25 грудня 2025 року
м. Київ
справа № 160/19135/25
адміністративне провадження № К/990/43130/25
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Тацій Л.В.,
суддів: Гриціва М.І., Стеценка С.Г.,
розглянувши в попередньому судовому засіданні справу № 160/19135/25
за позовом Центральної окружної прокуратури міста Дніпра в інтересах держави в особі Управління державного архітектурно-будівельного контролю Дніпровської міської ради до ОСОБА_1 , третя особа - Головне архітектурно-планувальне управління департаменту по роботі з активами Дніпровської міської ради, про скасування містобудівних умов та обмежень і припинення права на виконання будівельних робіт, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою Першого заступника керівника Дніпропетровської обласної прокуратури на ухвалу Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 03.07.2025 (суддя Кучма К. С.) та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 22.09.2025 (головуючий суддя Юрко І. В., суддів: Білак С. В., Чабаненко С. В.),
Короткий зміст позовних вимог
У червні 2025 року виконувач обов'язки керівника Центральної окружної прокуратури міста Дніпра (далі також - прокурор) звернувся до Дніпропетровського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом в інтересах держави в особі Управління державного архітектурно-будівельного контролю Дніпровської міської ради (далі також - позивач, Управління ДАБК) до ОСОБА_1 (далі також - відповідач, ОСОБА_1 ), третя особа - Головне архітектурно-планувальне управління департаменту по роботі з активами Дніпровської міської ради, в якому просив:
скасувати містобудівні умови та обмеження (далі також МУО) з реєстраційним номером в Єдиній державній електронній системі у сфері будівництва MU01:1722-4379-8091-5574 від 30.04.2021 «Будівництво зблокованого житлового будинку по АДРЕСА_7 », надані Головним архітектурно-планувальним управлінням департаменту по роботі з активами Дніпровської міської ради на підставі наказу № 194 від 30.04.2021;
припинити право відповідача на виконання будівельних робіт з будівництва зблокованого житлового будинку по АДРЕСА_7 , набутого на підставі повідомлення про початок виконання будівельних робіт від 24.05.2021 за реєстраційним номером ДП051210524594.
В обґрунтування вимог зазначено, що на підставі договорів дарування від 27.03.2020 №331, №330, №326, №327, посвідчених приватним нотаріусом Дніпровського міського нотаріального округу Ричкою К. І. та від 15.07.2015 № 1193, посвідченого приватним нотаріусом Дніпропетровського міського нотаріального округу Римською А. В., зареєстровано право приватної власності ОСОБА_2 на земельні ділянки із кадастровими номерами: 1210100000:02:271:0024, площею 0,0453 га, 1210100000:02:271:0020, площею 0,0456 га, 1210100000:02:271:0017, площею 0,0465 га, 1210100000:02:271:0040, площею 0,0657 га, та 1210100000:02:271:0005, площею 0,0546 га, що розташовані по АДРЕСА_7 з цільовим призначенням для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка). На підставі договорів купівлі-продажу, укладених 22.10.2020 право власності на вказані земельні ділянки набуто відповідачем. 30.04.2021 Головним архітектурно-планувальним управлінням департаменту по роботі з активами Дніпровської міської ради ОСОБА_3 надано містобудівні умови та обмеження щодо будівництва зблокованого житлового будинку по АДРЕСА_7 висотністю у 3 (три) поверхи без врахування мансарди №15/29-58. За матеріалами генерального плану, затвердженого рішенням Дніпровської міської ради від 02.09.2020 року №84/60, ділянки по АДРЕСА_7 розташовані на існуючій території садибної житлової забудови. Розміщення зблокованого житлового будинку на вказаній території відповідало вимогам чинної містобудівної документації. Надалі 24.05.2021 Управлінням державного архітектурно-будівельного контролю Дніпровської міської ради зареєстровано повідомлення ОСОБА_1 про початок виконання будівельних робіт ДП051210524594 - «Будівництво зблокованого житлового будинку по АДРЕСА_7 » (1110.3 Будинки садибного типу) із класом наслідків СС1. За даними Реєстру будівельної діяльності, запит замовника будівництва ОСОБА_4 на внесення змін в повідомлення про початок виконання будівельних робіт №ДП051210524594 щодо коригування проекту, відхилено Управлінням державного архітектурно-будівельного контролю Дніпровської міської ради через невідповідність поданих документів вимогам законодавства. Станом на дату подання позовної заяви, житловий будинок в експлуатацію не введено, його технічна інвентаризація не проводилась. Декларація про готовність об'єкта до експлуатації 11.08.2022 повернута без розгляду Управлінням державного архітектурно-будівельного контролю Дніпровської міської ради на підставі заяви замовника будівництва (ДП101220811811). З