19 листопада 2025 року
м. Київ
справа № 179/2192/23
провадження № 61-8118св25
Верховний Суд у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду (далі - Верховний Суд): головуючого - Крата В. І., суддів: Гудими Д. А., Дундар І. О., Краснощокова Є. В., Пархоменка П. І. (суддя-доповідач)
розглянув у порядку письмового провадження без повідомлення учасників справи
касаційну скаргу заступника керівника Дніпропетровської обласної прокуратури, в інтересах держави в особі Дніпропетровської обласної державної адміністрації на постанову Дніпровського апеляційного суду від 28 травня 2025 року у складі колегії суддів: Халаджи О. В., Агєєва О. В., Космачевської Т. В.,
та
касаційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області (далі - ГУ Держгеокадастру у Дніпропетровській області) на рішення Магдалинівського районного суду Дніпропетровської області від 22 листопада 2024 року у складі судді Ковальчук Т. А. та постанову Дніпровського апеляційного суду від 28 травня 2025 року у складі колегії суддів: Халаджи О. В., Агєєва О. В., Космачевської Т. В.
у справі за позовом керівника Новомосковської окружної прокуратури Дніпропетровської області, в інтересах держави в особі Дніпропетровської обласної державної адміністрації (далі - позивач)
до відповідачів ГУ Держгеокадастру у Дніпропетровській області, ОСОБА_1 (далі - відповідачі)
про усунення перешкод у здійсненні права користування та розпорядження земельною ділянкою шляхом визнання незаконним та скасування наказу, скасування державної реєстрації права власності та оренди, повернення земельної ділянки,
ухвалив постанову про таке:
I. Вступ
1. У грудні 2023 року позивачзвернувся до суду з позовом до відповідачів про усунення перешкод у здійсненні права користування та розпорядження земельною ділянкою шляхом визнання незаконним та скасування наказу, скасування державної реєстрації права власності та оренди, повернення земельної ділянки.
2. ГУ Держгеокадастру у Дніпропетровській області заперечувало проти позову. ОСОБА_1 в судове засідання не з'явився, про час та місце розгляду справи повідомлений належним чином.
3. Суд першої інстанції позов задовольнив.
4. Апеляційний суд рішення суду першої інстанції в частині позовних вимог про скасування державної реєстрації з одночасним припиненням права оренди скасував, ухваливши в цій частині нове рішення про відмову в позові, в частині позовних вимог про витребування земельної ділянки змінив шляхом викладення відповідного абзацу резолютивної частини в іншій редакції,
в іншій частині залишив рішення суду першої інстанції без змін.
5. Заступник керівника Дніпропетровської обласної прокуратури та ГУ Держгеокадастру у Дніпропетровській області оскаржили судові рішення в касаційному порядку. Підставою касаційного оскарження вказали те, що суди не врахували висновків, викладених у постановах Верховного Суду, перелік яких навели у касаційній скарзі.
6. Оскаржувані судові рішення переглядаються в межах, передбачених статтею 400 Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК),
у зв'язку із чим Верховний Суд вирішує питання права, а не факту.
ІІ. Короткий зміст позовних вимог
7. Позов обґрунтований так:
- наказом ГУ Держгеокадастру у Дніпропетровській області від 11 січня 2021 року затверджено проєкт землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду для сінокосіння та випасання худоби на території Чернеччинської сільської ради Магдалинівського району Дніпропетровської області та надано ОСОБА_1 в оренду земельну ділянку, загальною площею 33,1691 га, зокрема, пасовища площею 33,1691 га, із земель сільськогосподарського призначення державної власності для сінокосіння та випасання худоби, розташовану на території Чернеччинської сільської ради Магдалинівського району Дніпропетровської області (далі - спірна земельна ділянка);
- 24 лютого 2021 року державним реєстратором виконавчого комітету Новоолександрівської сільської ради Дніпровського району Дніпропетровської області на підставі рішення про державну реєстрацію прав та їх обтяжень від 02 березня 2021 року зареєстровано право власності на спірну земельну ділянку та право оренди цієї ж земельної ділянки за ОСОБА_1 ;
- підставою для реєстрації зазначено наказ ГУ Держгеокадастру
у Дніпропетровській області від 11 січня 2021 року та договір оренди земельної ділянки від 01 лютого 2021 року, укладений між ГУ Держгеокадастру у Дніпропетровській області та ОСОБА_1 ;
- відповідно до договору оренди в оренду передається спірна земельна ділянка, при цьому встановлено, що ця земельна ділянка знаходиться
в межах ландшафтного заказника загальнодержавного значення «Приорільський», створеного на підставі Указу Президента України
від 09 грудня 1998 року № 1341/98 «Про території та об'єкти природно-заповідного фонду загальнодержавного значення» з метою збереження та відтворення цінних природних комплексів, генофонду рослинного
і тваринного світу оголошено заказниками і пам'ятками, тобто є земельною ділянкою природно-заповідного призначення та не може використовуватися для товарного сільськогосподарського виробництва;
- враховуючи, що спірна земельна ділянка розташована в межах об'єктів та територій ландшафтного заказника загальнодержавного значення «Приорільський», вона відноситься до земель державної власності, право розпорядження якою належить Дніпропетровській обласній державній адміністрації;
- ГУ Держгеокадастру у Дніпропетровській області відповідно до статті 122 Земельного кодексу України (далі - ЗК) не мало повноважень щодо розпорядження земельними ділянками природно-заповідного фонду державної власності;
- недодержання встановленого законодавством особливого режиму територій та об'єктів природно-заповідного фонду, розпорядження земельною ділянкою природно-заповідного фонду неуповноваженим органом, зміна її цільового призначення для цілей, які суперечать встановленим видам використання, що може призвести до порушення цілісності екомережі держави в цілому та загибелі рідкісних видів рослин, комах, тощо, в межах спірної земельної ділянки порушує права та інтереси її власника - держави в особі Дніпропетровської обласної державної адміністрації на законне володіння належною їй земельною ділянкою та забезпечення збереження екомережі та природних ресурсів на ній;
- з урахуванням того, що спірна земельна ділянка розташована в межах ландшафтного заказника загальнодержавного значення «Приорільський» та належала до нього впродовж десятків років до виникнення спірних правовідносин, тобто відносилася до земель природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення протягом тривалого часу;
- відповідачі не мали перешкод у доступі до законодавства, проявивши розумну обачність, могли і повинні були знати про те, що ділянка має ознаки земель природно-заповідного призначення, тому відбулося зайняття земельної ділянки державної власності природо-заповідного фонду
з порушенням вимог земельного законодавства України, що ставить під обґрунтований сумнів добросовісність відповідачів під час видання наказу та укладення договору оренду з подальшою його державною реєстрацією;
- посадовими особами ГУ Держгеокадастру в області фактично змінено цільове призначення спірної земельної ділянки всупереч вимогам
статті 20 ЗК.
