09 грудня 2025 р. № 400/2760/20
м. Миколаїв
Миколаївський окружний адміністративний суд, у складі головуючого судді Ярощука В.Г., при секретарі судового засідання Друца Т.О., розглянувши у відкритому судовому засіданні за правилами загального позовного провадження адміністративну справу
за позовомТОВАРИСТВА З ОБМЕЖЕНОЮ ВІДПОВІДАЛЬНІСТЮ «УНІВЕРСАЛ-ПОРТ», ,
до відповідачаМиколаївської міської ради, ,
треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору: Державне підприємство Український державний науково-дослідний інститут проектування міст "Діпромісто" імені Ю.М. Білоконя, , Державна служба України з питань геодезії,картографії та кадастру, , Приватне акціонерне товариство "Судноплавна компанія "Укррічфлот", ,
провизнання протиправним та недійсним рішення від 10.07.2019 № 52/18,
За участю:
представниці ТОВАРИСТВА З ОБМЕЖЕНОЮ ВІДПОВІДАЛЬНІСТЮ «УНІВЕРСАЛ-ПОРТ» Савіної Алли Сергіївни та Торки Олени Володимирівни;
представниці Миколаївської міської ради Валентової Катерини Вікторівни
представниці ПРИВАТНОГО АКЦІОНЕРНОГО ТОВАРИСТВА «СУДНОПЛАВНА КОМПАНІЯ «УКРРІЧФЛОТ» Гордієнко Лесі Михайлівни
10 липня 2020 року до Миколаївського окружного адміністративного суду надійшла позовна заява ТОВАРИСТВА З ОБМЕЖЕНОЮ ВІДПОВІДАЛЬНІСТЮ «УНІВЕРСАЛ-ПОРТ» (далі - позивач) до Миколаївської міської ради (далі - відповідач), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору Державне підприємство Український державний науково-дослідний інститут проектування міст «Діпромісто» імені Ю.М. Білоконя, про визнання протиправним та недійсним рішення відповідача від 10.07.2019 № 52/18 «Про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земель міста Миколаєва» (а.с. 1-8, 119-120, том 1).
В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що він здійснює господарську діяльність орендованих земельних ділянках у місті Миколаєві. Рішенням від 10.07.2019 № 52/18 «Про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земель міста Миколаєва» (далі - Рішення № 52/18) відповідач затвердив Технічну документацію з нормативно-грошової оцінки земель міста Миколаєва (далі - Технічна документація НГОЗ), що призвело до зміни розміру плати за землю. На думку позивача, Технічна документація НГОЗ має безліч недоліків, оскільки не застосовані локальні коєфенцієнти, не враховані зовнішні межі водоохоронних зон, рекреаційних зон, зон прибережної захисної смуги. Позивач стверджує, що розробником не використовувався Проект визначення водоохоронних зон у місті Миколаєві та не усунені розробником недоліки Технічної документації, про які було наголошено у висновку державної експертизи. Стверджує, що відсутні докази належного доопрацювання технічної документації, яка була повернута на доопрацювання виконавцю. За твердженням позивача, відповідачем недотримані вимоги Порядку нормативної грошової оцінки земель населених пунктів при визначені окремих локальних факторів та відповідних коефіцієнтів. Із покликанням на приписи частини четвертої статті 87 Водного кодексу України (далі - ВК України) стверджує, що зовнішні межі водоохоронних зон визначаються за спеціально розробленими проектами. Проте, відповідач прийняв оскаржуване рішення без відповідного, розробленого і затвердженого проекту визначення водоохоронних зон, лише із покликанням на статтю 88 ВК України. Стверджує, що відповідач повинен був, в межах наданих законом йому повноважень та з метою недопущення порушення прав та інтересів землекористувачів, відмовити у затвердженні цієї Технічної документації НГОЗ. Також зазначає, що у висновку державної експертизи землевпорядної документації від 04.12.2018 № 3209-18, який врахований Миколаївською міською радою як позитивний, зазначено, що Технічна документація з нормативної грошової оцінки земель міста Миколаєва не в повній мірі відповідає вимогам чинного законодавства України, встановленим нормам і правилам, а тому повертається на доопрацювання. Отже, на думку позивача, Технічна документація НГОЗ не була доопрацьована, не отримала позитивного висновку, у зв'язку із чим відповідач протиправно прийняв рішення про її затвердження (а.с. 1-8, том 1).
27.10.2020 представниця позивача подала до суду пояснення (а.с. 148-153, том 1), в яких наголосила на тому, що відповідач порушив процедуру прийняття Рішення № 52/18, яке є нормативно-правовим актом регуляторного характеру, оскільки: відсутній аналіз регуляторного впливу; проект рішення не був належним чином оприлюднений; розробник Технічної документації НГОЗ не опрацював належним чином дані про структуру земель; значення таких досліджень суттєво впливають на результат визначення середнього значення нормативної грошової оцінки земель міста.
28.10.2020 до Миколаївського окружного адміністративного суду надійшов від відповідача відзив на позовну заяву (а.с. 197-208, том 1), в якому він заперечив проти позову і просив у його задоволенні відмовити у повному обсязі. Відзив умотивовано тим, що Порядком визначення розмірів і меж водоохоронних зон та режиму ведення господарської діяльності в них, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 08.05.1996 № 486 (далі - Порядок № 486) не встановлено імперативного припису необхідності врахування в технічній документації всіх локальних факторів, оскільки вони встановлюються індивідуально. Стверджує, що незастосування в Технічній документації НГОЗ інженерно-інфраструктурних факторів не є порушенням вимог Порядку нормативної грошової оцінки земель населених пунктів, затвердженого наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 25.11.2016 № 489, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 19.12.2016 за № 1647/29777 (далі - Порядок № 489). На думку відповідача, Методикою проведення державної експертизи землевпорядної документації, затвердженою наказом Державного комітету України по земельним ресурсам від 03.12.2004 № 39, передбачено, що в разі направлення технічної документації на доопрацюваня, новий висновок не готується, а лише проставляється відповідна відмітка на висновку про повернення технічної документації на доопрацювання. На висновку експертизи від 04.12.2018 наявна відмітка уповноваженої особи про усунення недоліків. Вважає, що з урахуванням доопрацювання зауважень, висновок державної експертизи від 04.12.2018 є позитивний та технічна документація відповідає вимогам чинного законодавства. На його переконання, хибною є позиція позивача щодо визначення водоохоронних зон за відсутності відповідного затвердженого проекту. Стверджує, що існування прибережних захисних смуг (водоохоронних зон), визначеної ширини, передбачено нормами Земельного кодексу України (далі - ЗК України) та ВК України. Відповідач зазначив, що відсутність проекту землеустрою щодо встановлення прибережної захисної смуги не свідчить про відсутність самої прибережної захисної смуги, оскільки її розміри встановлені законом. Встановлення у передбачених законами розмірах у Технічній документації санітарно-гігієнічного фактору «у водоохоронній зоні» за відсутності землевпорядної документації щодо визначення меж водоохоронних зон м. Миколаєва не суперечить вимогам законодавства.
У відповіді на відзив від 30.11.2020 № 43 (а.с. 239-246, том 1) позивач наголосив на тому, що на Технічній документації НГОЗ повинна стояти відмітка про «усунення недоліків», такої відмітки взагалі ніхто не ставив - така відмітка відсутня.
Проте на технічній документації стоїть відмітка «враховано» за підписом особи без назви (зазначення) її посади, без ініціалів і прізвища.
Вважає такі недоліки суттєвими, безпідставно проігнорованими відповідачем, внаслідок чого прийнято протиправне рішення про затвердження НГОЗ.
Стверджує, що під час прийняття спірного рішення, Миколаївська міська рада не дотрималася вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» на кожному етапі відповідної процедури.
Також при розробленні технічної документації з нормативної грошової оцінки земель міста Миколаєва, затвердженої зазначеним рішенням, був порушений порядок розроблення нормативної грошової оцінки земель населених пунктів, у зв'язку із чим позивач звернувся до суду з позовом.
У запереченнях від 16.12.2020 (а.с. 253-256, том 1) відповідач конкретизував аргументи проти задоволення позову, що він зазначив у відзиві на позовну заяву.
12.01.2021 позивач подав до Миколаївського окружного адміністративного суду заяву про зміну підстав позову (а.с. 13-18, том 2), яку в подальшому просив вважати заявою про доповнення підстав позову (а.с. 29, том 2). В заяві позивач посилається на порушення відповідачем процедури прийняття оскаржуваного рішення, а саме: відсутній аналіз регуляторного впливу; проект рішення не був оприлюднений. Розробник Технічної документації НГОЗ не опрацював належним чином дані про структуру земель, значення яких значно впливають на результат визначення середнього значення нормативної грошової оцінки земель міста. Затвердження Рішенням № 52/18 Технічної документації з нормативної грошової оцінки земель міста Миколаєва не є тотожним та не підміняє обов'язку відповдіача щодо затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки конкретної земельної ділянки.
12.01.2021 позивач надав письмові пояснення на заперечення відповідача (а.с. 19-21, том 2), в яких навів ті ж самі підстави для задоволення позову, що і в позовній заяві.
У поясненнях на заву про зміну підстав позов від 17.03.2021 (а.с. 47-55, том 2) відповідач зазначив, що затвердження Технічної документації НГОЗ було включено до плану діяльності з підготовки актів ради на 2019 рік (рішення від 20.12.2018 № 49/9). Аналіз регуляторного впливу проекту рішення здійснено та підписано розробником регуляторного акта Управлінням земельних ресурсів Миколаївської міської ради. На офіційному вебсайті відповідача 20.03.2019 було розміщено повідомлення про оприлюднення проекту регуляторного акту з аналізом регуляторного впливу. Протягом місяця з дня оприлюднення публікації жодних зауважень чи пропозицій не надійшло. Рішення № 52/18 оприлюднено в газеті «Южная Правда» (випуск № 52 від 11.07.2019) та додатково на вебсайті відповідача. Позитивний висновок державної експертизи від 04.12.2018 свідчить про відповідність Технічної документації НГОЗ вимогам чинного законодавства та спростовує твердження позивача про порушення законодавства. Відповідність пункту 2 Рішення № 52/18 вимогам законодавства підтверджена постановою П'ятого апеляційного адміністративного суду від 15.02.2021 у справі № 400/4199/19.
08.04.2021 позивач подав до Миколаївського окружного адміністративного суду заперечення на пояснення відповідача на заву про зміну підстав позову (а.с. 93-96, том 2), згідно з якими план діяльності з підготовки актів Миколаївської міської ради на 2019 рік затверджено з порушенням терміну встановленого законом не до 15 грудня, а 20 грудня. Відповідач не надав доказів оприлюднення рішення Миколаївської міської ради від 20.12.2018 № 49/9, яким затверджено план діяльності з підготовки актів Миколаївської міської ради на 2019 рік. Тому не можна вважати доведеним факт дотримання відповідачем вимоги щодо включення оскаржуваного рішення до плану діяльності з підготовки актів Миколаївської міської ради на 2019 рік. Відповідач не оприлюднив проект Рішення № 52/18, а лише повідомлення про оприлюднення регуляторного акту.
