17 грудня 2025 року
м. Київ
справа № 380/15810/21
адміністративне провадження № К/990/20758/25, К/990/21504/25
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду (далі - Суд):
суддя-доповідач - Бевзенко В.М.,
судді: Чиркін С.М., Шарапа В.М.,
розглянувши у письмовому провадженні за касаційними скаргами ОСОБА_1 та Львівської міської ради на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 09 квітня 2025 року (прийняту у складі головуючого судді Довгої О.І., суддів Глушка І.В., Запотічного І.І.) у справі № 380/15810/21 за позовом ОСОБА_1 до Львівської міської ради, Головного управління Держгеокадастру у Львівській області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача Товариство з обмеженою відповідальністю «Виробничо-комерційна фірма «Горобина» про визнання протиправним та скасування рішення, зобов'язання вчинити дії,
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У вересні 2021 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 , позивачка) звернулася до суду з позовом до Львівської міської ради (далі - Львівська міськрада, відповідач), Головного управління Держгеокадастру у Львівській області (далі - ГУ Держгеокадастру у Львівській області, відповідач), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача Товариство з обмеженою відповідальністю «Виробничо-комерційна фірма «Горобина» (далі - ТОВ «ВКФ «Горобина», третя особа), в якому просила:
- визнати протиправним та скасувати рішення 71 сесії VII скликання Брюховицької селищної ради від 23 листопада 2020 року № 2263 «Про затвердження детального плану території (ДПТ) в районі вулиці Львівська,12 в смт Брюховичі»;
- зобов'язати ГУ Держгеокадастру у Львівській області внести зміни до Державного земельного кадастру та Поземельної книги в частині цільового призначення та виду використання земельної ділянки за адресою вулиця Львівська 12, смт Брюховичі кадастровий номер 4610166300:08:003:1562, де визначити цільове призначення земельної ділянки - 03.15 Для будівництва та обслуговування інших будівель громадської забудови, та вид використання - Для будівництва та обслуговування інших будівель громадської забудови.
На обґрунтування позовних вимог зазначено, що всупереч нормам статті 21 Закону України від 17 лютого 2011 року № 3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі - Закон № 3038-VI) та Порядку проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25 травня 2011 року № 555 (далі - Порядок № 555), Брюховицька селищна рада не проводила громадських слухань, не оприлюднила рішення щодо розроблення проєкту ДПТ, а також розроблений проєкт ДПТ, не розмістила інформаційні матеріали (планшети, макети) щодо такого плану, не опублікувала вказану інформацію на веб-сайті та в газеті та фактично обмежила доступ громадськості до цієї інформації.
Крім того, позивачка вказує, що територія по вул. Львівській, 12 у смт Брюховичі належить до земель громадської забудови, натомість проєкт ДПТ, що затверджений спірним рішенням, фактично змінює, а не уточнює положення Генерального плану смт Брюховичі в частині можливості здійснення будівництва багатоквартирного житлового будинку в зоні громадських забудов. Позивачка зазначає, що зміни до Генерального плану смт Брюховичі в частині зміни території громадської забудови на територію житлової забудови не вносилися, отже, згідно зі спірним рішенням було протиправно змінено цільове призначення земельної ділянки без розроблення проєкту землеустрою, така зміна відбулася всупереч положенням Генерального плану смт Брюховичі та на підставі ДПТ, який був розроблений та затверджений з порушенням вимог законодавства.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
2. Львівський окружний адміністративний суд рішенням від 29 листопада 2022 року в задоволенні позову відмовив, керуючись тим, що Брюховицька селищна рада, на яку покладено обов'язок щодо забезпечення проведення громадських слухань, дотрималася вимог статті 21 Закону № 3038-VI та Порядку № 555; зміни цільового призначення земельної ділянки у спірному ДПТ не відбулося, натомість відбулася зміна виду використання земельної ділянки її користувачем в межах однієї категорії земель. При цьому, за висновком суду першої інстанції, зміна виду використання земельної ділянки в межах однієї категорії земель не є зміною її цільового призначення, а отже, не потребує проходження процедур, які відповідно до земельного законодавства застосовуються при зміні цільового призначення, зокрема розроблення проєкту землеустрою.
Восьмий апеляційний адміністративний суд постановою від 09 травня 2023 року апеляційну скаргу ОСОБА_1 задовольнив, рішення Львівського окружного адміністративного суду від 29 листопада 2022 року скасував та ухвалив нове рішення, яким позов задовольнив.
Ухвалюючи таке рішення, суд апеляційної інстанції керувався тим, що порушення процедури проведення громадських слухань з питань обговорення проєкту ДПТ свідчить про те, що спірним рішенням Брюховицької селищної ради були порушені права жителів територіальної громади смт Брюховичі на ознайомлення з розробленим проєктом ДПТ, на подачу пропозицій до цього проєкту, та не враховано громадські інтереси, які мали б бути враховані під час проведення громадських слухань, а тому рішення 71 сесії VII скликання Брюховицької селищної ради від 23 листопада 2020 року № 2263 «Про затвердження детального плану території в районі вулиці Львівська, 12 в смт Брюховичі» не відповідає критеріям правомірності, які визначені частиною другою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), та підлягає скасуванню.
Верховний Суд постановою від 24 жовтня 2023 року частково задовольнив касаційну скаргу ТОВ «ВКФ «Горобина», рішення Львівського окружного адміністративного суду від 29 листопада 2022 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 09 травня 2023 року скасував, а справу направив на новий розгляд до Львівського окружного адміністративного суду з огляду на те, що розглядаючи справу про оскарження нормативно-правового акта, суди попередніх інстанцій не дотрималися порядку, визначеного статтями 264, 265 КАС України.
На виконання вимог Верховного Суду, викладених у постанові від 24 жовтня 2023 року, суд першої інстанції під час нового розгляду справи зобов'язав відповідача опублікувати оголошення про оскарження рішення 71 сесії VII скликання Брюховицької селищної ради від 23 листопада 2020 року № 2263 «Про затвердження детального плану території в районі вулиці Львівська, 12 в смт Брюховичі», у виданні, в якому це рішення було або мало бути офіційно оприлюднене.
За наслідками нового розгляду Львівський окружний адміністративний суд ухвалив рішення від 27 листопада 2024 року, яким адміністративний позов ОСОБА_1 задовольнив частково: визнав протиправним та нечинним рішення 71 сесії VII скликання Брюховицької селищної ради від 23 листопада 2020 року № 2263 «Про затвердження детального плану території в районі вулиці Львівська, 12 в смт Брюховичі» та зобов'язав ГУ Держгеокадастру у Львівській області внести зміни до Державного земельного кадастру та Поземельної книги в частині цільового призначення та виду використання земельної ділянки за адресою вулиця Львівська 12, смт Брюховичі кадастровий номер 4610166300:08:003:1562, де визначити цільове призначення земельної ділянки - 03.15 Для будівництва та обслуговування інших будівель громадської забудови, та вид використання - Для будівництва та обслуговування інших будівель громадської забудови. У задоволенні решти позовних вимог відмовив.
Своє рішення суд мотивував тим, що відповідач не надав належних, допустимих, достовірних та достатніх доказів того, що Брюховицька селищна рада у визначеному порядку оприлюднила рішення щодо розроблення проєкту ДПТ, інформацію про громадські слухання, а також спірне рішення про затвердження ДПТ. Суд акцентував увагу на тому, що відповідач, у заяві про визнання позову, підтвердив зазначені обставини.
Суд відхилив аргументи представника третьої особи щодо відсутності у позивача порушеного права у зв'язку з прийняттям оскарженого рішення та зробив висновок, що порушення, допущені Брюховицькою селищною радою, призвели до позбавлення права позивача подати свої зауваження та/або пропозиції до проєкта ДПТ території, а також взяти участь в громадських слуханнях щодо такого проєкта.
Крім того, у цій справі суд вирішив вийти за межі позовних вимог у частині вимоги про скасування спірного нормативно-правового акта, відмовив у задоволенні такої вимоги та визнав відповідний акт нечинним. Враховуючи викладене, суд першої інстанції висновує, що Брюховицька селищна рада приймаючи оскаржене рішення, діяла з порушенням критеріїв правомірності рішення, визначені частиною другою статті 2 КАС України, що безумовно свідчить про протиправність такого рішення.