8. Враховуючи викладене, з урахуванням зміни предмета позову, позивач просив суд:
- усунути перешкоди власнику Дніпропетровській обласній державній адміністрації у здійсненні права користування та розпорядження земельною ділянкою природно-заповідного призначення шляхом визнання незаконним та скасування наказу ГУ Держгеокадастру у Дніпропетровській області
від 11 січня 2021 року № 4-540/15-21-СГ «Про затвердження документації із землеустрою та надання земельної ділянки в оренду»;
- усунути перешкоди власнику Дніпропетровській обласній державній адміністрації у здійсненні права користування та розпорядження земельною ділянкою природно-заповідного призначення шляхом скасування державної реєстрації права власності спірної земельної ділянки, проведену за ГУ Держгеокадастру у Дніпропетровській області на підставі рішення державного реєстратора виконавчого комітету Новоолександрівської сільської ради Дніпровського району Дніпропетровської області Юрченка Д. С. від 02 березня 2021 року № 56884174 (номер запису про право 40798060);
- усунути перешкоди власнику Дніпропетровській обласній державній адміністрації у здійсненні права користування та розпорядження спірною земельною ділянкою, шляхом скасування державної реєстрації права оренди цієї земельної ділянки, проведену за ОСОБА_1 ;
- усунути перешкоди власнику Дніпропетровській обласній державній адміністрації у здійсненні права користування та розпорядження спірною земельною ділянкою, шляхом її повернення на користь держави в особі Дніпропетровської обласної державної адміністрації із незаконного володіння ОСОБА_1 .
ІII. Короткий зміст рішення суду першої інстанції
9. Рішенням Магдалинівського районного суду Дніпропетровської області від 22 листопада 2024 року позов задоволено.
Визнано незаконним та скасовано наказ ГУ Держгеокадастру
у Дніпропетровській області від 11 січня 2021 року № 4-540/15-21-СГ «Про затвердження документації із землеустрою та надання земельної ділянки
в оренду».
Скасовано державну реєстрацію права власності спірної земельної ділянки за ГУ Держгеокадастру у Дніпропетровській області.
Скасовано державну реєстрацію права оренди спірної земельної ділянки за ОСОБА_1 .
Усунено перешкоди власнику Дніпропетровській обласній державній адміністрації у здійсненні права користування та розпорядження спірною земельною ділянкою, шляхом її повернення на користь держави в особі Дніпропетровської обласної державної адміністрації із незаконного користування ОСОБА_1 . Вирішено питання розподілу судових витрат.
10. Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з таких мотивів:
- розташування спірної земельної ділянки у межах ландшафтного заказника загальнодержавного значення «Приорільський» свідчить про її належність до земель природно-заповідного фонду, на які поширюється особливий режим територій та об'єктів природно-заповідного фонду.
- режим території зазначеного заказника і встановлені обмеження унеможливлюють використання спірної земельної ділянки за цільовим призначенням «для випасання худоби і сінокосіння».
- спірна земельна ділянка природно-заповідного фонду відноситься до земель державної власності, право розпорядження якою належить Дніпропетровській обласній державній адміністрації.
- ГУ Держгеокадастру у Дніпропетровській області відповідно до статті 122 ЗК не мало повноважень щодо розпорядження земельними ділянками природно-заповідного призначення державної власності, тому оскаржуваний наказ не міг бути підставою для проведення державної реєстрації прав на земельну ділянку.
ІV. Короткий зміст постанови апеляційного суду
11. Постановою Дніпровського апеляційного суду від 28 травня 2025 рокуапеляційну скаргу ГУ Держгеокадастру у Дніпропетровській області задоволено частково.
Рішення районного суду в частині позовних вимог про скасування державної реєстрації права оренди спірної земельної ділянки з одночасним припиненням права оренди ОСОБА_1 скасовано, ухвалено в цій частині нове рішення про відмову в позові.
Рішення районного суду в частині позовних вимог про витребування земельної ділянки змінено шляхом викладення відповідного абзацу резолютивної частини в такій редакції:
«Повернути державі земельну ділянку природно-заповідного призначення площею 33,1691 га, кадастровий номер 1222387200:01:001:0689, яка розташована на території на території Чернеччинської сільської ради Новомосковського району Дніпропетровської області, від ОСОБА_1 ».
В іншій частині рішення районного суду залишено без змін. Вирішено питання розподілу судових витрат.
