Справа № 640/24181/21 Суддя (судді) першої інстанції: Щавінський В.Р.
15 грудня 2025 року м. Київ
Шостий апеляційний адміністративний суд в складі: головуючого - судді Мєзєнцева Є.І., суддів - Епель О.В., Файдюка В.В., розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Державної аудиторської служби України на рішення Київського окружного адміністративного суду від 18 квітня 2025 року у справі за адміністративним позовом Державної установи "Професійні закупівлі" до Державної аудиторської служби України про визнання протиправними дій, зобов'язати вчинити дії,
Державна установа "Професійні закупівлі" звернулась до Київського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Державної аудиторської служби України в якому просила визнати протиправним та скасувати висновок Державної аудиторської служби України від 13.08.2021 про результати моніторингу закупівлі №UA-2021-04-12-002869-а.
Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 18 квітня 2025 року адміністративний позов задоволено повністю.
В апеляційній скарзі Державна аудиторська служба України, посилаючись на неповне з'ясування обставин, що мають значення для справи, неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи, просить скасувати оскаржуване рішення та прийняти нове, яким відмовити у задоволенні позовних вимог у повному обсязі.
Відповідно до п. 3 ч. 1 ст. 311 Кодексу адміністративного судочинства України, суд апеляційної інстанції може розглянути справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами, якщо справу може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів, у разі подання апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції, які ухвалені в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у порядку письмового провадження).
З огляду на викладене, колегія суддів визнала за можливе розглянути справу в порядку письмового провадження.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши повноту встановлення окружним адміністративним судом фактичних обставин справи та правильність застосування ним норм матеріального і процесуального права, колегія суддів дійшла наступного висновку.
Судом першої інстанції встановлено, що згідно з наказом Держаудитслужби від 23.07.2021 №247, вказаним органом прийнято рішення про початок проведення моніторингу закупівлі №UA-2021-04-12-002869-а, яка оголошена Державною установою «Професійні закупівлі» в електронній системі закупівель за посиланням https://prozorro.gov.ua/tender/UA-2021-04-12-002869-a, з підстав виявлення ознак порушень законодавства у сфері публічних закупівель в інформації, оприлюдненій в електронній системі та даних автоматичних індикаторів ризиків.
За результатами моніторингу, 13.08.2021 Державною аудиторською службою України опубліковано висновок, відповідно до якого відповідач зобов?язує ДУ «Професійні закупівлі» здійснити заходи щодо усунення виявлених порушень в установленому законодавством порядку, зокрема шляхом дотримання принципів публічних закупівель через забезпечення неупередженого розгляду і відхилення тендерних пропозицій у відповідності до вимог статті 31 Закону та недопущення таких порушень у подальшому і протягом п?яти робочих днів з дня оприлюднення висновку оприлюднити через електронну систему закупівель інформацію та/або документи щодо вжиття заходів, направлених на виконання зобов'язань.
У своєму висновку Держаудитслужби зазначає, що відповідно до підпункту 6.3 пункту 6 додатку 3 тендерної документації замовник встановив вимогу за наявності в установчих документах Учасника певних обмежень щодо підпису тендерної пропозиції та/або укладення договору та/або відповідно до вимог ст. 44 Закону України «Про товариства з обмеженою та додатковою відповідальністю», такий учасник додатково у складі своєї пропозиції надає відповідні документи, які підтверджують право особи підписувати тендерну пропозицію та документи, що входять до її складу, зокрема: копію документу, який визначає вартість чистих активів учасника станом на кінець останнього звітного періоду (форма №1 Баланс, тощо).
Відповідачем встановлено, що учасник ТОВ «ЕНЕРДЖІ 365» у складі тендерної пропозиції надав довідку про фінансову звітність учасника від 12.05.2021 №12/21-17, в якій зазначено, що подає фінансову звітність за формою №1-м «Баланс» та формою №2-м «Звіт про фінансові результати» (скановану копію за 2020 рік подано в складі документів тендерної пропозиції). Але фактично у складі тендерній пропозиції ТОВ «ЕНЕРДЖІ 365» надано копію балансу та звіту про фінансові результати за 1 квартал 2021 року. Копії балансу та звіту про фінансові результати за останній звітній період (2020 рік) у складі тендерної пропозиції відсутні, чим ТОВ «ЕНЕРДЖІ 365» не дотримано вимоги підпункту 6.3 пункту 6 додатку 3 тендерної документації.
