(спільна)
суддів Великої Палати Верховного Суду Кривенди О. В., Короля В. В., Мазура М. В.
на постанову Великої Палати Верховного Суду від 04 грудня 2025 року № 990/51/25
(провадження № 11-357заі25)
за позовом ОСОБА_1 до Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (далі ? ВККС, Комісія) про визнання протиправним та скасування рішення, зобов'язання вчинити певні дії
за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 19 вересня 2025 року
Короткий виклад історії справи
1. У лютому 2025 року ОСОБА_1 звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом до ВККС, у якому просив:
- визнати протиправним та скасувати рішення ВККС від 09 січня 2025 року № 2/ко- 25 «Про дослідження досьє, проведення співбесіди та визначення результатів кваліфікаційного оцінювання судді Межівського районного суду Дніпропетровської області ОСОБА_1 на відповідність займаній посаді» (далі - Спірне рішення, рішення ВККС від 09 січня 2025 року № 2/ко-25);
- зобов'язати ВККС повторно провести співбесіду у складі колегії в межах процедури кваліфікаційного оцінювання на відповідність займаній посаді із суддею Межівського районного суду Дніпропетровської області ОСОБА_1 .
2. Наобґрунтування позову ОСОБА_1 зокрема вказував, що рішення ВККС від 09 січня 2025 року № 2/ко-25 є протиправним, необґрунтованим, невмотивованим та прийнятим з істотними порушеннями норм матеріального та процесуального права.
3. Позивач доводив, що рішення ВККС від 09 січня 2025 року № 2/ко-25 є невмотивованим та необґрунтованим, оскільки, на його думку, не відповідає усім вимогам пункту 34 розділу ІІІ Положення про порядок та методологію кваліфікаційного оцінювання, показники відповідності критеріям кваліфікаційного оцінювання та засоби їх встановлення, затвердженого рішенням ВККС від 03 листопада 2016 року № 143/зп-16 (у редакції рішення ВККС від 13 лютого 2018 року № 20/зп-18; відповідно до якого у мотивувальній частині рішення зазначаються, зокрема, посилання на визначені законом підстави його ухвалення або мотиви, з яких Комісія дійшла таких висновків, у мотивувальній частині також зазначаються мотиви прийняття або відхилення висновку Громадської ради доброчесності про невідповідність судді (кандидата на посаду судді) критеріям професійної етики та доброчесності (у разі його наявності).
4. На переконання позивача, Комісія у спірному рішенні жодним чином не мотивувала та не обґрунтувала виставлені йому та відображені у спірному рішенні бали, обмежившись викладенням лише загальних та неперсоніфікованих фраз і словосполучень, які мають характер формальних та не є індивідуалізованими, які не свідчать про належну обґрунтованість рішення і що є порушенням процедури оцінювання та прийняття за її результатами рішення без належного обґрунтування та мотивування відповідної оцінки, тобто має ознаки свавільного використання Комісією своїх дискреційних повноважень.
5. Крім того, ОСОБА_1 у позовній заяві акцентував увагу на наявності у нього права на звернення до суду з цим позовом та на відсутності передбачених процесуальним законом правових підстав для відмови у відкритті провадження у справі або для закриття такого провадження після його відкриття.
6. На обґрунтування зазначених аргументів позивач покликався на висновки Великої Палати Верховного Суду (далі - Велика Палата) щодо застосування норм права, викладені у постанові від 11 липня 2024 року у справі № 990/51/24, у якій констатовано можливість судового оскарження аналогічних оспореному в цій справі рішень Комісії після 30 грудня 2023 року - дати набрання чинності Законом України від 09 грудня 2023 року № 3511-IX «Про внесення змін до Закону України «Про судоустрій і статус суддів» та деяких законодавчих актів України щодо удосконалення процедур суддівської кар'єри».
Короткий зміст рішення суду першої інстанції та доводів апеляційної скарги
7. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 19 вересня 2025 року клопотання ВККС про закриття провадження в адміністративній справі задовольнив. Провадження у справі закрив.