12. Задовольнивши частково позов, апеляційний суд виходив з такого:
- ефективним способом захисту щодо повернення земельної ділянки природно-заповідного фонду власнику є негаторний позов;
- оскільки спірна земельна ділянка належить до земель природно-заповідного фонду, розташована в межах об'єктів та територій ландшафтного заказника загальнодержавного значення «Приорільський», право на розпорядження якою належить Дніпропетровській обласній державній адміністрації, тому ГУ Держгеокадастру у Дніпропетровській області не мало право розпоряджатись вказаною земельною ділянкою, незаконно змінювати її цільове призначення та передавати її ОСОБА_1 як землю сільськогосподарського призначення в оренду для сінокосіння та випасання худоби;
- вимога про скасування наказу ГУ Держгеокадастру у Дніпропетровській області від 11 січня 2021 року, на підставі якого здійснено державну реєстрацію прав за ГУ Держгеокадастру у Дніпропетровській області, відповідає критерію правомірності та ефективності вибраного позивачем способу захисту порушеного права, оскільки усуває стан юридичної невизначеності щодо цільового призначення земельної ділянки природно-заповідного фонду та особи її власника;
- оскільки мета позову у цій справі спрямована на усунення перешкод державі, яка не втратила володіння земельною ділянкою природно-заповідного фонду, у користуванні та розпорядженні останньою, вимога про витребування з чужого незаконного володіння ОСОБА_1 спірної земельної ділянки є вимогою про повернення цієї земельної ділянки державі;
- задоволення вимог про визнання незаконним та скасування оспорюваного наказу та повернення спірної земельної ділянки державі повністю поновлює її права, приведе до ефективного усунення порушення прав держави на особливо цінні землі, і таке судове рішення є підставою для внесення до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно відомостей про припинення речових прав на неї відповідачів;
- повернення спірної земельної ділянки не є наслідком визнання недійсним договору оренди, на підставі якого було здійснено державну реєстрацію права оренди (зареєстроване право тимчасового володіння), тому такий спосіб захисту порушеного права держави як вимога про недійсність договору оренди земельної ділянки, укладеного між відповідачами,
з одночасним припиненням права оренди, за вказаних умов не є належним (ефективним) способом;
- втручання держави у право мирного володіння ОСОБА_1 земельною ділянкою для сінокосіння та випасання худоби на території об'єкта природно-заповідного фонду переслідує легітимну мету контролю за використанням цієї ділянки за цільовим призначенням згідно із загальними інтересами. Така мета переважає приватний інтерес ОСОБА_1 у збереженні контролю за цією ділянкою.
V. Короткий зміст вимог касаційних скарг та узагальнені доводи осіб, які їх подали
13. У касаційній скарзі заступник керівника Дніпропетровської обласної прокуратури просить постанову апеляційного суду скасувати, залишити в силі рішення суду першої інстанції.
14. Касаційна скарга обґрунтована таким:
- суд апеляційної інстанції неправильно застосував статті 16, 21, 334, 393 ЦК, статтю 26 Закону України від 01 липня 2004 року № 1952-IV «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень»;
- повернення державі спірної земельної ділянки не є правовою підставою для внесення до державного реєстру речових прав на нерухоме майно запису про припинення права власності на спірну земельну ділянку та не призведе до відновлення порушених прав;
- для забезпечення безперешкодної можливості реалізувати усі правомочності власника щодо спірної земельної ділянки необхідним
є усунення перешкоди в користуванні нею шляхом скасування державної реєстрації права власності земельної ділянки за ГУ Держгеокадастру
у Дніпропетровській області та скасування державної реєстрації права оренди земельної ділянки за ОСОБА_1 ;
- державна реєстрація прав та їх обтяжень у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно на об'єкт з обмеженою оборотоздатністю
(у цьому випадку на земельну ділянку природно-заповідного фонду) за особою, яка не має на нього будь-яких прав, є перешкодою в реалізації державою речових прав на зазначений об'єкт;
- суд апеляційної інстанції, аргументуючи відмову у задоволенні позовних вимог в частині скасування реєстрації права власності та оренди на вказану земельну ділянку, дійшов помилкового висновку, що такий спосіб захисту порушеного права держави як вимога про недійсність договору оренди земельної ділянки, укладеного між відповідачами, з одночасним припиненням права оренди, за вказаних умов не є належним способом захисту;
- позовні вимоги з подібними формулюваннями у цій справі не заявлялися та розглядалися, прокурором був обраний інший спосіб захисту;
- висновок суду апеляційної інстанції про те, що пред'явлення власником нерухомого майна вимоги про скасування наказу, записів про державну реєстрацію права власності на це майно за незаконним володільцем не є необхідним для ефективного відновлення його права - не відповідає змісту позовної заяви, зроблений без урахування наданих прокурором у судовому засіданні пояснень та суперечать положенням ЦПК і практиці Верховного Суду:
- суд першої інстанції правильно розглянув справу з позовними вимогами про усунення перешкод в користуванні земельною ділянкою шляхом визнання незаконним та скасування наказу, скасування державної реєстрації прав власності та оренди, повернення земельної ділянки власнику;
- апеляційний суд застосував норми права без урахування висновків щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, викладених
у постановах Великої Палати Верховного Суду від 22 вересня 2020 року
у справі № 910/3009/18, від 19 січня 2021 року у справі № 916/1415/19,
від 16 лютого 2021 року у справі № 910/2861/18, Верховного Суду
від 11 жовтня 2023 року у справі № 734/1560/20.
15. Укасаційній скарзі ГУ Держгеокадастру у Дніпропетровській області просить рішення районного суду та постанову апеляційного суду скасувати, ухвалити нове рішення про відмову в позові.