відкритих джерел встановлено, що збудований об'єкт не відповідає виданим дозвільним документам у сфері містобудівної діяльності та на цей час наявні оголошення про продаж окремих квартир у вказаному будинку. Крім того, проведеною у кримінальному провадженні №42024042030000119 від 22.08.2024 за ознаками складу кримінального правопорушення, передбаченого частиною першою статті 275 КК України, земельно-технічною та будівельно-технічною експертизою №22-25 від 30.04.2025 встановлено, що фактично збудована чотириповерхова будівля за адресою: АДРЕСА_7 , не відповідає наданим містобудівним умовам та обмеженням, виданим Головним архітектурно-планувальним управлінням департаменту по роботі з активами Дніпровської міської ради 30.04.2021 року №15/29-58 та відомостям, внесеним до повідомлення про початок виконання будівельних робіт - «Будівництво зблокованого житлового будинку по АДРЕСА_7 » (1110.3 Будинки садибного типу) - №ДП051210524594.
Прокурор вказує, що з викладеного вбачається, що на об'єкті будівництва «Будівництво зблокованого житлового будинку по АДРЕСА_7 », що розташований за адресою: АДРЕСА_7 , замовником будівництва самочинно виконуються будівельні роботи оскільки, вказаний вище об'єкт нерухомості будується на земельних ділянках, що не відведені для цієї мети, без вихідних даних (містобудівних умов та обмежень) та без документів, що надають право на виконання будівельних робіт, на підставі чого в розумінні статті 376 ЦК України є самочинним будівництвом.
При цьому, органи державного архітектурно-будівельного контролю мають повноваження ініціювати судові процедури у випадках виявлення фактів подання недостовірних даних або порушень містобудівних вимог, якщо у повідомленні про початок виконання будівельних робіт були наведені неправдиві відомості, що дають підстави вважати об'єкт самочинним будівництвом. Зазначено, що на об'єкті будівництва «Будівництво зблокованого житлового будинку по АДРЕСА_7 », що розташований за адресою: АДРЕСА_7, відповідачем самочинно виконуються будівельні роботи оскільки, вказаний вище об'єкт нерухомості будується на земельних ділянках, що не відведені для цієї мети, без вихідних даних (містобудівних умов та обмежень), та без документів, що надають право на виконання будівельних робіт, на підставі чого в розумінні статті 376 ЦК України є самочинним будівництвом.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Ухвалою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 03.07.2025, яка залишена без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 22.09.2025, позовну заяву повернуто прокурору на підставі пункту 7 частини четвертої статті 169 КАС України.
Суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, повертаючи позовну заяву, виходив з того, що у Управління державного архітектурно-будівельного контролю Дніпровської міської ради, не виникло право на звернення до суду з позовом про скасування містобудівних умов та обмежень та, відповідно, у прокурора - право на представництво інтересів держави в особі Управління державного архітектурно будівельного контролю Дніпровської міської ради шляхом звернення до суду з цим позовом. Прокурор у цій справі не виконав вимоги законодавства щодо обґрунтування наявності підстав для представництва та не дотримався встановленого процесуальним законодавством порядку звернення до суду.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
21.10.2025 до Верховного Суду через підсистему «Електронний суд» надійшла касаційна скарга Першого заступника керівника Дніпропетровської обласної прокуратури, в якій прокурор просить скасувати ухвалу Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 03.07.2025 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 22.09.2025, і направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.
Обґрунтовуючи касаційну скаргу, заявник вказує на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм процесуального права, внаслідок чого позовна заява безпідставно була повернута.
Прокурор доводить, що суди першої та апеляційної інстанції фактично вдалися до оцінки викладених позивачем обставин справи та доказів, що не віднесено до компетенції суду на стадії вирішення питання про відкриття провадження у справі, оскільки залучення до участі у справі лише замовника будівництва - ОСОБА_1 без залучення до справи в якості відповідача Головного архітектурно-планувального управління Департаменту по роботі з активами Дніпровської міської ради, як органу, що видав оскаржувані містобудівні умови та обмеження, не перешкоджає відкриттю провадження у справі, оскільки може бути усунено судом на стадії підготовчого провадження у справі, виходячи з положень частини третьої статті 48, пункту 4 частини другої статті 180 КАС України.
