Справа: № 2а-1603/09/2670 Головуючий у 1-й інстанції: Винокуров К.С.
Суддя-доповідач: Межевич М.В.
Іменем України
"03" грудня 2010 р. м. Київ
Колегія суддів Київського апеляційного адміністративного суду у складі: головуючого -судді Межевича М.В., суддів Губської О.А. та Земляної Г.В. при секретарі Бурді Л.М., за участю представника апелянта Рижкова І.П. представника відповідача Станецьку О.В., розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Києві апеляційну скаргу Харківської міської ради на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 28 квітня 2010 року у справі за позовом Харківської міської ради до Кабінету Міністрів України, треті особи: Державне казначейство України, Міністерство фінансів України про визнання незаконною та скасування постанови № 52 від 28.01.2009 року, -
Харківська міська рада звернулась до суду з адміністративним позовом, в ході розгляду справи подано заяву про уточнення позовних вимог, згідно з якою позивачем конкретизовано оспорюванні ним положення нормативно-правового акту та, зокрема, враховуючи також зміни внесені до Порядку Постановою КМУ від 03.09.2009р. № 922, в межах заявленого позову, позивач просив:
- визнати незаконними абзац 2 ч. 2 та пункт 3 ч. 3 Порядку розміщення у 2009 році тимчасово вільних коштів місцевих бюджетів на вкладних (депозитних) рахунках в установах банків, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.01.09р. №52, наступного змісту:
«тимчасово вільні кошти - обсяг коштів місцевого бюджету, які обліковуються на рахунках спеціального фонду на дату їх розміщення на вкладних (депозитних) рахунках і відволікання яких не призведе до втрати платоспроможності місцевого бюджету та виникнення заборгованості за спеціальним фондом місцевого бюджету протягом періоду, на який передбачається розміщення таких коштів на вкладних (депозитних) рахунках в установах банків. Платоспроможність місцевого бюджету - спроможність місцевого бюджету своєчасно і в повному обсязі здійснювати платежі за всіма його зобов'язаннями»(абзац 2 ч.2), та -
«3) розміщення тимчасово вільних коштів виключно в установах державних банків та банків, у капіталізації яких взяла участь держава»(пункт 3 ч.3).
- визнати незаконною та скасувати постанову Кабінету Міністрів України від 28.01.09р. № 52 «Про затвердження Порядку розміщення у 2009 році тимчасово вільних коштів місцевих бюджетів на вкладних (депозитних) рахунках в установах банків».
Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 28 квітня 2010 року у задоволенні позовних вимог відмовлено.
Позивач в апеляційній скарзі просить скасувати постанову суду та прийняти нову постанову, посилаючись на невідповідність висновків суду першої інстанції обставинам, що мають значення для справи, на порушення норм матеріального права, що призвело до неправильного вирішення справи.
Крім того, апелянт подав клопотання про поновлення пропущеного строку, вважаючи поважними причинами пропуску строку апеляційного оскарження те, що суд першої інстанції, всупереч вимогам ст. 103 ч. 3 ст. 160 КАС України про час виготовлення постанови у повному обсязі, яка повинна бути виготовлена не пізніше 05.05.2010 року. Повний текст оскаржуваної постанови виготовлено 31.05.2010 року, а до відповідача надійшла 08.06.2010 року.
Відповідно до ч. 3 ст. 186 КАС України (в редакцій чинній на момент подачі апеляційної скарги), заява про апеляційне оскарження постанови суду першої інстанції подається протягом десяти днів з дня її проголошення, а в разі складення постанови у повному обсязі відповідно до статті 160 цього Кодексу - з дня складення в повному обсязі. Якщо постанову було проголошено у відсутності особи, яка бере участь у справі, то строк подання заяви про апеляційне оскарження обчислюється з дня отримання нею копії постанови. Апеляційна скарга на постанову суду першої інстанції подається протягом двадцяти днів після подання заяви про апеляційне оскарження.
Оскільки, як вбачається з матеріалів справи, 31.05.2010 року виготовлено повний текст оскаржуваної постанови, тобто з порушенням строку, передбаченого ст. 160 КАС України колегія суддів приходить до висновку, що строк апеляційного оскарження постанови суду апелянтом не пропущено і відсутні правові підстави окремо вирішувати питання щодо його поновлення.
Заслухавши суддю-доповідача, пояснення осіб, які з'явились в судове засідання, дослідивши матеріали справи, доводи апеляційної скарги та заперечення на неї, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню, виходячи з наступного.
Відповідно до ст. 200 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а постанову або ухвалу суду -без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Конституцією України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб передбачені Конституцією та законами України (частина друга статті 19), Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується цією Конституцією та законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України (частина третя статті 113). Кабінет Міністрів України в межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження, які є обов'язковими до виконання (частина стаття 117).
Відповідно до ч.3 ст. 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони :1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України;2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Так, судом першої інстанції встановлено, що Постановою Кабінету Міністрів України від 28.01.09р. № 52 затверджено Порядок розміщення у 2009 році тимчасово вільних коштів місцевих бюджетів на вкладних (депозитних) рахунках в установах банків.