26.04.2021 відповідач подав заперечення на пояснення позивача (а.с. 109-113, том 2), у яких він стверджує про дотримання ним процедури прийняття Рішення № 52/18.
У поясненнях від 17.09.2020 № Д-1908 Державне підприємство Український державний науково-дослідний інститут проектування міст «Діпромісто» імені Ю.М. Білоконя (а.с. 144-146, том 1) вказало на те, що воно є розробником технічної документації, яка пройшла обов'язкову державну експертизу. Держгеокадастром було надано деякі зауваження, після усунення яких (що підтверджується печаткою і підписом відповідального працівника на обкладинці документації), Технічна документація НГОЗ разом із висновком експертизи передана замовнику - позивачу. Також третя особа зазначила, що необхідність застосування окремих локальних факторів визначається розробником технічної документації в кожному конкретному населеному пункті та не регулюється жодним законодавчим актом. Застосування локальних факторів не є обов'язковим, відповідно незастосування розробником деяких локальних факторів не є порушенням при розробленні технічної документації НГОЗ. У зв'язку з тим, що централізоване опалення в м. Миколаєві здійснюється лише для об'єктів соціальної сфери, локальний фактор забезпеченості/незабезпеченості міста централізованим теплопостачанням не застосовувався. Щодо встановлення меж водоохоронних зон державне підприємство зазначило, що постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 10.03.2015 у справі № 814/3187/13-а скасовано рішення Миколаївської міської ради від 31.05.2012 № 17/4, яким були встановлені водоохоронні зони. З цих підстав стверджує, що на час виникнення спірних правовідносин в місті відсутній затверджений проект землеустрою щодо встановлення меж водоохоронних зон. За відсутності такого проекту, Інститут враховував нормативний розмір прибережної захисної смуги Бузького лиману відповідно до абзацу дев'ятого статті 88 ВК України та статті 60 ЗК України. Наголосив, що відповідно до Порядку № 486 та рекомендацій Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру, відсутні порушення при розробці технічної документації НГОЗ з боку розробника.
01.12.2020 Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру подала до Миколаївського окружного адміністративного суду пояснення (а.с. 225-228, том 1), у яких зазначила, що висновок державної експертизи землевпорядної документації від 04.12.2018 не є негативним висновком. Розробник Технічної документації у січні 2019 року усунув зауваження, про що свідчить відповідний запис на висновку «Держгеокадастр. Зауваження враховано», посвідчений печаткою Держгеокадастру та підписом керівника експертного підрозділу Ольги Лахматової. Після усунення зауважень та врахування пропозицій до землевпорядної документації, Технічна документація з нормативної грошової оцінки земель міста Миколаєва вважається такою, що позитивно оцінена і погоджена, а відтак висновок від 04.12.2018 є законною підставою для прийняття відповідачем оскаржуваного рішення. Висновок від 04.12.2018 не скасований Держгеокадастром чи судом і є чинним.
22.02.2024 відповідач подав відзив на позовну заяву (а.с. 92-98, том 4), в якому він з врахуванням постанови Верховного Суду від 18.01.2024 закцентував увагу на тому, що:
віднесення земельних ділянок, зайнятих водними об'єктами, до земель водного фонду підтверджується самим фактом перебування їх під водним об'єктом і в межах прибережних захисних смуг;
застосування локальних факторів є не обов'язковим, незастосування розробником деяких локальних факторів не є порушенням при розробленні технічної документації НГОЗ, а твердження щодо обов'язкового визначення одного з двох локальних факторів (забезпечена/не теплопостачанням) є хибним та необґрунтованим;
підписання запису на висновку «Держгеокадастр. Зауваження враховано» Ольгою Лахматовою підтверджено письмовими поясненнями Держгеокадастру, як органу державної влади, посадова особа якої здійснювала відповідний запис. До того ж Держгеокадастр у своїх поясненнях наголошує, що висновок державної експертизи землевпорядної документації від 04.12.2018 не є негативним висновком, а розробник технічної документації у січні 2019 року усунув відповідні зауваження;
порядок прийняття оскаржуваного Рішення № 52/18 був предметом судового у справі № 400/4199/19, та судами надана правова оцінка відповідності проведення процедури його прийняття відповідачем, що відображено у постанові П'ятого апеляційного адміністративного суду у справі № 400/4199/19, яке набрало законної сили та є чинним;
прийняття оскаржуваного рішення відноситься до повноважень відповідача за результатами розгляду технічної документації, складеної уповноваженими особами та такої, що отримала позитивний висновок державної експертизи землевпорядної документації.
У відповіді на відзив від 01.03.2024 (а.с. 112-118, том 4) позивач підтримав свої позовні вимоги. Він вказав на те, що земельна ділянка з кадастровим номером 4810136300:07:001:0013 розташовано в межах м. Миколаїв, межує з річкою Південний Буг та віднесена до земель внутрішнього водного транспорту, не знаходиться в межах прибережної захисної смуги, а тому не може належати до земель водного фонду. На його переконання, здійснення визначення нормативної грошової оцінки земельної ділянки, що незабезпечена централізованим теплопостачанням як для земельної ділянки яка забезпечена централізованим теплопостачанням не узгоджується з приписами Порядку нормативної грошової оцінки земель населених пунктів. Порядок № 489 не передбачає право розробника на власний розсуд не застосовувати певні локальні фактори. При проведенні державної експертизи Технічна документація НГОЗ не було виявлено та відображено у висновку допущені ДП «Діпромісто» порушення Порядку № 489 щодо не застосування локальних факторів централізованим теплопостачанням. незабезпечена/забезпечена Також не було виявлено та відображено у Висновку державної експертизи землевпорядної документації порушення розробником вимог законодавства щодо безпідставного визначення розмірів і меж водоохоронних зон без розробленого та затвердженого органом місцевого самоврядування Проекту землеустрою щодо організації і встановлення меж водоохоронних зон та прибережних захисних смуг. Крім цього, на переконання позивача, оскільки висновок державної експертизи землевпорядної документації від 04.12.2018 № 3209-18 не містить повної дати його затвердження, а саме: число, місяць, рік, встановлені законом вимоги щодо його оформлення не дотримано, а відповідно такий висновок не міг бути затверджений Відповідачем.
У запереченнях від 22.03.2024 (а.с. 159-170, том 4) відповідач зауважив, що рішення, дії чи бездіяльність суб'єкта владних повноважень, за загальним правилом, не можна визнати неправомірними якщо вони ґрунтуються на законі, чинному на момент прийняття відповідного рішення таким суб'єктом. Тому до спірних правовідносин не може бути застосований Закон України «Про внутрішній водний транспорт», який набрав чинності 01.01.2022, тобто після прийняття Рішення № 52/18. Лише згодом відповідно до Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо особливостей регулювання земельних відносин в умовах воєнного стану», який набрав чинності 12.05.2022, було встановлено, що прибережні захисні смуги не встановлюються на землях морського і внутрішнього водного транспорту. Що стосується земельної ділянки з кадастровим номером 4810136300:07:001:0013, то вона, на думку відповідача, знаходиться у межах прибережної захисної смуги (водоохоронної зони) та відповідно відноситься до земель водного фонду. Застосування локальних факторів є не обов'язковим, незастосування розробником деяких локальних факторів не є порушенням при розробленні технічної документації НГОЗ, а твердження щодо обов'язкового визначення одного з двох локальних факторів (забезпечена/не забезпечена централізованим теплопостачанням) є хибним та необґрунтованим. Відповідач наполягав на тому, що до його компетенції не належить здійснення перевірки технічної документації з нормативної грошової оцінки земель на предмет її відповідності вимогам законодавства. Тому позитивний висновок державної експертизи землевпорядної документації від 04.12.2018 № 3209-18 з урахуванням усунення виявлених недоліків, свідчить про відповідність вимогам законів та прийнятих відповідно до закону нормативно-правових актів розробленої Технічної документації НГОЗ. Можливий дефект запису про затвердження висновку державної експертизи землевпорядної документації від 04.12.2018, у будь-якому разі є суто формальним, взагалі не впливає на його дійсність та не свідчить про його незатвердження.
Позивач подав до суду додаткові пояснення від 12.04.2024 (а.с. 1-5, том 5) та від 05.06.2024 (а.с. 107-110, том 5), в яких зазначив, що відповідач усунув недоліки Технічної документації НГОЗ, які були вказані у висновку державної експертизи від 04.12.2018 № 3209-18, після прийняття Рішення № 52/18. Позивач також закцентував увагу на тому, що при розгляді даної справи не дається оцінка правомірності визначення цільового призначення земельної ділянки, оскільки це не входить в предмет доказування, а лише встановлюється факт віднесення вказаної земельної ділянки до земель внутрішнього водного транспорту. Також важливим аспектом є той факт, що використання земель внутрішнього водного транспорту передбачає спорудження та використання причалів та інших гідротехнічних споруд, а також обробку флоту, яке за своєю суттю неможливе без доступу до водного об'єкту. Порядок № 489 не передбачає право розробника на власний розсуд застосовувати або не застосовувати певні локальні фактори, отже, процедура проведення нормативної грошової оцінки земель населених пунктів під час розробки Технічної документації НГОЗ була не дотримана. У поясненнях від 05.08.2025 (а.с. 191-192, том 5) позивач звернув увагу на те, що відповідач не надав жодного доказу, який би підтверджував отримання висновку державної експертизи землевпорядної документації від 04.122018 №3209-18 з відміткою Держгеокадастру про врахування зауважень до прийняття ним Рішення № 52/18.
У письмових поясненнях від 19.10.2025 (а.с. 109-116, том 7) позивач вказав на те, що цільове призначення земельної ділянки площею 9600 кв.м. (кадастровий номер 4810136300:07:001:0013), що розташована за адресою: м. Миколаїв, вул. Проектна, 1, (надалі - земельна ділянка) - землі внутрішнього водного транспорту. Прибережні захисні смуги встановлюються на земельних ділянках всіх категорій земель, крім земель морського і внутрішнього водного транспорту. Відтак вказана земельна ділянка не знаходиться у межах прибережної захисної смуги. Він також вчергове зазначив, що здійснення визначення нормативної грошової оцінки земельної ділянки, що незабезпечена централізованим теплопостачанням як для земельної ділянки яка забезпечена централізованим теплопостачанням не узгоджується з приписами Порядку нормативної грошової оцінки земель населених пунктів, а зовнішні межі водоохоронних зон визначаються за спеціально розробленими проектами. Застосуванню локальних факторів знаходження земельних ділянок «в водоохоронній зоні» передує визначення розмірів і меж водоохоронних зон та режим ведення господарської діяльності в них на підставі розробленого проекту землеустрою та затвердження його органом місцевого самоврядування. Застосування локальних факторів за знаходження земельних ділянок «в водоохоронній зоні» без визначення меж водоохоронних зон в порядку, встановленому законодавством є порушенням вищевказаних норм законодавства. З аналізу змісту технічної документації, на переконання позивача, вбачається, що розробник не усунув виявлені недоліки, що не завадило відповідачу затвердити технічну документацію в супереч вимог чинного законодавства. Крім цього, оскільки висновок державної експертизи землевпорядної документації від 04.12.2018р. № 3209-18 не містить повної дати його затвердження, а саме: число, місяць, рік, встановлені законом вимоги щодо його оформлення не дотримано, а відповідно такий висновок не міг бути затверджений відповідачем.