Також, суд встановив, що до Державного земельного кадастру внесені відомості про цільове призначення та вид використання земельної ділянки на підставі протиправного рішення Брюховицької селищної ради, а тому належним способом захисту порушеного права є поновлення відповідних відомостей в Державному земельному кадастрі, що містилися до внесення змін, тобто цільове призначення земельної ділянки - 03.15 Для будівництва та обслуговування інших будівель громадської забудови, та вид використання - Для будівництва та обслуговування інших будівель громадської забудови.
Восьмий апеляційний адміністративний суд постановою від 09 квітня 2025 року апеляційну скаргу ТОВ «ВКФ «Горобина» задовольнив, рішення Львівського окружного адміністративного суду від 27 листопада 2024 року скасував та прийняв нову постанову, якою відмовив у задоволенні позовних вимог в частині визнання протиправним та скасувати рішення 71 сесії VII скликання Брюховицької селищної ради від 23 листопада 2020 року № 2263 «Про затвердження Детального плану території в районі вулиці Львівська, 12 в смт Брюховичі» та закрив провадження у справі в частині вимоги про зобов'язання ГУ Держгеокадастру у Львівській області внести зміни до Державного земельного кадастру та Поземельної книги в частині цільового призначення та виду використання земельної ділянки за адресою: вулиця Львівська, 12, смт Брюховичі, кадастровий номер 4610166300:08:003:1562, де визначити цільове призначення земельної ділянки 03.15 Для будівництва та обслуговування інших будівель громадської забудови, та вид використання - Для будівництва та обслуговування інших будівель громадської забудови.
Суд апеляційної інстанції, ухвалюючи оскаржувану постанову, керувався тим, що позивачка, маючи право на звернення до суду, не довела що вона є потерпілою від порушення її права чи законного інтересу. Крім того, Восьмий апеляційний адміністративний суд вказав на правильність висновків суду першої інстанції щодо того, що належним способом захисту при оскарженні спірного рішення Брюховицької селищної ради від 23 листопада 2020 року № 2263 є вимога про визнання протиправним та нечинним такого рішення, водночас, з огляду на те, що позивачка заявила вимогу про визнання протиправним та скасування оскаржуваного рішення, що не відповідає належному способу захисту прав, суд першої інстанції не мав права виходити за межі позовних вимог.
Також суд апеляційної інстанції, обґрунтовуючи необхідність закриття провадження у справі у частині позовної вимоги щодо зобов'язання ГУ Держгеокадастру у Львівській області внести зміни до Державного земельного кадастру та Поземельної книги, зазначив, що у спірних правовідносинах ця вимога не є похідною від вимоги про визнання протиправним та скасувати рішення, оскільки належним способом захисту є визнання протиправним та нечинним рішення, а тому, у разі задоволення позовних вимог, такий нормативно-правовий акт втратить чинність з моменту набрання законної сила відповідним рішенням суду. При цьому, за висновком суду апеляційної інстанції, вимога про зобов'язання внести зміни до Державного земельного кадастру та Поземельної книги не може бути задоволена автоматично, оскільки суду в загальному порядку необхідно встановити, що на момент вчинення таких реєстраційних дій/внесення записів, вони не відповідали вимогам законодавства. Восьмий апеляційний адміністративний суд також зазначив, що така вимога не є публічно-правовою, оскільки між позивачкою та ГУ Держгеокадастру у Львівській області відсутні публічно-правові відносини, що пов'язані з реєстрацією земельної ділянки з кадастровим номером 4610166300:08:003:1562, а тому, у випадку, якщо така реєстрація вчинена на користь третіх осіб та порушує права або інтереси позивачки, то справа в частині скасування реєстрації є підсудною суду загальної юрисдикції, оскільки такі відносини носять виключно приватно-правовий характер.
II. АРГУМЕНТИ СТОРІН
Короткий зміст вимог касаційної скарги
3. У травні 2025 року ОСОБА_1 та Львівська міськрада звернулися до Верховного Суду з касаційними скаргами, в яких просять скасувати постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 09 квітня 2025 року у справі № 380/15810/21 та залишити у силі рішення Львівського окружного адміністративного суду від 27 листопада 2024 року.
Аргументи сторони, яка подала касаційну скаргу.
4. На обґрунтування вимог касаційної скарги ОСОБА_1 зазначає, що суд апеляційної інстанції неправильно застосував положення статей 16, 17, 19 Закону № 3038-VI з огляду на неврахування правових висновків Верховного Суду, викладених у постановах від 21 червня 2018 року у справі №826/4504/17, від 14 серпня 2018 року у справі № 815/3880/14, від 05 березня 2019 року у справі № 360/2334/17, від 15 квітня 2020 року у справі № 702/1384/16-а, від 03 листопада 2020 року у справі № 826/11632/16, від 21 жовтня 2021 року у справі № 826/16737/18, від 27 вересня 2022 року у справі № 320/1510/20, від 11 травня 2023 року у справі № 380/23542/21, про те, що ДПТ є видом містобудівної документації, положення якого мають узгоджуватися з генеральним планом населеного пункту, деталізувати положення останнього та не суперечити йому. Зокрема, скаржниця зазначає, що суд апеляційної інстанції не надав належної правової оцінки неузгодженості положень спірного ДПТ та Генерального плану смт Брюховичі в частині цільового призначення земельної ділянки з кадастровим номером 4610166300:08:003:1562, натомість суд першої інстанції правильно встановив таку невідповідність.
Окрім того, ОСОБА_1 указує на ухвалення судом апеляційної інстанції оскаржуваної постанови з неправильним застосуванням статті 55 Конституції України, частини першої статті 2, частини першої статті 5 та статті 6 КАС України та неврахуванням правових висновків, викладених у постановах Верховного Суду від 14 листопада 2019 року у справі № 740/885/18, від 01 серпня 2024 року у справі № 640/25171/21, в частині оцінки порушення прав та інтересів позивачки в межах спірних правовідносин. З цього приводу скаржниця зазначає, що суд апеляційної інстанції не врахував, що спірним рішенням порушено її право як члена територіальної громади смт Брюховичі, яка має житловий будинок по вул. Львівська, 18В (поблизу якого планується будівництво багатоквартирного будинку), на участь у місцевому самоврядуванні, зокрема шляхом залученості в обговоренні проєкту ДПТ, а також право на безпечне для життя та здоров'я довкілля, яке буде порушено внаслідок будівництва нового житлового комплексу з огляду на додаткове забруднення повітря вихлопними газами від транспортних засобів та додатковий шум. Унаслідок цього скаржниця вказує на правильність висновків суду першої інстанції про те, що вона є учасником правовідносин, в яких застосовуватиметься спірний нормативно-правовий акт, а тому має право у цьому випадку на звернення до суду з відповідним позовом.
Скаржниця також зазначає, що суд апеляційної інстанції неправильно застосував статтю 21 Закону № 3038-VI та пункти 3, 4, 5, 6 Порядку № 555, зокрема без урахування правових висновків Верховного Суду, викладених у постанові від 11 травня 2023 року у справі № 380/23542/21, про те, що порушення у процедурі оприлюднення проєкту містобудівної документації не можуть вважатися несуттєвими та формальними порушеннями.
На обґрунтування касаційної скарги ОСОБА_1 також зазначає, що відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування пункту 8 Порядку № 555 (нумерація пункту в редакції Порядку № 555, що діяла на момент виникнення спірних правовідносин) у подібних правовідносинах про те, що перебіг громадських слухань та подані пропозиції (зауваження) оформляються протоколом, який підписується головуючим, а не актом.
Львівська міськрада у своїй касаційній скарзі, крім наведених вище доводів, також вимоги касаційної скарги мотивує неврахуванням судом апеляційної інстанції в оскаржуваній постанові правових висновків Верховного Суду, викладених у постановах від 10 липня 2018 року у справі № 369/7675/14-а, від 21 вересня 2021 року у справі № 344/1479/19, від 14 листопада 2019 року у справі № 0740/885/18, від 11 травня 2023 року у справі №380/23542/21 та від 21 серпня 2024 року у справі № 640/25171/21.
Позиція інших учасників справи
5. Від ТОВ «ВКФ «Горобина» надійшли відзиви на касаційні скарги ОСОБА_1 та Львівської міськради, в яких третя особа вказує на необґрунтованість вимог касаційних скарг, з огляду на що просить залишити ці скарги без задоволення, а постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 09 квітня 2025 року - без змін.