8. Закриваючи провадження у справі, суд першої інстанції з покликанням на правові висновки, сформульовані у постановах Великої Палати від 27 червня 2024 року у справі № 990/48/24, від 07 листопада 2024 року у справі № 990/69/24 та від 07 листопада 2024 року у справі № 990/115/24, виснував, що передбачене нормами статті 88 Закону № 1402-VІІІ оскарження рішення Комісії щодо кваліфікаційного оцінювання судді можливе лише після того, як таке рішення було предметом розгляду у ВРП, та разом із цим рішенням. У протилежному випадку дублюються функції щодо його перегляду Верховним Судом та ВРП, що є неприпустимим.
9. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду дійшов висновку, що фактичні обставини справи, яка розглядається, засвідчують, що оспорене позивачем рішення Комісії має рекомендаційний характер, що відповідає правовим позиціям Великої Палати, а внесене на його підставі подання про звільнення ОСОБА_1 з посади судді станом на момент звернення до суду та до цього часу не було предметом розгляду у ВРП, яка жодного рішення із цього приводу не ухвалювала.
10. За висновком суду першої інстанції, спірне рішення Комісії є тим рішенням, яке на стадії узагальнення підсумків кваліфікаційного оцінювання ВККС не може бути окремим (самостійним) предметом судового розгляду.
11. Не погодившись із таким рішенням суду, ОСОБА_1 звернувся до Великої Палати з апеляційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм процесуального та матеріального права, просив скасувати ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 19 вересня 2025 року, а справу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.
12. Обґрунтовуючи свою позицію, позивач, серед іншого, з покликанням на правову позицію, висловлену у постанові Великої Палати від 11 липня 2024 року у справі № 990/51/24 доводить можливість оскарження рішень ВККС, прийнятих після 30 грудня 2023 року, оскільки, на переконання позивача, ревізія ВРП вказаного оспорюваного рішення ВККС не замінює процедуру судового захисту, адже оскарження та скасування вказаного рішення в судовому порядку повним чином допоможе захистити його законні права та приведе до поновлення порушеного права на проведення співбесіди в колегії ВККС (а не в пленарному складі) в межах процедури кваліфікаційного оцінювання, чого перегляд цього рішення з боку ВРП не надасть.
13. В апеляційній скарзі позивач також наголошував, що його позов обґрунтований не лише з підстав невмотивованості спірного рішення, а й порушенням процедури кваліфікаційного оцінювання, що залишилось поза увагою суду першої інстанції.
Основні мотиви, викладені в постанові Великої Палати
14. Велика Палата постановою від 04 грудня 2025 року апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишила без задоволення, а ухвалу Касаційного адміністративного суду від 19 вересня 2025 року - без змін.
15. На обґрунтування прийнятого рішення Велика Палата зазначила, що частинами сьомою та восьмою статті 101 Закону України від 02 червня 2016 року № 1402?VIII «Про судоустрій і статус суддів» (далі - Закон № 1402?VIII) передбачено, що рішення ВККС можуть бути оскаржені до суду з підстав, установлених цим Законом. Рішення ВККС щодо надання рекомендацій можуть бути оскаржені тільки разом із рішенням, ухваленим за відповідною рекомендацією.
16. На думку Великої Палати, якщо проаналізувати зміст частини восьмої статті 101 цього Закону, то в ній мовиться про те, що рішення ВККС, яке містить рекомендацію з пропозицією до здійснення певних дій та ухвалення певного рішення, може бути оскаржено, але за обов'язкових умов - тоді, коли буде ухвалено рішення за відповідною рекомендацією та разом з таким рішенням.
17. За змістом статей 1 та 3 Закону України від 21 грудня 2016 року № 1798-VIII «Про Вищу раду правосуддя» (далі - Закон № 1798-VIII) ухвалення рішення про звільнення судді з посади належить до компетенції ВРП, а рішення ВККС про визнання судді таким, що не відповідає займаній посаді, саме по собі не має наслідком звільнення судді, а є лише підставою для такого звільнення. Під час розгляду подання ВККС про звільнення судді ВРП може й не погодитися з висновком Комісії.
18. Велика Палата вважає, що передбачене частиною першою статті 88 Закону № 1402?VIII оскарження рішення ВККС щодо кваліфікаційного оцінювання судді можливе лише після того, як таке рішення було предметом розгляду у ВРП, та разом із цим рішенням.
19. З урахуванням послідовності (стадійності) прийняття остаточного рішення про звільнення судді, який не пройшов кваліфікаційне оцінювання і, як наслідок, не відповідає займаній посаді, судовий контроль має здійснюватися після остаточного рішення, яке уповноважена приймати ВРП.
