Справа № 580/3422/25 Суддя (судді) першої інстанції: Петро ПАЛАМАР
26 листопада 2025 року м. Київ
Шостий апеляційний адміністративний суд у складі:
Головуючого судді: Чаку Є.В.,
суддів: Сорочко Є.О,, Коротких А.Ю.
при секретарі Сови Є.Д.
розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Черкаської міської ради на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 13 серпня 2025 року у справі за адміністративним позовом Будищенської сільської ради до Черкаської міської ради про визнання протиправної бездіяльності та зобов'язання вчинити певні дії,-
Будищенська сільська рада звернулася до Черкаського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Черкаської міської ради в якому просить:
-визнати протиправним та скасувати рішення від 27.12.2024 №71-1 "Про відмову в погодженні проекту землеустрою щодо встановлення меж території Будищенської сільської територіальної громади Черкаського району Черкаської області";
-зобов'язати Черкаську міську раду в установленому законодавством порядку погодити Проект землеустрою встановлення меж території Будищенської сільської територіальної громади Черкаського району Черкаської області, розробленого ДП "Черкаський науково-дослідний та проектний інститут землеустрою".
Черкаський окружний адміністративний суд рішенням від 13 серпня 2025 року позов задовольнив частково. Визнав протиправним та скасував рішення Черкаської міської ради від 27.12.2024 №71-1 "Про відмову в погодженні проекту землеустрою щодо встановлення меж території Будищенської сільської територіальної громади Черкаського району Черкаської області". Зобов'язав Черкаську міську раду повторно розглянути проект землеустрою щодо встановлення меж території Будищенської сільської територіальної громади Черкаського району Черкаської області та прийняти рішення за результатом її розгляду з урахуванням висновків суду. У задоволенні решти позовних вимог відмовив.
Не погоджуючись із вказаним рішенням суду першої інстанції, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати його та прийняти нове, яким відмовити у задоволенні позову. Апелянт зазначив про невірне застосування судом першої інстанції положень ч. 8, 10 ст. 186 Земельного кодексу України, ч. 1 ст. 17 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності". За твердженням апелянта загальна площа Будищенської та Свидівоцької сільських рад згідно рішення Черкаської районної Ради народних депутатів від 06.05.1993 №12-21 становить 15 031,50 га, що не відповідає площі Будищенської територіальної громади, яка згідно Проекту землеустрою становить 14 937,2020 га. Вказане не дозволяє стверджувати, що Проект землеустрою розроблено на основі вказаного рішення.
На переконання апелянта розпорядження Кабінету Міністрів України, зокрема його графічна частина, на яке послався суд першої інстанції, носить виключно інформативний характер, та було прийнято із зовсім іншою метою та не містить і не може містити координат меж територіальних громад Черкаської області, адже Кабінет Міністрів України не наділений такими повноваженнями згідно ст. 13 ЗК України.
Також апелянт зазначив, що суд першої інстанції зосередився лише на одній підставі відмови у погодженні Проекту землеустрою - його невідповідність генеральному плану міста Черкаси. Водночас, спірне рішення містить і другу підставу для відмови - невідповідність вимогам ст. 25 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", адже в п.1.8 пояснювальної записки не враховано містобудівну документацію м. Черкаси.
Апелянт вказав, що спірне рішення містить вичерпний перелік недоліків Проекту землеустрою з описом змісту кожного недоліку та посиланням на відповідні норми законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, затверджену документацію із землеустрою та містобудівну документацію, а відтак, у повній мірі відповідає вимогам ч. 8, ч. 10 ст. 186 Земельного кодексу України.
У відзиві на апеляційну скаргу позивач просив залишити рішення суду першої інстанції без змін, а апеляційну скаргу без задоволення. Позивач зазначив, що жодних підстав, передбачених статтею 317 КАС України для скасування рішення суду першої інстанції представником апелянта у вказаній справі не наведено, лише повторно описано правову позицію, викладену у суді першої інстанції відповідачем, яка не підкріплена жодними документами по встановленню меж громад, а ґрунтується виключно на припущеннях та територіальних бажаннях Черкаської міської ради.
25.11.2025 представником позивача було надіслано клопотання про відкланення розгляду справи, у зв'язку із хворобою.
Проте колегія суддів зазначає, що представником позивача не долучено до клопотання жодних доказів на підтвердження наведених ним обставин.
Відповідно до ч. 1 ст. 308 КАС України, суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.
Розглянувши доводи апеляційної скарги, перевіривши матеріали справи та дослідивши докази, колегія суддів дійшла наступних висновків.
Як свідчать матеріали справи, 19.12.2024 Черкаська міська рада отримала від ДП "Черкаський інститут землеустрою" для погодження проект землеустрою щодо встановлення меж території Будищенської сільської територіальної громади Черкаського району Черкаської області (надалі - Проект землеустрою).
27.12.2024 Черкаська міська рада прийняла рішення №71-1 "Про відмову у погодженні проекту землеустрою щодо встановлення меж території Будищенської сільської територіальної громади Черкаського району Черкаської області".