Третя особа зауважує, що суд апеляційної інстанції правильно встановив наявність у позивачки у цій справі права на звернення до суду, проте, відсутність (недоведеність) її порушеного права, що унеможливлює судовий захист фактично без наявності об'єкта такого захисту.
Представник ТОВ «ВКФ «Горобина» у своїх відзивах також звертає увагу на правильність висновків суду апеляційної інстанції про те, що секція В - землі житлової та громадської забудови складається із коду КВЦПЗ із 02.01 до 03.17, тобто зміни в межах цих кодів не є зміною цільового призначення земельної ділянки, а зміною виду використання в межах такої категорії, що спростовує, на думку третьої особи, доводи касаційних скарг про невідповідність спірного ДПТ положенням Генерального плану смт Брюховичі у частині земельної ділянки з кадастровим номером 4610166300:08:003:1562.
Спростовуючи доводи касаційних скарг у частині недотримання відповідачами порядку оприлюднення проєкту ДПТ, який розроблений на замовлення Брюховицької селищної ради згідно з рішенням № 1104 від 09 липня 2018 року, третя особа вказує, що проєкт ДПТ разом із спірним рішенням Брюховицької селищної ради № 2263 «Про затвердження детального плану території в районі вулиці Львівська, 12 в смт Брюховичі», а також повідомленням про початок процедури розгляду та врахування пропозицій громадськості до проєкту містобудівної документації було розміщено на офіційному веб-сайті Брюховицької селищної ради, що підтверджено показаннями свідка. Водночас, як вказує третя особа, засвідчення відсутності пропозицій та заперечень громадськості актом, а не протоколом не може вважатися суттєвим порушенням процедури оприлюднення проєкту містобудівної документації та проведення громадського обговорення цього проєкту, відповідно, не може бути самостійною підставою для скасування спірного рішення Брюховицької селищної ради про затвердження спірного ДПТ.
Крім того, ТОВ «ВКФ «Горобина» у відзиві звертає увагу на те, що Верховний Суд неодноразово наголошував на тому, що суд не може вийти за межі позовних вимог та в порушення принципу диспозитивності самостійно обирати правову підставу та предмет позову, зокрема у постановах від 29 травня 2019 року у справі № 2-3632/11, від 15 липня 2019 року у справі № 235/499/17, від 30 жовтня 2019 року у справі № 390/131/18 та від 01 квітня 2020 року у справі № 686/24003/18, а тому вважає, що суд апеляційної інстанції у цій справі дійшов обґрунтованого висновку про порушення судом першої інстанції принципу диспозитивності з огляду на вихід за межі позовних вимог.
ІІІ. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
6. Суди попередніх інстанцій на підставі зібраних у справі доказів установили, що рішенням Брюховицької селищної ради 71 сесії VII скликання «Про затвердження детального плану території в районі вулиці Львівська, 12 в смт Брюховичі» № 2263 від 23 листопада 2020 року вирішено:
1. Затвердити ДПТ в районі вулиці Львівська, 12 в смт Брюховичі, площею 0,7 га, виготовленого ФОП (сертифікат АА № 000779) як уточнення положення Генерального плану смт Брюховичі;
2. Дати згоду ТОВ «ВКФ «Горобина» (ЄДРПОУ 31216166) на зміну виду використання земельної ділянки площею 0,5038 га кадастровий номер 4610166300:08:003:1562, яка надавалась в оренду для розміщення та обслуговування кафе «Горобина» та інших тимчасових споруд (Код КВІДПЗ 03.15) на вид використання для будівництва і обслуговування багатоквартирного житлового будинку з об'єктами торгово-розважальної та ринкової інфраструктури (Код КВПІДЗ 02.10);
3. ТОВ «ВКФ «Горобина» підписати договір про внесення змін до договору оренди земельної ділянки від 12 лютого 2018 року відповідно до пунктів 1 та 2 цього рішення;
4. Земельну ділянку використовувати за цільовим призначенням та висновків про наявні обмеження та сервітути;
5. Контроль за виконанням рішення покласти на комісію комунального господарства, містобудування та землекористування.
Згідно з інформацією, наданою Відділом № 1 Управління надання адміністративних послуг, на виконання частини четвертої статті 26 Закону України «Про Державний земельний кадастр», судами попередніх інстанцій установлено, що заяви ТОВ «ВКФ «Горобина» від 30 грудня 2020 року № ЗВ-9201338152020 про внесення відомостей (змін до них) до Державного земельного кадастру про земельну ділянку з кадастровим номером 4610166300:08:003:1562, рішення Брюховицької селищної ради 71-ї сесії 7-го скликання від 23 листопада 2020 року № 2263 «Про затвердження детального плану території в районі вулиці Львівська, 12 в смт Брюховичі» у відомості Державного земельного кадастру внесено зміни про вид використання згаданої земельної ділянки, а саме, з виду «розміщення та обслуговування кафе «Горобина» та інших тимчасових споруд» (код КВЦПЗ 03.15) змінено на вид «Для будівництва і обслуговування багатоквартирного житлового будинку з об'єктами торгово-розважальної та ринкової інфраструктури» (код КВЦПЗ 02.10).
У Витязі з Державного земельного кадастру про право власності та речові права на земельну ділянку від 13 вересня 2021 року щодо земельної ділянки з кадастровим номером 4610166300:08:003:1562, площею 0,5038 га зазначено: категорія земель - землі житлової та громадської забудови; вид використання - для будівництва та обслуговування багатоквартирного житлового будинку з об'єктами торгово-розважальної та ринкової інфраструктури. Вказана земельна ділянка надана в оренду ТОВ «ВКФ «Горобина» (код ЄДРПОУ 31216166), дата державної реєстрації права 12 лютого 2018 року, номер запису про право (в державному реєстрі прав) 24828516.
ІV. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
7. Частиною першою статті 341 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
8. Восьмий апеляційний адміністративний суд, відмовляючи у задоволені позову у відповідній частині, керувався тим, що позивачкою не доведено, що оскаржуване нею рішення селищної ради має реальний негативний вплив на її права та інтереси.
9. Натомість, одним із доводів касаційної скарги ОСОБА_1 є неправильне застосування судом апеляційної інстанції у цій частині статті 55 Конституції України, частини першої статті 2, частини першої статті 5 та статті 6 КАС України у зв'язку з неврахуванням правових висновків, викладених у постановах Верховного Суду від 14 листопада 2019 року у справі № 740/885/18, від 1 серпня 2024 року у справі № 640/25171/21.
10. Перевіряючи правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права та дотримання норм процесуального права у цій частині, колегія суддів виходить з такого.
11. Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
12. Завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень (частина перша статті 2 КАС України).
13. Згідно з частиною першою статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.
14. Частинами третьою та четвертою статті 6 КАС України визначено, що звернення до адміністративного суду для захисту прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується. Забороняється відмова в розгляді та вирішенні адміністративної справи з мотивів неповноти, неясності, суперечливості чи відсутності законодавства, яке регулює спірні відносини.
15. У Рішенні від 01 грудня 2004 року № 18-рп/2004 Конституційний Суд України роз'яснив, що поняття «охоронюваний законом інтерес» треба розуміти як прагнення до користування конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом, як зумовлений загальним змістом об'єктивного і прямо не опосередкований у суб'єктивному праві простий легітимний дозвіл, що є самостійним об'єктом судового захисту та інших засобів правової охорони з метою задоволення індивідуальних і колективних потреб, які не суперечать Конституції і законам України, суспільним інтересам, справедливості, добросовісності, розумності та іншим загальноправовим засадам.
16. Отже, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
17. Тому під час розгляду кожної справи суд встановлює чи має місце порушення прав та інтересів особи, адже без цього не можна виконати завдання судочинства. Якщо особа не довела факту порушення особисто своїх прав чи інтересів, то навіть у разі, якщо дії суб'єкта владних повноважень є протиправними, підстав для задоволення позову немає.
18. При цьому колегія суддів враховує, що предметом оскарження у цій справі є рішення Брюховицької селищної ради 71-ї сесії 7-го скликання від 23 листопада 2020 року № 2263 «Про затвердження детального плану території в районі вулиці Львівська, 12 в смт Брюховичі», яке за своєю правовою природою та відповідно до сталої практики Верховного Суду, зокрема, сформульованої у постановах від 09 квітня 2020 року у справі № 807/150/16, від 06 травня 2020 року у справі № 750/11932/16-а, від 14 липня 2021 року у справі № 260/20/19 та від 28 липня 2022 року у справі № 640/31850/20, є нормативно-правовим актом.