16. Касаційна скарга обґрунтована таким:
- суд апеляційної інстанції залишив поза увагою доводи апеляційної скарги щодо неефективності обраного прокуратурою способу захисту прав Дніпропетровської обласної державної адміністрації;
- вимога про повернення земельної ділянки природно-заповідного фонду не відновить порушене право позивача, не забезпечить введення власника у повноцінне володіння майном, а отже не є ефективним способом захисту;
- ефективним способом є саме заявлення віндикаційного позову, спрямованого позовними вимогами про витребування земельної ділянки у титульного володільця ГУ Держгеокадастру у Дніпропетровській області;
- орендар ОСОБА_1 не є володільцем земельної ділянки, до якого не може бути пред'явлена вимога про повернення земельної ділянки, отже він є неналежним відповідачем, що є самостійної підставою для відмови в позові;
- задоволення судами вимоги про повернення земельної ділянки від ОСОБА_1 порушує його право на мирне володіння майном, гарантоване статтею 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція) та позбавляє права користуватися земельною ділянкою щодо якої відсутні порушення ним законодавства;
- предметом спору не є зміна цільового призначення спірної земельної ділянки, яку позивач вважає землями природно-заповідного фонду, не є скасування результатів проведеної інвентаризації внаслідок якої було сформовано спірну земельну ділянку з категорією земель сільськогосподарського призначення, а отже визначене та внесене до відомостей Державного земельного кадастру сільськогосподарське призначення спірної земельної ділянки не є предметом цього спору та на сьогодні не скасоване, тому дії ГУ Держгеокадастру у Дніпропетровській області щодо передачі спірної земельної ділянки сільськогосподарського призначення в оренду ОСОБА_1 вчинялись відповідно до вимог чинного законодавства, згідно цільового призначення земельної ділянки та на підставі наданих повноважень;
- судами не встановлено будь-яких порушень вимог природоохоронного законодавства з боку землекористувача спірної земельної ділянки ОСОБА_1 , який у встановлений чинним законодавством спосіб добросовісно набув право користування цією земельною ділянкою та використовує останню за цільовим призначенням, з дотриманням покладених на нього оспорюваним наказом та договором оренди земельної ділянки;
- судами доводи відповідачів, викладені у відзиві на позовну заяву, апеляційних скаргах, у повній мірі не досліджено, належну оцінку наданим доказам не надано та залишено їх поза увагою;
- суди застосували норми права без урахування висновків щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, викладених
у постановах Верховного Суду від 01 жовтня 2020 року у справі
№ 904/4470/19, від 02 лютого 2021 року у справі № 925/642/19, від 07 березня 2023 року у справі № 911/632/19 та постановах Великої палати Верховного Суду від 23 листопада 2021 року у справі № 359/3373/16, від 19 січня
2021 року у справі № 916/1415/19, від 02 лютого 2021 року у справі
№ 925/642/19.
VІ. Рух справи у суді касаційної інстанції
17. 27 червня 2025 року заступник керівника Дніпропетровської обласної прокуратури, в інтересах держави в особі Дніпропетровської обласної державної адміністрації, подав до Верховного Суду касаційну скаргу на постанову апеляційного суду.
18. Ухвалою Верховного Суду від 16 липня 2025 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою заступника керівника Дніпропетровської обласної прокуратури.
19. 27 червня 2025 року ГУ Держгеокадастру у Дніпропетровській області подало до Верховного Суду касаційну скаргу на рішення суду першої інстанції та постанову апеляційного суду.
20. Ухвалою Верховного Суду від 15 липня 2025 року касаційну скаргу
ГУ Держгеокадастру у Дніпропетровській області залишено без руху.
21. Ухвалою Верховного Суду від 07 жовтня 2025 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою ГУ Держгеокадастру
у Дніпропетровській області.
22. Матеріали справи надійшли до Верховного Суду 12 серпня 2025 року.
23. Ухвалою Верховного Суду від 12 листопада 2025 рокувідмовлено заступнику керівника Дніпропетровської обласної прокуратури у задоволенні клопотання про розгляд справи у судовому засіданні з викликом учасників справи, справу призначено до судового розгляду.
VIІ. Фактичні обставини, встановлені судами
24. Земельна ділянка з кадастровим номером 1222387200:01:001:0689, площею 33,1691 га розташована у межах ландшафтного заказника загальнодержавного значення «Приорільський», який оголошено Указом Президента України від 09 грудня 1998 року № 1341/98.
25. Наказом ГУ Держгеокадастру у Дніпропетровській області
від 11 січня 2021 року № 4-540/15-21-СГ затверджено проєкт землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду для сінокосіння та випасання худоби на території Чернеччинської сільської ради Магдалинівського району Дніпропетровської області та надано ОСОБА_1 в оренду земельну ділянку, загальною площею 33,1691 га, в тому числі пасовища площею 33,1691 га, (кадастровий номер 1222387200:01:001:0689) із земель сільськогосподарського призначення державної власності для сінокосіння та випасання худоби, розташовану на території Чернеччинської сільської ради Магдалинівського району Дніпропетровської області.
26. 24 лютого 2021 року державним реєстратором виконавчого комітету Новоолександрівської сільської ради Дніпровського району Дніпропетровської області Юрченко Д. С. на підставі рішення про державну реєстрацію прав та їх обтяжень № 56884174 від 02 березня 2021 року
у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно
за ГУ Держгеокадастру у Дніпропетровській області зареєстровано право власності на спірну земельну ділянку та право оренди цієї ж земельної ділянки за ОСОБА_1 .
VIII. Позиція Верховного Суду
27. Переглянувши оскаржувані судові рішення в межах розгляду справи судом касаційної інстанції (див. пункт 6), Верховний Суд зазначає таке.
Характер правовідносин
28. Прокурор звернувся до суду з позовом з метою захисту права власності держави на земельну ділянку, яка за його твердженням розташована на землях природно-заповідного фонду, а саме ландшафтного заказника загальнодержавного значення «Приорільський» (див. пункти 7-8).
29. У цій справі позивач просив (див. пункт 8):
- усунути перешкоди власнику у здійсненні права користування та розпорядження земельною ділянкою природно-заповідного призначення шляхом визнання незаконним та скасування наказу ГУ Держгеокадастру у Дніпропетровській області;
- усунути перешкоди власнику у здійсненні права користування та розпорядження земельною ділянкою природно-заповідного призначення шляхом скасування державної реєстрації права власності спірної земельної ділянки;
- усунути перешкоди власнику у здійсненні права користування та розпорядження спірною земельною ділянкою, шляхом скасування державної реєстрації права оренди цієї земельної ділянки;
- усунути перешкоди власнику у здійсненні права користування та розпорядження спірною земельною ділянкою, шляхом її повернення на користь держави.
