Харківський окружний адміністративний суд
61004 м. Харків вул. Мар'їнська, 18-Б-3
08 грудня 2010 р. № 2-а- 5655/10/2070
Харківський окружний адміністративний суд у складі:
головуючого судді - Заічко О.В.
за участю секретаря судового засідання - Басовій Н.М.
розглянувши у відкритому судовому засіданні в приміщенні суду в м. Харкові адміністративну справу за позовом
Товариства з обмеженою відповідальністю "Алькасар-ЛТД"
до Контрольно-ревізійного управління в Одеській області, третя особа: Савранська
селищна рада Савранського району Одеської області
про визнання противоправними дій, скасування рішення та зобов"язання вчинити
певні дії, -
Товариство з обмеженою відповідальністю "Алькасар-ЛТД" звернулось до Харківського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Контрольно-ревізійного управління в Одеській області, третя особа: Савранська селищна рада Савранського району Одеської області, в якому просить суд визнати протиправними дії посадових осіб КРУ в Одеській області при документовані результатів позапланової виїзної перевірки державних закупівель Савранської селищної ради Савранського району Одеської області та скасувати рішення відповідача від 26.02.2010року № 15-31-34-14/1192, зобов"язати КРУ Одеській області відкликати всі документи, направлені органам влади та будь-яким підприємствам, установам і організаціям, в яких висвітлюються результати зазначеної перевірки та повернути всі документи, які були вилучені під час проведення позапланової виїзної перевірки в Савранській селищній раді Савранського району Одеської області.
В обґрунтування позову позивач зазначив, що працівниками КРУ в Одеській області було допущено ряд грубих порушень нормативно-правових актів, а саме вимогу від 26.02.2010 року № 15-31-34-14/1192 в порушення Закону України «Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні» оформлено у вигляді листа, проте з чіткими оформленнями вимог та посиланням на п.7 ст. 10 Закону України «Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні», позапланову перевірку проведено без наявності підстав, передбачених ч.5 ст. 11 зазначеного Закону, за відсутності рішення суду, наявність якого при проведенні позапланової перевірки є обов'язковою відповідно до ч.6 ст. 11 Закону України «Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні». Окрім того, при проведенні перевірки посадовим особам підконтрольної установи не надано під розписку направлення на ревізію та копії рішення суду про дозвіл на проведення позапланової виїзної ревізії, без чого відповідно до ч.13 ст.11 Закону України «Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні» відповідач не мав права приступати до проведення ревізії.
Представник позивача в судове засідання не прибув, про дату, час та місце судового розгляду був повідомлений належним чином. Представник позивача надав до суду заяву з проханням розглянути адміністративну справу без їх участі.
Суд вважає можливим розгляд справи за відсутності представника позивача на підставі наявних у ній доказів, відповідно до ст. 128 КАСУ.
Представник відповідача за довіреністю проти позову заперечував, посилаючись на те, що згідно доручення ГоловКРУ України від 10.02.2010р. № 31-18/67, на виконання п.6 протоколу № 22 засідання Кабінету Міністрів України від 08.04.2009р. та на підставі направлення від 22.02.2010 року № 272, виданого начальником КРУ в Одеській області проведено перевірку дотримання вимог чинного законодавства при здійсненні окремих процедур закупівель за державні кошти в Савранській селищній раді Савранського району Одеської області за період з 01.01.2009 року по 23.02.2010 року, за результатами якої складено акт від 24.02.2010 року № 31-13/113, який підписано без заперечень. Окрім того, відповідач вважає, що позивачем до КРУ в Одеській області необгрунтовано висунуті позовні вимоги, оскільки перевірка проводилась у підконтрольній установі - Савранській селищній раді, що згідно п.7 ст.10 Закону України «Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні» Головному контрольно-ревізійному управлінню України, контрольно-ревізійним управлінням в Республіці Крим, областях, містах Києві і Севастополі, контрольно-ревізійним підрозділам (відділам, групам) у районах, містах і районах у містах надається право пред'являти керівникам та іншим службовим особам підконтрольних установ, що ревізуються, вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства з питань збереження і використання державної власності та фінансів.
