25 грудня 2025 року
м. Київ
справа №300/4639/23
адміністративне провадження № К/990/42228/24
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Мацедонської В.Е.,
суддів - Желєзного І. В., Мельник-Томенко Ж. М.,
розглянув у порядку письмового провадження як суд касаційної інстанції адміністративну справу
за позовом керівника Окружної прокуратури міста Івано-Франківська в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби з надзвичайних ситуацій України в Івано-Франківській області до приватного акціонерного товариства "Івано-Франківський завод "Промприлад" про зобов'язання до вчинення дій,-
за касаційною скаргою заступника керівника Івано-Франківської обласної прокуратури на рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 05 лютого 2024 року (головуючий-суддя Матуляк Я.П.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 17 жовтня 2024 року (головуючий суддя Качмар В.Я., судді: Гудим Л.Я., Кузьмич С.М.)
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
У липні 2023 року керівник Окружної прокуратури м. Івано-Франківська (далі - позивач, Прокурор) в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби з надзвичайних ситуацій України в Івано-Франківській області (далі - ГУ ДСНС в Івано-Франківській області) звернувся до суду із позовом до Приватного акціонерного товариства «Івано-Франківський завод «Промприлад» (далі - відповідач, ПрАТ «Івано-Франківський завод «Промприлад»), в якому просив зобов'язати ПрАТ привести захисну споруду № 32017, розташовану за адресою: вул. Академіка Сахарова, 23, м. Івано-Франківськ (далі - захисна споруда № 32017), у готовність до використання за призначенням.
Позовні вимоги мотивовані тим, що, незважаючи на збройну агресію російської федерації проти України, відповідачем не вжито заходів, спрямованих на приведення захисної споруди цивільного захисту - протирадіаційного укриття - у стан, придатний для використання за функціональним призначенням для захисту населення. Наведене суперечить інтересам держави у сфері підготовки країни до оборони в умовах воєнного стану та захисту життя людини.
ІІ. Установлені фактичні обставини справи, судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій та мотиви їх ухвалення.
Захисна споруда по вул. Академіка Сахарова, 23 в м. Івано-Франківську, площею 543 кв.м, яка розрахована для укриття 600 осіб, належить ПрАТ «Івано-Франківський завод «Промприлад», згідно облікової картки та паспорту захисної споруди цивільного захисту - сховище (протирадіаційне укриття) №32017.
08 листопада 2022 року проведено оцінку стану готовності захисної споруди цивільного захисту №32017, що розташоване за адресою: вул. Академіка Сахарова, 23, м. Івано-Франківськ, за результатами якої складено акт.
Згідно даного акта укриття визнано як не готове до використання за призначенням.
Відповідно до акта повторного огляду об'єкта (будівлі, споруди, приміщення) щодо можливості його використання для укриття населення від 08.06.2023 захисна споруда № 32017, що розташована за адресою вул. Академіка Сахарова, 23 в м. Івано-Франківськ, оцінюється як непридатна до використання за призначенням.
На думку позивача, невжиття відповідачем заходів спрямованих на приведення захисної споруди цивільного захисту - протирадіаційного укриття - у стан, придатний для використання за функціональним призначенням для захисту населення, може призвести до порушення інтересів держави в частині завдання шкоди життю та здоров'ю людей, що й послугувало підставою для звернення до суду з позовом.
Ухвалою Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 25 вересня 2023 року позов залишено без розгляду, оскільки Кодекс цивільного захисту України не передбачає повноважень ГУ ДСНС на звернення до суду із заявленими позовними вимогами у якості позивача, тому прокурором визначено орган, в особі якого він звернувся до суду з цим позовом, який не має права на звернення до суду з ним.
Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 21 листопада 2023 року ухвалу Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 25 вересня 2023 року скасовано, а справу направлено до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Суд при цьому зазначив, що з урахуванням внесених змін, вбачається, що саме до компетенції Державної служби України з надзвичайних ситуацій, як суб'єкта владних повноважень, віднесено відповідні завдання із захисту державних інтересів.
