17 грудня 2025 року м. Ужгород№ 260/1572/25
Суддя Закарпатського окружного адміністративного суду Микуляк П.П., розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом Керівник Хустської окружної прокуратури Сергій Зовдун, в інтересах держави, в особі Департаменту культури Закарпатської обласної державної адміністрації до Білківської сільської ради Хустського району Закарпатської області про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити дії, -
Керівник Хустської окружної прокуратури Сергій Зовдун в інтересах держави, в особі Департаменту культури Закарпатської обласної державної адміністрації звернувся до Закарпатського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Білківської сільської ради Хустського району Закарпатської області, в якій просить суд:
- визнати протиправною бездіяльність Білківської сільської ради Хустського району Закарпатської області щодо неукладення охоронного договору з Департаментом культури Закарпатської обласної державної адміністрації щодо пам'ятки археології місцевого значення - «Групи курганів» VI-IV ст. до н.е., що знаходиться в урочищі «Під городищем», південно-східної частини с. Білки Хустського району Закарпатської області;
- зобов'язати Білківську сільську раду Хустського району Закарпатської області укласти з Департаментом культури Закарпатської обласної державної адміністрації охоронний договір на пам'ятку археології місцевого значення - «Групу курганів» VI-IV ст. до н.е., що знаходиться в урочищі «Під городищем», південно-східної частини с. Білки Хустського району Закарпатської області на умовах і в порядку, визначеними постановою Кабінету Міністрів України від 28.12.2001 № 1768.
Позивач свої позовні вимоги аргументував тим, що на території Білківської територіальної громади в урочищі "Під городищем" південно-східної частини с. Білки Хустського району Закарпатської області знаходиться пам'ятка археології місцевого значення - «Група курганів» VI-IV ст. до н.е.
Рішенням Закарпатської обласної ради народних депутатів трудящих №191 від 06.07.1976 «Про затвердження списку пам'ятників археології, історії і культури в Закарпатській області» даний об'єкт включено до пам'ятників археології Закарпатської області (порядковий номер 47 згідно з додатком до згаданого рішення).
Прокуратурою встановлено, що Білківською сільською радою не укладено охоронний договір з Департаментом, як органом охорони культурної спадщини, що суперечить вимогам ст. 23 Закону України «Про охорону культурної спадщини» та Порядку укладення охоронних договорів на пам'ятки культурної спадщини, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.12.2001 № 1768.
Позивач вважає, що не укладення охоронного договору створює загрозу пошкодження пам'ятки археології, що в свою чергу може призвести до втрати її автентичності та, як наслідок, предмета охорони, чим порушуються інтереси держави.
Ухвалою Закарпатського окружного адміністративного суду було відкрито спрощене позовне провадження в даній адміністративній справі, надано відповідачу строк для подання до суду відзиву на позовну заяву та повідомлено, що згідно з вимогами ч.6 ст.162 КАС України, у разі ненадання відповідачем відзиву у встановлений судом строк без поважних причин суд вирішує справу за наявними матеріалами.
Зазначену ухвалу відповідачем було отримано у електронному кабінеті підсистеми «Електронний суд» 19 березня 2025 року, що підтверджується Довідкою про доставку електронного листа.
Таким чином, суд вважає, що відповідач, належним чином повідомлений про розгляд справи в порядку спрощеного позовного провадження, правом на подачу відзиву не скористався, про наслідки не подання відзиву був попереджений.
Відповідно до ч.6 ст.162 КАС України, у разі ненадання відповідачем відзиву у встановлений судом строк без поважних причин суд вирішує справу за наявними матеріалами.
Згідно ч.5 ст.262 КАС України, суд розглядає справу в порядку спрощеного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами.
Зважаючи на вимоги ч.6 ст.162 Кодексу адміністративного судочинства України, суд вважає, що розгляд справи може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів.
Відповідно до ч.4 ст.229 КАС України, у разі неявки у судове засідання всіх учасників справи або якщо відповідно до положень цього Кодексу розгляд справи здійснюється за відсутності учасників справи (у тому числі при розгляді справи в порядку письмового провадження), фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу не здійснюється.
Відповідно до п.10 ч.1 ст.4 КАС України, письмове провадження - розгляд і вирішення адміністративної справи або окремого процесуального питання в суді першої, апеляційної чи касаційної інстанції без повідомлення та (або) виклику учасників справи та проведення судового засідання на підставі матеріалів справи у випадках, встановлених цим Кодексом.
Дослідивши матеріали справи, всебічно і повно з'ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтуються позовні вимоги, об'єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд приходить до наступних висновків.