Представник відповідача зазначив, що під час проведення перевірки оригінали документів не вилучались, перевірку проведено на підставі доручення ГоловКРУ України від 10.02.2010р. № 31-18/67. Порядком проведення інспектування державною контрольно-ревізійною службою, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006р. № 550 не передбачено зазначення норм законів чи інших нормативно-правових актів, які порушено, у вимогах про усунення виявлених перевіркою порушень.
В своїх запереченнях представник відповідача вказав, що відповідно до ч.5 ст. 11 Закону України «Про Контрольно-ревізійну службу в Україні» позаплановою виїзною ревізією вважається ревізія, яка не передбачена в планах роботи органу державної контрольно-ревізійної служби і проводиться за наявності хоча б однієї з таких обставин, а саме: у разі надходження доручення щодо проведення ревізій у підконтрольних установах від Кабінету Міністрів України, органів прокуратури, державної податкової служби, Міністерства внутрішніх справ України, Служби безпеки України, в якому містяться факти, що свідчать про порушення підконтрольними установами законів України, перевірку додержання яких віднесено законом до компетенції органів державної контрольно-ревізійної служби.
Окремо зазначено, що перевірку проведено згідно доручення ГоловКРУ України від 10.02.2010р. № 31-18/67, на виконання п.6 протоколу № 22 засідання Кабінету Міністрів України від 08.04.2009р.
Представник третьої особи Савранської селищної ради Савранського району Одеської області за довіреністю позовні вимоги підтримав та пояснив, що 24.02.2010 року на підставі направлення № 242 від 22.02.2010 року Контрольно-ревізійним управлінням в Одеській області проведено позапланову перевірку Савранської селищної ради Савранського району Одеської області, під час проведення перевірки відповідачем дійсно було допущено вказані порушення, однак, оскільки відповідно до ст.13 Закону України «Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні» подання скарги не припиняє оскаржуваної дії, селищна рада на виконання вимоги КРУ звернулась до Господарського суду із позовною заявою про розірвання договору між Савранською селищною радою Савранського району Одеської області та ТОВ «Алькасар-ЛТД» на реконструкцію та будівництво дошкільного закладу на 60 місць по вул. Жовтневої революції в селищі Саврань, Савранського району, Одеської області. Відповідно до рішення суду в задоволенні позовних вимог відмовлено, та договір визнано укладеним саме у редакції, яка пропонувалась в тендерній документації. Також, відповідно до п.1 вимоги (рішення) - затверджено положення про тендерний комітет. Однак, оскільки у акті перевірки не зазначено конкретних осіб винних у вчиненні правопорушень, які на думку КРУ були скоєні, третя особа не має компетенції щодо пошуку винних та притягнення їх до відповідальності, відповідно до п. 3, 4, 5 оскаржуваної вимоги і тому підтримує вимоги, щодо визнання її нечинною, та визнання протиправними дій посадових осіб КРУ в Одеській області при проведенні позапланової виїзної перевірки державних закупівель Савранської селищної ради Савранського району Одеської області.
Представник третьої особи в судовому засіданні підтримав позовні вимоги та надав свої пояснення, вказавши, що діями КРУ фактично було завдано шкоди державним інтересам, оскільки в результаті зміни умов договору, як цього вимагало КРУ, селищна рада була позбавлена відстрочки платежу за договором на 60 днів, і в теперішній час Савранська селищна рада Савранського району Одеської області фактично має заборгованість перед ТОВ «Алькасар-ЛТД» за невиконання умов договору, окрім того в зв'язку з протиправними діями КРУ в Одеській області, своєчасно не побудовано дошкільного навчального закладу на 60 місць, чим суттєво порушено права громади на навчання дітей, оскільки в с. Саврань відсутній дитячий садок, для будівництва якого існували всі можливості, що викликає справедливе обурення громади.
Заслухавши представника відповідача та представника третьої особи, дослідивши подані сторонами докази, всебічно і повно з'ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтуються позовні вимоги та заперечення, об'єктивно оцінивши докази, які мають значення для розгляду справи і вирішення спору по суті суд дійшов до висновку, що позовні вимоги підлягають частковому задоволенню з наступних підстав.
Відповідно до статті 2 Закону України "Про державну контрольно-ревізійну службу" від 26.01.1993р. № 2939-ХІІ головним завданням контрольно-ревізійної служби є здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяття зобов'язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності в міністерствах та інших органах виконавчої влади, в державних фондах, у бюджетних установах і у суб'єктів господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах і в організаціях, які отримують (отримували в періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів та державних фондів або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), виконанням місцевих бюджетів, розроблення пропозицій щодо усунення виявлених недоліків і порушень та запобігання їм у подальшому.