Відтак, Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Івано-Франківській області було обізнане про необхідність захисту інтересів держави та мало відповідні повноваження для їх захисту, проте таких заходів не вживало, що відповідно до вимог ст. 131-1 Конституції України та ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» є підставою для звернення прокурора до суду з цим позовом в інтересах держави в особі зазначеного уповноваженого органу.
Рішенням Івано-Франківського окружного адміністративного суд від 05 лютого 2024 року, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 17 жовтня 2024 року, відмовлено у задоволенні позовних вимог.
Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що відповідачем вжито усіх залежних від нього заходів щодо приведення зазначеної захисної споруди у готовність до використання за призначенням. Більше того, відповідач розпочав реалізацію зазначених заходів до моменту звернення позивача до суду з вказаним позовом.
Зазначені висновки судів базувалися на тому, що станом на час подання позову Товариством з обмеженою відповідальністю «Промприлад Реновація» проведено відповідні тендери на виконання спірних робіт, визначено підрядників відповідних робіт, здійснено оплату робіт за Договором підряду, тому, станом на час виникнення спірних відносин, у скаржника були відсутні докази того, що умови Договору підряду не будуть виконанні.
IІІ. Провадження в суді касаційної інстанції
04 листопада 2024 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга заступника керівника Івано-Франківської обласної прокуратури на рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суд від 05 лютого 2024 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 17 жовтня 2024 року.
Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 23 грудня 2024 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою на підставі пунктів 3, 4 частини четвертої статті 328 КАС України
ІV. Касаційне оскарження
У касаційній скарзі заступник керівника Івано-Франківської обласної прокуратури просить скасувати рішення попередніх інстанцій, а справу направити на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.
В обґрунтування своїх вимог скаржник зазначає, що відсутній висновок Верховного Суду щодо застосування частини 1 статті 20, частини 8 статті 32 Кодексу цивільного захисту України, п. п. 9-10 Порядку № 138 за умови укладення балансоутримувачем договору реконструкції об'єкта цивільного захисту з третіми особами, який не був виконаний, та встановлення ступеня достатності вжитих балансоутримувачем заходів для приведення захисної споруди у готовність за даних фактичних обставин. Водночас позивач вказує, що суди не дослідили зібрані у справі докази.
Так Прокурор уважає, що відповідач, будучи зобов'язаним як балансоутримувач за власні кошти утримувати об'єкт укриття у готовності, не забезпечив його готовність для виконання функціональних завдань станом на день початку широкомасштабної агресії російської федерації 24 лютого 2022 року, так і на час прийняття постанови апеляційної інстанції у цій справі. При цьому, як вказує позивач, відповідач був обізнаний як про свій обов'язок щодо забезпечення функціональної готовності укриття, так і щодо його неналежного стану, що підтверджується Актом оцінки стану готовності захисної споруди цивільного захисту від 08 листопада 2022 року та Актом оперативного огляду об'єкта щодо можливості його використання для укриття населення від 08 червня 2023 року, складеними в присутності та за участі представників відповідача. Проте, до виконання свого обов'язку ПрАТ «Івано-Франківський завод «Промприлад» не приступило, обмежившись укладенням договору від 02 липня 2022 року, через 4 місяці після початку повномасштабного вторгнення російської федерації на територію України.
При цьому суди не взяли до уваги той факт, що договір не передбачав ні строк виконання робіт, ні їх перелік, ні обсяг, ні дієвий механізм контролю за їх проведенням. Разом з тим Прокурор зазначає, що загальний термін дії договору згідно з п. 5.1 становить 4 роки 9 місяців - до 01 квітня 2027 року, в той час як відповідно до п. 10 Порядку № 138 та паспорта захисної споруди № 32017 час приведення його у готовність має становити 6 годин. При цьому доказів, що вказаний проект включає саме реконструкцію захисної споруди, обліковий номер № 32017, що перебуває на балансі АТ «Івано-Франківський завод «Промприлад», і в якому обсязі, до справи не долучено. А також вказує на те, що станом на дату, визначену договором, ремонтні роботи не були розпочаті, жодного акта приймання виконаних робіт, як і доказів виконання замовником своїх зобов'язань відповідач не надав суду.