У спірному рішенні зазначено наступні причини для відмови у погодженні Проекту землеустрою:
-Генеральним планом м.Черкаси, затвердженого рішенням Черкаської міської ради 29.12.2021 №3-505 "Про затвердження Генерального плану міста Черкаси» та містобудівною документацією "Внесення змін до генерального плану міста Черкаси (Актуалізація)", затвердженої рішенням міської ради від 13.05.2021 №5-318 передбачено включення до перспективної міської межі частини земель Будищенської сільської територіальної громади. Перелік територій, що включаються в перспективну межу міста зазначено в пояснювальній записці затвердженого Генерального плану міста Черкаси та в проєкті землеустрою щодо встановлення (зміни) меж адміністративно-територіальної одиниці міста Черкаси.
-в п.1.8 пояснювальної записки не враховано містобудівну документацію м.Черкаси, що суперечить вимогам пункту 2 статті 25 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності".
Не погоджуючись із спірним рішенням, позивач звернувся до суду, просив його скасувати та зобов'язати відповідача погодити проект землеустрою.
Надаючи правову оцінку обставинам справи, колегія суддів зазначає наступне.
Згідно з частиною 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до пункту "д" ч. 1 ст. 12 Земельного кодексу України до повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин належить організація землеустрою.
Питання встановлення та зміни меж адміністративно-територіальних одиниць врегульовано главою 29 Земельного кодексу України.
Згідно ч. 1, 2 ст. 173 Земельного кодексу України, межа району, села, селища, міста, району у місті - це умовна лінія на поверхні землі, що відокремлює територію району, села, селища, міста, району у місті від інших територій. Межі району, села, селища, міста, району у місті встановлюються і змінюються за проектами землеустрою щодо встановлення (зміни) меж адміністративно-територіальних одиниць. Проекти землеустрою щодо зміни меж населених пунктів розробляються з урахуванням генеральних планів населених пунктів.
Рішення про встановлення і зміну меж районів і міст приймається Верховною Радою України за поданням Кабінету Міністрів України. Рішення про встановлення і зміну меж сіл, селищ приймаються відповідними сільськими, селищними, міськими радами. У разі якщо встановлення і зміна меж сіл, селищ призводить до зміни меж території територіальної громади, рішення про встановлення і зміну меж сіл, селищ приймається Кабінетом Міністрів України на підставі подання відповідних сільських, селищних, міських рад. Рішення про встановлення і зміну меж районів у містах приймається міською радою за поданням відповідних районних у містах рад (ст. 174 Земельного кодексу України).
Пунктом 1 ч. 3 ст. 186 Земельного кодексу України передбачено, що проекти землеустрою щодо встановлення (зміни) меж адміністративно-територіальних одиниць погоджуються сільськими, селищними, міськими, районними радами, районними державними адміністраціями, за рахунок території яких планується здійснити розширення таких меж. У разі розширення меж адміністративно-територіальної одиниці за рахунок території, що не входить до складу відповідного району, або якщо районна рада не утворена, проект погоджується Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласною державною адміністрацією. У разі встановлення меж міст проект також погоджується Верховною Радою Автономної Республіки Крим, обласною радою. Рішення Верховної Ради України, органу місцевого самоврядування про встановлення (зміну) меж адміністративно-територіальної одиниці одночасно є рішенням про затвердження проекту землеустрою щодо встановлення (зміни) меж адміністративно-територіальної одиниці. Проекти землеустрою щодо встановлення (зміни) меж районів у містах погоджуються з відповідною районною у місті радою, районною у місті державною адміністрацією (у разі їх утворення).
Зі змісту спірного рішення вбачається, що Будищенській сільській територіальній громаді Черкаського району Черкаської області відмовлено у погодженні проекту землеустрою щодо встановлення меж території сільської територіальної громади, у зв'язку з тим, що частина земель Будищенської сільської територіальної громади включена до перспективної міської межі м. Черкаси.
Позивач зазначив, що проектом землеустрою не передбачається зміна меж м. Черкаси, адже проект землеустрою щодо встановлення (зміни) меж адміністративної одиниці міста Черкаси, яким передбачено розширення меж міста за рахунок території Будищенської сільської територіальної громади Черкаського району Черкаської області, не погоджений відповідачем та не затверджений Верховною Радою України.
Судом встановлено, що Генеральний план міста Черкаси затверджений відповідачем рішенням від 29.12.2011 року №3-505 "Про затвердження Генерального плану міста Черкаси" (далі - Генеральний план міста).
13.05.2021 відповідач на п'ятій сесії ухвалив рішення №5-318, яким затвердив містобудівну документацію Внесення змін до генерального плану міста Черкаси (Актуалізація), розроблену ТОВ "Інститут Харківпроект"; вніс зміни до Генерального плану міста Черкаси згідно з містобудівною документацією, затвердженою пунктом 1 цього рішення.