Державний фінансовий контроль реалізується державною контрольно-ревізійною службою через проведення державного фінансового аудита, перевірки державних закупівель та інспектування.
Відповідно до п. 2 Постанови Кабінету Міністрів України від 20.04.2006р. № 550 «Про затвердження Порядку проведення інспектування державною контрольно-ревізійною службою» інспектування полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності об'єкта контролю і проводиться у формі ревізії, яка повинна забезпечувати виявлення фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб.
Законом України «Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні» ч.6 ст. 11 передбачено, що позапланова виїзна ревізія може здійснюватися лише за наявності підстав для її проведення на підставі рішення суду.
Відповідно до ч.13 ст.11 Закону України «Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні» посадові особи органу державної контрольно-ревізійної служби вправі приступити до проведення ревізії за наявності підстав для їх проведення, визначених цим та іншими законами України, та за умови надання посадовим особам підконтрольних установ, інших суб'єктів господарської діяльності під розписку:
1) направлення на ревізію, в якому зазначаються дата його видачі, назва органу державної контрольно-ревізійної служби, мета, вид, підстави, дата її початку та дата закінчення ревізії, посади, звання та прізвища посадових осіб органу державної контрольно-ревізійної служби, які проводитимуть ревізію. Направлення на ревізію є дійсним за умови наявності підпису керівника органу державної контрольно-ревізійної служби, скріпленого печаткою органу державної контрольно-ревізійної служби;
2) копії рішення суду про дозвіл на проведення позапланової виїзної ревізії, в якому зазначаються підстави проведення такої ревізії, дата її початку та дата закінчення, а у разі проведення ревізії щодо суб'єктів господарської діяльності, не віднесених цим Законом до підконтрольних установ, - також номер, дата та підстави порушення кримінальної справи, орган, що порушив кримінальну справу.
Пунктом 12 зазначеної Постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження Порядку проведення інспектування державною контрольно-ревізійною службою» від 20.04.2006р. № 550 передбачено, що перед початком ревізії посадові особи служби та залучені спеціалісти повинні під розписку на примірнику органу служби видати керівнику об'єкта контролю чи його заступнику направлення та копію рішення суду (у разі проведення позапланової виїзної ревізії за рішенням суду). Отже обов'язковою умовою є надання під розписку направлення на ревізію та рішення суду на проведення позапланової ревізії підконтрольному суб'єкту до початку проведення позапланової перевірки. Враховуючи те, що позивач та третя особа наполягали на цих обставинах, а відповідачем їх не спростовано та не надано підтвердження надання направлення та рішення суду, суд вважає, що вказані документи не надавались керівнику об'єкта контролю чи його заступнику.
Наказ ГоловКРУ «Про затвердження Порядку проведення перевірок державних закупівель органами державної контрольно-ревізійної служби» від 26.06.2007р. № 136, вказує на те, що підставою проведення позапланової перевірки є доручення або рішення Кабінету Міністрів України, доручення Прем'єр-міністра України, звернення народного депутата України щодо проведення перевірки, що не можуть бути виконані в плановому порядку, п. 3 розділу 2 Наказу. План проведення перевірок затверджується щоквартально відповідно до п.1 та п.2 спільного Наказу ГоловКРУ та ДПА України «Про затвердження Порядку погодження органами державної контрольно-ревізійної служби з органами державної податкової служби планів-графіків проведення перевірок суб'єктів господарювання» від 13.09.2004 N 252/531.
Підтвердження неможливості проведення такої перевірки у плановому порядку відповідачем не надано, як і не надано підтвердження отримання доручення на проведення перевірки від уповноваженого органу.
Суду надано листи від ГоловКРУ України на ім'я Прем'єр-міністра, щодо проведення перевірок державних закупівель у 2008-2009 роках, а також листи резолюцій - ці документи не є дорученнями, та спрямовані лише на створення робочої групи з метою проведення перевірок правомірності використання державних коштів міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади та підпорядкованими їм підприємствами установами і організаціями. Савранська селищна рада Савранського району Одеської області не є жодним із вказаних суб'єктів, а є органом місцевого самоврядування.