ПрАТ «Івано- Франківський завод «Промприлад» подало відзив на касаційну скаргу, у якому просить залишити без змін рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 05 лютого 2024 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 17 жовтня 2024 року, а у задоволенні касаційної скарги заступника керівника Івано-Франківської обласної прокуратури відмовити. Відповідач не погоджується з твердженнями позивача і зазначає, що технічний стан захисної споруди є обмежено придатним, а санітарний стан задовільний. Поруч з цим, тривалість виконання робіт з приведенням укриття у придатний до використання стан зумовлений об'єктивними чинниками, на які ПрАТ «Івано- Франківський завод «Промприлад» вплинути не може. Зокрема, необхідність вирішити ситуацію щодо оформлення права власності на укриття за ПрАТ «Івано- Франківський завод «Промприлад». Разом з тим, відповідач вказує на те, що наразі фактично у захисній споруді № 32017 виконано всі внутрішньо-опоряджувальні роботи, зроблено обігрів, електропостачання, вентиляція, водопостачання та водовідведення, укомплектовано засобами пожежогасіння та умебльовано.
У своїй заяві на відзив Прокурор виснував, що наведені обґрунтування не спростовують того факту, що захисна споруда № 32017 досі не готова, що ні на день звернення з позовом, ні по даний час порушення не усунуто. Інші доводи позивача, щодо проведених робіт, базуються на документах, які були прийняті після винесення постанови у справі. Щодо права власності, то Прокурор зазначає, що утримання захисної споруди не пов'язаний з існуванням виключно права власності на неї.
V. Релевантні джерела права й акти їх застосування. Позиція Суду.
Відповідно до частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Водночас згідно із частиною другою статті 341 КАС України суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
За приписами частини третьої статті 341 КАС України суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги у разі необхідності врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги.
Спірним питанням на стадії касаційного провадження у цій справі є наявність або відсутність у керівника Окружної прокуратури міста Івано-Франківська права звернення до суду в інтересах держави в особі ГУ ДСНС в Івано-Франківській області із позовом до ПрАТ «Івано- Франківський завод «Промприлад» про зобов'язання вчинити дії, зокрема шляхом приведення у стан готовності захисної споруди з метою використання її за призначенням.
Надаючи оцінку оскаржуваним судовим рішенням у межах доводів касаційної скарги за правилами статті 341 КАС України, Верховний Суд виходить із такого.
Відповідно до частини першої статті 46 КАС України сторонами в адміністративному процесі є позивач та відповідач.
Згідно з частинами другою статті 46 КАС України позивачем в адміністративній справі можуть бути громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, підприємства, установи, організації (юридичні особи), суб'єкти владних повноважень.
Відповідачем в адміністративній справі є суб'єкт владних повноважень, якщо інше не встановлено цим Кодексом (частина четверта статті 46 КАС України).
Частинами третьою-п'ятою статті 53 КАС України визначено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
Правовий статус прокурора визначено Конституцією України та Законом України «Про прокуратуру».
Законом України від 02.06.2016 № 1401-VIII «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)», який набрав чинності 30.09.2016, до Конституції України внесені зміни, а саме Конституцію доповнено статтею 131-1, пункт 3 частини першої якої передбачає, що прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Стаття 131-1 Конституції України вказує зокрема на те, що за новим українським конституційним правопорядком прокуратуру як інститут, що виконує функцію кримінального переслідування, структурно вмонтовано в загальну систему правосуддя та змінено характер її діяльності з загального нагляду на основну функцію кримінального обвинувачення.
Положення пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України відсилає до спеціального закону, яким мають бути визначені випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді. Таким законом є Закон України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 № 1697-VII (у редакції, чинній на момент звернення прокурора із цим позовом до суду, далі - Закон № 1697-VII), відповідно до частини першої статті 23 якого представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.
Згідно з частиною третьою статті 23 Закону № 1697-VII прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.
