про відкриття касаційного провадження
04 грудня 2025 року
м. Київ
справа №560/9936/25
адміністративне провадження №К/990/47478/25
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., суддів Стародуба О.П. та Чиркіна С.М., перевіривши касаційну скаргу Хмельницької міської ради
на рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 28 серпня 2025 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 03 листопада 2025 року
у справі №560/9936/25
за позовом Публічного акціонерного товариства «Готель «Поділля»
до Хмельницької міської ради,
третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача: Комунальне підприємство по зеленому будівництву і благоустрою міста виконавчого комітету Хмельницької міської ради
про визнання протиправними та скасування рішень,
У червні 2025 року Публічне акціонерне товариство «Готель «Поділля» звернулося до адміністративного суду з позовом до Хмельницької міської ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача - Комунальне підприємство по зеленому будівництву і благоустрою міста виконавчого комітету Хмельницької міської ради, в якому просило:
- визнати протиправним та скасувати пункт 4 рішення позачергової 51 сесії Хмельницької міської ради від 27 березня 2025 року №18 «Про надання юридичним та фізичній особам дозволу на розробку проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок, внесення змін в договір оренди землі, надання дозволу на поділ земельної ділянки», яким визначено створити об'єкт благоустрою - сквер по вул.Шевченка, що у місті Хмельницькому;
- визнати протиправним та скасувати пункт 1, пункт 6 рішення позачергової 53 сесії Хмельницької міської ради від 21 травня 2025 року №59 «Про затвердження проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок та надання земельних ділянок в постійне користування, оренду», в частині якою Комунальному підприємству по зеленому будівництву і благоустрою міста виконавчого комітету Хмельницької міської ради затверджено проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки кадастровий номер 6810100000:01:007:0210 (адреса: місто Хмельницький вул. Шевченка, площа 1165 кв.м., цільове призначення 03.20 - земельні ділянки загального користування, які використовуються як внутрішньоквартальні проїзди, пішохідні зони) та надано в постійне користування.
Рішенням Хмельницького окружного адміністративного суду від 28 серпня 2025 року, залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 03 листопада 2025 року, позов задоволено.
Не погодившись з рішеннями судів першої і апеляційної інстанцій, Хмельницька міська рада 19 листопада 2025 року, тобто в межах строку на касаційне оскарження, звернулося з касаційною скаргою до Верховного Суду.
Розглядаючи питання щодо можливості відкриття касаційного провадження у цій справі, колегія суддів виходить із наступного.
Відповідно до частин першої та четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) учасники справи, а також особи, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, свободи, інтереси та (або) обов'язки, мають право оскаржити в касаційному порядку рішення суду першої інстанції після апеляційного перегляду справи, а також постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково у випадках, визначених цим Кодексом.
Підставами касаційного оскарження судового рішення, зазначених у частині першій цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, зокрема, у випадках: суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду.
На обґрунтування касаційної скарги скаржник зазначає, що суди першої і апеляційної інстанцій неправильно застосували положення частини десятої статті 9 Закону України «Про правовий режим воєнного стану» від 12 травня 2015 року №389-VIII (далі - Закон №389-VIII), пункту 3 частини першої статті 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації» від 13 січня 2011 року №2939-VI (далі - Закон №2939-VI), статей 2, 152 Земельного кодексу України (далі - ЗК України), статей 15, 16 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України), порушили вимоги статей 2, 4, 19 КАС України, не врахували висновки Великої Палати Верховного Суду, викладені у постановах від 21 березня 2018 року у справі №536/233/16-ц, від 25 квітня 2018 року у справі №495/2176/17, від 15 травня 2018 року у справі №809/739/17, від 20 червня 2018 року у справі №727/10968/17, від 12 грудня 2018 року у справі №685/1346/15-а, від 22 січня 2025 року у справі №446/478/19, та висновки Верховного Суду, викладені у постановах від 15 травня 2020 року у справі №160/4212/19, від 03 лютого 2021 року у справі №369/5705/18, від 16 січня 2023 року у справі №500/3487/20.
Касаційна скарга мотивована тим, що суди першої та апеляційної інстанцій неправильно застосували норми матеріального права та порушили норми процесуального права, зокрема статтю 19 КАС України, вирішивши спір, який не належить до юрисдикції адміністративних судів.
Скаржник зазначає, що спір у цій справі має приватноправовий характер, оскільки стосується перевірки законності набуття речового права на земельну ділянку третьою особою - Комунальним підприємством по зеленому будівництву і благоустрою міста. Оскаржувані рішення Хмельницької міської ради (про створення скверу, затвердження проекту землеустрою та передачу ділянки у постійне користування) вже були реалізовані, а право постійного користування земельною ділянкою (кадастровий номер 6810100000:01:007:0210) зареєстровано за третьою особою у встановленому законом порядку.
Заявник наголошує, що суди попередніх інстанцій не врахували висновки щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, викладені у постановах Верховного Суду:
- у постанові Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 16 січня 2023 року у справі №500/3487/20, де зазначено, що якщо позовні вимоги спрямовані на усунення перешкод у реалізації права на користування земельною ділянкою, то спір є приватноправовим;
- у постанові Великої Палати Верховного Суду від 20 червня 2018 року у справі №727/10968/17, у якій зазначено, що у відносинах щодо розпорядження землею та передачі прав на неї орган місцевого самоврядування діє як рівноправний суб'єкт, а не суб'єкт владних повноважень, і такі спори не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства;
- у постанові Великої Палати Верховного Суду від 15 травня 2018 року у справі №809/739/17, у якій зроблено висновок, що якщо в результаті прийняття рішення особа набуває речове право на земельну ділянку, то спір стосується приватноправових відносин і підлягає розгляду в порядку цивільного чи господарського судочинства;
- у постанові Великої Палати Верховного Суду від 22 січня 2025 року у справі №446/478/19, згідно з якою вимоги про визнання недійсними рішень органу місцевого самоврядування, якщо вони реалізовані та наявні правовстановлюючі документи на земельну ділянку, не є належним способом захисту, а спір щодо права користування/володіння має вирішуватися за правилами цивільного/господарського судочинства.