ПРИВАТНЕ АКЦІОНЕРНЕ ТОВАРИСТВО «СУДНОПЛАВНА КОМПАНІЯ «УКРРІЧФЛОТ» 25.03.2024 (а.с. 198-206, том 4), 16.04.2024 (а.с. 50-55, том 5) та від 20.10.2025 (а.с. 123-128, том 7) подало до Миколаївського окружного адміністративного суду письмові пояснення, в яких підтримало позовні вимоги. На переконання третьої особи, земельна ділянка з кадастровим номером 4810136300:07:001:0013 віднесена до земель внутрішнього водного транспорту, у її використанні не встановлено будь-яких обмежень тому вказана земельна ділянка не знаходиться в межах прибережної захисної смуги. Законодавством не допускається включення абсолютно всіх прибережних територій до земель прибережних захисних смуг, оскільки це протирічить їх цільовому використанню. Застосуванню локальних факторів знаходження земельних ділянок «в водоохоронній зоні» передує визначення розмірів і меж водоохоронних зон та режим ведення господарської діяльності в них на підставі розробленого проекту землеустрою та затвердження його органом місцевого самоврядування. Крім цього, здійснення визначення нормативної грошової оцінки земельної ділянки, що незабезпечена централізованим теплопостачанням як для земельної ділянки, яка забезпечена централізованим теплопостачанням, не узгоджується з приписами Порядку № 489. Третя особа вважає, що відповідач Рішенням № 52/18 затвердив технічну документацію, яка не була оцінена позитивно державною експертизою та була повернута на доопрацювання, що суперечить вимогам Методики проведення державної експертизи землевпорядної документації, затвердженої наказом державного комітету України по земельним ресурсам від 03.12.2004 № 391, зареєстрованої в Міністерстві юстиції України 21.12.2004 за № 1618/10217 (далі - Методика № 391). Оскільки висновок державної експертизи землевпорядної документації від 04.12.2018 № 3209-18 не містить повної дати його затвердження, а саме число, місяць, рік, встановлені законом вимоги щодо його оформлення не дотримано, а відповідно такий висновок не міг бути затверджений відповідачем.
У письмових поясненнях від 04.12.2024 (а.с. 93-95, том 6) ПРИВАТНЕ АКЦІОНЕРНЕ ТОВАРИСТВО «СУДНОПЛАВНА КОМПАНІЯ «УКРРІЧФЛОТ» зауважило, що долучений відповідачем СD-R диск містить електронні документи, зокрема, текст Технічної документації з нормативної грошової оцінки земель міста Миколаїв та Схему прояву локальних факторів оцінки. Санітарно-гігієнічні та інженерно-геологічні фактори», які свідчать про неправомірне встановлення локального коефіцієнту 1,05 за знаходження земельних ділянок «в водоохоронній зоні», оскільки такі зони не визначені спеціально розробленим проектом, а отже їх неможливо визначити за змістом розробленої технічної документації.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ, ЗАЯВИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Ухвалою Миколаївського окружного адміністративного суду від 15.07.2020 відкрито провадження у справі, призначено її розгляд за правилами загального позовного провадження, призначено підготовче засідання на 19.08.2020 та зобов'язано відповідача не пізніше не пізніш як за сім днів до підготовчого засідання опублікувати оголошення про відкриття провадження в адміністративній справі щодо оскарження нормативно-правового акта у виданні, в якому цей акт був або мав бути офіційно оприлюднений (а.с. 121, том 1)
Оголошення про відкриття провадження в адміністративній справі № 400/2760/20 було опубліковано в газеті «Южная правда» (30.06.2020 № 55) (а.с. 253, зворотній бік, том 2).
28.10.2020 позивач подав до Миколаївського окружного адміністративного суду клопотання про залучення до участі у справі як третю особу, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру (а.с. 207-208, том 1), яке ухвалою Миколаївського окружного адміністративного суду від 29.10.2020 задоволено (а.с. 212-213, том 1).
Рішенням Миколаївського окружного адміністративного суду від 06.08.2021 (а.с. 145-158, том 2), залишеним без змін постановою П'ятого апеляційного адміністративного суду від 09.02.2022 (а.с. 43-52, том 3), позов задоволено повністю, Рішення № 52/18 визнано протиправним та недійсним.
Ухвалюючи рішення про задоволення позовних вимог суд першої інстанції суд першої інстанції дійшов висновку про невідповідність Технічної документації НГОЗ нормативно-правовим актам, а саме:
неотримання позитивного висновку державної експертизи Технічної документації НГОЗ;
незастосування розробником окремих локальних факторів та відповідних коефіцієнтів при розробці Технічної документації НГОЗ;
незастосування розробником при розробці Технічної документації НГОЗ Плану встановлення водоохоронних зон міста Миколаєва.
Водночас суд першої інстанції визнав необґрунтованим посилання позивача на порушення відповідачем процедури прийняття Рішення № 52/18 через їх спростування висновками, викладеними у постанові П'ятого апеляційного адміністративного суду від 15.02.2021 у справі № 400/4199/19, та наданими суду відповідачем письмовими доказами. Суд першої інстанції критично оцінив твердження відповідача та третьої особи, які зводяться до того, що відсутній обов'язок у розробника на застосування та/або не застосування локальних факторів та відповідних коефіцієнтів, а є лише право, яке він може використати або ні на власний розсуд. Таке твердження суперечить самій меті, з якою розробляється технічна документація. Суд наголосив, що необхідність застосування окремих локальних факторів визначається розробником технічної документації в кожному населеному пункті окремо, в залежності від його особливостей. Також, враховуючи пункт 3 Порядку № 489, суд першої інстанції дійшов висновку, що інформаційною базою для нормативної грошової оцінки земель населених пунктів є затверджені генеральні плани населених пунктів, плани зонування територій і детальні плани територій, відомості Державного земельного кадастру, дані інвентаризації земель та державної статистичної звітності. Відповідно для розроблення технічної документації НГОЗ переважне значення мають затверджені генеральні плани населених пунктів, плани зонування територій і детальні плани територій, відомості Державного земельного кадастру, дані інвентаризації земель та державної статистичної звітності. Також суд першої інстанції наголосив, що Порядок № 486 встановлював єдиний правовий механізм визначення розмірів і меж водоохоронних зон та режим ведення господарської діяльності в них. Суд першої інстанції дійшов висновку, що у розробника був відсутній затверджений Проект розмірів та межі водоохоронних зон, оскільки рішення про затвердження цього проекту було скасовано постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 10.03.2015 у справі № 814/3187/13-а. Проте, з 2012 року (останній рік, в якому розроблявся проект) по теперішній час Миколаївська міська рада не прийняла та належним чином не затвердила проект «встановлення водоохоронних зон прибережних та захисних річок Інгул, Південний Буг і Бузький лиман на території землекористування міста Миколаєва». Суд наголосив, що Порядком № 486 не передбачено застосовувати розробнику самостійно норми статті 88 ВК України у випадку відсутності відповідного нормативного акту встановлення водоохоронних зон. За таких обставин, суд першої інстанції дійшов висновку, що застосуванню локальних факторів за знаходження земельних ділянок «в водоохоронній зоні» передує визначення розмірів і меж водоохоронних зон та режим ведення господарської діяльності в них на підставі розробленого проекту землеустрою та затвердження його органом місцевого самоврядування. Застосування локальних факторів за знаходження земельних ділянок «в водоохоронній зоні» без визначення меж водоохоронних зон в порядку, встановленому законодавством, є порушенням зазначених норм законодавства.
У постанові від 09.02.2022 у справі № 400/2760/20 (а.с. 43-52, том 3) П'ятий апеляційний адміністративний суд дійшов висновку, що затверджена Технічна документація НГОЗ не містить відомостей стосовно врахування зазначених зауважень експертизи. Щодо застосування локальних факторів та відповідних коефіцієнтів до земельних ділянок при розробці технічної документації, суд апеляційної інстанції додатково зазначив таке. Відповідно до додатку 7 до Порядку № 486 до групи локальних факторів - інженерно-інфраструктурні фактори входять локальні фактори як незабезпечення/забезпечення централізованим водопостачанням із засновуванням коефіцієнтів локальних факторів 0,90-0,95 у разі незабезпечення та 1,00 у разі забезпечення. Згідно із письмовими поясненнями ДП «Український державний науково-дослідний інститут проектування міст «Діпромісто» імені Ю. М. Білоконя, у зв'язку із тим, що централізоване опалення в м. Миколаїв здійснюється лише для об'єктів соціальної сфери, а саме середніх загальноосвітніх шкіл, лікарень, дитячих садків, та органів державного та місцевого самоврядування, які не є платниками податків, локальний фактор забезпеченості / незабезпеченості міста централізованим теплопостачанням вирішено не застосовувати. З урахуванням цих обставин, суд апеляційної інстанції погодився з висновком суду першої інстанції, що відповідно до формули Цн = Цнз х Кф х Км3, для обчислення Км3 враховуються локальні фактори, та у разі неврахування будь-якого локального фактору, наведеного в додатку 7, за замовчуванням відповідна факторна оцінка (коефіцієнт) становить « 1». Разом з тим, із додатку 7 вбачається, що « 1», як коефіцієнт локальних факторів застосовується при забезпечені централізованим водопостачанням, а за його відсутності - 0,90-0,95. В цьому контексті суд апеляційної інстанції наголосив, що згідно із інформацією зазначеною у витягу з Технічної документації НГОЗ земельна ділянка з кадастровим номером 4810136300:07:001:0013, землекористувачем якої є позивач, віднесена до категорії земель «землі промисловості, транспорту, зв'язку, енергетики, оборони та іншого призначення» та до неї засовується локальний фактор розташування земельних ділянок «у водоохоронній зоні» 1,05.
Постановою Верховного Суду від 18.01.2024 (а.с. 169-191, том 3) рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 06.08.2021 та постанову П'ятого апеляційного адміністративного суду від 09.02.2021 скасовано, а справу направлено на новий судовий розгляд до Миколаївського окружного адміністративного суду.