Оскаржуваними позивачем є положення зазначеного порядку, зокрема в частині наведеного визначення у п. 2, тимчасово вільних коштів, що згідно Порядку визначені як обсяг коштів місцевого бюджету, які обліковуються на рахунках спеціального фонду на дату їх розміщення на вкладних (депозитних) рахунках і відволікання яких не призведе до втрати платоспроможності місцевого бюджету та виникнення заборгованості за спеціальним фондом місцевого бюджету протягом періоду, на який передбачається розміщення таких коштів/ на вкладних (депозитних) рахунках в установах банків.
Не згоден позивач, зокрема із встановленими, на його думку з перевищенням повноважень, обмеженнями у п. 3 щодо такої умови розміщення тимчасово вільних коштів на вкладних (депозитних) рахунках в установах банків, як розміщення тимчасово вільних коштів виключно в установах державних банків та банків, у капіталізації яких взяла участь держава.
Відмовляючи у задоволенні позову в частині визнати незаконними абзац 2 ч. 2 та пункт 3 ч. 3 Порядку розміщення у 2009 році тимчасово вільних коштів місцевих бюджетів на вкладних (депозитних) рахунках в установах банків, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.01.09р. №52, суд першої інстанції виходив з необґрунтованості позовних вимог, так як не зазначено чому саме суперечить визначення «тимчасово вільних коштів»наведене у Порядку.
Використання вільних бюджетних коштів врегульовано у ст. 65 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»яка передбачає, що доходи, додатково одержані в процесі виконання місцевих бюджетів, суми перевищення доходів над видатками, що утворилися в результаті збільшення надходжень до бюджету чи економії у видатках, вилученню не підлягають, крім випадків, передбачених законом. Рішення про використання таких коштів приймається відповідною радою.
Надання Кабінетом Міністрів України визначення «тимчасово вільних коштів»та встановлення умови використання таких коштів, жодним чином не свідчить про наявність протиріч по цьому питанню, оскільки в даному випадку законом передбачене право на прийняття відповідною радою рішення про використання (використовувати чи не використовувати, яким чином - шляхом розміщення на депозитному рахунку в банку ...), і встановлені обмеження щодо умов розміщення тимчасово вільних коштів згідно спірної Постанови не позбавляють права ради на прийняття рішення.
Зазначене, випливає, зокрема і з п. 3 Порядку, згідно з яким умовою розміщення тимчасово вільних коштів на вкладних (депозитних) рахунках в установах банків є: 1) наявність рішення місцевої ради щодо розміщення вільних коштів на вкладних (депозитних) рахунках в установах банків, що повністю відповідає положенням на які посилається позивач в обґрунтування позову.
Згідно з п. 8 ч. 1 ст. 7 Бюджетного кодексу одним із принципів бюджетної системи України є принцип цільового використання бюджетних коштів - бюджетні кошти використовуються тільки на цілі, визначені бюджетними призначеннями.
Визначенням порядку використання тимчасово вільних коштів встановлено певні умови, і в даному випадку врегульовані бюджетні відносини, оскільки використання коштів бюджету не вважається господарською діяльністю.
У частині 2 ст. 70 Закону «Про місцеве самоврядування»визначено, що органи місцевого самоврядування можуть у межах законодавства створювати комунальні банки та інші фінансово-кредитні установи, виступати гарантами кредитів підприємств, установ та організацій, що належать до комунальної власності відповідних територіальних громад, розміщувати належні їм кошти в банках інших суб'єктів права власності, отримувати відсотки від їх доходів відповідно до закону із зарахуванням їх до доходної частини відповідного місцевого бюджету.
Таким чином, суд першої інстанції зазначив, що наведені положення закону надають право органам місцевого самоврядування у межах законодавства розміщувати належні їм кошти (ці кошти не обмежуються тимчасово вільними) в банках інших суб'єктів права власності.
Встановлене обмеження використання тимчасово вільних коштів (порядок використання яких врегульовано законодавством) не свідчить про позбавлення права органів місцевого самоврядування розміщувати належні їм інші кошти в інших банках.
Враховуючи вищенаведене, суд першої інстанції дійшов вірного висновку про те, що затверджуючи Порядок розміщення у 2009 році тимчасово вільних коштів місцевих бюджетів на вкладних (депозитних) рахунках в установах банків спірною постановою від 28.01.09р. №52, Кабінет Міністрів України діяв на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
При цьому суд першої інстанції вірно зазначив, що постанова Кабінету Міністрів України від 28.01.09р. №52 «Про затвердження Порядку розміщення у 2009 році тимчасово вільних коштів місцевих бюджетів на вкладних (депозитних) рахунках в установах банків»прийнята з в межах повноважень Кабінету Міністрів України (відповідно до ст. 52 Закону України «Про Державний бюджет України на 2009 рік»), і є нормативно-правовим актом, що регулює бюджетні відносини в Україні - п. 5 ч. 1 ст. 4 Бюджетного кодексу, у зв'язку з чим заявлені позивачем вимоги є безпідставними та задоволенню не підлягають.
Разом з цим колегія суддів зазначає, що позивач звернувся до суду з адміністративним позовом в порядку статті 171 КАС України.