Загальний підхід щодо способів захисту, які стосуютьсяземельних ділянок природно-заповідного фонду
30. Загальний перелік способів захисту цивільного права та інтересів визначені у статті 16 ЦК, в якій зазначено, що кожна особа має право звернутися до суду за захистом свого особистого немайнового або майнового права та інтересу. Суд може захистити цивільне право або інтерес іншим способом, що встановлений договором або законом.
31. Верховний Суд неодноразово висловлював правову позицію щодо особливостей застосування способів захисту цивільних прав, що враховується у спірних правовідносинах відповідно до частини четвертої статті 263 ЦПК.
32. Так, особа, права якої порушено, може скористатися не будь-яким, а цілком конкретним способом захисту свого права (див. постанову Великої Палати Верховного Суду від 22 серпня 2018 року у справі № 925/1265/16).
33. Застосування конкретного способу захисту цивільного права залежить як від виду та змісту правовідносин, які виникли між сторонами, від змісту права чи інтересу, за захистом якого звернулася особа, так і від характеру його порушення, невизнання або оспорення. Такі право чи інтерес мають бути захищені судом у спосіб, який є ефективним, тобто таким, що відповідає змісту відповідного права чи інтересу, характеру його порушення, невизнання або оспорення та спричиненим цими діяннями наслідкам (див. постанову Великої Палати Верховного Суду від 06 квітня 2021 року у справі № 925/642/19).
34. Неправильно обраний спосіб захисту зумовлює прийняття рішення про відмову в задоволенні позову незалежно від інших встановлених судом обставин (див. постанову Великої Палати Верховного Суду від 15 вересня 2022 року у справі № 910/12525/20).
35. Далі Верховний Суд наголошує, що до земель України належать усі землі в межах її території, в тому числі острови та землі, зайняті водними об'єктами, які за основним цільовим призначенням поділяються на категорії. Категорії земель України мають особливий правовий режим (стаття 18 ЗК).
36. Землі України за основним цільовим призначенням поділяються на такі категорії: а) землі сільськогосподарського призначення; б) землі житлової та громадської забудови; в) землі природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення; г) землі оздоровчого призначення; ґ) землі рекреаційного призначення; д) землі історико-культурного призначення;
е) землі лісогосподарського призначення; є) землі водного фонду; ж) землі промисловості, транспорту, електронних комунікацій, енергетики, оборони та іншого призначення (частина перша статті 19 ЗК).
37. Віднесення земель до тієї чи іншої категорії здійснюється на підставі рішень органів державної влади та органів місцевого самоврядування відповідно до їх повноважень. Зміна цільового призначення земельних ділянок здійснюється за проектами землеустрою щодо їх відведення. Зміна цільового призначення земельних ділянок державної або комунальної власності провадиться Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування, які приймають рішення про затвердження проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок та передачу цих ділянок у власність або надання у користування відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу (частини перша, друга статті 20 ЗК).
38. Зміна цільового призначення земельних ділянок природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення, історико-культурного, лісогосподарського призначення, що перебувають у державній чи комунальній власності, здійснюється за погодженням з Кабінетом Міністрів України (частина сьома статті 20 ЗК).
39. Згідно з пунктом «г» частини першої статті 150 ЗК землі природно-заповідного фонду належать до особливо цінних земель.
40. Погодження питань, пов'язаних із зміною цільового призначення особливо цінних земель державної та комунальної власності, припиненням права постійного користування ними відповідно до цього Кодексу належить до повноважень Верховної Ради України (пункт «ґ» статті 6 ЗК).
41. Статтею 43 ЗК встановлено, що землі природно-заповідного фонду - це ділянки суші і водного простору з природними комплексами та об'єктами, що мають особливу природоохоронну, екологічну, наукову, естетичну, рекреаційну та іншу цінність, яким відповідно до закону надано статус територій та об'єктів природно-заповідного фонду.
42. Згідно зі статтею 44 ЗК до земель природно-заповідного фонду включаються природні території та об'єкти (природні заповідники, національні природні парки, біосферні заповідники, регіональні ландшафтні парки, заказники, пам'ятки природи, заповідні урочища), а також штучно створені об'єкти (ботанічні сади, дендрологічні парки, зоологічні парки, парки-пам'ятки садово-паркового мистецтва).
43. Землі природно-заповідного фонду можуть перебувати у державній, комунальній та приватній власності. Порядок використання земель природно-заповідного фонду визначається законом (стаття 45 ЗК).
44. Статтею 7 Закону України «Про природно-заповідний фонд України» передбачено, що на землях природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного або історико-культурного призначення забороняється будь-яка діяльність, яка негативно впливає або може негативно впливати на стан природних та історико-культурних комплексів та об'єктів чи перешкоджає їх використанню за цільовим призначенням.
45. Відповідно до статті 20 Закону України «Про природно-заповідний фонд України» національні природні парки є природоохоронними, рекреаційними, культурно-освітніми, науково-дослідними установами загальнодержавного значення, що створюються з метою збереження, відтворення і ефективного використання природних комплексів та об'єктів, які мають особливу природоохоронну, оздоровчу, історико-культурну, наукову, освітню та естетичну цінність.
46. Території та об'єкти природно-заповідного фонду або їх частини, що створюються чи оголошуються без вилучення земельних ділянок, що вони займають, передаються під охорону підприємствам, установам, організаціям і громадянам обласними, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями, органом виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань охорони навколишнього природного середовища з оформленням охоронного зобов'язання (частина п'ята статті 53 Закону України «Про природно-заповідний фонд України»).