Частиною четвертою статті 23 Закону № 1697-VII визначено, що наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.
Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.
Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб'єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.
Після відкриття провадження у цій справі Верховний Суд вже викладав висновки щодо застосування норм статті 23 Закону № 1697-VII та статті 53 КАС України стосовно права прокурора на звернення до суду в інтересах держави у контексті необхідності врахування висновків, викладених у постанові Великої Палати Верховного Суду від 15.05.2019 у справі № 820/4717/16 у подібних правовідносинах, зокрема у постановах від 23.01.2025 у справі № 520/16197/23, від 24.01.2025 у справах № 520/30126/23 та № 520/13228/23, № 400/9970/23, від 30.01.2025 у справі №420/22304/23, від 31.01.2025 № 320/3128/23, від 06.02.2025 у справі № 160/18617/23, від 03.03.2025 у справі № 260/4199/22, від 20.03.2025 у справі № 520/16196/23, від 02.04.2025 у справі № 160/17789/22, від 05.06.2025 у справі № 520/16180/23, від 31.03.2025 у справі № 320/789/23 та багатьох інших. Практика Верховного Суду щодо застосування вказаних норм права у подібних правовідносинах є сталою та послідовною, а висновки, наведені у вищевказаних справах, є релевантними до обставин цієї справи. Колегія суддів не бачить підстав для відступу від цих висновків, уважає їх застосовними до обставин цієї справи і надалі зауважує таке.
Аналіз вищенаведених норм дає підстави для висновку, що прокурор, з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій має право звертатися до адміністративного суду із позовною заявою про захист прав, свобод та інтересів громадянина чи держави, але не на загальних підставах, а тільки тоді, коли для цього існують виняткові умови та в порядку визначеному законом.
Із змісту частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII випливає, що однією з умов виникнення у прокурора права на звернення до суду в інтересах держави є наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а іншою - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.
У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб'єкт владних повноважень не здійснює захисту інтересів держави або здійснює їх неналежно.
Таке «не здійснення захисту» полягає в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб'єкта владних повноважень: він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
Водночас «здійснення захисту неналежним чином» полягає в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
Проте «неналежність» захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, серед іншого, включає досудове з'ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їхнього захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
У другому випадку законодавчо обумовлено, що має бути відсутнім орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження.
Відповідно до рішення Конституційного Суду України від 08.04.1999 у справі №1-1/99, «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, у чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.
Проте у кожному випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб'єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.
Представництво інтересів держави прокурором в суді не повинно мати на меті підміну суб'єкта виконання владних управлінських функцій, а спонукати до виконання у разі неналежного виконання таких функцій суб'єктом владних повноважень, якого представлятиме прокурор в суді.
Прокурор не може вважатися альтернативним суб'єктом звернення до суду і замінювати належного суб'єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.
Отже, захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб'єкти владних повноважень у належний спосіб, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб'єкта владних повноважень, який всупереч вимогам закону, не здійснює захисту або робить це неналежно, або такий орган взагалі відсутній.
Враховуючи викладене, з урахуванням завдань та функцій прокуратури у правовій державі та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, підстави та порядок звернення прокурора до адміністративного суду в порядку його представництва інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено та окремо від реалізації права на звернення до суду самого суб'єкта владних повноважень.
Такий висновок узгоджується з правовою позицією, викладеною Верховним Судом у постановах від 25.04.2018 у справі № 806/1000/17, від 19.07.2018 у справі №822/1169/17, від 13.05.2021 у справі № 806/1001/17 та Великою Палатою Верховного Суду від 13.02.2019 у справі № 826/13768/16, від 26.05.2020 у справі №912/2385/18.
У справі, що розглядається, керівник Окружної прокуратури міста Івано-Франківська звернувся до окружного адміністративного суду з позовом в інтересах держави в особі ГУ ДСНС в Івано-Франківській області, який є територіальним органом ДСНС, уповноваженим на забезпечення реалізації державної політики у сферах цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки.