Відповідно до вимог частини 2 статті 171 КАС України право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб'єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.
Позивач є суб'єктом правовідносин, в яких застосовується оскаржуваний нормативно-правовий акт.
Відповідно до ст.19 Закону України «Про Кабінет Міністрів України»одним з загальних питань діяльності Кабінету Міністрів України є вирішення питань державного управління у сфері економіки та фінансів, забезпечення прав і свобод людини та громадянина..
Відповідно до пункту 1 ст.41 Закону України «Про Кабінет Міністрів України»у відносинах з органами місцевого самоврядування Кабінет Міністрів України спрямовує діяльність органів виконавчої влади на сприяння ефективному функціонуванню та розвитку місцевого самоврядування, додержання визначених законом прав органів місцевого самоврядування, забезпечує взаємодію центральних і місцевих органів виконавчої влади з органами місцевого самоврядування у вирішенні питань місцевого значення, зокрема економічного, соціального та культурного розвитку відповідних адміністративно-територіальних одиниць.
Крім того, згідно з пунктом 5 ст. 41 зазначеного закону Кабінет Міністрів України відповідно до Конституції та законів України забезпечує здійснення контролю за виконанням органами місцевого самоврядування наданих їм повноважень органів виконавчої влади.
Згідно пункту 1 статті 22 Закону України «Про Кабінет Міністрів України»Кабінет Міністрів України спрямовує і координує роботу міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, які забезпечують проведення державної політики у відповідних сферах суспільного і державного життя, виконання Конституції та законів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради України, додержання прав і свобод людини та громадянина.
Спірна постанова видана Кабінетом Міністрів України на виконання ст.52 Закону України "Про Державний бюджет України на 2009 рік".
Відповідно до ст. 52 "Про Державний бюджет України на 2009 рік" установлено, що порядок розміщення тимчасово вільних коштів місцевих бюджетів на вкладних (депозитних) рахунках в установах банків визначається Кабінетом Міністрів України.
Головним розробником постанови було Міністерство фінансів України, яке обґрунтовувало необхідність запропонованих обмежень щодо розміщення тимчасово вільних коштів місцевих бюджетів лише в установах державних банків тимчасовим характером постанови (2009 рік) на період подолання кризових явищ в економіці України. Крім того, обмеження розміщення тимчасово вільних коштів лише коштами спеціального фонду місцевих бюджетів зумовлено необхідністю нівелювання ризику втрат коштів загального фонду місцевих бюджетів, що спрямовуються, перш за все, на фінансування захищених статей бюджету ( соціальні виплати, заробітна плата працівників бюджетної сфери та ін.).
Разом з цим колегія суддів зазначає, що висновок Міністерства юстиції за результатами правової експертизи проекту постанови був позитивним.
Отже, зазначеної статтею імперативно визначено державний орган до виключної компетенції якого було віднесено встановлення вищевказаного порядку. Таким чином, Кабінет Міністрів України, при виданні спірної постанови діяв у відповідності до норм чинного законодавства, на підставі та у відповідності до Конституції та законів Украйни, з метою захисту інтересів територіальних громад, а тому відсутні правові підстави визнання незаконною та скасування постанови Кабінету Міністрів України від 28.01.09 №52 "Про затвердження Порядку розміщення у 2009 році тимчасово вільних коштів місцевих бюджетів на вкладних (депозитних) рахунках в установах банків", у зв'язку з чим вищевказана постанова відповідає вимогам ч. 2 ст. 19 Конституції України, ч. 3 ст. 2 КАС України.
Крім того, колегія суддів зазначає, що за приписами ч. 7 ст. 23 БК України, усі бюджетні призначення втрачають чинність після закінчення бюджетного періоду, за винятком тих випадків, коли окремим законом передбачені багаторічні бюджетні призначення.
Частиною 1 ст. 3 БК України визначено, що бюджетний період для всіх бюджетів, що складають бюджетну систему, становить один календарний рік, який починається 1 січня кожного року і закінчується 31 грудня того ж року.
Отже, дія ст. 52 "Про Державний бюджет України на 2009 рік" поширюється відповідно протягом 2009 року з 01.01.2009 року по 31.12.2009 року.
На підставі вищенаведеного, колегія суддів вважає, що постанова Окружного адміністративного суду міста Києва від 28 квітня 2010 року ґрунтується на всебічному, повному та об'єктивному розгляді всіх обставин справи, які мають значення для вирішення спору, відповідає нормам матеріального та процесуального права, доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду першої інстанції, викладених у зазначеній постанові, у зв'язку з чим підстав для її скасування не вбачається.
Керуючись ст.ст. 160, 198, 200, 205, 206, 212, 254 КАС України, колегія суддів
У задоволенні апеляційної скарги Харківської міської ради відмовити, а постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 28 квітня 2010 року залишити без змін.
Ухвала апеляційного суду набирає законної сили з моменту проголошення та може бути оскаржена протягом двадцяти днів з дня складання в повному обсязі шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Вищого адміністративного суду України.
Головуючий суддя: М.В Межевич
судді: О.А. Губська
Г.Г.Земляна