Судом встановлено, що на території Білківської територіальної громади в урочищі "Під городищем" південно-східної частини с. Білки Хустського району Закарпатської області знаходиться пам'ятка археології місцевого значення - «Група курганів» VI-IV ст. до н.е.
Рішенням Закарпатської обласної ради народних депутатів трудящих № 191 від 06.07.1976 «Про затвердження списку пам'ятників археології, історії і культури в Закарпатській області» даний об'єкт включено до пам'ятників археології Закарпатської області (порядковий номер 47 згідно з додатком до згаданого рішення).
Пам'ятка культури має паспорт, який складений 20 квітня 1977 року молодшим науковим співробітником Інституту археології АН УРСР Поповичем І. та затверджений інспектором по охороні пам'ятників Закарпатського обласного управління культури Івашко І., де наведена основна інформація, що стосується курганів. Могильник відкритий у 1973 році археологічною експедицією Ужгородського державного університету під керівництвом Е. Балагурі. Уламки кераміки та топографічний план місцевості, де розміщений могильник, зберігалися в археологічних фондах Ужгородського державного університету. Археологічні розкопки на Могильнику не проводились. Технічний стан культурного шару визначений як добрий.
Білківською сільською радою не укладено охоронний договір з Департаментом, як органом охорони культурної спадщини, що суперечить вимогам ст. 23 Закону України «Про охорону культурної спадщини» та Порядку укладення охоронних договорів на пам'ятки культурної спадщини, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.12.2001 № 1768.
Департаментом культури Закарпатської обласної державної адміністрації питання укладення з Білківською сільською радою охоронного договору щодо пам'ятки археології - «Групи курганів» VI-IV ст. до н.е., що знаходиться в урочищі "Під городищем" біля с. Білки Хустського району Закарпатської області не порушувалось.
У листі Департаменту від 18.02.2025 № 01-12/198 зазначено, що охоронне зобов'язання не укладено, Білківська сільська рада до Департаменту з приводу укладення охоронного договору на спірний об'єкт культури не зверталась.
Вказаний факт також підтверджується листом Білківської сільської ради № 02-06/341 від 21.02.2025.
Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, суд виходить з наступного.
За приписами частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до частин четвертої та п'ятої статті 54 Конституції України культурна спадщина охороняється законом.
Держава забезпечує збереження історичних пам'яток та інших об'єктів, що становлять культурну цінність, вживає заходів для повернення в Україну культурних цінностей народу, які знаходяться за її межами.
Згідно статті 1 Закону України “Про охорону культурної спадщини» пам'ятка культурної спадщини - об'єкт культурної спадщини, який занесено до Державного реєстру нерухомих пам'яток України, або об'єкт культурної спадщини, який взято на державний облік відповідно до законодавства, що діяло до набрання чинності цим Законом, до вирішення питання про включення (невключення) об'єкта культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам'яток України.
Відповідно до вимог статті 1 Закону України “Про охорону археологічної спадщини» пам'ятка археології (далі - археологічна пам'ятка) - археологічний об'єкт національного або місцевого значення, занесений до Державного реєстру нерухомих пам'яток України.
Згідно частини першої та другої статті 24 Закону України “Про охорону культурної спадщини» власник або уповноважений ним орган, користувач зобов'язані утримувати пам'ятку в належному стані, своєчасно провадити ремонт, захищати від пошкодження, руйнування або знищення відповідно до цього Закону та охоронного договору.
Використання пам'ятки повинно здійснюватися відповідно до режимів використання, встановлених органами охорони культурної спадщини, у спосіб, що потребує якнайменших змін і доповнень пам'ятки та забезпечує збереження її матеріальної автентичності, просторової композиції, а також елементів обладнання, упорядження, оздоби тощо.
Статтею 23 Закону України “Про охорону культурної спадщини» передбачено, що усі власники пам'яток, щойно виявлених об'єктів культурної спадщини чи їх частин або уповноважені ними органи (особи) незалежно від форм власності на ці об'єкти зобов'язані укласти з відповідним органом охорони культурної спадщини охоронний договір.
Охоронний договір є актом за участю суб'єкта владних повноважень та співвласника пам'ятки культурної спадщини, має форму договору, визначає взаємні права та обов'язки його учасників у публічно-правовій сфері (реалізація державного управління охороною культурної спадщини) і укладається на підставі ст. 23 Закону України “Про охорону культурної спадщини». Укладання такого договору відбувається замість видання індивідуального акта органу охорони культурної спадщини, яким покладається на власника зобов'язання щодо забезпечення збереження пам'ятки, щойно виявленого об'єкта культурної спадщини чи її (його) частини.