47. Згідно з пунктами «а», «в» частини четвертої статті 83 ЗК до земель комунальної власності, які не можуть передаватись у приватну власність, належать: землі загального користування населених пунктів (майдани, вулиці, проїзди, шляхи, набережні, пляжі, парки, сквери, бульвари, кладовища, місця знешкодження та утилізації відходів тощо); землі під об'єктами природно-заповідного фонду, історико-культурного та оздоровчого призначення, що мають особливу екологічну, оздоровчу, наукову, естетичну та історико-культурну цінність, якщо інше не передбачено законом.
48. Відповідно до частини першої статті 124 ЗК визначено, що передача
в оренду земельних ділянок, що перебувають у державній або комунальній власності, здійснюється на підставі рішення відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування згідно з їх повноваженнями, визначеними статтею 122 цього Кодексу, чи договору купівлі-продажу права оренди земельної ділянки (у разі продажу права оренди) шляхом укладення договору оренди земельної ділянки чи договору купівлі-продажу права оренди земельної ділянки.
49. Обласні державні адміністрації на їхній території передають земельні ділянки із земель державної власності, крім випадків, визначених частинами третьою, четвертою і восьмою цієї статті, у власність або у користування у межах міст обласного значення та за межами населених пунктів, а також земельні ділянки, що не входять до складу певного району, або у випадках, коли районна державна адміністрація не утворена, для всіх потреб (частина п'ята статті 122 ЗК.
50. Відповідно до статті 152 ЗК власник земельної ділянки або землекористувач може вимагати усунення будь-яких порушень його прав на землю, навіть якщо ці порушення не пов'язані з позбавленням права володіння земельною ділянкою.
51. Велика Палата Верховного Суду виснувала, що зайняття земельної ділянки природно-заповідного фонду з порушенням ЗК та Закону України «Про природно-заповідний фонд України» потрібно розглядати як порушення права власності держави чи відповідної територіальної громади, що не пов'язане з позбавленням власника володіння відповідною земельною ділянкою, навіть якщо інша особа зареєструвала її право приватної власності на цю ділянку. За таких умов, ефективним способом судового захисту щодо повернення земельної ділянки природно-заповідного фонду власнику
є негаторний, а не віндикаційний позов (див. постанову Великої Палати Верховного Суду від 20 червня 2023 року в справі № 554/10517/16-ц).
52. Верховний Суд у постанові 18 грудня 2024 року в справі № 748/29/23 зазначив, що вказане стосується і тих випадків, коли право приватної власності на земельні ділянки природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення було зареєстровано на підставі неправомірних рішень про передачу таких земель у власність фізичних чи юридичних осіб.
Щодо повернення земельної ділянки
53. Оскільки мета позову у цій справі спрямована на усунення перешкод державі, яка не втратила володіння земельною ділянкою природно-заповідного фонду, у користуванні та розпорядженні останньою, вимога про повернення спірної земельної ділянки державі є належним способом захисту.
54. Враховуючи наведене, суд першої інстанції дійшов в цілому обґрунтованого висновку про те, що право власності держави на спірну земельну ділянку природно-заповідного фонду має бути захищено у спосіб повернення земельної ділянки.
55. Апеляційний суд правильно змінюючи резолютивну частину рішення суду першої інстанції щодо повернення земельної ділянки (том 3, а. с. 49) не взяв до уваги заяву позивача про зміну предмета позову (том 1, а. с 168-172). Тому суд апеляційної інстанції помилково навів мотиви про зміну позовних вимог в частині витребування земельної ділянки, що підлягає виключенню.
Щодо визнання незаконним та скасування наказу
56. При зверненні до суду з цим позовом прокурор посилався на те, що оскаржуваний наказ у частині відведення спірної земельної ділянки
в оренду для сінокосіння та випасання худоби із подальшою її передачею ОСОБА_1 в оренду суперечить вимогам земельного законодавства, оскільки ця земельна ділянка знаходиться в межах ландшафтного заказника загальнодержавного значення «Приорільський», тобто є земельною ділянкою природно-заповідного призначення та не може використовуватися для товарного сільськогосподарського виробництва.
57. Велика Палата Верховного Суду неодноразово зазначала, що власник земельної ділянки може вимагати усунення порушення його права власності на цю ділянку, зокрема, оспорюючи відповідні рішення органів державної влади чи органів місцевого самоврядування, договори або інші правочини, та вимагаючи повернути таку ділянку (див. наприклад, постанови Великої Палати Верховного Суду від 12 червня 2019 року у справі
№ 487/10128/14-ц, від 07 квітня 2020 року у справі № 372/1684/14-ц).
58. Велика Палата Верховного Суду також виснувала, що відновленням становища, яке існувало до порушення, є також визнання недійсним рішення органу місцевого самоврядування. На підставі оскаржуваного рішення селищної ради було здійснено державну реєстрацію права власності на спірну земельну ділянку, отже, вимоги про визнання оспорюваного рішення недійсним як окремий спосіб захисту поновлення порушених прав можуть бути предметом розгляду в господарських судах (див. постанову Великої Палати Верховного Суду від 30 травня 2018 року у справі № 923/466/17).
59. Наведений висновок є застосовним і до правовідносин, у яких земельна ділянка протиправно передана органами Держгеокадастру з державної власності у комунальну власність територіальної громади, якщо не відбулося її подальше відчуження.
60. Велика Палата Верховного Суду констатувала, що з огляду на особливості правового регулювання земельних ділянок, на яких розташовані пам'ятки археології, та неможливість їх передання у комунальну чи приватну власність, а також з урахуванням того, що спірні земельні ділянки були передані як землі сільськогосподарського призначення для ведення фермерського господарства, тому позов з вимогою про визнання незаконним і скасування наказу ГУ Держгеокадастру за встановлених судами конкретних обставин цієї справи відповідає критерію правомірності та ефективності вибраного позивачем способу захисту порушеного права, оскільки усуває стан юридичної невизначеності щодо цільового призначення земельної ділянки та особи її власника.