Скасовуючи судові рішення попередніх судів Верховний Суд у мотивувальній частині постанови від 18.01.2024 зазначив, що судами першої та апеляційної інстанції не встановлювалось, якими саме земельними ділянками користується позивач та їх місце розташування.
Суди попередніх інстанцій мали оцінювати висновок державної експертизи землевпорядної документації на предмет дослідження перевірки експертом оцінки об'єктів експертизи їх відповідності вимогам законодавства, встановленим стандартам, нормам і правилам, та подальшим усуненням виявлених уповноваженим органом недоліків. Судами не оцінені твердження Державного підприємства Український державний науково-дослідний інститут проектування міст «Діпромісто» імені Ю.М. Білоконя щодо проходження землевпорядної документації обов'язкової державної експертизи та усунення виявлених недоліків. Також не оцінені твердження Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру, яка у письмових поясненнях наголосила, що висновок державної експертизи землевпорядної документації від 04.12.2018 не є негативним висновком. Судами не дана оцінка твердженням цих учасників справи про те, що розробник технічної документації у січні 2019 року усунув зауваження, та їх покликанням на відповідний запис на висновку «Держгеокадастр. Зауваження враховано», посвідчений печаткою Держгеокадастру та підписом керівника експертного підрозділу Ольги Лахматової.
Верховний Суд зауважив, що віднесення земельних ділянок, зайнятих водними об'єктами, до земель водного фонду підтверджується самим фактом перебування їх під водним об'єктом і в межах прибережних захисних смуг. Відповідно, для правильного вирішення цієї справи, суди попередніх інстанцій мали перевірити, чи знаходяться земельні ділянки, на яких здійснює свою господарську діяльність позивач у м. Миколаєві в межах прибережної захисної смуги уздовж морів, морських заток та лиманів, визначеної законом.
Проте, при розгляді справи, судами попередніх інстанцій не встановлені фактичні обставини щодо розміщення орендованих позивачем земельних ділянок, та не оцінена відповідно до вимог Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) експертиза землевпорядної документації та інформація про наявність або відсутність усунень зауважень до неї за результатами доопрацювання.
05.02.2024 Миколаївський окружний адміністративний суд постановив ухвалу про прийняття справи № 400/2760/20 до свого провадження та про зобов'язання відповідача не пізніш як за сім днів до підготовчого засідання опублікувати оголошення про новий розгляд справи № 400/27602/20 на виконання постанови Верховного Суду від 18.01.2024 щодо оскарження нормативно-правового акта у виданні, в якому цей акт був або мав бути офіційно оприлюднений. (а.с. 3-5, том 4).
Справа № 400/2760/20 перебувала у провадженні головуючої судді Устинова І.А.
Оголошення про прийняття адміністративної справи № 400/2760/20 до провадження Миколаївським окружним адміністративним судом на виконання ухвали від 05.02.2024 було опубліковано в газеті «Південна правда» (14.02.2024 № 7 (24339) (а.с. 16, зворотній бік, том 4).
21.02.2024 ПРИВАТНЕ АКЦІОНЕРНЕ ТОВАРИСТВО «СУДНОПЛАВНА КОМПАНІЯ «УКРРІЧФЛОТ» подало заяву про вступ у справу № 400/2760/20 як третя особу, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні позивача (а.с. 43-45, 67-70, том 4), яка ухвалою Миколаївського окружного адміністративного суду від 07.03.2024 була задоволена (а.с. 137-138, том 4).
22.03.2024 відповідач заявив клопотання про призначення судової експертизи з питань землеустрою щодо відповідності Технічної документації НГОЗ вимогам нормативно-правових актів (а.с. 178-179, том 4), а позивач 12.04.2024 (а.с. 26-27, том 5) і ПРИВАТНЕ АКЦІОНЕРНЕ ТОВАРИСТВО «СУДНОПЛАВНА КОМПАНІЯ «УКРРІЧФЛОТ» 16.04.2024 (а.с. 42-44, том 5) - заперечення щодо її призначення. У підготовчому засіданні 09.05.2024 Миколаївський окружний адміністративний суд постановив ухвалу про відмову в задоволені клопотання про призначення експертизи (протокол судового засідання в режимі конференції від 09.05.2024 № 2844759 (а.с. 83-86, том 5).
20.06.2024 відповідач звернувся до Миколаївського окружного адміністративного суду з клопотанням про витребування у Державного підприємства Український державний науково-дослідний інститут проектування міст «Діпромісто» імені Ю.М. Білоконя та в Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру деяких доказів (а.с. 137-139, том 5). Клопотанням від 31.07.2024 (а.с. 160-161, том 5) відповідач відкликав своє клопотання від 20.06.2024 щодо витребування доказів у частині, що стосується Державного підприємства Український державний науково-дослідний інститут проектування міст «Діпромісто» імені Ю.М. Білоконя. У підготовчому засіданні 05.09.2024 Миколаївський окружний адміністративний суд постановив ухвалу про відмову в задоволені клопотання про витребування доказів (протокол судового засідання в режимі конференції від 05.09.2024 № 3299481 (а.с. 229-236, том 5).
07.01.2025 ТОВАРИСТВО З ОБМЕЖЕНОЮ ВІДПОВІДАЛЬНІСТЮ «КРИСТМАС» подало до Миколаївського окружного адміністративного суду клопотання про його долучення до участі у справі як третю особу, яка не заявляє самостійний вимог щодо предмета спору, на стороні позивача (а.с. 115-116, том 6), у задоволені якого ухвалою Миколаївського окружного адміністративного суду від 04.02.2025 відмовлено (протокол судового засідання в режимі конференції від 04.02.2025 № 3995907 (а.с. 168-172, том 6).
12.02.2025 Миколаївський окружний адміністративний суд постановив ухвалу про закриття підготовчого провадження і про призначення справи до судового розгляду по суті (а.с. 173-174, том 6).
Відповідно до наказу голови Миколаївського окружного адміністративного суду від 08.07.2025 № 85-к суддю Устинова І.А. відраховано зі штату Миколаївського окружного адміністративного суду у зв'язку зі звільненням його на підставі рішенням Вищої ради правосуддя від 08.07.2025 № 1419/15-25 у відставку.
Згідно з розпорядженням керівника апарату Миколаївського окружного адміністративного суду від 29.08.2025 № 217/02-10 «Про призначення повторного автоматизованого розподілу справи № 400/2760/20» (а.с. 13, том 7) було здійснено повторний автоматизований розподіл цієї справи.
Відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 29.08.2025 головуючим суддею для розгляду цієї справи визначено суддю Ярощука В.Г. (а.с. 14, том 7).
03.09.2025 Миколаївський окружний адміністративний суд постановив ухвалу про прийняття справи № 400/2760/20 до свого провадження, про її розгляд спочатку за правилами загального позовного провадження та про призначення підготовчого засідання на 21.10.2025 (а.с. 34-36, том 7).
01.09.2025 ТОВАРИСТВО З ОБМЕЖЕНОЮ ВІДПОВІДАЛЬНІСТЮ «НАВАЛЬ ПАРК» подадо клопотання про залучення його до участі у справі як третю особу, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача (а.с. 15-17, том 7), у задоволені якого ухвалою Миколаївського окружного адміністративного суду від 21.10.2025 відмовлено (а.с. 152-155, том 7).
Також 21.10.2025 Миколаївський окружний адміністративний суд постановив ухвалу про витребування у відповідача та рекомендування позивачу подати до суду копію проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, щодо якої між Миколаївською міською радою і ТОВАРИСТВОМ З ОБМЕЖЕНОЮ ВІДПОВІДАЛЬНІСТЮ «УНІВЕРСАЛ-ПОРТ було укладено 30.08.2004 договір оренди, а саме: земельної ділянки з кадастровим номером 4810136300:07:001:0013 (а.с. 163-165, том 7).
22.10.2025 відповідач подав до Миколаївського окружного адміністративного суду вищевказаний доказ (а.с. 173-236, том 7).
Ухвалою Миколаївського окружного адміністративного суду від 04.11.2025 закрито підготовче провадження та призначено справу № 400/2760/20 до судового розгляду по суті на 09.12.2025 (протокол судового засідання в режимі конференції від 04.11.2025 № 5390145) (а.с. 240-244, том 7).
ОБСТАВИНИ СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНІ СУДОМ
Розглянувши матеріали справи, повно і всебічно з'ясувавши всі обставини адміністративної справи в їх сукупності, перевіривши їх дослідженими доказами, суд встановив наступне.
Згідно з договором оренди землі, укладеного між позивачем і відповідачем, від 30.08.2004 (а.с. 9-13, том 1) в оренді позивача перебувала земельна ділянка для будівництва глибоководного причалу загальною площею 9600 кв. м у межах міста Миколаєва за рахунок земель населеного пункту і водного фонду. Строк дії договору 25 років.
У витязі з Державного земельного кадастру про земельну ділянку від 17.02.2016 № НВ-4801961822016 (а.с. 247-249, том 1) зазначено, що земельна ділянка з кадастровим номером 4810136300:07:001:0013 (вул. Проектна, 1, м. Миколаїв, Миколаївська область) площею 0,9600 га перебуває у комунальні власності Миколаївської міської ради та має цільове призначення «Землі промисловості, транспорту, зв'язку, енергетики, оборони та іншого призначення».
Згідно з проектом землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду ТОВ «УНІВЕРСАЛ-ПОРТ» для будівництва та подальшого обслуговування глубоководного причалу по вул. Проектній, 1, в Заводському районі м. Миколаєва (інв. № 3371) (а.с. 179-236, том 7) вказана земельна ділянка площею 9600 кв. м включає в себе 1584 кв. м водного фонду. Водночас вона не має водоохоронних зон.
Відповідно до пунктів 1 і 2 рішення Миколаївської міської від 27.07.2017 № 23/65 «Про проведення нормативної грошової оцінки земель міста Миколаєва» (а.с. 117, том 5) дозволено провести нормативну грошову оцінку земель м. Миколаєва. Організацію робіт із проведення нормативної грошової оцінки земель м. Миколаєва, подання її на затвердження міської радою покласти на управління земельних ресурсів Миколаївської міської ради.
На виконання договору від 08.05.2018 № 536-07-2018, укладеного між управлінням земельних ресурсів Миколаївської міської ради та Державним підприємством «Український державний науково-дослідний інститут проектування міст «Діпромісто» імені Ю. М. Білоконя (а.с. 69-74, том 1), останнім була розроблена технічна документації з нормативної грошової оцінки земель міста Миколаєва (а.с. 17-65, том 1).