З матеріалів справи вбачається, що звернення керівника Окружної прокуратури міста Івано-Франківська до суду з цим позовом обґрунтовано бездіяльністю ГУ ДСНС в Івано-Франківській області, яка полягає у невжитті уповноваженим органом належних заходів щодо зобов'язання балансоутримувача привести захисну споруду у стан готовності до використання.
У позовній заяві Прокурор зазначив, що ГУ ДСНС в Івано-Франківській області, як спеціально уповноважений державою орган, який мав би бути позивачем у цій справі, знаючи про тривале ігнорування балансоутримувачем вимог щодо приведення протирадіаційного укриття № 32017 у відповідність до вимог наказу МВС України №579, відповідних заходів не вживає, тобто не виконує своїх функцій та, відповідно, не здійснює захисту інтересів держави, а тому з вказаним позовом звертається саме Прокурор в інтересах ГУ ДСНС в Івано-Франківській області як позивача у цій справі, щоб інтереси держави, які полягають у забезпеченні належного цивільного захисту населення в умовах воєнного стану, не залишилися незахищеними.
У контексті наведеного першочергового значення набуває питання, чи наділено ГУ ДСНС в Івано-Франківській області належним обсягом компетенції, що дозволяє йому набути статусу позивача у цій справі.
Згідно з частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Принцип законності вимагає, щоб органи державної влади мали дозвіл на вчинення певних дій та в наступному діяли виключно в межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією України та законами України.
Таким чином, участь органів державної влади в судовому процесі пов'язана саме з їх компетенцією в здійсненні їх повноважень.
Відносини, пов'язані із захистом населення, територій, навколишнього природного середовища та майна від надзвичайних ситуацій, пожеж та інших небезпечних подій, реагуванням на них, функціонуванням єдиної державної системи цивільного захисту, та визначає повноваження Кабінету Міністрів України, міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, органів державної влади, що не входять до системи центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування регулюються Кодексом цивільного захисту України від 02.10.2012 № 5403-VI (у редакції, чинній на момент звернення до суду із цим позовом, далі - КЦЗ України).
Статтею 17-1 КЦЗ України визначені повноваження центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, яким є Державна служба України з надзвичайних ситуацій (ДСНС) (пункт 1 Положення про Державну службу з надзвичайних ситуацій, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16.12.2015 № 1052, у редакції, чинній на момент звернення до суду із цим позовом), який здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку територіальні органи (пункт 7 цього ж Положення, частина 3 статті 17-1 КЦЗ України).
Згідно з частиною другою статті 17-1 КЦЗ України центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, серед іншого:
здійснює державний нагляд (контроль) у сфері пожежної та техногенної безпеки щодо виявлення та запобігання порушенню вимог законодавства органами та суб'єктами господарювання, аварійно-рятувальними службами, іншими юридичними особами;
звертається до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об'єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, у разі якщо такі порушення створюють загрозу життю та/або здоров'ю людей;
перевіряє стан дотримання вимог законодавства у сфері цивільного захисту та складає відповідні акти;
подає Раді міністрів Автономної Республіки Крим, центральним та місцевим органам виконавчої влади, органам місцевого самоврядування інформацію про юридичних та фізичних осіб, винних у порушенні вимог законодавства у сфері цивільного захисту.
Статтею 18 КЦЗ України визначені повноваження інших центральних органів виконавчої влади у сфері цивільного захисту, до яких віднесено Міністерство внутрішніх справ України (МВС), яке є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики, зокрема, у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій та запобігання їх виникненню, ліквідації надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності (пункт 1 Положення про Міністерство внутрішніх справ України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.10.2015 № 878, у редакції, чинній на момент звернення до суду із цим позовом).