Підстави й мотиви для викладення окремої думки
20. Відповідно до частини третьої статті 34 КАС України суддя, не згодний із судовим рішенням за наслідками розгляду адміністративної справи, може письмово викласти свою окрему думку.
21. Вважаємо помилковим висновок Великої Палати про залишення без змін ухвали Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 26 листопада 2025 року з огляду на таке.
22. Підпунктом 4 пункту 161 розділу XV «Перехідні положення» Конституції України визначено, що відповідність займаній посаді судді, якого призначено на посаду строком на п'ять років або обрано суддею безстроково до набрання чинності Законом України «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)», має бути оцінена в порядку, визначеному законом.
23. Згідно з пунктом 20 розділу ХІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону
№ 1402-VIII (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) відповідність займаній посаді судді, якого призначено на посаду строком на п'ять років або обрано суддею безстроково до набрання чинності Законом України «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)», оцінюється колегіями ВККС у порядку, визначеному цим Законом.
24. Виявлення за результатами такого оцінювання невідповідності судді займаній посаді за критеріями компетентності, професійної етики або доброчесності чи відмова судді від такого оцінювання є підставою для звільнення судді з посади за рішенням ВРП на підставі подання відповідної колегії ВККС.
25. За приписами частини другої статті 88 Закону № 1402-VIII суддя (кандидат на посаду судді), який не згодний із рішенням ВККС щодо його кваліфікаційного оцінювання, може оскаржити це рішення в порядку, передбаченому КАС України.
26. Частиною восьмою статті 101 Закону № 1402-VIII визначено, що рішення ВККС щодо надання рекомендацій можуть бути оскаржені тільки разом із рішеннями, ухваленими за відповідною рекомендацією.
27. Рішенням ВККС від 09 січня 2025 року № 2/ко- 25 «Про дослідження досьє, проведення співбесіди та визначення результатів кваліфікаційного оцінювання судді Межівського районного суду Дніпропетровської області ОСОБА_1 на відповідність займаній посаді», визнано, що суддя ОСОБА_1 у сукупності набрав 654,75 бала, та є таким, що не відповідає займаній посаді. Рекомендовано ВРП розглянути питання про звільнення ОСОБА_1 з посади судді зазначеного суду.
28. Згідно із частиною першою статі 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.
29. Відповідно до частини четвертої статті 22 КАС України Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо оскарження, зокрема, актів, дій чи бездіяльності ВККС.
30. Особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності ВККС визначено у статті 266 КАС України.
31. У цій справі Велика Палата мала дати відповідь на питання, чи може бути предметом самостійного оскарження за правилами адміністративного судочинства рішення Комісії про невідповідність судді займаній посаді, наслідком якого є внесення щодо такого судді подання до ВРП про звільнення з посади.
32. Велика Палата дійшла висновку про те, що таке рішення ВККС має рекомендаційний характер і може бути оскаржене лише разом з рішенням ВРП, ухваленим за поданням Комісії про звільнення судді з посади.
33. Не погоджуючись із зазначеним висновком, маємо зауважити, що, на нашу думку, буквальне, а не безпідставно розширене тлумачення частини восьмої статті 101 Закону № 1402-VIII дає підстави вважати, що в ній мовиться виключно про рішення ВККС, якими Комісія надає рекомендації в межах наданих їй повноважень.
34. Так, відповідно до пунктів 1, 2 частини другої статті 795 Закону № 1402-VIII (у редакції, чинній на момент прийняття ВККС рішення від 17 січня 2024 року № 18/ко-24) за результатами співбесіди ВККС ухвалює:
- рішення про рекомендацію або про відмову в наданні рекомендації про призначення кандидата на посаду судді;
- рішення про рекомендацію про переведення судді (якщо переможцем конкурсу на посаду судді місцевого суду став суддя).
35. Конкурс на зайняття вакантної посади судді завершується ухваленням ВККС рішення про рекомендацію про призначення кандидатів суддями або про рекомендацію про переведення суддів (частина п'ята статті 795 цього Закону).
36. За результатами конкурсу ВККС надсилає до ВРП відповідно до кількості вакантних посад суддів рекомендації про призначення кандидатів суддями, рекомендації про переведення суддів (частина шоста статті 795 цього Закону).