Не погоджуючись з таким рішенням відповідача, позивач звернувся до суду з даним позовом.
Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні визначені Законом України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26.01.1993 № 2939-XII (далі - Закон № 2939-XII).
Відповідно до статті 5 Закону № 2939-XII контроль за дотриманням законодавства у сфері закупівель здійснюється шляхом проведення моніторингу закупівлі у порядку, встановленому Законом України «Про публічні закупівлі», проведення перевірки закупівель, а також під час державного фінансового аудиту та інспектування.
Перевірка закупівель у замовників проводиться за місцезнаходженням юридичної особи, що перевіряється, чи за місцем розташування об'єкта права власності, щодо якого проводиться перевірка, і полягає у документальному та фактичному аналізі дотримання замовником законодавства про закупівлі. Результати перевірки закупівель викладаються в акті перевірки закупівель.
Моніторинг закупівлі здійснюється за місцезнаходженням органу державного фінансового контролю.
В свою чергу, правові та економічні засади здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для забезпечення потреб держави та територіальної громади визначає Закон України «Про публічні закупівлі» від 25 грудня 2015 року №922-VIII (далі - Закон №922-VIII), метою якого є забезпечення ефективного та прозорого здійснення закупівель, створення конкурентного середовища у сфері публічних закупівель, запобігання проявам корупції у цій сфері, розвиток добросовісної конкуренції.
Відповідно до частини 1 статті 8 Закону №922-VIII моніторинг процедури закупівлі здійснюють центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю, та його міжрегіональні територіальні органи (далі - органи державного фінансового контролю).
Моніторинг процедури закупівлі здійснюється протягом проведення процедури закупівлі, укладення договору про закупівлю та його дії.
Моніторинг процедури закупівлі не проводиться на відповідність тендерної документації вимогам частини четвертої статті 22 цього Закону.
Моніторинг процедур закупівель здійснюється також щодо процедур закупівель, особливості яких передбачені у законах, що визначені у частинах восьмій та дев'ятій статті 3 цього Закону.
Згідно із частиною 2 статті 22 Закону №922-VIII рішення про початок моніторингу процедури закупівлі приймає керівник органу державного фінансового контролю або його заступник (або уповноважена керівником особа) за наявності однієї або декількох із таких підстав: 1) дані автоматичних індикаторів ризиків; 2) інформація, отримана від органів державної влади, народних депутатів України, органів місцевого самоврядування, про наявність ознак порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель; 3) повідомлення в засобах масової інформації, що містять відомості про наявність ознаки порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель; 4) виявлені органом державного фінансового контролю ознаки порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель в інформації, оприлюдненій в електронній системі закупівель; 5) інформація, отримана від громадських об'єднань, про наявність ознак порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, виявлених за результатами громадського контролю у сфері публічних закупівель відповідно до статті 7 цього Закону.
Для аналізу даних, що свідчать про ознаки порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, може використовуватися: інформація, оприлюднена в електронній системі закупівель; інформація, що міститься в єдиних державних реєстрах; інформація в базах даних, відкритих для доступу центральному органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.
За правилами визначеними частинами 3-11, 1 статті 8 Закону №922-VIII повідомлення про прийняття рішення про початок моніторингу процедури закупівлі орган державного фінансового контролю оприлюднює в електронній системі закупівель протягом двох робочих днів з дня прийняття такого рішення із зазначенням унікального номера оголошення про проведення конкурентної процедури закупівлі, присвоєного електронною системою закупівель, та/або унікального номера повідомлення про намір укласти договір про закупівлю у разі застосування переговорної процедури закупівлі, а також опису підстав для здійснення моніторингу процедури закупівлі.
Повідомлення про початок моніторингу процедури закупівлі не зупиняє проведення процедур закупівель, визначених цим Законом.
Строк здійснення моніторингу процедури закупівлі не може перевищувати 15 робочих днів з наступного робочого дня від дати оприлюднення повідомлення про початок моніторингу процедури закупівлі в електронній системі закупівель.