19. Особливості розгляду справ про оскарження нормативно-правових актів визначені у статтях 264-265 КАС України. Зокрема, згідно з положеннями частини другої статті 264 КАС України право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб'єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.
20. Як установили суди попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів, ОСОБА_1 є мешканкою територіальної громади смт Брюховичі та має житловий будинок по АДРЕСА_1 (поблизу якого планується будівництво багатоквартирного будинку). Стверджуючи порушення своїх прав та охоронюваних інтересів спірним рішенням селищної ради, позивачка вказала, що внаслідок будівництва нового житлового комплексу, яке стало можливим через зміну спірним рішенням цільового призначення суміжної земельної ділянки, буде порушене її право на безпечне для життя та здоров'я довкілля з огляду на додаткове забруднення повітря вихлопними газами від транспортних засобів та додатковий шум.
21. З цього приводу колегія суддів вважає за необхідне звернути увагу на правовий висновок Верховного Суду, викладений у постанові від 01 серпня 2024 року у справі № 640/25171/21, в якій виникли схожі спірні правовідносини.
22. У цій постанові Суд з посиланням на Рішення Конституційного Суду України № 15-рп/2002 від 09 липня 2002 року щодо офіційного тлумачення положення частини другої статті 124 Конституції України, дійшов висновку про те, що збільшення чисельності населення на певній території, обмеження користування лісовим масивом та буферним парком тягне за собою безумовне погіршення становища осіб, що вже проживають на цій території, що є порушенням прав таких осіб рішеннями, на підставі яких відбувається збільшення чисельності населення.
23. Окрім того, у постанові від 14 листопада 2019 року у справі № 740/885/18 у схожих спірних правовідносинах Верховний Суд наголосив, що територіальні громади мають власні типи соціальної поведінки, стосовно яких територія є умовою, що забезпечує стійку взаємодію соціальних суб'єктів, які формують територіальні соціальні мережі. При цьому, територія соціально-економічної активності одночасно є фактором зв'язку та умовою діяльності. Це стає можливим тоді, коли для господарюючого суб'єкта, яким є територіальна громада, мотивом економічної діяльності стає не лише максимальний прибуток, а й територіальний інтерес у будь-якій його формі.
24. Територія з її природними особливостями та природними ресурсами, якими вона володіє, а також соціально-економічною інфраструктурою, що функціонує на ній, є матеріальною основою життя територіальної громади.
25. Отже, територіальний інтерес є системою очікувань соціальних суб'єктів, що ґрунтується на рефлексії території, а також пов'язаних із нею проблем, їх життєвого простору, які є безпосередньою причиною відповідного типу територіальної поведінки або соціальної дії.
26. Соціальні інтереси територіальної громади детермінують: розвиток соціальної інфраструктури відповідної території; поліпшення соціально-психологічного клімату та оптимізацію соціальних взаємодій і відносин на відповідній території; інтерес у забезпеченні правопорядку та громадської безпеки. За носіями інтереси поділяються на індивідуальні, територіальні, групові, громадські, загальнолюдські, відомчі, соціально-класові, територіальні інтереси політичних еліт тощо.
27. Верховний Суд у постанові від 14 листопада 2019 року у справі № 740/885/18 визнав, що позивачі як мешканці територіальної громади та користувачі відповідних земельних ділянок, що розташовані на території, яка суміжна з територією, частина якої охоплена спірним рішенням, набули право на судовий захист, яке аргументовано тим, що орган місцевого самоврядування у спірних правовідносинах діяв усупереч їх інтересів як членів територіальної громади, оскільки стосовно вказаної території не було затверджено у встановленому законом порядку детального плану території, відтак й внесення змін до нього, які суттєво коригують розроблений і обговорений громадськістю детальний план території, позивачі вважають передчасним.
28. З огляду на вищенаведене, колегія суддів доходить висновку про неправильне застосування судом апеляційної інстанції положень статті 55 Конституції України, частини першої статті 2, частини першої статті 5 та статті 6 КАС України у зв'язку з неврахуванням правових висновків, викладених у постановах Верховного Суду від 14 листопада 2019 року у справі № 740/885/18, від 01 серпня 2024 року у справі № 640/25171/21, що зумовило необґрунтовані висновки Восьмого апеляційного адміністративного суду про недоведеність порушеного спірним рішенням Брюховицької селищної ради прав та законних інтересів позивачки.
29. Натомість, колегія суддів констатує, що позивачка є учасницею правовідносин, в яких застосовуватиметься спірний нормативно-правовий акт та, відповідно, має право у цьому випадку на звернення до суду з відповідним позовом, оскільки є мешканцем територіальної громади смт Брюховичі, має житловий будинок по вул. Львівська, 18В (поблизу якого планується будівництво багатоквартирного будинку), а прийняттям спірного рішення може бути порушене її право на безпечне для життя та здоров'я довкілля внаслідок будівництва нового житлового комплексу з огляду на додаткове забруднення повітря вихлопними газами від транспортних засобів та додатковий шум.
30. Таким чином, у цій частині суд першої інстанції правильно визначив наявність у позивачки права на звернення до суду з відповідним позовом.
31. Наступним доводом касаційних скарг Львівської міськради та ОСОБА_1 є неправильне застосування положень статей 16, 17, 19 Закону № 3038-VI з огляду на неврахування правових висновків Верховного Суду, викладених у постановах від 21 червня 2018 року у справі № 826/4504/17, від 14 серпня 2018 року у справі № 815/3880/14, від 05 березня 2019 року у справі № 360/2334/17, від 15 квітня 2020 року у справі № 702/1384/16-а, від 03 листопада 2020 року у справі № 826/11632/16, від 21 жовтня 2021 року у справі № 826/16737/18, від 27 вересня 2022 року у справі № 320/1510/20, від 11 травня 2023 року у справі № 380/23542/21.
32. Неправильність застосування указаних норм права скаржники вбачають у тому, що суд апеляційної інстанцій неправильно встановив, що невідповідність ДПТ Генеральному плану селища Брюховичі у частині зміни цільового призначення земельної ділянки з кадастровим номером 4610166300:08:003:1562 з призначення земельної ділянки - 03.15 Для будівництва та обслуговування інших будівель громадської забудови та виду використання - Для будівництва та обслуговування інших будівель громадської забудови на вид використання Для будівництва і обслуговування багатоквартирного житлового будинку з об'єктами торгово-розважальної та ринкової інфраструктури (Код КВПІДЗ 02.10), є самостійною та достатньою підставою для визнання спірного рішення про затвердження ДПТ нечинним та його скасування.
33. Надаючи правову оцінку цим доводам касаційних скарг, колегія суддів керується таким.
34. Згідно з частинами першою та четвертою статті 12 Закону України «Про основи містобудування» від 16 листопада 1992 року № 2780-XII (далі - Закон № 2780-XII) до компетенції сільських, селищних, міських рад у сфері містобудування на відповідній території належить затвердження відповідно до законодавства місцевих програм, генеральних планів відповідних населених пунктів, планів зонування територій, а за відсутності затверджених в установленому законом порядку планів зонування території - детальних планів територій; до компетенції виконавчих органів сільських, селищних, міських рад у сфері містобудування належать: затвердження детальних планів територій за наявності затверджених в установленому законом порядку планів зонування території; визначення територій для містобудівних потреб; внесення пропозицій щодо встановлення і зміни меж населених пунктів відповідно до закону.
35. Правові та організаційні основи містобудівної діяльності визначаються Законом № 3038-VI (тут і далі - у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин).
36. Генеральний план населеного пункту - це містобудівна документація, що визначає принципові вирішення розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту; детальний план території - містобудівна документація, що визначає планувальну організацію та розвиток території (пункт 2,3 частини першої статті 1 Закону № 3038-VI).
37. Планування територій здійснюється на державному, регіональному та місцевому рівнях відповідними органами виконавчої влади, Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим та органами місцевого самоврядування. Планування та забудова земельних ділянок здійснюється їх власниками чи користувачами в установленому законодавством порядку. Рішення з питань планування та забудови територій приймаються сільськими, селищними, міськими радами та їх виконавчими органами, районними, обласними радами, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями в межах визначених законом повноважень з урахуванням вимог містобудівної документації (стаття 8 Закону № 3038-VI).