Укладання охоронних договорів спрямоване на реалізацію державної політики у сфері охорони культурної спадщини. Такими договорами не вирішується питання власності на об'єкт культурної спадщини, а встановлюється режим використання пам'яток та відповідальність за порушення такого режиму.
Законом передбачається обов'язкове укладення власником пам'ятки чи її частини охоронного договору з відповідним органом культурної спадщини вже після переходу права власності.
Отже, охоронний договір, укладений на підставі ст. 23 Закону України “Про охорону культурної спадщини», є адміністративним договором.
Такий висновок наведений у постанові Верховного Суду від 23.12.2019 у справі №806/1536/18.
Згідно з частиною третьої статті 179 Господарського кодексу України, укладення господарського договору є обов'язковим для сторін, якщо він заснований на державному замовленні, виконання якого є обов'язком для суб'єкта господарювання у випадках, передбачених законом, або існує пряма вказівка закону щодо обов'язковості укладення договору для певних категорій суб'єктів господарювання чи органів державної влади або органів місцевого самоврядування.
Частиною третьою статті 23 Закону України “Про охорону культурної спадщини» передбачено, що порядок укладання охоронних договорів та їхні типові форми затверджуються Кабінетом Міністрів України.
Відповідно до пункту 2 Порядку укладення охоронних договорів на пам'ятки культурної спадщини, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.12.2001 № 1768 (далі - Порядок) власник пам'ятки чи її частини або уповноважений ним орган (особа) зобов'язаний не пізніше ніж через один місяць з моменту отримання пам'ятки чи її частини у власність або у користування укласти охоронний договір з відповідним органом охорони культурної спадщини.
В ході судового розгляду судом встановлено, що на території Білківської територіальної громади в урочищі "Під городищем" південно-східної частини с. Білки Хустського району Закарпатської області знаходиться пам'ятка археології місцевого значення - «Група курганів» VI-IV ст. до н.е.
Білківською сільською радою не укладено охоронний договір з Департаментом, як органом охорони культурної спадщини, що суперечить вимогам ст. 23 Закону України «Про охорону культурної спадщини».
Обов'язок укладення охоронного договору покладається саме на власника (користувача) пам'ятки, а не на орган охорони культурної спадщини і саме від власника (користувача) повинна виходити ініціатива укладення охоронного договору.
Такий висновок підтверджується й судовою практикою (постанова Верховного Суду від 13.12.2018 у справі № 826/4605/16, ухвала Вищого адміністративного суду України від 24.09.2015 у справі № 826/10265/14).
Так, Верховний Суд у постанові від 13.12.2018 у справі № 826/4605/16 зазначив наступне:
Пунктом 5 Порядку № 1768 зафіксовано, що в охоронному договорі, складеному за зразком згідно з додатком, зазначаються особливості режиму використання пам'ятки, види і терміни виконання реставраційних, консерваційних, ремонтних робіт, робіт з упорядження її території, інших пам'яткоохоронних заходів, необхідність яких визначається відповідним органом охорони культурної спадщини.
Відповідно до пункту 6 Порядку №1768 до охоронного договору додаються: 1) акт технічного стану пам'ятки (форма якого затверджується центральним органом виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини) на момент укладення охоронного договору. Для ансамблів (комплексів) складається окремий акт на кожний їх об'єкт. Акт технічного стану поновлюється не рідше ніж раз на 5 років. Якщо стан пам'ятки значно змінився (після проведення ремонтних, реставраційних та інших робіт чи внаслідок дії чинників, що призвели до руйнування або пошкодження), - у п'ятиденний термін після його зміни; 2) опис культурних цінностей і предметів, які належать до пам'ятки, знаходяться на її території чи пов'язані з нею і становлять історичну, наукову, художню цінність, з визначенням місця і умов зберігання та використання; 3) план поверхів пам'яток-будівель і споруд (у масштабі 1:100); 4) план інженерних комунікацій та зовнішніх мереж (за наявності); 5) генеральний план земельної ділянки, на якій розташована пам'ятка (у масштабі1:50, 1:100, 1:500, 1:1000або 1:2000); 6) паспорт пам'ятки.
Таким чином, як вбачається з вищевикладених норм чинного законодавства, юридичні або фізичні особи, у власності або користуванні яких перебувають об'єкти культурної спадщини чи їх частини, зобов'язані укласти з відповідним органом охорони культурної спадщини охоронний договір встановленого зразка, до якого мають бути додані додаткові документи.
