Справа № 560/2940/24
Головуючий суддя 1-ої інстанції - Петричкович А.І.
Суддя-доповідач - Драчук Т. О.
12 грудня 2025 року
м. Вінниця
Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
головуючого судді: Драчук Т. О.
суддів: Полотнянка Ю.П. Смілянця Е. С. ,
розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу заступника керівника Волочиської окружної прокуратури Хмельницької обласної прокуратури в інтересах держави на ухвалу Хмельницького окружного адміністративного суду від 07 липня 2025 року у справі за адміністративним позовом заступника керівника Волочиської окружної прокуратури Хмельницької обласної прокуратури в інтересах держави до Наркевицької селищної ради Хмельницького району Хмельницької області, Шмирківської гімназії Наркевицької селищної ради Хмельницької області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача - Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Хмельницькій області про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити дії,
в лютому 2024 року позивач, - заступник керівника Волочиської окружної прокуратури Хмельницької обласної прокуратури в інтересах держави, звернувся до Хмельницького окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Наркевицької селищної ради Хмельницького району Хмельницької області, Шмирківської гімназії Наркевицької селищної ради Хмельницької області про визнання протиправною бездіяльність Шмирківської гімназії Наркевицької селищної ради Хмельницького району Хмельницької області та Наркевицької селищної ради Хмельницького району Хмельницької області в частині невжиття заходів приведення в належний технічний стан готовність до укриття населення захисної споруди цивільного захисту протирадіаційного укриття № 84434, яке є вбудованим у двоповерхову будівлю Шмирківської гімназії Наркевицької селищної ради Хмельницького району Хмельницької області, що знаходиться за адресою: вул. Шкільна, буд. 4 (літер.А1-1), с. Шмирки (Наркевицька ТГ) Хмельницький район] Хмельницька область.
Також, позивач просив зобов'язати Шмирківську гімназію Наркевицької селищної Хмельницького району Хмельницької області та Наркевицьку селищну раду Хмельницького району Хмельницької області привести у стан готовності захисну споруду цивільного захисту - протирадіаційне укриття № 84434, яке є вбудованим у двоповерхову будівлю Шмирківської гімназії Наркевицької селищної ради Хмельницького району Хмельницької області, що знаходитеся за адресою: вул. Шкільна, буд. 4 (літер.А1-1), с. Шмирки (Наркевицька ТГ), Хмельницький районі Хмельницька область, з метою використаннями за призначенням у відповідності до "Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту», затверджених Наказом Міністерства внутрішніх справ України № 579 від 09.07.2018 (арк. спр.3-16).
Ухвалою Хмельницького окружного адміністративного суду від 04.03.2024 відкрито провадження в адміністративній справі за позовом заступника керівника Волочиської окружної прокуратури в інтересах держави до Наркевицької селищної ради Хмельницького району Хмельницької області , Шмирківської гімназії Наркевицької селищної ради Хмельницької області про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити дії.
Ухвалою Хмельницького окружного адміністративного суду від 23.06.2025 надано прокурору десятиденний строк з дня отримання цієї ухвали для подачі заяви про поновлення строку звернення до суду з доказами на її підтвердження з урахуванням вказаного судом у цій ухвалі.
Ухвалою Хмельницького окружного адміністративного суду від 07.07.2025 позов заступника керівника Волочиської окружної прокуратури Хмельницької обласної прокуратури в інтересах держави за №51-214-24 від 27.02.2024 залишено без розгляду.
Не погоджуючись із прийнятим судовим рішенням, позивачем подано апеляційну скаргу, в якій апелянт просить скасувати ухвалу суду першої інстанції та ухвалити нове судове рішення, яким задовольнити заяву, посилаючись на неправильне застосування судом першої інстанції норм матеріального та порушення норм процесуального права.
В обґрунтуваннях апеляційної скарги позивач зазначає, що порушення є триваючим, а тому строк звернення до суду не пропущено.
Відповідно до п.1 ч.1 ст.311 КАС України суд апеляційної інстанції може розглянути справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами, якщо справу може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів, у разі відсутності клопотань від усіх учасників справи про розгляд справи за їх участю.
Враховуючи відсутність клопотань сторін про розгляд справи за їх участі, колегія суддів вважає за можливе здійснювати розгляд справи в порядку письмового провадження.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, законність і обґрунтованість рішення суду в межах доводів апеляційної скарги, а також правильність застосування судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що апеляційну скаргу слід залишити без задоволення, а ухвалу суду першої інстанції без змін, виходячи з наступного.
Приймаючи оскаржувану ухвалу суд першої інстанції виходив з того, що прокурор, звертаючись до суду з позовом, пояснюючи строки звернення до суду, зазначив, що: "... вказані у позовній заяві порушення є триваючими, оскільки зафіксовані ще у серпні 2021 року (акт оцінки готовності захисної споруди цивільного захисту протирадіаційного укриття №84434 від 25.08.2021). Отже, встановлений статтею 122 КАС України строк на звернення до суду із позовом прокурором не пропущений." (стор.22 позову).