Обраний прокурором спосіб захисту шляхом оскарження рішення (наказу) уповноваженого органу про передачу земельної ділянки в комунальну власність безпосередньо передбачений у пункті 10 частини другої статті 16 ЦК та, за встановлених судами конкретних обставин справи, є достатнім і ефективним у спірних правовідносинах, відповідає правовій природі відносин учасників спору. З урахуванням обставин, з якими прокурор пов'язував порушення прав та інтересів держави (наявність у державному реєстрі речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень запису про реєстрацію права комунальної власності на спірну земельну ділянку), скасування рішення уповноваженого органу, яке продовжує діяти як підстава виникнення та існування права комунальної власності і внесення відповідного запису до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно, саме лише приведе до усунення порушення прав держави на особливо цінні об'єкти археологічної спадщини. (див. постанову Великої Палати Верховного Суду
від 15 вересня 2020 року у справі № 469/1044/17).
61. У цій справі суди встановили, що спірну земельну ділянку фактично виведено із земель природно-заповідного фонду, вона в силу вимог закону є особливо цінною землею, а погодження уповноваженими на те органами було відсутнє.
62. Отже, ГУ Держгеокадастру у Дніпропетровській області не мало право розпоряджатись вказаною земельною ділянкою, у зв'язку з чим фактично незаконно змінило цільове призначення спірної земельної ділянки із подальшим відведенням ОСОБА_1 земельної ділянки як землі сільськогосподарського призначення в оренду для сінокосіння та випасання худоби.
63. За встановлених судами конкретних обставин цієї справи вимога про визнання недійсним та скасування наказу ГУ Держгеокадастру
у Дніпропетровській області від 11 січня 2021 року, на підставі якого здійснено державну реєстрацію прав за ГУ Держгеокадастру у Дніпропетровській області, відповідає критерію правомірності та ефективності вибраного позивачем способу захисту порушеного права, оскільки усуває стан юридичної невизначеності щодо цільового призначення земельної ділянки природно-заповідного фонду та особи її власника, у зв'язку з чим суди дійшли обґрунтованого висновку про задоволення позову в цій частині.
Щодо скасування державної реєстрації права власності та права оренди
64. Зайняття земельної ділянки природно-заповідного фонду з порушенням законодавства України потрібно розглядати як порушення права власності держави чи відповідної територіальної громади, що не пов'язане
з позбавленням власника володіння відповідною земельною ділянкою, навіть якщо інша особа зареєструвала її право приватної власності на цю ділянку (див. постанову Великої Палати Верховного Суду від 20 червня 2023 року
у справі № 554/10517/16-ц).
65. Відтак, за встановлених обставин справи, пред'явлення прокурором окремих позовних вимог про скасування запису про державну реєстрацію права власності та права оренди є неефективним способом захисту порушеного права власності держави на земельну ділянку природно-заповідного фонду.
66. Колегія суддів зауважує, що задоволення вимог про визнання незаконним та скасування оспорюваного наказу ГУ Держгеокадастру
у Дніпропетровській області та повернення спірної земельної ділянки державі повністю поновлює її права, приведе до ефективного усунення порушення прав держави на особливо цінні землі, і таке судове рішення відповідно до пункту 9 частини першої статті 27 Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» є підставою для внесення до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно відомостей про припинення речових прав на неї відповідачів.
67. Суд першої інстанції задовольнивши позов в цій частині позовних вимог на вказане не звернув.
68. Апеляційний суд скасувавши рішення суду першої інстанції в цих частинах, обґрунтовано відмовив в позові. Проте помилився щодо мотивів такої відмови, вказавши, що така вимога про недійсність договору оренди земельної ділянки, укладеного між відповідачами, з одночасним припиненням права оренди, не є належним (ефективним).У зв'язку з чим постанову апеляційного суду належить змінити, виклавши її мотивувальну частину у редакції цієї постанови.
Щодо пропорційності втручання у право ОСОБА_1 на мирне володіння майном та співвідношення такого втручання із суспільними інтересами
69. Критеріями сумісності заходу втручання у право на мирне володіння майном із гарантіями статті 1 Першого протоколу до Конвенції є те, чи ґрунтувалося таке втручання на національному законі, чи переслідувало легітимну мету, що випливає зі змісту вказаної статті, а також, чи є відповідний захід пропорційним легітимній меті втручання у право мирного володіння майном.
70. Втручання у право власності, навіть якщо воно здійснюється згідно із законом і з легітимною метою, буде розглядатися як порушення статті 1 Першого протоколу до Конвенції, якщо не буде встановлений справедливий баланс між інтересами суспільства, пов'язаними з цим втручанням, й інтересами особи, яка зазнає втручання в її право власності. Отже, має існувати розумне співвідношення (пропорційність) між метою, досягнення якої передбачається, та засобами, які використовуються для її досягнення. Справедливий баланс не буде дотриманий, якщо особа - добросовісний набувач внаслідок втручання в її право власності понесе індивідуальний і надмірний тягар, зокрема, якщо їй не буде надана обґрунтована компенсація чи інший вид належного відшкодування у зв'язку з позбавленням права на майно.
71. Критерій законності означає, що втручання держави у право власності особи повинно здійснюватися на підставі закону, що має бути доступним для заінтересованих осіб, чітким та передбачуваним у питаннях застосування та наслідків дії його норм. Сам лише факт, що правова норма передбачає більш як одне тлумачення, не означає, що закон непередбачуваний. Сумніви щодо тлумачення закону, що залишаються, враховуючи зміни в повсякденній практиці, усувають суди в процесі здійснення правосуддя.
72. У цій справі суди попередніх інстанцій обґрунтували наявність законних підстав для втручання у право ОСОБА_1 на мирне володіння земельною ділянкою з метою захисту права власності держави на землі природно-заповітного фонду.