Крім того, зазначені документи стосувались державних закупівель здійснених протягом 2008-2009 років, в той час як оскаржуваною є перевірка державних закупівель 2010 року.
Пунктом 3 зазначеної Постанови № 550, зокрема, передбачено, що акт ревізії - документ, який складається особами, що проводили ревізію, фіксує факт її проведення та результати. Заперечення, зауваження до акта ревізії (за їх наявності) та висновки на них є невід'ємною частиною акта.
В акті перевірки від 24.02.2010 року № 31-13/113 відсутні відомості про отримання посадовими особами Савранської селищної ради Савранського району Одеської області направлення на перевірку та відповідного рішення суду.
Пунктом 21 зазначеного Порядку визначено, що для підтвердження викладених в акті ревізії фактів порушень посадові особи служби у разі потреби отримують від об'єкта контролю завірені копії документів, які засвідчують відповідні порушення, і долучають їх до матеріалів ревізії.
Порядок оформлення результатів ревізії, передбачено п.З5-40 Порядку проведення інспектування державною контрольно-ревізійною службою, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006р. № 550. Відповідно до зазначених норм при проведенні інспектування органи Державної контрольно-ревізійною служби обов'язково повинні посилатися на конкретні норми законів чи інших нормативно-правових актів, які порушено та зазначати винних у їх допущенні осіб.
В порушення п.35 зазначеного Порядку відповідачем у акті перевірки не вказано винних у допущених порушеннях осіб.
Суд відмовляє у задоволенні позовних вимог стосовно скасування вимоги про затвердження положення про тендерний комітет згідно вимог п.18 «Положення Про закупівлю товарів, робіт та послуг за державні кошти», затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 17.10.2008 року № 921 (із змінами і доповненнями) та розгляду питання щодо розірвання укладеного з переможцем торгів договору, оскільки третьою особою фактично було визнано та виконано вказані вимоги КРУ.
Суд вважає за необхідне зазначити, що рішенням Господарського суду Харківської області від 07.04.2010р. по справі № 50/47-10 за позовом Савранської селищної ради Одеської області, с. Саврань до ТОВ "Алькасар-ЛТД", м. Харків про розірвання договору та за позовом третьої особи, яка заявляла самостійні вимоги на предмет спору - ТОВ "НПО-5", м. Харків 1) до ТОВ "Алькасар-ЛТД", м. Харків 2) до Савранської селищної ради Одеської області, про визнання недійсними результатів торгів та рішення тендерного комітету, м. Харків, та по зустрічному позову ТОВ "Алькасар-ЛТД", м.Харків про визнання договору укладеним, визнання датою укладання договору дату його підписання та визнання дійсним рішення тендерного комітету в задоволенні первісного позову відмовлено повністю. В задоволенні позову третьої особи, яка заявляла самостійні вимоги на предмет спору ТОВ «НПО-5»- відмовлено повністю. Зустрічний позов задоволено в повному обсязі. Договір між Савранською селищною радою Савранського району Одеської області та ТОВ «Алькасар-ЛТД» від 20.01.2010 року №1 на реконструкцію та будівництво дошкільного закладу на 60 місць по вул. Жовтневої революції, 46 в селищі Саврань Одеської області, визнаний укладеним в редакції, яка пропонувалась в тендерній документації, а саме:
- п. 2.2.1 Перший етап (передплата) - здійснюється на протязі 3-х банківських днів з моменту підписання Договору. ЗАМОВНИК сплачує ГЕНПІДРЯДНИКУ 30 % (тридцять відсотків) від загальної вартості матеріалів та робіт першого етапу, вказаних в Додатку №1 до Договору, що є невід'ємною частиною Договору.
- п. 2.2.2 Передплата наступних етапів здійснюється на протязі 3-х банківських днів до початку робіт, згідно графіку кожного етапу, вказаних в Додатку №2 Договору у тих же пропорціях, що зазначенні в п.2.2.1 Договору.
Датою укладення договору визнана дата його підписання, а саме: 20 січня 2010 року.
Результати торгів, які відбулися 12.01.2010р., визнані дійсними.
Визнане дійсним рішення тендерного комітету Савранської селищної ради Савранського району Одеської області викладене в протоколі, від 12.01.2010р., про закупівлю робіт з реконструкції та будівництва дошкільного закладу на 60 місць по вул. Жовтневої революції, 46 в селищі Саврань Одеської області.