Верховний Суд ухвалою від 29.10.2025 відкрив касаційне провадження у справі за касаційною скаргою Першого заступника керівника Дніпропетровської обласної прокуратури на ухвалу Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 03.07.2025 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 22.09.2025.
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
Згідно з пунктом третім частини першої статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
За змістом частин третьої - п'ятої статті 53 КАС України, у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
За правилами пункту 7 частини четвертої статті 169 КАС України позовна заява повертається позивачеві, якщо відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави або для звернення до суду особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи.
Частиною третьою статті 23 Закону України від 14.10.2014 №1697-VII "Про прокуратуру" визначено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
Тобто, прокурор у визначених законом випадках наділений повноваженнями здійснювати представництво інтересів держави або конкретної особи шляхом звернення до суду з позовом, якщо таке представництво належним чином обґрунтоване.
Прокурор, який звертається до адміністративного суду в інтересах держави, в позовній заяві самостійно визначає у чому полягає порушення інтересів держави, обґрунтовує необхідність їх захисту і зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень на звернення до суду з позовом прокурор зазначає про це в позовній заяві та в такому випадку прокурор набуває статусу позивача. Підставою для представництва у суді інтересів держави є наявність порушень або загрози порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.
Виключними випадками, за умови настання яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття "інтерес держави".
У Рішенні Конституційного Суду України від 08.04.1999 №3-рп/99 Конституційний Суд України, з'ясовуючи поняття "інтереси держави" навів мотиви, згідно з яким інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб'єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3 мотивувальної частини).
Ці висновки Конституційний Суд України зробив у контексті офіційного тлумачення Арбітражного процесуального кодексу України, який уже втратив чинність. Однак, висловлене цим Судом розуміння поняття "інтереси держави" має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, застосованого у статті 23 Закону України "Про прокуратуру".
Тому, колегія суддів вважає, що "інтереси держави" охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація "інтересів держави", особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.
Аналогічна правова позиція викладена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 25.04.2018 у справі №806/1000/17, від 19.09.2019 у справі №815/724/15, від 28.01.2021 у справі № 380/3398/20, від 05.10.2021 у справі №380/2266/21, від 02.12.2021 у справі №320/10736/20 та від 23.12.2021 у справі №0440/6596/18.
Хоча у Конституції України не йдеться про захист прокурором інтересів суспільства, але інтерес держави є насамперед інтересом більшості членів суспільства, якому вона служить. Отже, інтерес держави охоплює суспільні (публічні) інтереси. Тому прокурор може захищати і суспільні інтереси, зокрема, громад з тих самих підстав, що й інтереси держави. З наведеного констатується, що звернення прокурора з позовом в інтересах держави охоплює, у тому числі, й захист інтересів громади.
Це відповідає правовим позиціям, викладеним у постанові від 29.11.2022 у справі №240/401/19, відступу від яких колегія суддів не вбачає.
Виходячи з таких критеріїв, у разі, якщо державний орган або орган місцевого самоврядування діє або приймає рішення всупереч закону та інтересам Українського народу, саме прокурор має право діяти на захист порушених інтересів держави шляхом подання відповідного позову до суду. В цьому випадку органи, які прийняли рішення чи вчинили дії, що, на думку прокурора, порушують інтереси держави, набувають статусу відповідача.
Такий висновок узгоджується з правовою позицією, викладеною, зокрема, у постанові Великої Палати Верховного Суду від 17.07.2022 у справі №910/5201/19.
Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте, держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.
Аналіз положень частини третьої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:
(1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;
(2) у разі відсутності такого органу.
У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб'єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.
"Не здійснення захисту" виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб'єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
"Здійснення захисту неналежним чином" виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
"Неналежність" захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з'ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
При цьому варто зауважити, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб'єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, зокрема, замінює відповідного суб'єкта владних повноважень в судовому провадженні у разі, якщо той всупереч закону не здійснює захисту чи робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести, а суд перевірити, причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб'єктом і які є підставами для звернення прокурора до суду.
Прокурор не може вважатися альтернативним суб'єктом звернення до суду і замінювати належного суб'єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.