37. Пунктами 1, 2 частини першої статті 796 Закону № 1402-VIII встановлено, що ВРП відповідно до внесеної ВККС рекомендації на своєму засіданні розглядає питання про:
- призначення кандидата на посаду судді та в разі ухвалення позитивного рішення вносить подання Президентові України про призначення судді на посаду;
- переведення судді до іншого суду.
38. Про рекомендацію ВККС ідеться і в частині другій статті 82 Закону № 1402-VIII, яка визначає правила переведення судді до іншого суду. Так, переведення судді на посаду судді до іншого суду здійснюється на підставі та в межах рекомендації ВККС, внесеної за результатами конкурсу на зайняття вакантної посади судді, проведеного в порядку, визначеному главою 3 цього розділу.
39. У пунктах 3 та 4 частини першої статті 93 Закону № 1402-VIII, яка визначає повноваження ВККС, ідеться про те, що Комісія вносить до ВРП рекомендацію про призначення кандидата на посаду судді; вносить до ВРП рекомендацію про переведення судді відповідно до цього Закону, крім переведення у порядку дисциплінарного стягнення.
40. Аналогічні норми містилися й у статтях 70, 79, 81-83, 93 Закону № 1402-VIII (у редакції, чинній до внесення змін Законом України від 09 грудня 2023 року № 3511-ІХ «Про внесення змін до Закону України «Про судоустрій і статус суддів» та деяких законодавчих актів України щодо удосконалення процедур суддівської кар'єри» (тобто до 30 грудня 2023 року).
41. Відповідно до вимог частини другої статті 36 Закону № 1798-VІІІ ВРП ухвалює рішення щодо внесення Президентові України подання про призначення судді на посаду за результатами розгляду рекомендації Комісії.
42. Статті 70 та 71 Закону № 1798-VІІІ установлюють порядок переведення ВРП судді з одного суду до іншого.
43. Так, переведення судді з одного суду до іншого здійснюється, зокрема, на підставі та в межах рекомендації ВККС і доданих до неї матеріалів (пункт 1 частини першої статті 70 Закону № 1798-VІІІ), а розгляд цього питання починається з оголошення рекомендації Комісії (частина третя статті 71 згаданого Закону).
44. Аналіз зазначених законодавчих норм дає підстави для висновку, що рішення ВККС про невідповідність судді займаній посаді є рішенням, ухваленим щодо кваліфікаційного оцінювання судді, яке може бути оскаржене до суду відповідно до вимог частини другої статті 88 Закону № 1402-VIII в порядку, передбаченому КАС України.
45. Водночас у частині восьмій статті 101 Закону № 1402-VIII ідеться про зовсім інші рішення ВККС, які, на відміну від рішень щодо кваліфікаційного оцінювання судді, не можуть бути предметом самостійного оскарження. Це рішення щодо надання рекомендацій, про які мовиться в наведених вище статтях законів № 1402-VIII та № 1798-VІІІ.
46. Варто зауважити, що конструкція зазначених норм, їх текстуальний виклад не є неясними, нечіткими чи такими, що дозволяють двозначне трактування (розуміння) їх змісту настільки, щоб вважати рішення Комісії про невідповідність судді займаній посаді рішенням про надання рекомендації.
47. Отже, на нашу думку, не є предметом самостійного оскарження відповідно до вимог частини восьмої статті 101 Закону № 1402-VIII рішення ВККС щодо надання рекомендацій про призначення кандидатів на посаду судді та про переведення суддів з одного суду до іншого. Саме про рекомендації ВККС із цих питань мовиться у зазначеній законодавчій нормі, яка не підлягає розширеному тлумаченню.
48. У справі, що розглядається, суд першої інстанції дійшов помилкового висновку про те, що Спірне рішення носить рекомендаційний характер і не має самостійних правових наслідків.
49. Та обставина, що після ухвалення Комісією Спірного рішення ОСОБА_1 продовжив перебувати на посаді судді, не позбавляє позивача права оскаржити це рішення в порядку, передбаченому КАС України, оскільки таке право йому надано як цим Кодексом, так і частиною другою статті 88 Закону № 1402-VIII.
50. Вважаємо за необхідне наголосити й на такому.