Отже, прокурор не заперечує, що бездіяльність відповідачів триває з 2021 року про що прокурору відомо, зокрема, з відповідей ГУ ДСНС України в Хмельницькій області №672601-1559/672603 від 27.07.2023 на лист від 24.07.2023, №51-3249 вих-23 та №6703-5658/6705 від 22.09.2023 на лист від 15.09.2023 №51/3955 ВИХ-23 на що в ухвалі від 23.06.2025 вказав суд. Ці обставини прокурор не спростовує і тільки вважає, що не потрібно застосовувати позицію Верховного Суду від 25.09.2023 у справі №380/8650/22, однак не пояснює чому.
Відтак, суд першої інстанції критично оцінив пояснення прокурора щодо дотриманням ним строку звернення до суду визначеного ст.122 КАС України, і рахує що до спірних правовідносин застосовується позиція Верховного Суду від 25.09.2023 викладена у справі №380/8650/22 якою констатовано, зокрема, що перебіг строку, встановленого для подання позову стосується всіх суб'єктів, які мають намір та право звернутися до суду, та не пов'язується із відповідними функціями та компетенцією суб'єкта, адже інше призводить до можливості держави через такі дії практично необмежено у часі реалізовувати право на звернення до суду за власним волевиявленням.
Суд першої інстанції вважає за необхідне зазначити, що обмеження строку звернення до суду шляхом встановлення відповідних процесуальних строків, не впливає на зміст та обсяг конституційного права на судовий захист і доступ до правосуддя (Рішення Конституційного Суду України від 13 грудня 2011 року № 17-рп/2011). Такі обмеження направлені на досягнення юридичної визначеності у публічно-правових відносинах, а також стимулюють учасників адміністративного процесу добросовісно ставитися до виконання своїх обов'язків та поважати права й інтереси інших учасників правовідносин.
Враховуючи те, що прокурор пропустив встановлений законом тримісячний строк звернення до суду, так як звернувся до суду з позовом від 27.02.2024 (вхідний №17086 від 29.02.2024) та будь-яких переконливих обґрунтувань обставин та належних доказів, на підтвердження поважності причин пропуску строку звернення до суду із зазначеними позовними вимогами прокурором - позивачем не наведено та не доведено, є підстава для залишення позовної заяви прокурора без розгляду на підставі частини третьої, четвертої статті 123, пункту 8 частини першої статті 240 КАС України. При цьому, суд не ставить під сумнів необхідність приведення захисної споруди у належний стан, однак це повинно відбуватись з дотриманням вимог КАС України. Також, на думку суду, звернення прокурора із зобов'язальними вимогами про усунення порушення, яке триває з 2021 року про яке прокурор дізнався в липні 2023 року, за відсутності встановлення винних у цьому, і без дотримання тримісячного строку звернення до суду, фактично не вирішує питання приведення захисної споруди у належний стан.
Щодо наведених прокурором різних позицій Верховного Суду, суд першої інстанції у цій справі враховує в часі пізнішу позицію Верховного Суду, зокрема, викладену 25.09.2023 у справі №380/8650/22, що підтверджує позиція Верховного Суду у справі №755/10947/17.
Колегія суддів, в межах доводів апеляційної скарги, погоджується з такими висновками суду першої інстанції, з огляду на наступне.
Згідно з вимог ч.1 ст.2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Відповідно до вимог ч.1 ст.5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.
Згідно з вимогами ч.1 ст.6 КАС України суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права, відповідно до якого, зокрема, людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави.
Статтею 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
В силу ст.308 КАС України суд апеляційної інстанції перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.
Згідно з ч.2 ст.44 КАС України учасники справи зобов'язані добросовісно користуватися належними їм процесуальними правами і неухильно виконувати процесуальні обов'язки.
Як передбачено ч.3,4 ст.53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
Статтею 54 КАС України передбачено, що органи та особи, які визначені у статті 53 цього Кодексу і звертаються до адміністративного суду в інтересах інших осіб, мають процесуальні права й обов'язки особи, в інтересах якої вони діють, за винятком права закінчувати справу примиренням.
Відповідно до вимог ст.118 КАС України процесуальні строки - це встановлені законом або судом строки, у межах яких вчиняються процесуальні дії. Процесуальні строки встановлюються законом, а якщо такі строки законом не визначені - встановлюються судом.
Процесуальні строки визначаються днями, місяцями і роками, а також можуть визначатися вказівкою на подію, яка повинна неминуче настати.