Такий висновок узгоджується з правовою позицією, що викладена Великою Палатою Верховного Суду у постановах від 13.02.2019 №826/13768/16 та від 26.05.2020 у справі №912/2385/18.
Судами попередніх інстанцій встановлено, що, звертаючись до суду з цим позовом, прокурор в обґрунтування підстав звернення до суду в інтересах держави послався на наявність виняткового випадку, за якого порушення відповідачем інтересів держави супроводжується неналежним виконанням уповноваженим органом функцій із захисту, усвідомленою пасивною поведінкою уповноваженого суб'єкта владних повноважень та є підставою для застосування представницьких повноважень прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції у спірних правовідносинах - Управління державного архітектурно-будівельного контролю Дніпровської міської ради.
Наведені підстави прокурор обґрунтував тим, що порушення містобудівного законодавства беззаперечно свідчить про порушення державних інтересів, та зважаючи на те, що повноваження щодо скасування містобудівних умов та обмежень, припинення права на виконання будівельних робіт за законом належать саме органу виконавчої влади - Управлінню ДАБК, а отже саме цей орган уповноважений здійснювати захист інтересів держави у виниклих спірних правовідносинах, у тому числі у судовому порядку.
На підставі вимог статті 23 Закону України «Про прокуратуру», окружною прокуратурою листами №54-6617ВИХ-24 від 02.08.2024, №54-123ВИХ-25 від 08.01.2025, №54 3696ВИХ-25 від 02.06.2025 та №54-4092ВИХ-25 від 17.06.2025 на адресу Управління ДАБК повідомлялось про виявлені порушення вимог містобудівного законодавства щодо здійснення будівельних робіт на земельних ділянках із кадастровими номерами: 1210100000:02:271:0024, 1210100000:02:271:0020, 1210100000:02:271:0017, 1210100000:02:271:0040, 1210100000:02:271:0005, розташованих по АДРЕСА_7, що не відведені для цієї мети, без вихідних даних (містобудівних умов та обмежень), та без документів, які надають право на виконання будівельних робіт.
Однак, уповноваженим органом не вжито вичерпних та дієвих заходів на виконання своїх повноважень щодо скасування містобудівних умов та обмежень з будівництва зблокованого житлового будинку по вул. Одоєвського (теперішня назва вул. Академіка Кримського), 37, 39, 41 43, 45 у м. Дніпрі та припинення права на виконання будівельних робіт на вказаному об'єкті будівництва, набутого на підставі повідомлення про початок виконання будівельних робіт, що підтверджується листом Управління ДАБК №10/1-138 від 18.06.2025.
Таким чином, на переконання прокурора, Управління ДАБК, будучи виконавчим органом з питань державного архітектурно-будівельного контролю у місті Дніпрі та будучи обізнаним про вказані порушення, не вжило вичерпних заходів щодо усунення вказаних порушень. Разом з тим, невжиття заходів реагування можуть спричинити шкоду інтересам держави, що у свою чергу, перешкоджає розвитку інфраструктури та економіки міста.
Зокрема, бездіяльність уповноваженого органу може призвести до безконтрольної та хаотичної забудови міста. Зазначені вище обставини є підставою для захисту інтересів держави органами прокуратури шляхом звернення до суду із позовною заявою відповідно до вимог статті 23 Закону України «Про прокуратуру».
Відповідно до частини першої статті 41-1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», в редакції чинній станом на час виникнення спірних правовідносин (далі - Закон № 3038-VI), державний архітектурно-будівельний нагляд - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання уповноваженими органами містобудування та архітектури, структурними підрозділами Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій та виконавчими органами сільських, селищних, міських рад з питань державного архітектурно-будівельного контролю, іншими органами, що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності (далі - об'єкти нагляду), вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм і правил під час провадження ними містобудівної діяльності.
Згідно частиною другою статті 41-1 Закону № 3038-VI державний архітектурно-будівельний нагляд здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, через головних інспекторів будівельного нагляду у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
Відповідно до пункту 6 частини четвертої статті 41-1 Закону № 3038-VI у разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, вчинених об'єктами нагляду, головні інспектори будівельного нагляду мають право звертатися до адміністративного суду з позовами про скасування рішень, прийнятих об'єктами нагляду, які порушують вимоги законодавства у сфері містобудівної діяльності, з подальшим оприлюдненням такої інформації на порталі електронної системи.
Відповідно до частини восьмої статті 29 Закону № 3038-VI скасування містобудівних умов та обмежень здійснюється: за заявою замовника або за рішенням суду.