У пункті 11 Висновку землевпорядної документації від 04.12.2018 № 3209-18, затвердженого головою Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру (а.с. 76-77, том 1), зазначено, що технічна документація з нормативної грошової оцінки земель міста Миколаєва не в повній мірі відповідає вимогам чинного законодавства України, встановленим нормам і правилам, повертається на доопрацювання.
26.12.2018 ДП «ДІПРОМІСТО» подало Державній службі України з питань геодезії та картографії та кадастру клопотання про перевірку технічної документації після усунення зауважень, викладених у висновку державної експертизи № 3209-18 від 4 грудня 2018 року, яке зареєстровано в Державній службі України з питань геодезії та картографії та кадастру у вхідній документації 26.12.2018 за № 28-9390/0/71-18 (а.с. 62, том 6).
У журналі обліку (реєстрації) об'єктів державної експертизи землевпорядної документації за 2018 рік датою одержання замовником висновку зазначено 17.02.2019 (а.с. 63, том 6).
На останній сторінці висновку наявна відмітка: «Держгеокадастр. Зауваження враховано», відбиток печатки «Для довідок» та підпис без зазначення посади та прізвища підписанта (а.с. 77, том 1).
Пунктом 1 рішення Миколаївської міської ради від 20.12.2018 № 49/9 затверджений План діяльності з підготовки актів Миколаївської міської ради на 2019 рік, до якого за порядковим номером 6 включений план та питання затвердження технічної документації нормативної грошової оцінки земель міста Миколаєва (а.с. 64-65, том 2).
Відповідач розробив Аналіз регуляторного впливу рішення Миколаївської міської ради про затвердження технічної документації нормативної грошової оцінки земель міста Миколаєва (а.с. 57-63, том 2).
20.03.2019 відповідач оприлюдним на своєму офіційному вебсайті проект регуляторного Акта з аналізом регулятивного впливу (а.с. 66, том 2).
Департамент економічного розвитку Миколаївської міської ради листом від 15.05.2019 № 379/02.03-19 (а.с. 73, том 2) проінформував управління земельних ресурсів Миколаївської міської ради про те, що процедура підготовки представленої редакції тексту проекту рішення Миколаївської міської ради про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки міста Миколаєва станом на 15.05.2019 дотримана.
Натомість у листі від 29.07.2019 вих. № 6089/0/20-19 Державна регуляторна служба України зазначила, що проект рішення Миколаївської міської ради «Про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земель міста Миколаїв» не містить норм регуляторного характеру, а його прийняття не потребує реалізації процедур, передбачених Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» (а.с. 72, том 2).
Пунктом 1 рішення відповідача від 10.07.2019 № 52/18 «Про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земель міста Миколаєва» (а.с. 16, том 1) затвердженого технічну документацію з нормативної грошової оцінки земель міста Миколаєва (а.с. 17-65, том 1).
11.07.2019 в газеті «Южная правда» (випуск № 52) було опубліковано Рішення № 52/18 (а.с. 74, том 2), а 22.07.2019 воно було оприлюднено на офіційному вебсайті відповідача (а.с. 71, том 2).
Постановою П'ятого апеляційного адміністративного суду від 15.02.2021 у справі № 400/4199/19 (а.с. 75-80, том 2) відмовлено в повному обсязі у задоволені позовних вимог ТОВАРИСТВА З ОБМЕЖЕНОЮ ВІДПОВІДАЛЬНІСТЮ «АВЕНТИН» до Миколаївської міської ради про визнання протиправним та нечинним пункту 2 Рішення № 52/18, яким визначено набрання чинності рішенням з 01.01.2020.
Вважаючи Рішення № 52/18 протиправним, позивач звернувся до суду з цим позовом.
Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, що виникли між сторонами, суд виходив з такого.
Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством.
Згідно з частиною першою статті 144 Основного Закону України органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов'язковими до виконання на відповідній території.
Відповідно до частини першої статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» місцева рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.
Нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб'єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування (пункт 18 частини першої статті 4 КАС України).
Згідно з абзацами третім-п'ятим частини першої статті 1 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» регуляторний акт - це:
прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання;
прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом.
Абзацом дванадцятим частини першої статті 1 Закону України «Про оцінку земель» встановлено, що нормативна грошова оцінка земельних ділянок - капіталізований рентний дохід із земельної ділянки, визначений за встановленими і затвердженими нормативами.
Відповідно до частини п'ятої статті 5 Закону України «Про оцінку земель» (в редакції, чинній станом на 10.07.2019, тобто на день прийняття Рішення № 52/18) нормативна грошова оцінка земельних ділянок використовується для визначення розміру земельного податку, державного мита при міні, спадкуванні (крім випадків спадкування спадкоємцями першої та другої черги за законом (як випадків спадкування ними за законом, так і випадків спадкування ними за заповітом) і за правом представлення, а також випадків спадкування власності, вартість якої оподатковується за нульовою ставкою) та даруванні земельних ділянок згідно із законом, орендної плати за земельні ділянки державної та комунальної власності, втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, вартості земельних ділянок площею понад 50 гектарів для розміщення відкритих спортивних і фізкультурно-оздоровчих споруд, а також при розробці показників та механізмів економічного стимулювання раціонального використання та охорони земель.
Частинами третьою і четвертою статті 201 ЗК України (в редакції, чинній станом на 10.07.2019) нормативна грошова оцінка земельних ділянок використовується для визначення розміру земельного податку, втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, економічного стимулювання раціонального використання та охорони земель тощо.
Експертна грошова оцінка використовується при здійсненні цивільно-правових угод щодо земельних ділянок.
Таким чином, рішення міських, селищних і сільських рад про затвердження нормативної грошової оцінки земель (технічної документації) є нормативно-правовим регуляторним актом, оскільки прийняте уповноваженим органом суб'єкта владних повноважень, змінює норми права, поширюється на невизначене коло осіб та спрямоване на правове регулювання адміністративних правовідносин між регуляторним органом та іншими суб'єктами господарювання, а також розраховано на довгострокове та неодноразове застосування.
Аналогічний правовий висновок міститься у постановах Верховного Суду від 14.02.2023 у справі № 695/2607/17 та від 10.03.2025 у справі № 320/10183/22.
Відтак Рішення № 52/18 є нормативно-правовим регуляторним актом.
Підпунктом 271.1.1 пункту 271.1 статті 271 Податкового кодексу України (далі - ПК України) визначено, що нормативна грошова оцінка є базою оподаткування земельним податком.
Відповідно до підпункту 14.1.147 пункту 14.1 статті 14 ПК України плата за землю -обов'язковий платіж у складі податку на майно, що справляється у формі земельного податку або орендної плати за земельні ділянки державної і комунальної власності.
Отже, Рішенням № 52/18 визначено базову величину, яка має безпосередній вплив на формування вартості орендної плати за земельну ділянку з кадастровим номером 4810136300:07:001:0013, яка перебуває в оренді позивача на підставі договору оренди землі, укладеного між позивачем і відповідачем, від 30.08.2004 (а.с. 9-13, том 1).
Згідно з частиною другою статті 264 КАС України право оскаржити нормативно-правовий акт мають, в тому числі особи, які є суб'єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.
Відтак позивач, як особа, яка є орендарем земельної ділянки комунальної власності, яка розташована на території міста Миколаєва, є суб'єктом правовідносин, які регулюються Рішенням № 52/18, та, відповідно, має право на його оскарження до суду.
Оскільки оскаржуване рішення є нормативно-правовим регуляторним актом, тому воно підлягає правовій оцінці на предмет дотримання процедури його прийняття, що визначена Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».
Абзацом сьомим статті 4 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» передбачено, що одним із принципів державної регуляторної політики є прозорість та врахування громадської думки - відкритість для фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань дій регуляторних органів на всіх етапах їх регуляторної діяльності, обов'язковий розгляд регуляторними органами ініціатив, зауважень та пропозицій, наданих у встановленому законом порядку фізичними та юридичними особами, їх об'єднаннями, обов'язковість і своєчасність доведення прийнятих регуляторних актів до відома фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань, інформування громадськості про здійснення регуляторної діяльності.
Згідно з частиною першою статті 6 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» громадяни, суб'єкти господарювання, їх об'єднання та наукові установи, а також консультативно-дорадчі органи, що створені при органах державної влади та органах місцевого самоврядування і представляють інтереси громадян та суб'єктів господарювання, мають право:
подавати до регуляторних органів пропозиції про необхідність підготовки проектів регуляторних актів, а також про необхідність їх перегляду;
у випадках, передбачених законодавством, брати участь у розробці проектів регуляторних актів;
подавати зауваження та пропозиції щодо оприлюднених проектів регуляторних актів, брати участь у відкритих обговореннях питань, пов'язаних з регуляторною діяльністю;
бути залученими регуляторними органами до підготовки аналізів регуляторного впливу, експертних висновків щодо регуляторного впливу та виконання заходів з відстеження результативності регуляторних актів;
самостійно готувати аналіз регуляторного впливу проектів регуляторних актів, розроблених регуляторними органами, відстежувати результативність регуляторних актів, подавати за наслідками цієї діяльності зауваження та пропозиції регуляторним органам або органам, які відповідно до цього Закону на підставі аналізу звітів про відстеження результативності регуляторних актів приймають рішення про необхідність їх перегляду;
одержувати від регуляторних органів у відповідь на звернення, подані у встановленому законом порядку, інформацію щодо їх регуляторної діяльності.
Відповідно до статті 7 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» регуляторні органи затверджують плани діяльності з підготовки ними проектів регуляторних актів на наступний календарний рік не пізніше 15 грудня поточного року, якщо інше не встановлено законом.
План діяльності з підготовки проектів регуляторних актів повинен містити визначення видів і назв проектів, цілей їх прийняття, строків підготовки проектів, найменування органів та підрозділів, відповідальних за розроблення проектів регуляторних актів.
Затверджені плани діяльності з підготовки проектів регуляторних актів, а також зміни до них оприлюднюються у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону, не пізніш як у десятиденний строк після їх затвердження.
Якщо регуляторний орган готує або розглядає проект регуляторного акта, який не внесений до затвердженого цим регуляторним органом плану діяльності з підготовки проектів регуляторних актів, цей орган повинен внести відповідні зміни до плану не пізніше десяти робочих днів з дня початку підготовки цього проекту або з дня внесення проекту на розгляд до цього регуляторного органу, але не пізніше дня оприлюднення цього проекту.
На підставі частин першої та другої статті 8 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» стосовно кожного проекту регуляторного акту його розробником готується аналіз регуляторного впливу.
Аналіз регуляторного впливу готується до оприлюднення проекту регуляторного акту з метою одержання зауважень та пропозицій.
Згідно з частинами першою-четвертою статті 9 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» кожен проект регуляторного акту оприлюднюється з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань.
Про оприлюднення проекту регуляторного акту з метою одержання зауважень і пропозицій розробник цього проекту повідомляє у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону.