Згідно з частиною першою статті 18 КЦЗ України до повноважень інших центральних органів виконавчої влади у сфері цивільного захисту належить, серед іншого:
забезпечення цивільного захисту у сфері суспільного життя, в якій реалізує державну політику відповідний орган виконавчої влади;
здійснення заходів щодо захисту населення і територій під час надзвичайних ситуацій;
визначення за погодженням з центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування загальної потреби у захисних спорудах цивільного захисту для суб'єктів господарювання, що належать до сфери їх управління;
організація здійснення заходів щодо створення, утримання та використання фонду захисних споруд цивільного захисту суб'єктів господарювання, що належать до сфери їх управління;
організація обліку фонду захисних споруд цивільного захисту суб'єктів господарювання, що належать до сфери їх управління, та захисних споруд цивільного захисту державної власності, що перебувають на балансі суб'єктів господарювання приватної форми власності;
організація проведення технічної інвентаризації фонду захисних споруд цивільного захисту суб'єктів господарювання, що належать до сфери їх управління.
виключення за погодженням з центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, сховищ та протирадіаційних укриттів з фонду захисних споруд цивільного захисту.
Частиною першою статті 19 КЦЗ України визначені повноваження Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій у сфері цивільного захисту, до яких, крім іншого, віднесено:
забезпечення цивільного захисту на відповідній території;
взаємодія з центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, щодо виконання завдань цивільного захисту;
організація виконання вимог законодавства щодо створення, використання, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту;
визначення потреби фонду захисних споруд цивільного захисту;
планування та організація роботи з дообладнання або спорудження в особливий період підвальних та інших заглиблених приміщень для укриття населення;
прийняття рішень про подальше використання захисних споруд цивільного захисту державної та комунальної власності;
організація обліку фонду захисних споруд цивільного захисту;
здійснення контролю за утриманням та станом готовності захисних споруд цивільного захисту;
організація проведення технічної інвентаризації захисних споруд цивільного захисту, виключення їх за погодженням з центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, з фонду таких споруд.
Частиною першою статті 19 КЦЗ України визначені повноваження органів місцевого самоврядування у сфері цивільного захисту до яких, крім іншого, віднесено:
забезпечення цивільного захисту на відповідній території;
взаємодія з центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, щодо виконання завдань цивільного захисту;
організація виконання вимог законодавства щодо створення, використання, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту;
планування та організація роботи з дообладнання або спорудження в особливий період підвальних та інших заглиблених приміщень для укриття населення;
прийняття рішень про подальше використання захисних споруд цивільного захисту державної та комунальної власності у разі банкрутства (ліквідації) суб'єкта господарювання, на балансі якого вона перебуває, та безхазяйних захисних споруд;
організація обліку фонду захисних споруд цивільного захисту;
здійснення контролю за утриманням та станом готовності захисних споруд цивільного захисту;
організація проведення технічної інвентаризації захисних споруд цивільного захисту, виключення їх за погодженням з центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, з фонду захисних споруд цивільного захисту.
До завдань і обов'язків суб'єктів господарювання у сфері цивільного захисту частиною першою статті 20 КЦЗ України віднесено, зокрема:
забезпечення виконання заходів у сфері цивільного захисту на об'єктах суб'єкта господарювання;
забезпечення дотримання вимог законодавства щодо створення, зберігання, утримання, використання та реконструкції захисних споруд цивільного захисту;
здійснення обліку захисних споруд цивільного захисту, які перебувають на балансі (утриманні).
Отже, КЗС України передбачено функціонування єдиної державної системи цивільного захисту, яка, за визначенням Положення про єдину державну систему цивільного захисту, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 09.01.2014 № 11, є сукупністю органів управління, сил і засобів центральних та місцевих органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, виконавчих органів рад, підприємств, установ та організацій, що забезпечують реалізацію державної політики у сфері цивільного захисту.
Відповідно до частини восьмої статті 32 Кодексу цивільного захисту України утримання захисних споруд цивільного захисту у готовності до використання за призначенням здійснюється їх власниками, користувачами, юридичними особами, на балансі яких вони перебувають (у тому числі споруд, що не увійшли до їх статутних капіталів у процесі приватизації (корпоратизації), за рахунок власних коштів.
Контроль за створенням фонду захисних споруд цивільного захисту, готовністю його об'єктів до використання за призначенням забезпечує центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, та його територіальні органи спільно з місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування в порядку, встановленому законом (частина п'ятнадцята статті 32 Кодексу цивільного захисту України).