Протягом строку проведення моніторингу процедури закупівлі посадова особа органу державного фінансового контролю, відповідальна за проведення моніторингу процедури закупівель, має право через електронну систему закупівель запитувати у замовника пояснення (інформацію, документи) щодо прийнятих рішень та/або вчинених дій чи бездіяльності, які є предметом дослідження в рамках моніторингу процедури закупівлі. Усі такі запити про надання пояснень автоматично оприлюднюються електронною системою закупівель. Замовник протягом трьох робочих днів з дня оприлюднення запиту про надання пояснень щодо прийнятих рішень та/або вчинених дій чи бездіяльності, які є предметом дослідження в рамках моніторингу процедури закупівлі, повинен надати відповідні пояснення (інформацію, документи) через електронну систему закупівель
Замовник у межах строку здійснення моніторингу процедури закупівлі має право з власної ініціативи надавати пояснення щодо прийнятих рішень та/або вчинених дій чи бездіяльності, які є предметом дослідження в рамках моніторингу процедури закупівлі.
За результатами моніторингу процедури закупівлі посадова особа органу державного фінансового контролю складає та підписує висновок про результати моніторингу процедури закупівлі (далі - висновок), що затверджується керівником органу державного фінансового контролю або його заступником. Такий висновок підлягає оприлюдненню в електронній системі закупівель протягом трьох робочих днів з дня його складання.
У висновку обов'язково зазначаються: 1) найменування, місцезнаходження та ідентифікаційний код замовника в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань, щодо якого здійснювався моніторинг процедури закупівлі; 2) назва предмета закупівлі із зазначенням коду за Єдиним закупівельним словником (у разі поділу на лоти такі відомості повинні зазначатися щодо кожного лота) та назви відповідних класифікаторів предмета закупівлі і частин предмета закупівлі (лотів) (за наявності) та його очікувана вартість; 3) унікальний номер оголошення про проведення конкурентної процедури закупівлі, присвоєний електронною системою закупівель, та/або унікальний номер повідомлення про намір укласти договір про закупівлю у разі застосування переговорної процедури закупівлі; 4) опис порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, виявленого за результатами моніторингу процедури закупівлі; 5) зобов'язання щодо усунення порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель.
У висновку може зазначатися додаткова інформація, визначена органом державного фінансового контролю.
Якщо за результатами моніторингу процедури закупівлі не виявлено порушень законодавства у сфері публічних закупівель, у висновку зазначається інформація про відсутність порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель.
Якщо під час моніторингу, за результатами якого виявлено ознаки порушення законодавства у сфері публічних закупівель, було відмінено тендер чи визнано його таким, що не відбувся, орган державного фінансового контролю зазначає опис порушення без зобов'язання щодо усунення такого порушення.
Якщо за результатами моніторингу процедури закупівлі виявлено ознаки порушення законодавства, вжиття заходів щодо яких не належить до компетенції органу державного фінансового контролю, про це письмово повідомляються відповідні державні органи.
Замовник має право протягом трьох робочих днів з дня оприлюднення висновку одноразово звернутися до органу державного фінансового контролю за роз'ясненням змісту висновку та його зобов'язань, визначених у висновку.
Протягом п'яти робочих днів з дня оприлюднення органом державного фінансового контролю висновку замовник оприлюднює через електронну систему закупівель інформацію та/або документи, що свідчать про усунення порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, викладених у висновку, або аргументовані заперечення до висновку, або інформацію про причини неможливості усунення виявлених порушень.
У разі підтвердження органом державного фінансового контролю факту усунення замовником порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, викладених у висновку, про що цей орган зазначає в електронній системі закупівель протягом п'яти робочих днів з дня оприлюднення замовником відповідної інформації в електронній системі закупівель, службова (посадова) особа замовника та/або уповноважена особа замовника не притягається до адміністративної відповідальності за порушення законодавства у сфері закупівель з порушень, що були усунуті замовником відповідно до висновку.
У разі незгоди замовника з інформацією, викладеною у висновку, він має право оскаржити висновок до суду протягом 10 робочих днів з дня його оприлюднення, про що зазначається в електронній системі закупівель протягом наступного робочого дня з дня оскарження висновку до суду. Замовник зазначає в електронній системі закупівель про відкриття провадження у справі протягом наступного робочого дня з дня отримання інформації про відкриття такого провадження та номер такого провадження.