38. Відповідно до частини першої статті 16 Закону № 3038-VI планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них.
39. Згідно з частиною першою статті 17 Закону № 3038-VI, генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови та іншого використання території населеного пункту.
40. У частині першій статті 19 Закону № 3038-VI зазначено, що детальний план у межах населеного пункту уточнює положення генерального плану населеного пункту та визначає планувальну організацію і розвиток частини території. Детальний план розробляється з метою визначення планувальної організації і функціонального призначення, просторової композиції і параметрів забудови та ландшафтної організації кварталу, мікрорайону, іншої частини території населеного пункту, призначених для комплексної забудови чи реконструкції.
41. Відповідно до частини четвертої статті 19 Закону № 3038-VI детальний план території визначає: 1) принципи планувально-просторової організації забудови; 2) червоні лінії та лінії регулювання забудови; 3) функціональне призначення, режим та параметри забудови однієї чи декількох земельних ділянок, розподіл територій згідно з будівельними нормами, державними стандартами і правилами; 4) містобудівні умови та обмеження (у разі відсутності плану зонування території) або уточнення містобудівних умов та обмежень згідно із планом зонування території; 5) потребу в підприємствах і закладах обслуговування населення, місце їх розташування; 6) доцільність, обсяги, послідовність реконструкції забудови; 7) черговість та обсяги інженерної підготовки території; 8) систему інженерних мереж; 9) порядок організації транспортного і пішохідного руху; 10) порядок комплексного благоустрою та озеленення, потребу у формуванні екомережі; 11) межі прибережних захисних смуг і пляжних зон водних об'єктів (у разі відсутності плану зонування території).
42. Зміст наведених вище норм права свідчить, що ДПТ є видом містобудівної документації, положення якого мають узгоджуватися з генеральним планом населеного пункту, деталізувати положення останнього та не суперечити йому.
43. Такий висновок узгоджується з правовою позицією Верховного Суду, викладеною у постановах від 21 червня 2018 року у справі №826/4504/17, від 14 серпня 2018 року у справі № 815/3880/14, від 5 березня 2019 року у справі № 360/2334/17, від 15 квітня 2020 року у справі № 702/1384/16-а, від 3 листопада 2020 року у справі № 826/11632/16, від 21 жовтня 2021 року у справі № 826/16737/18, від 27 вересня 2022 року у справі № 320/1510/20, від 11 травня 2023 року у справі № 380/23542/21.
44. Суди попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів установили, що пунктом 2 спірного рішення селищної ради надано згоду третій особі на зміну виду використання земельної ділянки з кадастровим номером 4610166300:08:003:1562 з призначення Для розміщення та обслуговування кафе Горобина та інших тимчасових споруд (Код КВІДПЗ 03.15) на призначення Для будівництва і обслуговування багатоквартирного житлового будинку з об'єктами торгово-розважальної та ринкової інфраструктури (Код КВПІДЗ 02.10).
45. З огляду на вищезазначене, колегія суддів констатує наявність неузгодженості положень спірного ДПТ та Генерального плану смт Брюховичі в частині цільового призначення земельної ділянки з кадастровим номером 4610166300:08:003:1562.
46. Стосовно доводів представника ТОВ «ВКФ «Горобина» про те, що зміна виду використання з кадастровим номером 4610166300:08:003:1562 (з призначення «Для розміщення та обслуговування кафе Горобина та інших тимчасових споруд» на призначення «Для будівництва і обслуговування багатоквартирного житлового будинку з об'єктами торгово-розважальної та ринкової інфраструктури») в межах одного виду категорії земель (землі житлової та громадської забудови), яке мало місце у цій справі, не свідчить про невідповідність спірного ДПТ положенням Генерального плану смт Брюховичі у частині земельної ділянки, колегія суддів зазначає таке.
47. Відповідно до пункту «б» частини першої статті 19 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) землі України за основним цільовим призначенням поділяються на такі категорії, зокрема землі житлової та громадської забудови.
48. Статтею 38 ЗК України визначено, що до земель житлової та громадської забудови належать земельні ділянки в межах населених пунктів, які використовуються для розміщення житлової забудови, громадських будівель і споруд, інших об'єктів загального користування.
49. Згідно зі статтею 39 ЗК України використання земель житлової та громадської забудови здійснюється відповідно до генерального плану населеного пункту, іншої містобудівної документації, плану земельно-господарського устрою з дотриманням будівельних норм.
50. З наведених положень ЗК України вбачається, що наміри щодо використання земельної ділянки в межах певної категорії земель мають відповідати містобудівній документації та документації із землеустрою.
51. Згідно зі статтею 20 ЗК України при встановленні цільового призначення земельних ділянок здійснюється віднесення їх до певної категорії земель та виду цільового призначення. При зміні цільового призначення земельних ділянок здійснюється зміна категорії земель та/або виду цільового призначення.
52. Відповідно до абзацу другого частини другої статті 24 Закону № 3038-VI забудова земельної ділянки здійснюється в межах її цільового призначення, встановленого відповідно до законодавства.
53. Таким чином, норми ЗК України та Закону № 3038-VI передбачають обов'язковість використання земельної ділянки за її цільовим призначенням навіть в разі встановлення нового функціонального призначення.
54. Стаття 1 Закону України від 22 травня 2003 року № 858-IV «Про землеустрій» (далі - Закон № 858-IV, в редакції, чинній на дату виникнення спірних правовідносин) містить визначення поняття цільове призначення земельної ділянки, згідно з яким це допустимі напрями використання земельної ділянки відповідно до встановлених законом вимог щодо використання земель відповідної категорії та визначеного виду цільового призначення.
55. Цільове призначення конкретної земельної ділянки фіксується у рішенні уповноваженого органу про передачу її у власність або надання у користування та в документі, що посвідчує право на земельну ділянку.
56. Отже, кожна категорія земель має узагальнене цільове призначення, що визначає специфіку її особливого правового режиму. Так, земельні ділянки, віднесені до однієї категорії, можуть використовуватися за різними видами цільового призначення. При цьому функціональне призначення земельної ділянки - це вид її використання, визначений містобудівною документацією. У документах на земельну ділянку воно не зазначається. Функціональне призначення території повинно встановлюватись планом зонування або детальним планом території, проте не повинно суперечити генеральному плану населеного пункту.
57. Аналогічний правовий висновок викладений, зокрема у постанові Верховного Суду від 21 серпня 2024 року у справі № 640/25171/21.
58. З огляду на системний аналіз статей 19, 20, 38 та 39 ЗК України, статті 24 Закону № 3038-VI та статті 1 Закону № 858-IV з урахуванням правових висновків, викладених Верховним Судом, зокрема у постанові 21 серпня 2024 року у справі № 640/25171/21, Суд зазначає, що власник земельної ділянки, яким у цій справі є селищна рада (її правонаступник Львівська міська рада) має повноваження щодо зміни цільового призначення земельної ділянки в межах однієї категорії земель (зокрема, з земель громадської на землі житлової або змішаної забудови у межах категорії - землі громадської та житлової забудови), однак, такі зміни мають здійснюватися у встановленому порядку та у відповідній містобудівній документації з урахуванням ієрархії, а саме - такі зміни мають відображатися, передусім, у Генеральному плані населеного пункту, оскільки саме цей вид містобудівної документації є основним та з його положеннями мають узгоджуватися всі інші види містобудівної документації.
59. Оскільки у цій справі спірним рішенням Брюховицької селищної ради здійснена зміна цільового призначення земельної ділянки з земель громадської забудови (для розміщення та обслуговування кафе) на землі змішаної забудови (для будівництва і обслуговування багатоквартирного житлового будинку з об'єктами торгово-розважальної та ринкової інфраструктури), то така зміна суттєво впливає на інженерні навантаження, розвиток селища, вимоги до інфраструктури, вимоги до ґрунтів і безпеки, транспортне забезпечення, а також інші соціальні норми та стандарти проживання. Відповідно, можливість та безпечність таких змін у цільовому призначенні земельної ділянки може бути обґрунтована та належним чином перевірена саме під час внесення відповідних змін до Генерального плану населеного пункту, оскільки процедура внесення таких змін потребує проведення відповідної ґрунтовної техніко-проєктної та експертної роботи.