Згідно з пунктом 3 «Порядку створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту, виключення таких споруд із фонду та ведення його обліку», затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 10.03.2017 №138, балансоутримувачі захисних споруд - власники, користувачі, юридичні особи, на балансі яких перебувають захисні споруди (у тому числі споруди, що не увійшли до їх статутних капіталів у процесі приватизації (корпоратизації).
Утримання фонду захисних споруд у готовності до використання за призначенням здійснюється їх балансоутримувачами (пункт 9 Порядку № 138).
Здійснення контролю за готовністю захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням забезпечує ДСНС разом з відповідними центральними органами виконавчої влади, місцевими держадміністраціями та органами місцевого самоврядування відповідно до вимог законодавства (пункт 12 Порядку №138).
Частиною першою статті 47 КЦЗ України передбачено, що державний нагляд (контроль) з питань цивільного захисту здійснюється за додержанням та виконанням вимог законодавства у сферах техногенної та пожежної безпеки, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій природного і техногенного характеру, за діяльністю аварійно-рятувальних служб, а також у сфері промислової безпеки та гірничого нагляду, поводження з радіоактивними відходами відповідно до Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», цього Кодексу та інших законодавчих актів.
Пунктом 48 частини другої статті 17-1 КЦЗ України в редакції Закону України від 06.10.2022 № 2655-ІХ встановлено, що центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, звертається до адміністративного суду щодо допущення уповноважених посадових осіб до проведення планових або позапланових перевірок (у разі їх недопущення з підстав інших, ніж передбачені Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»), а також щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об'єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, у разі якщо такі порушення створюють загрозу життю та/або здоров'ю людей, з інших підстав, визначених законом.
На відміну від попередньої редакції КЦЗ України, якою було передбачено право ДСНС, як суб'єкта владних повноважень при застосуванні своєї компетенції на звернення до суду виключно з позовами про застосування заходів реагування, у новій редакції законодавець розширив перелік випадків, за яких ДСНС має право на звернення до суду.
Зокрема, у пункті 48 частини другої статті 17-1 КЦЗ України вжито формулювання «з інших підстав, визначених законом».
Саме із цим формулюванням Прокурор пов'язує свій ключовий аргумент щодо наявності у ДСНС, як центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, права на звернення до суду з вимогами про зобов'язання балансоутримувача вжити заходи щодо приведення в належний технічний стан захисної споруди цивільного захисту.
Водночас Верховний Суд вважає такі доводи прокурора помилковими, оскільки ДСНС як суб'єкт владних повноважень при застосуванні своєї компетенції має право на звернення до суду виключно з підстав, визначених законом (пункт 5 частини п'ятої статті 46 КАС України).
Натомість, ні положеннями Кодексу цивільного захисту України, ні іншими законами України не встановлено додаткових підстав для звернення Державної служби України з надзвичайних ситуацій до адміністративного суду з питань щодо належного виконання нею своїх повноважень, окрім тих, які визначені законом.
Аналогічного висновку дійшов Верховний Суд у постановах від 24.01.2025 у справі №400/9970/23 та від 06.02.2025 у справах № 160/18617/23, № 320/11439/22 та інших.
Крім того, у постанові від 23.01.2025 у справі № 520/16197/23, Верховний Суд, аналізуючи положення пункту 48 частини другої статті 17-1 КЦЗ України в редакції Закону України від 06.10.2022 № 2655-ІХ, підкреслив, що коло правовідносин, у яких територіальний орган ДСНС може бути позивачем, хоча і розширилось, тобто перестало бути виключним, проте потребує чіткої кореляції із положенням закону, який би передбачив відповідний випадок, за якого ДСНС може подати до суду позовну заяву. Іншими словами, у чинній редакції пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України окреслена прив'язка правової підстави звернення до суду із нормою закону, і лише за її наявності ДСНС може набути статусу позивача.