У випадках, встановлених цим Законом, може здійснюватися повторне оприлюднення проекту регуляторного акту.
Проект регуляторного акту разом із відповідним аналізом регуляторного впливу оприлюднюється у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону, не пізніше п'яти робочих днів з дня оприлюднення повідомлення про оприлюднення цього проекту регуляторного акту.
Відповідно до частини п'ятої статті 9 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» повідомлення про оприлюднення проекту регуляторного акту повинно містити: стислий виклад змісту проекту; поштову та електронну, за її наявності, адресу розробника проекту та інших органів, до яких відповідно до цього Закону або за ініціативою розробника надсилаються зауваження та пропозиції; інформацію про спосіб оприлюднення проекту регуляторного акту та відповідного аналізу регуляторного впливу (назва друкованого засобу масової інформації та/або адреса сторінки в мережі Інтернет, де опубліковано чи розміщено проект регуляторного акту та аналіз регуляторного впливу, або інформація про інший спосіб оприлюднення, передбачений частиною п'ятою статті 13 цього Закону); інформацію про строк, протягом якого приймаються зауваження та пропозиції від фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань; інформацію про спосіб надання фізичними та юридичними особами, їх об'єднаннями зауважень та пропозицій.
Частинами шостою-восьмою статті 9 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» строк, протягом якого від фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань приймаються зауваження та пропозиції, встановлюється розробником проекту регуляторного акту і не може бути меншим ніж один місяць та більшим ніж три місяці з дня оприлюднення проекту регуляторного акту та відповідного аналізу регуляторного впливу.
Усі зауваження і пропозиції щодо проекту регуляторного акту та відповідного аналізу регуляторного впливу, одержані протягом встановленого строку, підлягають обов'язковому розгляду розробником цього проекту. За результатами цього розгляду розробник проекту регуляторного акту повністю чи частково враховує одержані зауваження і пропозиції або мотивовано їх відхиляє.
Оприлюднення проекту регуляторного акту з метою одержання зауважень і пропозицій не може бути перешкодою для проведення громадських слухань та будь-яких інших форм відкритих обговорень цього проекту регуляторного акту.
За змістом частини п'ятої статті 12 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» передбачено, що регуляторні акти, прийняті органами та посадовими особами місцевого самоврядування, офіційно оприлюднюються в друкованих засобах масової інформації відповідних рад, а у разі їх відсутності - у місцевих друкованих засобах масової інформації, визначених цими органами та посадовими особами, не пізніш як у десятиденний строк після їх прийняття та підписання.
Частинами другою і п'ятою статті 13 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» встановлено, що повідомлення про оприлюднення проекту регуляторного акту з метою одержання зауважень і пропозицій, проект регуляторного акту та відповідний аналіз регуляторного впливу оприлюднюються шляхом опублікування в друкованих засобах масової інформації розробника цього проекту, а у разі їх відсутності - у друкованих засобах масової інформації, визначених розробником цього проекту, та/або шляхом розміщення на офіційній сторінці розробника проекту регуляторного акту в мережі Інтернет.
Якщо в межах адміністративно-територіальної одиниці чи в населеному пункті не розповсюджуються друковані засоби масової інформації, а місцеві органи виконавчої влади, територіальні органи центральних органів виконавчої влади, органи та посадові особи місцевого самоврядування не мають своїх офіційних сторінок у мережі Інтернет, документи, зазначені у частинах першій-третій цієї статті, можуть оприлюднюватися у будь-який інший спосіб, який гарантує доведення інформації до мешканців відповідної адміністративно-територіальної одиниці чи до відповідної територіальної громади.
Отже, проект регуляторного акту, який орган готує або розглядає має бути внесений до плану діяльності з підготовки проектів регуляторних актів, затвердженого цим регуляторним органом. Аналіз регуляторного впливу та проект регуляторного акту, в подальшому і сам регуляторний акт мають бути в установленому порядку оприлюднені.
Аналогічного висновку дійшов Верховний Суд у постанові від 06.03.2019 справі № 803/417/18.
Суд встановив, що відповідач під час здійснення процедури яка передувала прийняттю Рішення № 52/18 здійснив наступні дії:
рішенням Миколаївської міської ради від 20.12.2018 № 49/9 затверджений План діяльності з підготовки актів Миколаївської міської ради на 2019 рік, до якого за порядковим номером 6 включений план та питання затвердження технічної документації нормативної грошової оцінки земель міста Миколаєва (а.с. 64-65, том 2);
відповідач розробив регуляторного впливу рішення Миколаївської міської ради про затвердження технічної документації нормативної грошової оцінки земель міста Миколаєва (а.с. 57-63, том 2);
20.03.2019 відповідач оприлюдним на своєму офіційному вебсайті проект регуляторного Акта з аналізом регулятивного впливу (а.с. 66, том 2).
У постанові від 18.01.2024 у справі № 400/2760/20 Верховний Суд зазначив, що прийняття Рішення 52/18 відноситься до повноважень відповідача за результатами розгляду технічної документації, складеної уповноваженими особами.
Окрім того, порядок прийняття Рішення № 52/18 був предметом дослідження адміністративними судами під час розгляду адміністративної справи № 400/4199/19, і судами була надана права оцінка відповідності проведення процедури прийняття оскаржуваного рішення відповідачем, що викладена у постанові П'ятого апеляційного адміністративного суду від 15.02.2021 у справі № 400/4199/19.
Враховуючи частину четверту статті 78, статтю 264 КАС України, встановлений у постанові П'ятого апеляційного адміністративного суду від 15.02.2021 у справі № 400/4199/19 факт дотримання відповідачем процедури прийняття Рішення № 52/18 має преюдиціальне значення при розгляді цієї справи.
А відтак суд прийшов до висновку, що посилання позивач і третьої особи на порушення відповідачем процедури прийняття Рішення № 52/18 спростовується висновками П'ятого апеляційного адміністративного суду, сформованими у постанові від 21.02.2021 у справі № 400/4199/19 та наданими суду відповідачем письмовими доказами.
Щодо висновку державної експертизи Технічна документація НГОЗ суд зазначає наступне.
Згідно із частиною п'ятою статті 201 ЗК України грошова оцінка земельних ділянок проводиться за методикою, яка затверджується Кабінетом Міністрів України.
Пунктом 1 Методики нормативної грошової оцінки земель населених пунктів, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 23.03.1995 № 213 (далі - Методика № 213) (чинна до 10.11.2021), нормативна грошова оцінка земель населених пунктів проводиться відповідно до Закону України «Про оцінку земель».
Відповідно до пункту 2 Методики № 213 інформаційною базою для нормативної грошової оцінки земель населених пунктів є затверджені генеральні плани населених пунктів, плани зонування територій і детальні плани території, відомості Державного земельного кадастру, інвентаризації земель та державної статистичної звітності.
Методика № 213 та Порядок № 489 не містять поняття та процедури «усунення недоліків або доопрацювання технічної документації», проте інформаційною базою для нормативної грошової оцінки земель населених пунктів передбачають, зокрема, відомості Державного земельного кадастру (пункт 2 Методики № 213 і пункт 3 Порядку № 489).
Згідно з абзацом другим статті 1 Закону України «Про Державний земельний кадастр» (далі - Закон № 3613-VI) (в редакції, чинній станом на 10.07.2019) державний земельний кадастр - єдина державна геоінформаційна система відомостей про землі, розташовані в межах державного кордону України, їх цільове призначення, обмеження у їх використанні, а також дані про кількісну і якісну характеристику земель, їх оцінку, про розподіл земель між власниками і користувачами.
Отже, за змістом статті 1 України № 3613-VI, Методики № 213 і Порядку № 489 інформаційною базою для нормативної грошової оцінки земель населених пунктів є не лише затверджені генеральні та інші плани територій, але й відомості Державного земельного кадастру про землі, розташовані в межах державного кордону України, які своєю чергою містять інформацію про їх цільове призначення, обмеження у використанні, а також дані про кількісну і якісну характеристику земель, їх оцінку, про розподіл земель між власниками і користувачами.
Пунктом 1 Методики проведення державної експертизи землевпорядної документації, затвердженої наказом Державного комітету України по земельних ресурсах від 03.12.2004 № 391, зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 21.12.2004 за № 1618/10217 (далі - Методика № 391) (втратила чинність 21.10.2021) встановлено, що ця Методика визначає організаційні засади і вимоги щодо організації та проведення державної експертизи землевпорядної документації, ведення звітності у цій сфері.
Відповідно до пункту 1.2 глави 1 Методики № 391 (втратила чинність 21.10.2021) державній експертизі відповідно до Закону України «Про державну експертизу землевпорядної документації» підлягає вся землевпорядна документація із землеустрою, оцінки земель, а також документація і матеріали державного земельного кадастру, яка розробляється на державному, регіональному та місцевому рівнях суб'єктами господарської діяльності, які є розробниками документації із землеустрою відповідно до Закону України «Про землеустрій» та суб'єктами оціночної діяльності у сфері оцінки земель відповідно до Закону України «Про оцінку земель».
Частинами шостою і сьомою статті 35 Закону України «Про державну експертизу землевпорядної документації» (втратив чинність 27.05.2021) визначено, що у разі якщо об'єкт державної експертизи не повною мірою відповідає вимогам законодавства, встановленим нормам і правилам, він повертається на доопрацювання. При цьому вказуються конкретні вимоги, відповідно до яких необхідно внести зміни і доповнення до об'єкта державної експертизи.
Об'єкт державної експертизи, який не відповідає вимогам законодавства, встановленим нормам і правилам, оцінюється негативно і не погоджується. Негативна оцінка об'єкта державної експертизи повинна бути всебічно обґрунтована відповідно до вимог законодавства, встановлених норм і правил.
Згідно з підпункту 3.5.3 пунктом 3.5 глави 3 Методики № 391 (втратила чинність 21.10.2021) підготовлені висновки державної експертизи повинні зводитись до трьох можливих варіантів:
землевпорядна документація в цілому відповідає вимогам чинного законодавства України, встановленим нормам і правилам, оцінюється позитивно та погоджується (у разі необхідності погодження може обумовлюватися певними умовами щодо додаткового опрацювання окремих питань та внесення коректив, виконання яких не потребує суттєвих доробок);
землевпорядна документація не в повній мірі відповідає вимогам чинного законодавства України, встановленим нормам і правилам, повертається на доопрацювання;
землевпорядна документація, яка не відповідає вимогам чинного законодавства України, встановленим нормам і правилам, оцінюється негативно і не погоджується.
Об'єкт експертизи, який повернуто на доопрацювання, оцінюється позитивно та погоджується після внесення змін і доповнень до нього в порядку, передбаченому цією Методикою, з урахуванням зауважень та пропозицій, зазначених у висновку державної експертизи.