Враховуючи викладене, відповідач зобов'язаний був протягом місяця з часу включення об'єкту постановою Кабінету Міністру України від 03.09.2009 №928 до переліку щойно виявлених об'єктів культурної спадщини укласти охоронний договір на вказаний об'єкт культурної спадщини національного значення з позивачем як органом охорони культурної спадщини.
Згідно з п. 2.1 Положення про Департамент культури Закарпатської обласної державної (військової) адміністрації, затвердженого розпорядженням голови облдержадміністрації від 09.01.2023 № 25 (далі - Положення), Департамент забезпечує реалізацію державної політики на території Закарпатської області та у межах повноважень у сферах культури та мистецтв, охорони культурної спадщини.
Відповідно до п.п. 3.17 Положення Департамент укладає охоронні договори на пам'ятки культурної спадщини.
Всупереч вищевказаним нормам законодавства відповідач з моменту виявлення об'єкта культурної спадщини - Групи курганів VI-IV ст. до н.е. не виконує свого обов'язку з укладення охоронного договору на вказану пам'ятку історії з органом охорони культурної спадщини.
Як зауважив Верховний Суд у постанові від 19.06.2018 у справі № 464/2638/17: триваюче правопорушення - це проступок, пов'язаний з тривалим, неперервним невиконанням обов'язків, передбачених законом. Тобто, триваючі правопорушення характеризуються тим, що особа, яка вчинила якісь певні дії чи бездіяльність, перебуває надалі у стані безперервного продовження цих дій (бездіяльності). Ці дії безперервно порушують закон протягом якогось часу. Іноді такий стан продовжується значний час і увесь час винний безперервно вчиняє правопорушення у вигляді невиконання покладених на нього обов'язків. Триваюче правопорушення припиняється лише у випадку усунення стану за якого об'єктивно існує цей обов'язок, виконанням обов'язку відповідним суб'єктом або припиненням дії відповідної норми закону.
Відповідно, на дату звернення прокурора до суду з даним позовом не припинили існувати підстави для звернення до суду.
З огляду на викладене, а також на те, що правопорушення у вигляді неукладення договору, допущене відповідачем, є триваючим, на теперішній час відповідач зобов'язаний укласти охоронний договір на пам'ятку археології національного значення - Групи курганів VI-IV ст. до н.е., з Департаментом культури Закарпатської обласної державної адміністрації.
Відповідно до ст.131-1 Конституції України на органи прокуратури покладено функцію представництва інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Одночасно, організація і порядок діяльності органів прокуратури України визначаються законом.
Відповідно до вимог ч. 3 ст. 23 Закону України “Про прокуратуру» прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Відповідно до частин четвертої та п'ятої статті 54 Конституції України культурна спадщина охороняється законом. Держава забезпечує збереження історичних пам'яток та інших об'єктів, що становлять культурну цінність, вживає заходів для повернення в Україну культурних цінностей народу, які перебувають за її межами.
Правові, організаційні, соціальні та економічні відносини у сфері охорони культурної спадщини з метою її збереження, використання об'єктів культурної спадщини у суспільному житті, захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь регулюються Законом.
Слід зазначити, що збереження об'єктів культурної спадщини є одним із пріоритетних завдань та обов'язків органів державної влади та органів місцевого самоврядування.
Виявлення та охорона об'єктів культурної спадщини становлять значний суспільний інтерес, оскільки це є важливим напрямком гуманітарної політики держави, де участь держави є найбільшою, а відповідальність - найвищою.
Генеральною конференцією Організації Об'єднаних Націй ухвалено ряд міжнародних актів про охорону культурної та природної спадщини, таких як: Рекомендація щодо міжнародних принципів, які застосовуються під час археологічних розкопок (1956), Рекомендація про збереження краси пейзажів і місцевостей (1962), Рекомендація про збереження культурних цінностей, яким загрожує небезпека внаслідок проведення громадських або приватних робіт (1968), а також Рекомендація про охорону на національному рівні культурної та природної спадщини (1972) тощо.
У згаданій Рекомендації 1972 року наголошено на тому, що кожен предмет культурної та природної спадщини є унікальним і зникнення будь-якого такого предмета є невідновною та безповоротною втратою для цієї спадщини у зв'язку з чим, кожну країну на території якої знаходяться предмети культурної та природної спадщини, зобов'язано зберегти цю частину спадщини людства і забезпечити передачу майбутнім поколінням,
Таким чином, з огляду на міжнародні зобов'язання, взяті на себе Україною, та положення ст. 54 Конституції України держава зобов'язана забезпечувати збереження об'єктів, що становлять культурну цінність. Збереження культурної спадщини впливає на формування менталітету нації, стверджує спадкоємність одвічних цінностей і традицій, формує базу для сталого розвитку суспільства. Запорукою піднесення української культури та духовного розвитку суспільства в дусі патріотизму і любові до України є збереження та примноження культурної спадщини, яку ми отримали від попередніх поколінь.