51. Статтею 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
52. У Рішенні Конституційного Суду України від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 стосовно тлумачення частини другої статті 55 Конституції України визначено, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Основного Закону України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, установлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб'єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.
53. Відповідно до статті 8 Конституції України в Україні визнається і діє принцип верховенства права. Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй. Норми Конституції України є нормами прямої дії. Звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується.
54. Відповідно до частини третьої статті 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.
55. Отже, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване в законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
56. Крім того, вимога щодо доступності правосуддя в частині реалізації права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб'єктів закріплена у міжнародних документах: Загальній декларації прав людини (стаття 8), Міжнародному пакті про громадянські і політичні права (стаття 14), Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року (стаття 6) (далі - Конвенція), Декларації основних принципів правосуддя для жертв злочинів та зловживання владою, прийнятій Генеральною Асамблеєю ООН від 29 листопада 1985 року (пункт 4).
57. Згідно з пунктом 58 Рекомендації СМ/Rес (2010) 12 Комітету Міністрів Ради Європи державам-членам щодо суддів: незалежність, ефективність та обов'язки від 17 листопада 2010 року, якщо органи судової влади встановлюють системи для оцінювання роботи суддів, такі системи мають ґрунтуватися на об'єктивних критеріях. Ці критерії повинен оприлюднити компетентний судовий орган. Процедурою має бути передбачений дозвіл суддям висловлювати погляди щодо власної діяльності та її оцінювання, а також оскаржувати оцінювання в незалежному органі влади або суді.
58. Відповідно до пункту 81 Висновку Організації з безпеки і співробітництва в Європі / Бюро з демократичних інститутів та прав людини щодо Закону України «Про судоустрій і статус суддів» від 30 червня 2017 року суддя, роботу якого оцінюють, повинен мати змогу оскаржити результати незадовільного оцінювання, особливо якщо зачіпаються громадянські права судді в розумінні статті 6 Конвенції; і що серйознішими можуть бути наслідки оцінювання для судді, то важливішими є такі права на ефективне оскарження.
59. Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) у пунктах 21-26 рішення від 22 липня 2014 року у справі «Корня проти Республіки Молдова» (заява № 22735/07) констатував порушення пункту 1 статті 6 Конвенції. Цей суд зазначив, що право на доступ до суду, гарантоване пунктом 1 статті 6 Конвенції, не є абсолютним й може підлягати в деяких випадках обмеженням. Суд повинен переконатись у тому, що застосовані заходи не обмежують та не знижують можливості доступу до суду таким чином, що порушується сам зміст цього права. Більше того, обмеження буде неспівмірним з пунктом 1 статті 6 Конвенції, якщо воно не переслідує законну мету та якщо не існує розумної співмірності між застосованими заходами і переслідуваною метою (рішення ЄСПЛ у справі «Уейт і Кеннеді проти Німеччини», заява № 26083/94, пункт 59). Право на доступ до суду буде порушеним, коли регулювання не переслідує більше мету правової безпеки і належного управління правосуддям, а являє собою бар'єр, який перешкоджає підсудній особі добитися розгляду по суті своєї справи компетентним судом (рішення ЄСПЛ у справі «Цалкізіс проти Греції», заява № 11801/04, пункт 44).
60. Як видно з матеріалів справи, Спірне рішення ухвалене внаслідок здійснення суб'єктом владних повноважень владних управлінських функцій, стосується прав, свобод та інтересів ОСОБА_1 , породжує правові наслідки та обов'язки для позивача, оскільки встановлює факт невідповідності судді займаній посаді, і є підставою до внесення ВККС подання до ВРП про звільнення позивача. Отже, є таким, що порушує права ОСОБА_1 .
61. Вважаємо, що Велика Палата витлумачила положення статей 88 та 101 Закону № 1402-VIII усупереч їх точному змісту, безпідставно виснувала, що рішення ВККС про невідповідність судді займаній посаді є таким, що має рекомендаційний характер, унаслідок чого позивач був позбавлений можливості оскаржити незаконне, на його думку, рішення ВККС до суду, хоча закон йому таке право надав.
62. З урахуванням наведеного вважаємо, що Велика Палата мала б скасувати оскаржувану ухвалу та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.
Судді: О. В. Кривенда
В. В. Король
М. В. Мазур