60. Ураховуючи вищезазначене, колегія суддів доходить висновку про те, що доводи касаційних скарг ОСОБА_1 та Львівської міськради про невідповідність цільового призначення земельної ділянки з кадастровим номером 4610166300:08:003:1562, визначеного спірним рішенням Брюховицької селищної ради, положенням Генерального плану відповідного населеного пункту, знайшло своє підтвердження під час касаційного розгляду справи. Вказане, своєю чергою, є самостійною та достатньою підставою для визнання протиправним та нечинним ДПТ Брюховицької селищної ради, а тому рішення суду першої інстанції у цій частині є правомірним.
61. Щодо доводів скаржників про неправильне застосування судом апеляційної інстанції положень статті 21 Закону № 3038-VI та пунктів 3, 4, 5, 6 Порядку № 555, зокрема без урахування правових висновків Верховного Суду, викладених у постанові від 11 травня 2023 року у справі № 380/23542/21, що зумовило неправильні висновки Восьмого апеляційного адміністративного суду про дотримання Брюховицькою селищною радою порядку оприлюднення проєкту містобудівної документації, колегія суддів зазначає таке.
62. Відповідно до частин першої та другої статті 21 Закону № 3038-VI громадському обговоренню підлягають розроблені в установленому порядку проекти містобудівної документації на місцевому рівні: генеральні плани населених пунктів, плани зонування територій, детальні плани територій.
63. Затвердження на місцевому рівні містобудівної документації, зазначеної у частині першій згаданої статті, без проведення громадського обговорення проектів такої документації забороняється.
64. Механізм проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні: генеральних планів населених пунктів, планів зонування та детальних планів територій (далі - містобудівна документація) визначений Порядком № 555 (далі - у редакції, чинній на дату виникнення спірних правовідносин).
65. Відповідно до пункту 2 Порядку № 555 проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів у проектах містобудівної документації здійснюється під час розроблення відповідних проектів містобудівної документації із врахуванням вимог Закону України «Про стратегічну екологічну оцінку».
66. Згідно з частиною третьою статті 21 Закону №3038-VI сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи зобов'язані забезпечити: 1) оприлюднення прийнятих рішень щодо розроблення містобудівної документації на місцевому рівні з прогнозованими правовими, економічними наслідками та наслідками для довкілля, у тому числі для здоров'я населення; 2) оприлюднення проектів містобудівної документації на місцевому рівні, пояснювальної записки, розділу Охорона навколишнього природного середовища або звіту про стратегічну екологічну оцінку на своїх офіційних веб-сайтах, а також вільний доступ до такої інформації громадськості; 3) реєстрацію, розгляд та врахування пропозицій громадськості до проектів містобудівної документації на місцевому рівні; 4) проведення громадських слухань щодо проектів містобудівної документації на місцевому рівні; 5) узгодження спірних питань між громадськістю і замовниками містобудівної документації на місцевому рівні через погоджувальну комісію; 6) оприлюднення результатів розгляду пропозицій громадськості до проектів містобудівної документації на місцевому рівні.
67. У пункті 3 Порядку № 555 визначені аналогічні вимоги до проведення громадського обговорення проєктів містобудівної документації.
68. Згідно з пунктом 4 Порядку № 555 замовники містобудівної документації оприлюднюють у двотижневий строк прийняті рішення щодо розроблення проектів містобудівної документації шляхом опублікування таких рішень у засобах масової інформації, що поширюються на відповідній території, а також розміщення на офіційному веб-сайті замовника містобудівної документації.
69. Окрім цього, відповідно до пункту 4 Порядку № 555 оприлюднення розроблених в установленому законодавством порядку проектів містобудівної документації здійснюється не пізніш, як у місячний строк з дня їх подання розробником до виконавчого органу сільської, селищної, міської ради шляхом розміщення матеріалів (планшетів, макетів) у визначеному органом місцевого самоврядування місці та інформування громадян через розповсюдження брошур і повідомлень, засоби масової інформації, що поширюються на відповідній території, а також розміщення інформації на офіційному веб-сайті замовника містобудівної документації.
70. За змістом пункту 5 Порядку № 555 повідомлення про початок процедури розгляду та врахування пропозицій громадськості у проекті містобудівної документації має містити:
1) інформацію про мету, склад та зміст містобудівної документації, викладену у скороченій та доступній для широкої громадськості формі;
2) основні техніко-економічні показники, зокрема графічні матеріали, що відображають зміст містобудівної документації;
3) відомості про замовника та розробника проектів містобудівної документації та підстави для їх розроблення;
4) інформацію про місце і строки ознайомлення з проектом містобудівної документації, пояснювальною запискою, розділом "Охорона природного середовища", який розробляється у складі проекту містобудівної документації та одночасно є звітом про стратегічну екологічну оцінку;
5) інформацію про посадову особу замовника містобудівної документації, відповідальну за забезпечення організації розгляду пропозицій, та адресу, за якою можуть надсилатися пропозиції (зауваження);
6) відомості про строк подання і строк завершення розгляду пропозицій;
61) інформацію про дату, час і місце проведення громадських слухань;
7) інформацію стосовно запланованих інформаційних заходів (презентація, прилюдне експонування, телевізійні програми, публічні конференції тощо).
71. Згідно з пунктом 6 Порядку № 555 оприлюднення прийнятих рішень щодо розроблення містобудівної документації на місцевому рівні, проектів містобудівної документації на місцевому рівні є підставою для подання пропозицій громадськості замовнику у строк, визначений замовником містобудівної документації.
72. Відповідно до пункту 61 Порядку № 555 пропозиції громадськості подаються у строк, визначений для проведення процедури громадського обговорення, який не може становити менш як 30 днів з дати оприлюднення проекту містобудівної документації на місцевому рівні та повідомлення про початок процедури розгляду та врахування пропозицій громадськості щодо проекту містобудівної документації. Пропозиції, подані після встановленого строку, не розглядаються.
73. Верховний Суд неодноразово висловлювався про порядок застосування вищенаведених норм матеріального права, зазначаючи, що одним із етапів проведення процедури затвердження детального плану території є проведення громадських обговорень, колегія суддів вважає за необхідне зазначити, що врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації є результатом двостороннього процесу. За відсутності факту реалізації громадськістю свого права на подання пропозицій до містобудівної документації у передбаченому законом порядку у органу місцевого самоврядування, замовника та розробника містобудівної документації відсутній обов'язок з їх розгляду та, відповідно, врахування.
74. Зокрема, такі правові висновки містяться у постановах Верховного Суду від 10 липня 2018 року у справі № 369/7675/14-а, від 21 вересня 2021 року у справі № 344/1479/19 та від 11 травня 2023 року у справі № 380/23542/21.
75. Перевіряючи дотримання Брюховицькою селищною радою (правонаступником якої є Львівська міська рада) установленого порядку проведення громадського обговорення проєку ДПТ в районі вулиці Львівська,12 в смт Брюховичі, суд апеляційної інстанції взяв до уваги показання свідка, надані у судовому засіданні суду першої інстанції 12 вересня 2024 року, згідно з якими Брюховицька селищна рада у визначеному законодавством порядку розміщувала через веб-сайт ради оголошення про розроблення ДПТ, інформацію про громадські слухання, а також про спірне рішення.
76. Натомість суд першої інстанції відхилив такі покази свідка як доказ у справі, оскільки вважав, що такий доказ не відповідає правилу допустимості, визначеному у частині другій статті 74 КАС України, згідно з яким обставини справи, які за законом мають бути підтверджені певними засобами доказування, не можуть підтверджуватися іншими засобами доказування.
77. При цьому, суд першої інстанції звернув увагу на те, що інший свідок - розробник ДПТ у судовому засіданні 12 вересня 2024 року надав покази, згідно з якими про проведення громадських слухань він не повідомлявся та чи оприлюднено проєкт ДПТ йому невідомо, участі у громадських слуханнях не брав.
78. З огляду на таке, суд першої інстанції вказав, що належними та допустимими доказами про оприлюднення оголошення про розроблення ДПТ, інформацію про громадські слухання, а також спірне рішення у розумінні статті 74 КАС України могли б вважатися відповідні скрін-шоти, роздруківки з відповідного веб-сайту, тобто письмові докази.
79. Оскільки відповідач не надав належних, допустимих, достовірних та достатніх доказів того, що Брюховицька селищна рада у визначеному порядку оприлюднила рішення щодо розроблення проєкту ДПТ, інформацію про громадські слухання, а також спірне рішення про затвердження ДПТ, суд першої інстанції дійшов висновку про недотримання Боюховицькою селищною радою установленого порядку проведення громадського обговорення відповідного ДПТ.