За змістом статті 121 КАС України суд за заявою учасника справи поновлює пропущений процесуальний строк, встановлений законом, якщо визнає причини його пропуску поважними, крім випадків, коли цим Кодексом встановлено неможливість такого поновлення.
Одночасно із поданням заяви про поновлення процесуального строку має бути вчинена процесуальна дія (подана заява, скарга, документи тощо), стосовно якої пропущено строк.
Пропуск строку, встановленого законом або судом учаснику справи для подання доказів, інших матеріалів чи вчинення певних дій, не звільняє такого учасника від обов'язку вчинити відповідну процесуальну дію.
Згідно з ч.1 ст.122 КАС України позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами.
Відповідно до абз.2 ч.2 ст.122 КАС України для звернення до адміністративного суду суб'єкта владних повноважень встановлюється тримісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня виникнення підстав, що дають суб'єкту владних повноважень право на пред'явлення визначених законом вимог. Цим Кодексом та іншими законами можуть також встановлюватися інші строки для звернення до адміністративного суду суб'єкта владних повноважень.
Наслідки пропущення строків звернення до адміністративного суду визначені у статті 123 КАС України.
Як передбачено ч.3 ст.123 КАС України якщо факт пропуску позивачем строку звернення до адміністративного суду буде виявлено судом після відкриття провадження в адміністративній справі і позивач не заявить про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду, або якщо підстави, вказані ним у заяві, будуть визнані судом неповажними, суд залишає позовну заяву без розгляду.
Відповідно до ч.4 ст.123 КАС України, якщо після відкриття провадження у справі суд дійде висновку, що викладений в ухвалі про відкриття провадження у справі висновок суду про визнання поважними причин пропуску строку звернення до адміністративного суду був передчасним, і суд не знайде інших підстав для визнання причин пропуску строку звернення до адміністративного суду поважними, суд залишає позовну заяву без розгляду.
Строк звернення до адміністративного суду - це тривалість часу після виникнення спору у публічно-правових відносинах, протягом якого особа має право звернутися до адміністративного суду із заявою за вирішенням цього спору і захистом своїх прав, свобод чи інтересів. При цьому тримісячний строк звернення до суду у суб'єкта владних повноважень розраховується з дня виникнення підстав, що дають такому суб'єкту право на пред'явлення визначених законом вимог.
Вищенаведений висновок узгоджується з правовою позицією Верховного Суду, викладеною, зокрема у постановах від 05 липня 2023 року у справі № 380/15396/22 та від 13 листопада 2024 року у справі 560/22224/23.
Обмеження строку звернення до суду шляхом встановлення відповідних процесуальних строків, не впливає на зміст та обсяг конституційного права на судовий захист і доступ до правосуддя (Рішення Конституційного Суду України від 13 грудня 2011 року №17-рп/2011). Такі обмеження спрямовані на досягнення юридичної визначеності у публічно-правових відносинах, а також стимулюють учасників адміністративного процесу добросовісно ставитися до виконання своїх обов'язків та поважати права та інтереси інших учасників правовідносин.
Верховний Суд у постанові від 20 квітня 2021 року по справі № 640/17351/19 зазначав про те, що визначення строку звернення до адміністративного суду в системному зв'язку з принципом правової визначеності слугує меті забезпечення передбачуваності для відповідача (як правило, суб'єкта владних повноважень в адміністративних справах) та інших осіб того, що зі спливом установленого проміжку часу прийняте рішення, здійснена дія (бездіяльність) не матимуть поворотної дії в часі та не потребуватимуть скасування, а правові наслідки прийнятого рішення або вчиненої дії (бездіяльності) не будуть відмінені у зв'язку з таким скасуванням. Тобто встановлені строки звернення до адміністративного суду сприяють уникненню ситуації правової невизначеності щодо статусу рішень, дій (бездіяльності) суб'єкта владних повноважень.
В свою чергу, як вбачається з матеріалів справи та доводів апеляційної скарги, позивач вважає, що порушення вимог законодавства (задля усунення якого прокурор звернувся до суду з відповідним позовом) є триваючим, що вбачається з актів оцінки стану готовності захисної споруди цивільного захисту від 25.08.2021, 26.07.2022, 17.08.2023.
Також, як вбачається з матеріалів справи ГУ ДСНС України у Хмельницькій області листом від 22.09.2023 №67 03-5658/67 05 повідомило в.о. керівника Волочиської окружної прокуратури Хмельницької обласної прокуратури про відсутність повноважень на звернення до адміністративного суду стосовно зобов'язання суб'єкта господарювання привести захисну споруду цивільного захисту у готовність до використання за призначенням.