Отже, стаття 35 Закону України «Про державну експертизу землевпорядної документації» (втратив чинність 27.05.2021) і підпункт 3.5.3 пункту 3.5 глави 3 Методики № 391 (втратила чинність 21.10.2021) не передбачали вимог до оформлення процедури доопрацювання експертизи.
Натомість згідно з пунктом 1.1 ДСТУ 4163-2003 «Державна уніфікована система документації. Уніфікована система організаційно-розпорядчої документації. Вимоги до оформлення документів», затвердженої наказом Державного комітету України з питань технічного регулювання та споживчої політики від 07.04.2003 № 55 (далі - ДСТУ 4163-2003) (скасовано з 01.09.2021) цей стандарт поширюється на організаційно-розпорядчі документи (далі - документи) постанови, розпорядження, накази, положення, рішення, протоколи, акти, листи тощо, створювані в результаті діяльності:
органів державної влади України, органів місцевого самоврядування;
підприємств, установ, організацій та їх об'єднань усіх форм власності (далі - організацій).
Відповідно до пункту 1.2 ДСТУ 4163-2003 цей стандарт установлює: склад реквізитів документів; вимоги до змісту і розташовування реквізитів документів; вимоги до бланків та оформлювання документів; вимоги до документів, що їх виготовляють за допомогою друкувальних засобів.
Статтею 1 Закону України «Про державну експертизу землевпорядної документації» (втратив чинність 27.05.2021) встановлено, що державна експертиза землевпорядної документації (далі - державна експертиза) - це діяльність, метою якої є дослідження, перевірка, аналіз та оцінка об'єктів експертизи на предмет їх відповідності вимогам законодавства, встановленим стандартам, нормам і правилам, а також підготовка обґрунтованих висновків для прийняття рішень щодо об'єктів експертизи.
Згідно із частиною третьою статті 7 Закону України «Про державну експертизу землевпорядної документації» (втратив чинність 27.05.2021) виконавцями державної експертизи є експерти, які працюють у складі спеціально уповноваженого органу виконавчої влади у сфері державної експертизи і мають високу кваліфікацію та спеціальні знання, а також висококваліфіковані спеціалісти або наукові працівники, які залучаються цими органами до її проведення відповідно до закону (далі - експерти державної експертизи).
Частиною першою статті 9 Закону України «Про державну експертизу землевпорядної документації» (втратив чинність 27.05.2021) передбачено, що обов'язковій державній експертизі підлягає, зокрема, технічна документація з нормативної грошової оцінки земельних ділянок.
Відповідно до статті 35 Закону України «Про державну експертизу землевпорядної документації» (втратив чинність 27.05.2021) результатом проведення державної експертизи є висновок державної експертизи.
Висновки державної експертизи повинні містити оцінку допустимості та можливості прийняття рішення щодо об'єкта державної експертизи і враховувати соціально-економічні наслідки.
Якщо об'єкт державної експертизи підготовлений згідно з вимогами законодавства, встановленими нормами і правилами, то він позитивно оцінюється та погоджується. У разі необхідності погодження може обумовлюватися певними умовами щодо додаткового опрацювання окремих питань та внесення коректив, виконання яких не потребує суттєвих доробок.
Позитивні висновки державної експертизи щодо об'єктів обов'язкової державної експертизи є підставою для прийняття відповідного рішення органами виконавчої влади чи органами місцевого самоврядування, відкриття фінансування робіт з реалізації заходів, передбачених відповідною документацією.
Реалізація заходів, передбачених документацією із землеустрою та документацією з оцінки земель, види яких визначені законом, а також матеріалами і документацією державного земельного кадастру щодо об'єктів обов'язкової державної експертизи, без позитивних висновків державної експертизи забороняється.
У разі якщо об'єкт державної експертизи не повною мірою відповідає вимогам законодавства, встановленим нормам і правилам, він повертається на доопрацювання. При цьому вказуються конкретні вимоги, відповідно до яких необхідно внести зміни і доповнення до об'єкта державної експертизи.
Об'єкт державної експертизи, який не відповідає вимогам законодавства, встановленим нормам і правилам, оцінюється негативно і не погоджується. Негативна оцінка об'єкта державної експертизи повинна бути всебічно обґрунтована відповідно до вимог законодавства, встановлених норм і правил.
Висновки державної експертизи після їх затвердження спеціально уповноваженим органом виконавчої влади у сфері державної експертизи є обов'язковими для прийняття до розгляду замовником і врахування при прийнятті відповідного рішення щодо об'єктів державної експертизи.
Постановою Кабінету Міністрів України від 12.07.2006 № 974 (втратила чинність 24.11.2021 затверджено Порядок реєстрації об'єктів державної експертизи землевпорядної документації та типової форми її висновку, який не містить вимог, визначених ДСТУ 4163-2003.
У постанові від 18.01.2024 у цій справі Верховний Суд дійшов до висновку, що державна експертиза землевпорядної документації не відноситься до доказів, які суди мали оцінювати крізь призму вимог ДСТУ 4163-2003 щодо оформлення її змісту. Суди попередніх інстанцій мали оцінювати висновок державної експертизи землевпорядної документації на предмет дослідження перевірки експертом оцінки об'єктів експертизи їх відповідності вимогам законодавства, встановленим стандартам, нормам і правилам, та подальшим усуненням виявлених уповноваженим органом недоліків.
Так, суд встановив, що згідно з пунктом 11 Висновку землевпорядної документації від 04.12.2018 № 3209-18, затвердженого головою Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру (а.с. 76-77, том 1), технічна документація з нормативної грошової оцінки земель міста Миколаєва не в повній мірі відповідає вимогам чинного законодавства України, встановленим нормам і правилам, повертається на доопрацювання.
26.12.2018 ДП «ДІПРОМІСТО» подало Державній службі України з питань геодезії та картографії та кадастру клопотання про перевірку технічної документації після усунення зауважень, викладених у висновку державної експертизи № 3209-18 від 4 грудня 2018 року, яке зареєстровано в Державній службі України з питань геодезії та картографії та кадастру у вхідній документації 26.12.2018 за № 28-9390/0/71-18 (а.с. 62, том 6).
У журналі обліку (реєстрації) об'єктів державної експертизи землевпорядної документації за 2018 рік (а.с. 63, том 6) зазначено:
дату одержання замовником висновку зазначено - 17.02.2019;
оцінка об'єкту експертизи згідно висновку - «доопрацьовано»;
відмітка про усунення зауваження - «зауваження враховано».
На останній сторінці висновку наявна відмітка: «Держгеокадастр. Зауваження враховано», відбиток печатки «Для довідок» та підпис без зазначення посади та прізвища підписанта (а.с. 77, том 1).
20.03.2019 відповідач оприлюдним на своєму офіційному вебсайті проект регуляторного Акта з аналізом регулятивного впливу (а.с. 66, том 2).
Таким чином, розробник Технічної документації НГОЗ усунув зауваження, викладені у Висновку землевпорядної документації від 04.12.2018 № 3209-18, затвердженого головою Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру (а.с. 76-77, том 1), а отже у затвердженій Технічній документації НГОЗ враховано відповідні зауваження експертизи що до оприлюднення на офіційному вебсайті відповідача проєкту рішення про затвердження Технічної документації НГОЗ.
За таких обставин, суд відхилив як необґрунтовані твердження позивача і третьої особи про те, що у затвердженій Рішенням № 52/18 Технічній документації НГОЗ не враховано Висновок землевпорядної документації від 04.12.2018 № 3209-18, затвердженого головою Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру (а.с. 76-77, том 1).
Щодо застосування в Технічній документації НГОЗ коефіцієнта локального фактору за знаходження земельних ділянок «в водоохоронній зоні», суд зазначає таке.
Відповідно до частини першої статті 58 ЗК України до земель водного фонду належать землі, зайняті:
а) морями, річками, озерами, водосховищами, іншими водними об'єктами, болотами, а також островами, не зайнятими лісами;
б) прибережними захисними смугами вздовж морів, річок та навколо водойм, крім земель, зайнятих лісами;
в) гідротехнічними, іншими водогосподарськими спорудами та каналами, а також землі, виділені під смуги відведення для них;
г) береговими смугами водних шляхів;
ґ) штучно створеними земельними ділянками в межах акваторій морських портів.
Згідно зі статтею 4 ВК України до земель водного фонду належать землі, зайняті:
морями, річками, озерами, водосховищами, іншими водними об'єктами, болотами, а також островами, не зайнятими лісами;
прибережними захисними смугами вздовж морів, річок та навколо водойм, крім земель, зайнятих лісами;
гідротехнічними, іншими водогосподарськими спорудами та каналами, а також землі, виділені під смуги відведення для них;
береговими смугами водних шляхів.
Частинами першою та четвертою статті 88 ВК України (в редакції, чинній станом на 10.07.2019) передбачено, що з метою охорони поверхневих водних об'єктів від забруднення і засмічення та збереження їх водності вздовж річок, морів і навколо озер, водосховищ та інших водойм в межах водоохоронних зон виділяються земельні ділянки під прибережні захисні смуги.
Прибережні захисні смуги встановлюються на земельних ділянках всіх категорій земель, крім земель морського транспорту.
Зі змісту наведених правових норм вбачається, що землі, зайняті поверхневими водами, природними водоймами (озера), водотоками (річки, струмки), штучними водоймами (водосховища, ставки), каналами й іншими водними об'єктами, та землі прибережних захисних смуг є землями водного фонду України, на які поширюється спеціальний порядок надання й використання.
Прибережна захисна смуга - частина водоохоронної зони відповідної ширини вздовж річки, моря, навколо водойм, на якій встановлено більш суворий режим господарської діяльності, ніж на решті території водоохоронної зони (стаття 1 ВК України (в редакції, чинній станом на 10.07.2019).
Отже існування прибережних захисних смуг визначеної ширини передбачене нормами закону, в першу чергу статтею 60 ЗК України та статтею 88 ВК України.
У постанові від 18.01.2024 в цій справі Верховний Суд прийшов до висновку про те, що при оцінці статусу земельної ділянки за відсутності проєкту землеустрою зі встановлення прибережної захисної смуги, необхідно виходити з нормативних розмірів прибережних захисних смуг, установлених статтею 88 ВК України, та орієнтовних розмірів і меж водоохоронних зон.
Отож віднесення земельних ділянок, зайнятих водними об'єктами, до земель водного фонду підтверджується самим фактом перебування їх під водним об'єктом і в межах прибережних захисних смуг.
Аналогічний висновок міститься у постановах Великої Палати Верховного Суду від 15.09.2020 у справі № 469/1044/17, від 12.11.2020 у справі № 487/688/18 та Верховного Суду від 27.05.2020 у справі № 310/8559/16-ц, від 27.01.2020 у справі № 488/6479/14-ц, від 17.02.2021 у справі № 477/2054/17-ц, від 09.12.2020 у справі № 676/2332/18.