Якщо замовник не усунув визначене у висновку порушення, що призвело до невиконання ним вимог, передбачених цим Законом, а також висновок не оскаржено до суду, орган державного фінансового контролю після закінчення строку на оскарження до суду, визначеного у частині десятій цієї статті, за результатами моніторингу вчиняє дії щодо притягнення до адміністративної відповідальності за порушення законодавства у сфері публічних закупівель. Номер протоколу зазначається в електронній системі закупівель наступного робочого дня з дня складання протоколу, а також зазначаються дата та номер відкриття провадження у справі протягом наступного робочого дня з дня отримання інформації про відкриття такого провадження. Форма висновку та порядок його заповнення визначаються центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.
Як вбачається з матеріалів справи, Держаудитслужба у своєму висновку зазначила, що відповідно до підпункту 6.3 пункту 6 додатку 3 тендерної документації замовник встановив вимогу за наявності в установчих документах Учасника певних обмежень щодо підпису тендерної пропозиції та/або укладення договору та/або відповідно до вимог ст. 44 Закону України «Про товариства з обмеженою та додатковою відповідальністю», такий учасник додатково у складі своєї пропозиції надає відповідні документи, які підтверджують право особи підписувати тендерну пропозицію та документи, що входять до її складу, зокрема:
- копію рішення загальних зборів учасників товариства або рішення власника про дозвіл на участь у закупівлі та/або укладання Договору за результатами закупівлі;
- ?копію документу, який визначає вартість чистих активів учасника станом на кінець останнього звітного періоду (форма №1 Баланс, тощо).
У разі відсутності таких обмежень, учасник надає довідку у довільній формі про те, що підстави для отримання згоди від загальних зборів учасників на вчинення правочину (укладання договору) відсутні та щодо даного правочину (договору) відсутня заінтересованість.
Тобто, на виконання даної вимоги учасник повинен був надати: 1) ?копію рішення загальних зборів учасників товариства або рішення власника про дозвіл на участь у закупівлі та/або укладання Договору за результатами закупівлі; 2) ?копію документу, який визначає вартість чистих активів учасника станом на кінець останнього звітного періоду (форма №1 Баланс, тощо), у випадку наявності в установчих документах Учасника певних обмежень щодо підпису тендерної пропозиції та або укладення договору. В іншому випадку, учасник повинен був надати документ про відсутність таких обмежень.
Судом встановлено, що у складі тендерної пропозиції ТОВ «ЕНЕРДЖІ 365» надано статут товариства, відповідно до якого директор товариства має право: представляти Товариство у відносинах з юридичними і фізичними особами в Україні та за її межами, здійснює інші юридичні дії та видає довіреності на здійснення таких дій без обмежень; діяти без довіреності від імені Товариства; укладати від імені товариства правочини та ін. (п. 3.8 Статуту).
Із вищезазначеного вбачається, що обмеження щодо підпису тендерної пропозиції та або укладення договору директором товариства відсутні.
У складі тендерної пропозиції ТОВ «ЕНЕРДЖІ 365» також наявне рішення №29-10/20 від 29.10.2020 відповідно до пункту 2 якого вирішено надати повноваження директору Товариства на представництво інтересів товариства у відносинах щодо участі у процедурах закупівель, що проводяться в порядку, визначеному Законом України "Про публічні закупівлі" з усіма правами, наданими учаснику в тому числі, але не виключно: подання та підписання тендерних пропозицій та всіх необхідних документів; укладання та підписання від імені Товариства договорів, що укладаються за результатами проведення процедур закупівель без обмеження загальної вартості, у тому числі вартість яких перевищує 50% вартості чистих активів Товариства відповідно до останньої затвердженої фінансової звітності.
За наведеного, суд дійшов висновку, що ТОВ «ЕНЕРДЖІ 365» було надано документи, які підтверджують відсутність будь-яких обмежень щодо підпису тендерної пропозиції чи договору.