Зокрема Генеральним планом м.Черкаси, затвердженого рішенням Черкаської міської ради 29.12.2021 №3-505 "Про затвердження Генерального плану міста Черкаси" та містобудівною документацією "Внесення змін до генерального плану міста Черкаси (Актуалізація) ", затвердженої рішенням міської ради від 13.05.2021 №5-318, передбачено включення до перспективної міської межі частини земель Будищенської сільської територіальної громади.
Станом на час розгляду даної справи в Шостому апеляційному адміністративному суду перебуває справа №580/6934/25 щодо оскарження рішення Черкаського окружного адміністративного суду про визнання протиправним і нечинним рішення Черкаської міської ради від 13.05.2021 №5-318 "Про затвердження містобудівної документації "Внесення змін до генерального плану міста Черкаси (Актуалізація) ".
Суд першої інстанції правильно зазначив, що жодного рішення Верховною Радою України про зміну меж міста Черкаси не приймалося.
Відповідно до ч. 8 ст. 186 Земельного кодексу України підставою для відмови у погодженні та затвердженні документації із землеустрою може бути лише невідповідність її положень вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, документації із землеустрою або містобудівної документації.
Слід зазначити, що проект землеустрою поданий на затвердження Черкаській міській раді згідно картографічних матеріалів здійснений в межах Будищенської сільської територіальної громади затверджених рішення Черкаської районної ради народних депутатів від 06.05.1993 №12-21 "Про затвердження проєктів формування територій і встановлення меж сільських та селищної Рад народних депутатів та сільських населених пунктів в їх адміністративних межах" та розпорядженням Кабінету Міністрів України від 12.06.2020 № 728-р "Про визначення адміністративних центрів та затвердження територій територіальних громад Черкаської області".
Наведені у спірному рішенні, причини відмови з посиланням на Генеральний план м. Черкаси не узгоджуються з ст. 12 Земельного кодексу України, оскільки Генеральний план населеного пункту не регулює правовідносини щодо земельних ділянок не віднесених до меж відповідної території/міста.
Крім того суд звертає увагу, що згідно частини 10 ст. 186 Земельного кодексу України висновок (рішення) органу виконавчої влади, органу місцевого самоврядування, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, іншого суб'єкта, визначеного цією статтею, щодо відмови у погодженні або затвердженні документації із землеустрою має містити вичерпний перелік недоліків документації із землеустрою з описом змісту недоліку та посиланням на відповідні норми законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, затверджену документацію із землеустрою або містобудівну документацію. Повторна відмова у погодженні або затвердженні документації із землеустрою допускається лише у разі, якщо розробник не усунув недоліки, зазначені у попередньому висновку (рішенні), а також якщо підстава для відмови виникла після надання попереднього висновку (рішення). Повторна відмова у погодженні або затвердженні не позбавляє розробника документації із землеустрою права усунути недоліки такої документації та подати її на погодження або затвердження.
Враховуючи те, що проект землеустрою щодо встановлення меж території Будищенської сільської територіальної громади Черкаського району Черкаської області узгоджується з рішенням Черкаської районної ради народних депутатів від 06.05.1993 №12-21 "Про затвердження проєктів формування територій і встановлення меж сільських та селищної Рад народних депутатів та сільських населених пунктів в їх адміністративних межах" та розпорядженням Кабінету Міністрів України від 12.06.2020 № 728-р "Про визначення адміністративних центрів та затвердження територій територіальних громад Черкаської області", колегія суддів вважає, що прийняте відповідачем рішення не містить причини невідповідності документації із землеустрою положенням вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів і документації із землеустрою.
Підсумовуючи вищенаведене у сукупності, колегія суддів вважає, що суд дійшов правильно висновку про часткове задоволення позовних вимог шляхом визнання протиправним та скасування рішення Черкаської міської ради від 27.12.2024 №71-1 "Про відмову в погодженні проекту землеустрою щодо встановлення меж території Будищенської сільської територіальної громади Черкаського району Черкаської області" та зобов'язання Черкаську міську раду повторно розглянути проект землеустрою щодо встановлення меж території Будищенської сільської територіальної громади Черкаського району Черкаської області та прийняти рішення за результатом її розгляду з урахуванням висновків суду.
В частині відмовлених позовних вимог рішення суду не оскаржується, а тому не підлягає перегляду апеляційним судом.
В даному випадку доводи апеляційної скарги не дають підстави для висновку про порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, які призвели до неправильного вирішення питання, тобто прийняте рішення відповідає матеріалам справи та вимогам закону, і не підлягає скасуванню.
Згідно ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права, обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.
Відповідно до ст. 316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Керуючись ст.ст. 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, суд, -
Апеляційну скаргу Черкаської міської ради залишити без задоволення.
Рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 13 серпня 2025 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, та може бути оскаржена безпосередньо до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного суду у тридцятиденний строк в порядку, встановленому статтями 329-331 КАС України.
Повний текст постанови виготовлено 26.11.2025.
Головуючий суддя: Є.В. Чаку
Судді: Є.О.Сорочко
А.Ю. Коротких