Водночас за останні роки питання захисту культурної спадщини через невиконання чинного законодавства України та міжнародних зобов'язань набуло особливої гостроти.
У зв'язку із неукладенням охоронного договору, об'єкти, що знаходяться на його території, фактично позбавлені належного правового захисту й перебувають під загрозою руйнування або спотворення.
Такий стан із збереженням пам'яток є неприпустимим, завдає значної шкоди іміджу нашої держави на міжнародній арені, створює негативний суспільний резонанс та суперечить державній політиці з охорони культурної спадщини.
З метою сприяння розвитку культурного потенціалу України, збереження, популяризації та ефективного використання національного культурного надбання, створення умов для туристичної привабливості об'єктів культурної спадщини Президент України Указом від 18.08.2020 № 329/2020 доручив Кабінету Міністрів України розробити низку заходів, які сприятимуть підтримці сфери культури, охороні культурної спадщини.
У свою чергу, розуміючи важливість культурної спадщини для нинішнього та майбутнього поколінь, Радою національної безпеки і оборони України 20.08.2021 прийнято рішення про вжиття невідкладних заходів, спрямованих на збереження та охорону культурної спадщини, вчасного виявлення об'єктів культурної спадщини, своєчасного та належного занесення об'єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам'яток України, організації дієвих заходів захисту об'єктів культурної спадщини від знищення, руйнування або пошкодження.
Отже, державний інтерес у цій справі полягає у зупиненні порушень пам'яткоохоронного законодавства, забезпеченні укладення відповідачем охоронного договору на пам'ятку археології національного значення “Групи курганів VI-IV ст. до н.е. », з метою встановлення режиму використання пам'ятки та відповідальності відповідача за порушення такого режиму.
Відповідно до ч.1 ст.77 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.
Згідно із ст.90 Кодексу адміністративного судочинства України суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні. Ніякі докази не мають для суду наперед встановленої сили. Суд оцінює належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв'язок доказів у їх сукупності.
Частиною 2 ст.77 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
У таких справах суб'єкт владних повноважень не може посилатися на докази, які не були покладені в основу оскаржуваного рішення, за винятком випадків, коли він доведе, що ним було вжито всіх можливих заходів для їх отримання до прийняття оскаржуваного рішення, але вони не були отримані з незалежних від нього причин.
Враховуючи те, що позивачем доведено суду правомірність заявлених вимог, суд приходить висновку, що позовні вимоги підлягають задоволенню.
Відповідно до ч.2 ст.139 КАС України при задоволенні позову суб'єкта владних повноважень з відповідача стягуються виключно судові витрати суб'єкта владних повноважень, пов'язані із залученням свідків та проведенням експертиз.
Таким чином, судові витрати по справі з відповідача не стягуються.
На підставі наведеного та керуючись ст.2, 5, 19, 77, 139, 262, 243, 246 КАС України, суд -
Адміністративний позов Керівник Хустської окружної прокуратури Сергій Зовдун, в інтересах держави, в особі Департаменту культури Закарпатської обласної державної адміністрації до Білківської сільської ради Хустського району Закарпатської області про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити дії - задовольнити.
Визнати протиправною бездіяльність Білківської сільської ради Хустського району Закарпатської області щодо неукладення охоронного договору з Департаментом культури Закарпатської обласної державної адміністрації щодо пам'ятки археології місцевого значення - «Групи курганів» VI-IV ст. до н.е., що знаходиться в урочищі «Під городищем», південно-східної частини с. Білки Хустського району Закарпатської області.
Зобов'язати Білківську сільську раду Хустського району Закарпатської області укласти з Департаментом культури Закарпатської обласної державної адміністрації охоронний договір на пам'ятку археології місцевого значення - «Групу курганів» VI-IV ст. до н.е., що знаходиться в урочищі «Під городищем», південно-східної частини с. Білки Хустського району Закарпатської області на умовах і в порядку, визначеними постановою Кабінету Міністрів України від 28.12.2001 № 1768.
Рішення суду набирає законної сили в порядку передбаченому ст.255 КАС України.
Апеляційна скарга на рішення суду подається до Восьмого апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня його проголошення. Якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини рішення суду, або у разі розгляду справи в порядку письмового провадження, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.
Суддя П.П.Микуляк