Тобто, містобудівні умови та обмеження не можуть бути самостійно скасовані органом, до відання якого належить здійснення контролю та/або нагляду за суб'єктами містобудівної діяльності.
Крім того, відповідно до пункту 1 постанови Кабінету Міністрів України від 13.03.2022 № 303 «Про припинення заходів державного нагляду (контролю) і державного ринкового нагляду в умовах воєнного стану» (далі - постанова № 303) припинено проведення планових та позапланових заходів державного нагляду (контролю) і державного ринкового нагляду на період воєнного стану, введеного Указом Президента України від 24.02.2022 р. № 64/2022 «Про введення воєнного стану в Україні».
При цьому, пунктом 2 цієї ж постанови №303 визначено, що за наявності загрози, що має негативний вплив на права, законні інтереси, життя та здоров'я людини, захист навколишнього природного середовища та забезпечення безпеки держави, а також для виконання міжнародних зобов'язань України протягом періоду воєнного стану дозволити здійснення позапланових заходів державного нагляду (контролю) на підставі рішень центральних органів виконавчої влади, що забезпечують формування державної політики у відповідних сферах.
Таким чином, введення відповідного мораторію на проведення планових та позапланових заходів державного нагляду (контролю) не є тотожним бездіяльності або неналежному виконанню своїх повноважень відповідними органами.
Разом з тим, це не означає, що прокурор наділений цими повноваженнями на період воєнного стану і без проведення уповноваженим органом перевірки, за результатами якої встановлено відповідні порушення, одразу звертатись до суду із скасуванням рішення про затвердження містобудівних умов та обмежень.
Виявлення порушень ж вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності реалізується через механізм здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду, який здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, через головних інспекторів будівельного нагляду у порядку, встановленому КМУ шляхом проведення планових, позапланових, документальних і камеральних перевірок.
У свою чергу, лише у разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності за наслідками перевірок, у центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, виникає право на звернення до суду з позовом про скасування рішень, прийнятих об'єктами нагляду.
Верховний Суд уже вирішував питання наявності у прокурора права на звернення до суду з позовом, поданого в інтересах держави в особі Державної інспекції архітектури та містобудування України.
У постанові від 31.01.2024 року у справі № 380/13877/21 предметом спору було рішення виконавчого комітету Львівської міської ради від 19.03.2021 №197 «Про затвердження містобудівних умов та обмежень для проектування об'єкта будівництва на реконструкцію ТОВ «Друкарня на Пекарській» з надбудовою нежитлової будівлі на вул.Пекарській, 11-А у м.Львові з пристосуванням під функції апартамент-готелю». Пред'явлення позову прокурором в інтересах держави в особі ДІАМ України до виконавчого комітету Львівської міської ради про скасування рішення останнього про надання замовнику будівництва містобудівних умов та обмежень зумовлено тим, що на думку прокурора, таке рішення прийняте з порушенням вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності суб'єктом владних повноважень, якому держава делегувала повноваження центрального органу виконавчої влади, який реалізовує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду у галузі будівництва.
У вказаній справі Верховний Суд дійшов наступних висновків:
« … прокурор, звертаючись до суду з позовом, має обґрунтувати та довести підстави для представництва, однією з яких є бездіяльність компетентного органу у разі виявлення ним порушень вимог законодавства, а в контексті справи, яка розглядається саме у сфері містобудівної діяльності, вчинених об'єктами нагляду.
64. При цьому, виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності реалізується через механізм здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду, який здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, через головних інспекторів будівельного нагляду у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України шляхом проведення планових, позапланових, документальних і камеральних перевірок.
65. У свою чергу, лише у разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності за наслідками перевірок, у центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду виникає право на звернення до суду з позовом про скасування рішень, прийнятих об'єктами нагляду.
66. У справі, яка розглядається відсутні відомості про виявлені компетентними органами вчинені об'єктом нагляду порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності щодо об'єкта будівництва «Реконструкція ТОВ «Друкарня на Пекарській» з надбудовою нежитлової будівлі на вул.Пекарській, 11-А у м.Львові з пристосуванням під функції апартамент-готелю» як за наслідками державного архітектурно-будівельного контролю так і державного архітектурно-будівельного нагляду, а відтак у ДІАМ України не виникло право на звернення до суду із позовом про скасування рішення, прийнятого виконавчим комітетом Львівської міської ради про затвердження містобудівних умов і обмежень на вказаний об'єкт будівництва, оскільки воно ще не здійснювало своїх повноважень, а відповідно у прокурора не виникло право на представництво інтересів держави в особі ДІАМ України шляхом звернення до суду з цим позовом.