Скаржник стверджує, що Публічне акціонерне товариство «Готель «Поділля» фактично прагне захистити свій майновий інтерес щодо розширення території для автостоянки за рахунок спірної земельної ділянки, яка вже перебуває у користуванні іншої особи. В такому випадку наявність спору про право цивільне виключає можливість розгляду цієї справи в порядку адміністративного судочинства».
Окрім доводів щодо порушення правил юрисдикції, касаційна скарга мотивована неправильним застосуванням судами норм матеріального права, зокрема Закону України «Про правовий режим воєнного стану». З цього приводу скаржник зазначає, що суди попередніх інстанцій не врахували положення частини десятої статті 9 цього Закону, які звільняють органи місцевого самоврядування від обов'язку оприлюднювати проєкти рішень у строки, визначені Законом №2939-VI, під час дії воєнного стану.
Також скаржник вказує на обрання позивачем неналежного способу захисту, посилаючись на неврахування висновку Великої Палати Верховного Суду, викладеного у постанові від 22 січня 2025 року у справі №446/478/19. Заявник стверджує, що оскільки спірні рішення міської ради вичерпали свою дію виконанням (речове право третьої особи зареєстровано), їх скасування не є ефективним способом захисту та не призводить до реального відновлення прав позивача.
Додатково скаржник наголошує на відсутності порушеного права позивача, оскільки останній не має належним чином оформлених речових прав на спірну земельну ділянку, а посилається лише на наміри щодо її отримання та документи радянського періоду, які не є правовстановлюючими згідно з чинним законодавством.
У касаційній скарзі Хмельницька міська рада просить Верховний Суд задовольнити касаційну скаргу, скасувати рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 28 серпня 2025 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 03 листопада 2025 року і ухвалити нове рішення, яким відмовити у задоволенні позову.
Таким чином, проаналізувавши підстави, на яких подано касаційну скаргу, враховуючи доводи скаржника, зазначені в обґрунтування необхідності прийняття її до розгляду касаційним судом, а також положення статті 129 Конституції України, якою передбачено право на касаційне оскарження судового рішення, колегія суддів погоджується з необхідністю здійснити касаційний перегляд рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 28 серпня 2025 року та постанови Сьомого апеляційного адміністративного суду від 03 листопада 2025 року, з метою з'ясування правильності застосування судами першої і апеляційної інстанцій положень частини десятої статті 9 Закону №389-VIII, пункту 3 частини першої статті 15 Закону №2939-VI, статей 2, 152 ЗК України, статей 15, 16 ЦК України, перевірки дотримання положень 2, 4, 19 КАС України та перевірки необхідності врахування висновків Великої Палати Верховного Суду, викладених у постановах від 21 березня 2018 року у справі №536/233/16-ц, від 25 квітня 2018 року у справі №495/2176/17, від 15 травня 2018 року у справі №809/739/17, від 20 червня 2018 року у справі №727/10968/17, від 12 грудня 2018 року у справі №685/1346/15-а, від 22 січня 2025 року у справі №446/478/19, та висновків Верховного Суду, викладених у постановах від 15 травня 2020 року у справі №160/4212/19, від 03 лютого 2021 року у справі №369/5705/18, від 16 січня 2023 року у справі №500/3487/20.
Верховний Суд також зазначає, що перегляд оскаржуваних судових рішень у касаційному порядку у цій справі може мати значення для формування єдиної правозастосовчої практики у подібних правовідносинах.
Судом перевірено зарахування судового збору на рахунок Державної казначейської служби України.
Касаційна скарга відповідає вимогам статті 330 КАС України, підстави для повернення касаційної скарги чи відмови у відкритті касаційного провадження відсутні.
Керуючись статтями 248, 328, 334, 335, 338, 355, 359 КАС України, Суд
1. Відкрити касаційне провадження за касаційною скаргою Хмельницької міської ради на рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 28 серпня 2025 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 03 листопада 2025 року у справі №560/9936/25 за позовом Публічного акціонерного товариства «Готель «Поділля» до Хмельницької міської ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача - Комунальне підприємство по зеленому будівництву і благоустрою міста виконавчого комітету Хмельницької міської ради про визнання протиправними та скасування рішень.
2. Витребувати з Хмельницького окружного адміністративного суду справу №560/9936/25.
3. Надіслати учасникам справи копії касаційної скарги та доданих до неї матеріалів (за їх наявності) разом з ухвалою про відкриття касаційного провадження.
4. Встановити для учасників справи десятиденний строк з дня отримання цієї ухвали для подання до суду касаційної інстанції відзиву на касаційну скаргу (у формі, встановленій частинами першою та другою статті 338 КАС України з висловленням позиції стосовно кожної з підстав касаційного оскарження: неправильного застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права), доказів надсилання (надання) копій відзиву та доданих до нього документів іншим учасникам справи.
5. Роз'яснити учасникам справи, що у разі невиконання процесуальних обов'язків, зокрема ухилення від вчинення дій, покладених судом на учасника судового процесу, зловживання процесуальними правами, вчинення дій або допущення бездіяльності з метою перешкоджання судочинству, суд, відповідно до статті 145 КАС України, може застосувати заходи процесуального примусу.
6. Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач Я.О. Берназюк
Судді О.П. Стародуб
С.М. Чиркін