73. Велика Палата Верховного Суду вже звертала увагу на те, що у спорах стосовно земель, які перебувають під посиленою правовою охороною держави (зокрема земель природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення), остання, втручаючись у право мирного володіння відповідними земельними ділянками з боку приватних осіб, може захищати загальні інтереси у безпечному довкіллі, непогіршенні екологічної ситуації, у використанні власності не на шкоду людині та суспільству (частина третя статті 13, частина сьома статті 41, частина перша статті 50 Конституції України, частина третя статті 1 ЗК). Ці інтереси реалізуються, зокрема, через цільовий характер використання земельних ділянок (статті 18, 19, пункти «а» і «б» частини першої статті 91, пункти «а» і «б» частини першої статті 96 ЗК), які набуваються лише згідно із законом (стаття 14 Конституції України) (постанови Великої Палати Верховного Суду від 12 червня 2019 року у справі № 487/10128/14-ц (пункт 117), від 28 вересня 2022 року у справі № 483/448/20 (пункт 9.75)).
74. Повернення спірних земельних ділянок переслідує легітимну мету контролю за використанням відповідного майна згідно із загальними суспільними, екологічними інтересами, щоб таке використання відбувалося за цільовим призначенням. Важливість цих інтересів зумовлюється, зокрема, особливим статусом спірних ділянок. Дотримання встановлених законодавчих заборон щодо обігу таких ділянок є необхідною умовою їх використання з тією метою, щоби попередити завдання шкоди загалом навколишньому природному середовищу і зокрема частині світової системи природних територій та об'єктів, що перебувають під особливою охороною, і конкретному об'єкту природно-заповідного фонду.
75. Суди обґрунтовано вказали, що контроль за використанням земельної ділянки на території об'єкта природно-заповідного фонду згідно з її цільовим призначенням є важливим для держави і суспільства загалом. Ландшафтний заказник загальнодержавного значення «Приорільський» став об'єктом природно-заповідного фонду задовго до виникнення спірних правовідносин, режим території зазначеного заказника і встановлені обмеження унеможливлюють використання спірної земельної ділянки для випасання худоби і сінокосіння.
76. Повернення земельної ділянки переслідує легітимну мету контролю за використанням відповідного майна згідно із загальними інтересами, щоби таке використання відбувалося за цільовим призначенням. Важливість цих інтересів зумовлюється, зокрема, особливим статусом цієї ділянки. Дотримання встановлених законодавчих заборон щодо обігу такої ділянки є необхідною умовою її використання з тією метою, щоби попередити завдання шкоди загалом навколишньому природному середовищу і зокрема частині системи природних територій та об'єктів, що перебувають під особливою охороною.
77. З огляду на вказане у втручанні держави у право мирного володіння ОСОБА_1 земельною ділянкою для сінокосіння та випасання худоби на території об'єкта природно-заповідного фонду є легітимна мета контролю за використанням цієї ділянки за цільовим призначенням згідно із загальними інтересами. Така мета переважає приватний інтерес ОСОБА_1 у збереженні контролю за цією ділянкою.
Відповідачі не мали перешкод у доступі до законодавства, проявивши розумну обачність, могли і повинні були знати про те, що ділянка має ознаки земель природно-заповідного призначення, тому відбулося зайняття земельної ділянки державної власності природо-заповідного фонду
з порушенням вимог земельного законодавства України, що ставить під обґрунтований сумнів добросовісність відповідачів під час видання наказу та укладення договору оренду з подальшою його державною реєстрацією.
Щодо доводів ГУ Держгеокадастру у Дніпропетровській області
78. Узагальнені доводи касаційної скарги щодо неефективності обраного прокуратурою способу захисту є безпідставними, оскільки спростовуються застосованою практикою Верховного Суду у цій постанові.
79. ГУ Держгеокадастру у Дніпропетровській області, посилаючись
в касаційній скарзі на порушення судами норм процесуального права, не наводить в чому саме полягає таке порушення.
80. Враховуючи характер спірних правовідносин та застосованих судами норм права, наведена в касаційній скарзі практика Верховного Суду
(див. пункт 17) не свідчить про застосування норм права у цій справі без урахування висновків, що містяться у перелічених ГУ Держгеокадастру у Дніпропетровській області постановах.
ІХ. Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
81. У задоволені касаційної скарги ГУ Держгеокадастру Дніпропетровській області необхідно відмовити, що відповідає статті 409 ЦПК.
82. Із доводами касаційної скарги заступника керівника Дніпропетровської обласної прокуратури Верховний Суд погоджуєтьсячастково, оскільки вони дають підстави для висновку, що оскаржувані судові рішення частково ухвалені без додержання норм матеріального та процесуального права.
83. Судові рішення у частині позовних вимог про визнання незаконним та скасування наказу слід залишити без змін, що відповідає нормам статті 410 ЦПК.
84. Постанову апеляційного суду в частині вимог про скасування державної реєстрації права власності та права оренди, повернення земельної ділянки необхідно змінити, виклавши її мотивувальну частину в редакції цієї постанови, що відповідає нормам статей 409, 412 ЦПК.
Із цих підстав,
керуючись статтями 400, 402, 409, 410, 412, 413, 415, 416, 419 ЦПК, Верховний Суд
1. Касаційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області залишити без задоволення.
2. Касаційну скаргу заступника керівника Дніпропетровської обласної прокуратури, в інтересах держави в особі Дніпропетровської обласної державної адміністраціїзадовольнити частково.
3. Рішення Магдалинівського районного суду Дніпропетровської області
від 22 листопада 2024 року та постанову Дніпровського апеляційного суду
від 28 травня 2025 року у частині позовних вимог про визнання незаконним та скасування наказу залишити без змін.
4. Постанову Дніпровського апеляційного суду від 28 травня 2025 року
в частині позовних вимог проскасування державної реєстрації права власності та права оренди, повернення земельної ділянки змінити, виклавши її мотивувальну частину в редакції цієї постанови.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з моменту її ухвалення, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Головуючий Судді: В. І. Крат Д. А. Гудима І. О. Дундар Є. В. Краснощоков П. І. Пархоменко