80. Колегія суддів з цього приводу зауважує, що з огляду на положення статті 341 КАС України до повноважень Верховного Суду не входить дослідження доказів, встановлення фактичних обставин справи або їх переоцінка. Об'єктом перегляду касаційним судом є виключно питання правильного застосування норм права, а також дотримання норм процесуального права судами попередніх інстанцій.
81. Перевіряючи дотримання судами попередніх інстанцій норм процесуального права у частині оцінювання доказів, Суд звертає увагу, що доказами в адміністративному судочинстві є будь-які дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин (фактів), що обґрунтовують вимоги і заперечення учасників справи, та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи. Ці дані встановлюються такими засобами:1) письмовими, речовими і електронними доказами; 2) висновками експертів; 3) показаннями свідків (стаття 72 КАС України).
82. Належними є докази, які містять інформацію щодо предмета доказування (частина перша статті 73 КАС України). Суд не бере до уваги докази, які одержані з порушенням порядку, встановленого законом (частина перша статті 74 КАС України). Достовірними є докази, на підставі яких можна встановити дійсні обставини справи (стаття 75 КАС України). Достатніми є докази, які у своїй сукупності дають змогу дійти висновку про наявність або відсутність обставин справи, які входять до предмета доказування (частина перша статті 76 КАС України).
83. Виходячи зі змісту наведених вище норм КАС України, колегія суддів вважає правильними висновки суду першої інстанції, який з огляду на наявність суперечливих та таких, що не узгоджуються між собою показань свідків, указав на неприйнятність таких доказів, оскільки вони не відповідають вимогам належності та достовірності, а тому не прийняв їх до уваги.
84. Однією із вимог касаційної скарги ОСОБА_1 є необхідність формулювання правового висновку Верховного Суду щодо питання застосування пункту 8 Порядку № 555 (нумерація пункту в редакції Порядку № 555, що діяла на момент виникнення спірних правовідносин) у подібних правовідносинах про те, що перебіг громадських слухань та подані пропозиції (зауваження) оформляються протоколом, який підписується головуючим, а не актом.
85. Пунктом 8 Порядку № 555 визначено, що перебіг громадських слухань та подані пропозиції (зауваження) оформляються протоколом, який підписується головуючим. Файл аудіо- та/або відеофіксації перебігу громадських слухань додається до протоколу. Відсутність пропозицій і зауважень громадськості фіксується у протоколі громадських слухань.
86. Отже, зі змісту пункту 8 Порядку № 555 можна встановити, що перебіг громадських слухань та його результати оформлюються протоколом, у тому числі у разі, якщо відсутні будь-які пропозиції чи зауваження від громадськості. Форма фіксації перебігу та результатів проведення громадських слухань імперативно визначена у пункті 8 Порядку № 555.
87. Разом з тим, суди попередніх інстанцій установили, що відсутність пропозицій та зауважень громадськості по громадському обговоренню ДПТ в районі вулиці Львівська, 12 в смт. Брюховичі оформлено актом від 16 травня 2019 року, складеним комісією виконкому Брюховицької селищної ради.
88. З огляду на таке, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що Брюховицька селищна рада не дотрималася установленої форми фіксування відсутності пропозицій та зауважень громадськості щодо спірного ДПТ.
89. Однак, правильним та обґрунтованим є зауваження третьої особи про те, що засвідчення відсутності пропозицій та заперечень громадськості актом, а не протоколом не може вважатися суттєвим порушенням процедури оприлюднення проєкту містобудівної документації та проведення громадського обговорення цього проєкту, відповідно, не може бути самостійною підставою для скасування спірного рішення Брюховицької селищної ради про затвердження спірного ДПТ.
90. У той же час, як установлено у процесі касаційного розгляду цієї справи, таке порушення є лише одним із інших чисельних порушень, установлених судом першої інстанції та не спростованих відповідачами чи іншими учасниками справи, а саме - невідповідність цільового призначення відповідної земельної ділянки положенням Генерального плану смт Брюховичі, недоведеність дотримання установленого порядку проведення громадського обговорення проєкту ДПТ, що у сукупності дає підстави погодитися з висновком суду першої інстанції про те, що Брюховицька селищна рада, приймаючи спірне рішення про затвердження ДПТ в районі вулиці Львівська, 12 в смт. Брюховичі, діяла з порушенням критеріїв правомірності, визначених частиною другою статті 2 КАС України, що свідчить про протиправність такого рішення.
91. Щодо другої позовної вимоги, а саме - про зобов'язання ГУ Держгеокадастру у Львівській області вчинити дії щодо внесення змін до Державного земельного кадастру та Поземельної книги відомостей про цільове призначення кадастровий номер 4610166300:08:003:1562, колегія суддів зазначає таке.
92. Суд апеляційної інстанції закрив провадження в частині цієї позовної вимоги з огляду на те, що, за висновком апеляційного суду, ця позовна вимога не є похідною, а тому спірні правовідносини, що виникли у зв'язку з незгодою позивачки з записом у Поземній книзі та Державному земельному кадастрі, не є публічно-правовими, а тому не підсудні адміністративному суду.
93. Водночас, суд першої інстанції вважав, що ця позовна вимога є похідною у розумінні пункту 23 частини першої статті 4 КАС України, оскільки саме на підставі спірного рішення Брюховицької селищної ради про затвердження ДПТ внесено зміни до Державного земельного кадастру про право власності та речові права на земельну ділянку.
94. Колегія суддів у цій частині погоджується з висновками суду першої інстанції, керуючись таким.
95. Відповідно до частини першої статті 172 КАС України в одній позовній заяві може бути об'єднано декілька вимог, пов'язаних між собою підставою виникнення або поданими доказами, основні та похідні позовні вимоги.
96. Похідна позовна вимога - вимога, задоволення якої залежить від задоволення іншої позовної вимоги (основної вимоги) (пункт 23 частини першої статті 4 КАС України).
97. Згідно з частиною першою статті 15 Закону України від 7 липня 2011 року № 3613-VI «Про Державний земельний кадастр» (далі - Закон № 3613-VI, у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) до Державного земельного кадастру включаються такі відомості про земельні ділянки, зокрема, цільове призначення (категорія земель, вид використання земельної ділянки в межах певної категорії земель).
98. Відповідно до статті 24 Закону № 3613-VI державна реєстрація земельної ділянки здійснюється при її формуванні шляхом відкриття Поземельної книги на таку ділянку.
99. У статті 25 Закону № 3613-VI визначено, що Поземельна книга є документом Державного земельного кадастру, який містить такі відомості про земельну ділянку: а) кадастровий номер; б) площа; в) місцезнаходження (адміністративно-територіальна одиниця); г) склад угідь; ґ) цільове призначення (категорія земель, вид використання земельної ділянки в межах певної категорії земель); д) нормативна грошова оцінка; е) відомості про обмеження у використанні земельної ділянки; є) відомості про межі частини земельної ділянки, на яку поширюється дія сервітуту, договору суборенди земельної ділянки; ж) кадастровий план земельної ділянки; з) дата державної реєстрації земельної ділянки; и) інформація про документацію із землеустрою, на підставі якої здійснена державна реєстрація земельної ділянки, а також внесені зміни до цих відомостей; і) інформація про власників (користувачів) земельної ділянки відповідно до даних про зареєстровані речові права у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно; ї) дані про бонітування ґрунтів.
100. Кабінет Міністрів України постановою від 17 жовтня 2012 року № 1051 затвердив Порядок ведення Державного земельного кадастру (далі - Порядок № 1051, у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин).
101. Пункт 60 Порядку № 1051 визначає, що запис у Поземельній книзі скасовується (поновлюється) Державним кадастровим реєстратором на підставі рішення суду.
102. Відповідно до пункту 61 Порядку № 1051 скасування (поновлення) запису в Поземельній книзі здійснюється шляхом внесення до Державного земельного кадастру відомостей про його скасування (поновлення) із зазначенням дати та підстави для скасування (поновлення), посади, прізвища та ініціалів/ініціала власного імені Державного кадастрового реєстратора, який скасував (поновив) запис, та формування з використанням програмного забезпечення Державного земельного кадастру нових аркушів Поземельної книги.