Таким чином, відповідно до законодавства, чинного на день прийняття Рішення № 52/18, прибережні захисні встановлювались на земельних ділянках всіх категоріях земель, крім земель морського транспорту. Водночас за відсутності проєкту землеустрою зі встановлення прибережної захисної смуги, необхідно виходити з нормативних розмірів прибережних захисних смуг, установлених статтею 88 ВК України, та орієнтовних розмірів і меж водоохоронних зон.
З огляду на вищевикладене, суд прийшов до висновку про правомірність визначення у Технічній документації НГОЗ водоохоронних зон з урахуванням вимог статті 88 ВК України та застосування локального коефіцієнту 1,05 для земельних ділянок, які знаходяться у водоохоронній зоні (сторінки 28 і 29 Технічної документації НГОЗ) (а.с. 24, лицьовий бік, том 1).
Водночас суд зауважує, що відповідно до договору оренди землі, укладеного між позивачем і відповідачем, від 30.08.2004 (а.с. 9-13, том 1) в оренді позивача перебувала земельна ділянка для будівництва глибоководного причалу загальною площею 9600 кв. м у межах міста Миколаєва за рахунок земель населеного пункту і водного фонду. Згідно з проектом землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду ТОВ «УНІВЕРСАЛ-ПОРТ» для будівництва та подальшого обслуговування глубоководного причалу по вул. Проектній, 1, в Заводському районі м. Миколаєва (інв. № 3371) (а.с. 179-236, том 7) вказана земельна ділянка площею 9600 кв. м включає в себе 1584 кв. м водного фонду. Вона не має водоохоронних зон. Натомість передбачено наявність глибоководного причалу, акваторія, покриття території залізобетонними плитами тощо.
Тобто при нормативно-грошовій оцінці земельної ділянки з кадастровим номером 4810136300:07:001:0013, яка перебуває в оренді у позивача, не підлягає застосуванню локальний коефіцієнт 1,05 за її знаходження у водоохоронній зоні, оскільки згідно з проектом землеустрою щодо відведення вказаної земельної ділянки у ній відсутні водоохоронні зони.
Однак, безпосереднє застосування / незастосування при нормативно-грошовій оцінці вищевказаної земельної ділянки не є предметом розгляду в цій справі.
Що стосується невстановлення в Технічній документації НГОЗ коефіцієнта локального фактору «забезпеченості / незабезпеченості централізованим теплопостачанням», суд звертає увагу на наступне.
Відповідно до пункту 1 розділу ІІ Порядку № 489 (втратив чинність 06.05.2023) в основі нормативної грошової оцінки земель населених пунктів лежить капіталізація рентного доходу, що отримується залежно від місця розташування населеного пункту в загальнодержавній, регіональній і місцевій системах виробництва та розселення, облаштування його території та якості земель з урахуванням природно-кліматичних та інженерно-геологічних умов, архітектурно-ландшафтної та історико-культурної цінності, екологічного стану, функціонального використання земель.
Згідно з пунктом 3 розділу ІІ Порядку № 489 (втратив чинність 06.05.2023) нормативна грошова оцінка всіх категорій земель та земельних ділянок населених пунктів (за винятком земель сільськогосподарського призначення та земельних ділянок водного фонду, що використовуються для риборозведення) визначається згідно з формулою 1.
Визначення нормативної грошової оцінки одного квадратного метра земельної ділянки населених пунктів:
Цн = (В х Нп) х Кф х Км : Нк, де
Цн - нормативна грошова оцінка квадратного метра земельної ділянки (у гривнях);
В - витрати на освоєння та облаштування території з розрахунку на квадратний метр (у гривнях);
Нп - норма прибутку (6%);
Нк - норма капіталізації (3%);
Кф - коефіцієнт, який характеризує функціональне використання земельної ділянки;
Км - коефіцієнт, який характеризує місце розташування земельної ділянки.
Індексація нормативної грошової оцінки земельних ділянок здійснюється відповідно до статті 289 Податкового кодексу України.
Абзацом першим пункту 6 розділу ІІ Порядку № 489 (втратив чинність 06.05.2023) встановлено, що коефіцієнт, який характеризує місце розташування земельної ділянки (Км), обумовлюється трьома групами рентоутворювальних факторів регіонального, зонального та локального характеру і обчислюється за формулою:
Км = Км1 х Км х Км3.
Для обчислення Км3 враховуються локальні фактори, наведені в додатку 7, при цьому добуток пофакторних оцінок не має бути нижче 0,50 і вище 1,50 (абзац третій пункту 10 розділу ІІ Порядку № 489 (втратив чинність 06.05.2023).
Додатком 7 до Порядку № 489 (втратив чинність 06.05.2023) передбачено, зокрема, такі локальні фактори:
не забезпечена централізованим теплопостачанням - 0,90-0,95;
забезпечена централізованим теплопостачанням - 1,00.
Суд встановив, що на сторінці 27 Технічної документації НГОЗ (а.с. 23, зворотній бік, том 1) зазначено:
«У зв'язку із тим, що централізоване опалення в Миколаєві здійснюється лише для об'єктів соціальної сфери, а саме середніх загальноосвітніх шкіл, лікарень, дитячих садків, та органів державного та місцевого самоврядування, які не є платниками податків, локальні фактори забезпеченості / незабезпеченості міста централізованим теплопостачанням вирішено не застосовувати.»
Загальновідомим є той факт, що у місті Миколаєві здійснюється централізоване теплопостачання.
Однак, у Технічній документації НГОЗ (а.с. 17-65, том 1) відсутні документи, що підтверджують вищенаведену обставину, зокрема та невиключно листи або інші документи суб'єктів господарювання, які надають послуги централізованого теплопостачання у місті Миколаєві, про те, що централізоване теплопостачання здійснюється лише для об'єктів соціальної сфери.
У матеріалах справи відсутні будь-які докази, які підтверджували б цей факт.
Натомість на сторінці 9 розділі 1 Технічної документації НГОЗ (а.с. 1719, том 1) зазначено, що теплопостачання м. Миколаєва здійснюється централізованими т децентралізованими системами. Основними джерелами централізованого теплопостачання багатоквартирного житлового фонду, підприємств та закладів обслуговування міста є ВАТ «Миколаївська ТЕЦ», районні, квартальні і місцеві опалювальні котельні, основна кількість з яких знаходиться в експлуатації «Миколаївоблтеплоенерго».
Відповідно до абзацу першого частини другої статті 77 КАС України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
За таких обставин, суд прийшов до висновку, що в Технічній документації НГОЗ протиправно не передбачено застосування коефіцієнтів такого локального фактору як «забезпеченості / незабезпеченості міста централізованим теплопостачанням вирішено не застосовувати.»
Відтак положення підрозділу «Інженерно-інфраструктурні фактори» розділу 5 Технічної документації НГОЗ щодо незастосування коефіцієнтів локального фактору «забезпеченості / незабезпеченості міста централізованим теплопостачанням вирішено не застосовувати» є протиправним.
Однак, протиправність одного з положень Технічної документації НГОЗ не має своїм правовим наслідком протиправність усієї Технічної документації НГОЗ.
Згідно з частиною дев'ятою статті 264 КАС України суд може визнати нормативно-правовий акт протиправним (незаконним чи таким, що не відповідає правовому акту вищої юридичної сили) та нечинним повністю або в окремій його частині.
Оцінивши докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх всебічному, повному та об'єктивному дослідженні, та враховуючи всі наведені обставини, суд дійшов до висновку про те, що позовні вимоги підлягають частковому задоволенню, а саме: в частині визнання протиправним та скасування такого положення підрозділу «Інженерно-інфраструктурні фактори» розділу 5 Технічної документації НГОЗ:
«У зв'язку із тим, що централізоване опалення в Миколаєві здійснюється лише для об'єктів соціальної сфери, а саме середніх загальноосвітніх шкіл, лікарень, дитячих садків, та органів державного та місцевого самоврядування, які не є платниками податків, локальні фактори забезпеченості / незабезпеченості міста централізованим теплопостачанням вирішено не застосовувати.»
Керуючись статтями 9, 22, 139, 241-246, 255, 264, 295, 297 КАС України, суд
1. Позов ТОВАРИСТВА З ОБМЕЖЕНОЮ ВІДПОВІДАЛЬНІСТЮ «УНІВЕРСАЛ-ПОРТ» до Миколаївської міської ради, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору Державне підприємство Український державний науково-дослідний інститут проектування міст «Діпромісто» імені Ю.М. Білоконя, Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру і ПРИВАТНЕ АКЦІОНЕРНЕ ТОВАРИСТВО «СУДНОПЛАВНА КОМПАНІЯ «УКРРІЧФЛОТ» - задовольнити частково.
2. Визнати протиправним та скасувати наступне положення підрозділу «Інженерно-інфраструктурні фактори» розділу 5 технічної документації з нормативної грошової оцінки земель міста Миколаєва, затвердженого рішення Миколаївської міської ради від 10.07.2019 № 52/18:
«У зв'язку із тим, що централізоване опалення в Миколаєві здійснюється лише для об'єктів соціальної сфери, а саме середніх загальноосвітніх шкіл, лікарень, дитячих садків, та органів державного та місцевого самоврядування, які не є платниками податків, локальні фактори забезпеченості / незабезпеченості міста централізованим теплопостачанням вирішено не застосовувати.»
3. В іншій частині позовних вимог відмовити.
4. Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано.
5. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.
6. Апеляційна скарга на рішення суду подається протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення безпосередньо до П'ятого апеляційного адміністративного суду.
7. Учасники справи:
позивач: ТОВАРИСТВО З ОБМЕЖЕНОЮ ВІДПОВІДАЛЬНІСТЮ «УНІВЕРСАЛ-ПОРТ» (вул. Героїв Рятувальників, 21а, м. Миколаїв, Миколаївський район, Миколаївська область, 54001; РНОКПП 32938382);
відповідач: Миколаївська міська рада (вул. Адміральська, 20, м. Миколаїв, Миколаївський район, Миколаївська область, 54027; код ЄДРПОУ 26565573);
треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору:
Державне підприємство Український державний науково-дослідний інститут проектування міст «Діпромісто» імені Ю.М. Білоконя (бульвар Лесі Українки, 26, м. Київ, 01133; код ЄДРПОУ 02497720);
Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру (вул. Святослава Хороброго, 3, м. Київ, 03151; код ЄДРПОУ 39411771);
ПРИВАТНЕ АКЦІОНЕРНЕ ТОВАРИСТВО «СУДНОПЛАВНА КОМПАНІЯ «УКРРІЧФЛОТ» (вул. Електриків, 8, м. Київ, 04071; код ЄДРПОУ 00017733).
8. Повний текст рішення суду складений 09.12.2025.
Суддя В.Г.Ярощук