З урахуванням вказаного, колегія суддів не погоджується з доводами прокурора, що порушення в даному випадку є триваючим та необмежується строком, оскільки позивач не надає жодних доказів на підтвердження того, що вказане порушення існує на момент звернення до суду (27 лютого 2024 року). А днем виникнення підстав, що дають суб'єкту владних повноважень право на пред'явлення визначених законом вимог слід вважати лист ГУ ДСНС України у Хмельницькій області від 22.09.2023 №67 03-5658/67 05, в якому останній повідомив про відсутність повноважень на звернення до адміністративного суду.
Також, колегія суддів враховує, що згідно з ч.5 ст.242 КАС України при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.
В свою чергу, Верховний Суд в своїх постановах від 09.04.2025 справа №320/45812/23, від 20.10.2025 справа №320/39008/23, зазначив, що відлік строку звернення з позовом має починатися не з моменту прийняття суб'єктом владних повноважень рішення чи вчинення дій, що можуть бути оскаржені в адміністративному судочинстві, а з моменту, коли Прокурору стало відомо про порушення інтересів держави чи суспільства, що потребують судового захисту. Такий підхід забезпечує реальність і ефективність здійснення конституційних функцій прокуратури (стаття 131-1 Конституції України, стаття 23 Закону № 1697-VII), а також відповідає принципу доступу до правосуддя.
Верховний Суд звертає увагу на те, що питання про початок перебігу тримісячного строку для звернення прокурора до суду з позовом має вирішуватися з урахуванням особливостей правового статусу прокурора як суб'єкта, який представляє інтереси держави. Такий строк починається не з моменту оприлюднення відповідного акта суб'єкта владних повноважень, а з моменту, коли прокурор дізнався або повинен був дізнатися про порушення інтересів держави.
Строк звернення до адміністративного суду - це тривалість часу після виникнення спору у публічно-правових відносинах, протягом якого особа має право звернутися до адміністративного суду із заявою за вирішенням цього спору і захистом своїх прав, свобод чи інтересів. При цьому тримісячний строк звернення до суду у суб'єкта владних повноважень розраховується з дня виникнення підстав, що дають такому суб'єкту право на пред'явлення визначених законом вимог.
Вищенаведений висновок узгоджується з правовою позицією Верховного Суду, викладеною, зокрема у постановах від 05 липня 2023 року у справі № 380/15396/22 та від 13 листопада 2024 року у справі 560/22224/23.
Обмеження строку звернення до суду шляхом встановлення відповідних процесуальних строків, не впливає на зміст та обсяг конституційного права на судовий захист і доступ до правосуддя (Рішення Конституційного Суду України від 13 грудня 2011 року №17-рп/2011). Такі обмеження спрямовані на досягнення юридичної визначеності у публічно-правових відносинах, а також стимулюють учасників адміністративного процесу добросовісно ставитися до виконання своїх обов'язків та поважати права та інтереси інших учасників правовідносин.
Крім того, у пункті 265 постанови від 03 квітня 2024 року у справі № 917/1212/21 Велика Палата Верховного Суду звернула увагу на те, що у випадку звернення прокурора до суду від імені держави, перебіг строку звернення починається з моменту, коли про порушення стало відомо саме прокурору.
Тобто, останнім днем звернення до суду, в межах даних правовідносин, з урахуванням ч.2 ст.122 КАС України слід вважати 22.12.2023. Однак, з адміністративним позовом позивач звернувся лише 27.02.2024. Обставин на підтвердження поважності причин пропуску строку звернення до суду позивачем не зазначено (окрім триваючого строку, що спростовано судом).
На підставі наведеного, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що позивач пропустив встановлений КАС України тримісячний строк звернення до суду, поважних причин пропуску строку не зазначив, а тому адміністративний позов слід залишили без розгляду.
Також, колегія суддів зауважує, що суд апеляційної інстанції не надає оцінку повноваженням прокурора щодо представництва інтересів держави з урахуванням позицій Верховного Суду сформованих в справах №120/13258/23 постанова від 30.10.2025, №200/4415/24 постанова від 16.10.2025, №240/28454/23 від 09.10.2025 та інших, оскільки суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги (ч.1 ст.308 КАС України).
Відповідно до ст.242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
Отже, ст.2 КАС України та ч.4 ст.242 КАС України вказують, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Згідно з п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов'язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.
Оскільки, доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду першої інстанції, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції ухвалив оскаржуване судове рішення відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права, а тому підстави для його скасування або зміни відсутні.
Відповідно до п.1 ч.1 ст.315, 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд
апеляційну скаргу заступника керівника Волочиської окружної прокуратури Хмельницької обласної прокуратури в інтересах держави залишити без задоволення, а ухвалу Хмельницького окружного адміністративного суду від 07 липня 2025 року - без змін.
Постанова суду набирає законної сили з моменту прийняття та оскарженню не підлягає, крім випадків передбачених пп. "а"-"г" п.2 ч.5 ст. 328 КАС України.
Головуючий Драчук Т. О.
Судді Полотнянко Ю.П. Смілянець Е. С.