67. За таких обставин, висновки судів попередніх інстанцій про залишення без розгляду позовної заяви прокурора у цій справі є правильними».
Аналогічна правова позиція підтримана Верховним Судом у постановах від 25.03.2025 року у справі №460/23417/23, від 08.04.2025 року у справі № 620/13779/21, від 25.06.2025 року №620/232/25 за позовом керівника окружної прокуратури в інтересах держави в особі Державної інспекції архітектури та містобудування України про визнання протиправними та скасування рішень, наказів міської ради про затвердження та надання містобудівних умов та обмежень забудови земельних ділянок, а також містобудівних умов і обмежень.
Відтак, беручи до уваги встановлені за результатами дослідження наявних у справі доказів обставини, суди попередніх інстанцій дійшли обґрунтованого висновку про ненадання прокурором доказів, які б свідчили про невиконання або неналежне виконання Управлінням державного архітектурно- будівельного контролю Дніпровської міської ради, який є самостійною юридичною особою з повним обсягом процесуальної дієздатності, своїх функцій щодо архітектурно-будівельного контролю та нагляду.
Доводи прокурора про те, що, отримавши інформацію про наявність встановлених порушень містобудівного законодавства, Управління державного архітектурно-будівельного контролю Дніпровської міської ради, не вжило заходів реагування з метою відновлення порушених інтересів держави, є безпідставним, оскільки самі собою такі обставини не створюють підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави в порядку пункту 6 частини четвертої статті 41- Закону № 3038-VI.
Водночас, в разі, якщо прокурором встановлено невиконання або неналежне виконання службовими особами своїх службових обов'язків через несумлінне ставлення до них, невиконання вимог законів чи підзаконних актів (Закону № 3038-VI, постанови КМУ від 13.03.2022 р. №303, тощо), такі особи підлягають притягненню до відповідальності у встановленому законом порядку.
Суд також враховує правову позиція викладену Верховним Судом в постанові від 07.01.2025 у справі №160/8007/24:
«Отже, орган державного архітектурно-будівельного контролю уповноважений на подання позову про припинення будівельних робіт, і такому позову передує процедура проведення заходу контролю (нагляду), винесення відповідного припису у випадку допущення порушень.
Водночас Суд звертає увагу, що підставою для звернення прокурора з позовом до ДІАМ була відсутність уповноваженого органу. Однак у цій справі суд дійшов висновку, що позивачем у такій категорії справ є або орган державного архітектурно-будівельного нагляду (скасування МУО), або орган державного архітектурно-будівельного контролю (припинення виконання будівельних робіт). Тому прокурор у цій справі не може представляти інтереси держави як самостійний суб'єкт, а діє виключно в інтересах органу державного архітектурно-будівельного контролю і повинен довести неналежне виконання цим органом своїх обов'язків. Тому у цій частині суди дійшли правильного висновку, повернувши прокурору його позовну заяву, і в цій частині Суд вважає необхідним залишити ці рішення без змін».
Відтак, прокурор у цій справі не виконав вимоги законодавства щодо обґрунтування наявності підстав для представництва та не дотримався встановленого процесуальним законодавством порядку звернення до суду.
Відсутність підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави, у розумінні пункту 7 частини четвертої статті 169 КАС України, має наслідком повернення позовної заяви позивачеві.
Так, відповідно до пункту 7 частини четвертої статті 169 КАС України позовна заява повертається позивачу, якщо відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави або для звернення до суду особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи.
Отже, суди попередніх інстанцій дійшли обґрунтованого висновку про наявність підстав для повернення позовної заяви прокурора на підставі пункту 7 частини четвертої статті 169 КАС України.
Відповідно до статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
Керуючись статтями 343, 349, 350, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд,
Касаційну скаргу Першого заступника керівника Дніпропетровської обласної прокуратури залишити без задоволення.
Ухвалу Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 03.07.2025 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 22.09.2025 у справі № 160/19135/25 - залишити без змін.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.
Головуючий Л. В. Тацій
Судді М. І. Гриців
С. Г. Стеценко