Відповідно до ст. 11 КАС України розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.
Згідно з ч. 1, 2 ст. 9 КАС України суд при вирішенні справи керується принципом законності, відповідно до якого: 1) суд вирішує справи відповідно до Конституції та законів України, а також міжнародних договорів, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України; 2) суд застосовує інші нормативно-правові акти, прийняті відповідним органом на підставі, у межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією та законами України.
Суд вважає за необхідне зауважити, що відповідно до ст. 69 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) доказами в адміністративній справі є будь-які фактичні дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин, що обґрунтовують вимоги і заперечення осіб, які беруть участь у справі, та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи.
Положеннями ст.70 КАС України передбачено належність та допустимість доказів. Належними є докази, які містять інформацію щодо предмета доказування. Сторони мають право обґрунтувати належність конкретного доказу для підтвердження їхніх вимог або заперечень.
Відповідно до ч. 1 ст. 71 КАС України, кожна сторона належними і достатніми доказами повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення.
Суд зазначає, що позивач доказів правомірності, законності та обґрунтованості своєї позиції щодо зобов"язання відповідача відкликати всі документи, направлені органам влади та будь-яким підприємствам, установам і організаціям, в яких висвітлюються результати зазначеної перевірки та повернути всі документи, які були вилучені під час проведення позапланової виїзної перевірки в Савранській селищній раді Савранського району Одеської області не надав, а тому позовні вимоги в цій частині не підлягають задоволенню.
Відповідно до ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
За таких обставин, виходячи з приписів ст. 19 Конституції України та ч. 1 ст. 9, ч. 3 ст. 70 КАС України, суд приходить до висновку, що відповідачем порушені вимоги чинного законодавства при документуванні результатів позапланової виїзної перевірки державних закупівель Савранської селищної ради Савранського району Одеської області, які відображені в акті перевірки від 24.02.2010р. № 31-13/113 та винесення вимоги № 15-31-34-14/1192 від 26.02.2010р. в частині: опрацювання матеріалів перевірки та розгляду питання щодо притягнення до відповідальності винних осіб; суворого дотримання вимог "Положення про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти", затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 17.10.2008р. № 921 (із змінами та доповненнями); видання розпорядження та розробки відповідних заходів щодо недопущення у подальшому не недоліків та порушень виявлених перевіркою.
На підставі викладеного, керуючись ст. 19 Конституції України, ст.ст. 9, 11, 71, 128, 159, 160-163, 186, 254 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -
Адміністративний позов Товариства з обмеженою відповідальністю "Алькасар-ЛТД" до Контрольно-ревізійного управління в Одеській області, третя особа: Савранська селищна рада Савранського району Одеської області про визнання противоправними дій, скасування рішення та зобов"язання вчинити певні дії - задовольнити частково.
Визнати неправомірними дії посадових осіб Контрольно-ревізійного управління в Одеській області при документуванні результатів позапланової виїзної перевірки державних закупівель Савранської селищної ради Савранського району Одеської області, які відображені в акті перевірки від 24.02.2010р. № 31-13/113.
Скасувати вимогу Контрольно-ревізійного управління в Одеській області № 15-31-34-14/1192 від 26.02.2010р. в частині: опрацювання матеріалів перевірки та розгляду питання щодо притягнення до відповідальності винних осіб; суворого дотримання вимог "Положення про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти", затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 17.10.2008р. № 921 (із змінами та доповненнями); видання розпорядження та розробки відповідних заходів щодо недопущення у подальшому не недоліків та порушень виявлених перевіркою.
В іншій частині адміністративного позову відмовити.
Постанова набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, якщо скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги постанова, якщо її не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті апеляційного провадження або набрання законної сили рішенням за наслідками апеляційного провадження.
Постанова може бути оскаржена в апеляційному порядку до Харківського апеляційного адміністративного суду через Харківський окружний адміністративний суд шляхом подачі апеляційної скарги протягом десяти днів з дня її проголошення. У разі застосування судом частини третьої статті 160 КАС України, а також прийняття постанови у письмовому провадженні апеляційна скарга подається протягом десяти днів з дня отримання копії постанови.
Повний текст постанови виготовлено 13 грудня 2010 року.
Суддя Заічко О.В.