У параграфах 70-71 рішення по справі «Рисовський проти України» (заява № 29979/04) ЄСПЛ підкреслює особливу важливість принципу «належного урядування», зазначивши, що цей принцип передбачає, що у разі, коли йдеться про питання загального інтересу, зокрема, якщо справа впливає на такі основоположні права людини як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і якомога послідовніший спосіб (рішення у справах «Беєлер проти Італії», заява № 33202/96, параграф 120, «Онер'їлдіз проти Туреччини», заява № 48939/99, параграф 128, «Megadat.com S.r.l. проти Молдови», № 21151/04, параграф 72, «Москаль проти Польщі», заява № 10373/05, параграф 51).
Зокрема, на державні органи покладений обов'язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок (зокрема, рішення у справах «Лелас проти Хорватії», заява № 55555/08, параграф 74, «Тошкуце та інші проти Румунії», заява № 36900/03, параграф 37) і сприятимуть юридичній визначеності у цивільних правовідносинах, які зачіпають майнові інтереси (рішення у справах «Онер'їлдіз проти Туреччини», параграф 128, «Беєлер проти Італії», параграф 119).
Судом встановлено, що договір за результатми закупівлі між замовником та переможцем закупівлі був укладений 14.07.2021.
Водночас, норми Закону не передбачають процедури усунення виявлених порушень процедури закупівлі після визначення переможця процедури закупівлі та укладення із ним договору про закупівлю. Таким чином після отримання оскаржуваного висновку у позивача була відсутня об'єктивна можливість усунути недоліки, вказані у ньому.
Аналогічна правова позиція висловлена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 28.01.2021 року у справі № 160/12925/19 та від 26.08.2021 у справі № 280/2494/19.
Крім цього, суд звертає увагу, що відповідно до висновку Верховного Суду від 15.06.2021 у справі № 922/2987/20, з моменту визначення переможця торгів та встановлення відповідності пропозиції позивача вимогам тендерної документації та вимогам Закону України "Про публічні закупівлі" неможливо відмінити процедуру закупівлі, у порядку, передбаченому ст. 31 Закону України "Про публічні закупівлі", оскільки це нівелює принципи та основні положення Закону України "Про публічні закупівлі". Право на відміну торгів існує лише на стадії до завершення процедури торгів, а не після їх завершення на стадії укладання договору з переможцем. Після укладення договору про закупівлю процедура закупівлі є завершеною, і відповідно до абз. 8 ч. 2 ст. 18 Закону України "Про публічні закупівлі" розглядаються лише скарги щодо укладених договорів про закупівлю в судовому порядку, тобто шляхом подання позову до суду.
За наведеного, суд першої інстанції дійшов вірного висновку про задоволення адміністративного позову.
Доводи апеляційної скарги зазначених вище висновків суду попередньої інстанції не спростовують і не дають підстав для висновку, що судом першої інстанції при розгляді справи неправильно застосовано норми матеріального права, які регулюють спірні правовідносини, чи порушено норми процесуального права.
Решта тверджень та посилань сторін судовою колегією апеляційного суду не приймається до уваги через їх неналежність до предмету позову або непідтвердженість матеріалами справи.
При цьому, колегія суддів зазначає, що згідно з п. 30. Рішення Європейського Суду з прав людини у справі "Hirvisaari v. Finland" від 27 вересня 2001 р., рішення судів повинні достатнім чином містити мотиви, на яких вони базуються для того, щоб засвідчити, що сторони були заслухані, та для того, щоб забезпечити нагляд громадськості за здійсненням правосуддя .
Однак, згідно з п. 29 Рішення Європейського Суду з прав людини у справі "Ruiz Torija v. Spain" від 9 грудня 1994 р., статтю 6 п. 1 не можна розуміти як таку, що вимагає пояснень детальної відповіді на кожний аргумент сторін. Відповідно, питання, чи дотримався суд свого обов'язку обґрунтовувати рішення може розглядатися лише в світлі обставин кожної справи.
За правилами ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права. Керуючись статтями 308, 311, 315, 316, 321, 322, 329, 331 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -
Апеляційну скаргу Державної аудиторської служби України залишити без задоволення, а рішення Київського окружного адміністративного суду від 18 квітня 2025 року - без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Головуючий суддя Є.І.Мєзєнцев
cуддя О.В.Епель
суддя В.В.Файдюк