Проаналізувавши чинне законодавство щодо обсягу повноважень ДСНС, Верховний Суд у зазначеній постанові дійшов висновку, що законодавець у відповідних профільних нормативно-правових актах не наділив ДСНС правом на звернення до суду із позовом щодо приведення у стан готовності захисних споруд та відповідно правом на оскарження бездіяльності балансоутримувачів щодо допущеного неналежного стану таких захисних споруд.
З огляду на викладене, Державна служба України з надзвичайних ситуацій та її територіальні органи не наділені повноваженнями щодо звернення до адміністративного суду з позовними вимогами про зобов'язання щодо приведення в належний технічний стан та готовність до укриття населення захисних споруд цивільного захисту у якості позивача.
Отже, на підставі викладеного суд касаційної інстанції констатує, що оскільки законодавчими положеннями не передбачено право ГУ ДСНС в Івано-Франківській області на звернення до суду із заявленими позовними вимогами, цей орган не може бути позивачем у цій справі.
З огляду на викладене, Прокурор у позовній заяві визначив орган, в особі якого він звернувся до суду та захищає інтереси держави, який не має самостійного права на звернення із цим позовом, тобто не може набути статусу позивача.
Не змінює цього факту і та обставина, що реалізація контролюючих функцій органами ГУ ДСНС в Івано-Франківській області фактично була обмежена проведенням перевірок (постанова Кабінету Міністрів України від 13.03.2022 №303).
Особливий період у зв'язку із запровадженням воєнного стану звісно загострює питання готовності населення і території держави до оборони, але не відміняє конституційного принципу законності, який вимагає щоб органи державної влади мали дозвіл на вчинення певних дій та в наступному діяли виключно в межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією України та законами України. Своєю чергою, участь органів державної влади в судовому процесі пов'язана саме з їх компетенцією у здійсненні їх повноважень.
Підсумовуючи наведене, Суд констатує, що описані обставини, якби були виявлені на стадії вирішення питання про відкриття провадження у справі, дали б підстави для повернення позовної заяви відповідно до пункту 7 частини четвертої статті 169 КАС України. Та якщо ці обставини виявлені на стадії судового розгляду або після ухвалення судового рішення, то процесуальним наслідком відсутності підстав для здійснення представництва інтересів держави є залишення позовної заяви без розгляду (пункт 1 частини першої статті 240 КАС України).
Такі наслідки недотримання вимог процесуального закону щодо підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави (вже в умовах воєнного стану) за подібних правовідносин і їх нормативного регулювання, Верховний Суд підтримав, з-поміж інших, у постанові від 29.08.2023 у справах № 160/9125/22, від 03.08.2023 у справі № 260/4120/22, від 21.12.2023 у справі № 400/4238/22, від 02.04.2025 у справі № 160/17789/22, які колегія суддів теж бере до уваги під час розгляду цієї справи.
Відповідно до частини третьої статті 341 КАС України суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, передбачені пунктами 1, 4-7 частини третьої статті 353, абзацом другим частини першої статті 354 цього Кодексу, а також у разі необхідності врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги.
Переглянувши оскаржувані судові рішення, колегія суддів дійшла висновку про наявність підстав для їх скасування з огляду на те, що відсутність у суб'єкта владних повноважень підстав для звернення до адміністративного суду має наслідком залишення позову без розгляду.
З огляду на результат касаційного розгляду, понесені учасниками справи у зв'язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції судові витрати розподілу не підлягають.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 354, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд
Касаційну скаргу заступника керівника Івано-Франківської обласної прокуратури задовольнити частково.
Рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 05 лютого 2024 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 17 жовтня 2024 року у справі № 300/4639/23 скасувати.
Позовну заяву керівника Окружної прокуратури міста Івано-Франківська в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби з надзвичайних ситуацій України в Івано-Франківській області до приватного акціонерного товариства "Івано-Франківський завод "Промприлад" про зобов'язання до вчинення дій залишити без розгляду.
Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення, є остаточною та не може бути оскаржена.
Головуючий суддя В. Е. Мацедонська
Судді І. В. Желєзний
Ж. М. Мельник-Томенко