103. Зі змісту наведених вище норм законодавства Суд робить висновок про те, що внесення запису до Державного земельного кадастру та Поземельної книги здійснюється внаслідок, зокрема зміни цільового призначення (категорії земель, виду використання земельної ділянки в межах певної категорії земель) земельної ділянки.
104. Суди попередніх інстанцій установили, що до Державного земельного кадастру та Поземельної книги внесені відомості про цільове призначення та вид використання земельної ділянки на підставі спірного рішення Брюховицької селищної ради, відповідно, з цього можна дійти висновку про те, що позовна вимога щодо зобов'язання ГУ Держгеокадастру у Львівській області внести зміни до Державного земельного кадастру та Поземельної книги в частині цільового призначення та виду використання земельної ділянки за адресою вулиця Львівська 12, смт Брюховичі кадастровий номер 4610166300:08:003:1562, повернувши те цільове призначення, що існувало до прийняття спірного рішення, є похідною і також має бути задоволена.
105. Стосовно висновків суду апеляційної інстанції про неправомірність виходу суду першої інстанції за межі позовних вимог, а саме - в частині визнання спірного рішення Брюховицької селищної ради про затвердження ДПТ протиправним та нечинним замість визнання такого рішення протиправним та його скасування, колегія суддів зазначає таке.
106. У позовній заяві позивачка просила суд визнати протиправним та скасувати спірне рішення Брюховицької селищної ради про затвердження ДПТ, яке, за висновком Верховного Суду, викладеного у постанові від 24 жовтня 2023 року, є нормативно-правовими актом.
107. З огляду на характер та природу спірного у цій справі рішення про затвердження ДПТ, суд першої інстанції, керуючись положеннями частини дев'ятої статті 264 КАС України, дійшов висновку, що ефективним способом захисту порушених прав позивачки є саме визнання протиправним та нечинним рішення 71 сесії VII скликання Брюховицької селищної ради від 23 листопада 2020 року № 2263 «Про затвердження детального плану території (ДПТ) в районі вулиці Львівська,12 в смт Брюховичі».
108. Суд вважає наведений підхід суду першої інстанції правильним та таким, що відповідає вимогам щодо законності та обґрунтованості судового рішення, визначеним статтею 242 КАС України, з огляду на таке.
109. Згідно з частиною другою статті 9 КАС України суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, в межах позовних вимог. Суд може вийти за межі позовних вимог, якщо це необхідно для ефективного захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб'єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
110. Зі змісту вказаної норми, можна зробити висновок, що при розгляді справи суд обмежений предметом та обсягом заявлених позовних вимог та не може застосовувати інший спосіб захисту ніж той, що зазначив позивач у позовній заяві. Водночас, суд може вийти за межі правового обґрунтування, зазначеного у позовній заяві, якщо вбачає порушення інших приписів ніж ті, про які йдеться у позовній заяві.
111. Отже, вихід за межі позовних вимог можливий у справах за позовами до суб'єктів владних повноважень, при цьому, вихід за межі позовних вимог повинен бути пов'язаний із захистом саме тих прав, щодо яких подана позовна вимога.
112. Такий підхід узгоджується з правовим висновком Верховного Суду, викладеним, зокрема у постановах від 5 травня 2020 року у справі № 1340/4044/18 та від 23 березня 2023 року у справі № 640/213/19.
113. Відповідно до частини дев'ятої статті 264 КАС України суд може визнати нормативно-правовий акт протиправним (незаконним чи таким, що не відповідає правовому акту вищої юридичної сили) та нечинним повністю або в окремій його частині.
114. Отже, з огляду на правову природу спірного у цій справі рішення та враховуючи належне мотивування судом першої інстанції підстав виходу за межі позовних вимог позивачки, колегія суддів погоджується з тим, що суд першої інстанції обґрунтовано використав надане йому право вийти за межі позовних вимог з метою найбільш ефективного захисту порушеного права особи у публічно-правовому спорі.
115. При цьому, наведені у відзиві на касаційні скарги посилання ТОВ «ВКФ «Горобина» на правові висновки Верховного Суду, викладені у постановах від 29 травня 2019 року у справі № 2-3632/11, від 15 липня 2019 року у справі № 235/499/17, від 30 жовтня 2019 року у справі № 390/131/18 та від 01 квітня 2020 року у справі № 686/24003/18, щодо неможливості суду вийти за межі позовних вимог, колегія суддів не приймає до уваги, оскільки такі висновки сформульовані у справах цивільної юрисдикції.
116. На підставі вищезазначеного, колегія суддів Верховного Суду вважає, що суд першої інстанції ухвалив законне та обґрунтоване рішення, у той же час суд апеляційної інстанції допустив неправильне застосування норм матеріального права, а саме - положень статті 55 Конституції України, статей 16, 17, 19, 21 Закону № 3038-VI та пунктів 3, 4, 5, 6 та 8 Порядку № 555, а також недотримання норм процесуального права - частини першої статті 2, частини першої статті 5 та статті 6 КАС України.
117. Неправильність застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права судом апеляційної інстанції зумовлено, зокрема й неврахування правових висновків Верховного Суду, викладених у постановах від 21 червня 2018 року у справі № 826/4504/17, від 14 серпня 2018 року у справі № 815/3880/14, від 5 березня 2019 року у справі № 360/2334/17, від 14 листопада 2019 року у справі № 740/885/18, від 15 квітня 2020 року у справі № 702/1384/16-а, від 3 листопада 2020 року у справі № 826/11632/16, від 21 жовтня 2021 року у справі № 826/16737/18, від 27 вересня 2022 року у справі № 320/1510/20, від 11 травня 2023 року у справі № 380/23542/21, від 1 серпня 2024 року у справі № 640/25171/21.
118. Неправильне застосування норм матеріального права судом апеляційної інстанції зумовило скасування рішення суду першої інстанції, яке відповідає закону.
119. Відповідно до частини першої статті 352 КАС України суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.
120. З огляду на таке, Суд вважає за необхідне задовольнити касаційні скарги ОСОБА_1 та Львівської міськради, скасувати оскаржувану постанову суду апеляційної інстанції та залишити у силі рішення Львівського окружного адміністративного суду від 27 листопада 2024 року, ухвалене у цій справі.
121. Оскільки Суд задовольняє касаційну скаргу сторони, яка не є суб'єктом владних повноважень то, керуючись положеннями частини шостої статті 139 КАС України, необхідно здійснити новий розподіл судових витрат.
122. Згідно з квитанцією № 2772-7217-2372-4641 від 12 травня 2025 року ОСОБА_1 за подання касаційної скарги сплатила судовий збір у розмірі 3632,00 грн. Оскільки колегія суддів задовольняє вимоги касаційної скарги ОСОБА_1 та фактично задовольняє дві позовні вимоги, заявлені до двох відповідачів, то у силу вимог частини третьої статті 139 КАС України з відповідачів належить стягнути вказану суму судового збору пропорційно до обсягу задоволених позовних вимог до кожного з відповідачів, тобто по 1816,00 грн з кожного.
123. Понесені відповідачем витрати на сплату судового збору за подання касаційної скарги не підлягають відшкодуванню та новому розподілу згідно з положеннями частини другої статті 139 КАС України.
Керуючись статтями 341, 343, 349, 352, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд
Касаційні скарги ОСОБА_1 та Львівської міської ради задовольнити.
Постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 09 квітня 2025 року у справі № 380/15810/21 скасувати.
Рішення Львівського окружного адміністративного суду від 27 листопада 2024 року у справі № 380/15810/21 залишити у силі.
Стягнути за рахунок бюджетних асигнувань Львівської міської ради (ЄДРПОУ 04055896) на користь ОСОБА_1 (РНОКПП НОМЕР_1 ) частину судового збору у розмірі 1816,00 грн (одна тисяча вісімсот шістнадцять гривень 00 копійок), сплаченого відповідно до квитанції № 2772-7217-2372-4641 від 12 травня 2025 року.
Стягнути за рахунок бюджетних асигнувань Головного управління Держгеокадастру у Львівській області (ЄДРПОУ 39769942) на користь ОСОБА_1 (РНОКПП НОМЕР_1 ) частину судового збору у розмірі 1816,00 грн (одна тисяча вісімсот шістнадцять гривень 00 копійок), сплаченого відповідно до квитанції № 2772-7217-2372-4641 від 12 травня 2025 року.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не оскаржується.
Суддя-доповідач В.М. Бевзенко
Судді: С.М. Чиркін
В.М. Шарапа