18 листопада 2025 року
м. Київ
справа № 815/6834/15
адміністративне провадження № К/990/36767/25
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Бучик А.Ю.,
суддів: Коваленко Н.В., Рибачука А.І.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради на ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 05.06.2025 (суддя Андрухів В.В.) та постанову П'ятого апеляційного адміністративного суду від 04.08.2025 (колегія суддів: Ступакова І.Г., Бітов А.І., Лук'янчук О.В.) за заявою ОСОБА_1 та ОСОБА_2 про заміну стягувача у виконавчому провадженні щодо виконання постанови суду у справі позовом Державної архітектурно-будівельної інспекції України до ОСОБА_3 , треті особи: ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_4 , Державна інспекція архітектури та містобудування України про зобов'язання знести за власний рахунок самочинно збудований будинок,
І. РУХ СПРАВИ
1. У грудні 2015 року Державна архітектурно-будівельна інспекція України (далі - ДАБІ України, позивач) звернулась до суду з позовом до ОСОБА_3 (далі - ОСОБА_3 , відповідач) про зобов'язання знести за власний рахунок самочинно збудований будинок за адресою: АДРЕСА_1 .
2. Постановою Одеського окружного адміністративного суду від 29.02.2016, залишеною без змін ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 26.04.2016 та ухвалою Вищого адміністративного суду України від 01.12.2016, позов задоволено.
Зобов'язано ОСОБА_3 знести за власний рахунок самочинно збудований будинок за адресою: АДРЕСА_1 .
3. 21.05.2025 ОСОБА_1 та ОСОБА_2 звернулися до суду першої інстанції в порядку статті 379 КАС України із заявою про заміну стягувача у виконавчому провадженні щодо виконання постанови Одеського окружного адміністративного суду від 29.02.2016 у справі № 815/6834/15 з ДАБІ України на Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради.
На обґрунтування заяви зазначили, що постановою Кабінету Міністрів України від 23.12.2020 № 1340 ліквідовано ДАБІ України та утворено Державну інспекцію архітектури та містобудування України, яка відмовляється виконувати свої обов'язки, в т.ч. як стягувача у виконавчому провадженні. Листом від 27.06.2025 Державна інспекція архітектури та містобудування України повідомила, що згідно з актом прийому-передачі документів від 03.10.2016 № 37 повноваження органу державного архітектурно-будівельного контролю за об'єктами, що за класом наслідків належать до об'єктів з незначними (CCI) та середніми (СС2) наслідками, в межах міста Одеси передано Управлінню державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради. За таких обставин саме вказаний орган має бути стягувачем та стороною за виконавчим провадженням № НОМЕР_1, яке відкрито за виконавчим листом, виданим Одеським окружним адміністративним судом у справі № 815/6834/15.
4. Одеський окружний адміністративний суд ухвалою від 05.06.2025 заяву задовольнив.
Замінив стягувача у виконавчому провадженні з виконання виконавчого листа (дублікату) у справі № 815/6834/15, виданому Одеським окружним адміністративним судом 12.03.2020, з ДАБІ України на Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради (далі - УДАБК Одеської міської ради) (адреса: вул. Черняховського, 6, м. Одеса, 65009, код ЄДРПОУ 40199728).
5. П'ятий апеляційний адміністративний суд постановою від 04.08.2025 ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 05.06.2025 залишив без змін.
6. Не погоджуючись із судовими рішеннями, УДАБК Одеської міської ради подало касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами норм процесуального права, просить їх скасувати та визначити стягувачем у виконавчому провадженні з виконання виконавчого листа (дублікату) у справі № 815/6834/15 центральний орган виконавчої влади Державну інспекцію архітектури та містобудування України як правонаступника центрального органу виконавчої влади - ДАБІ України.
7. Верховний Суд ухвалою від 22.09.2025 відкрив касаційне провадження.
8. У відзивах на касаційну скаргу ОСОБА_1 , ОСОБА_2 та Державна інспекція архітектури та містобудування України просили відмовити в її задоволенні, а судові рішення залишити без змін.
9. У зв'язку з тим, що касаційному перегляду підлягає ухвала суду першої інстанції, справа розглядається в порядку письмового провадження.
10. Заслухавши суддю-доповідача, колегія суддів дійшла висновку, що касаційна скарга не підлягає задоволенню з таких підстав.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
11. Постановивши оскаржувану ухвалу, суд першої інстанції, з яким погодився апеляційний суд, виходив з того, що Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо децентралізації повноважень у сфері архітектурно-будівельного контролю та удосконалення містобудівного законодавства» від 09.04.2015 № 320-VIII передано частину повноважень у сфері державного архітектурно-будівельного контролю виконавчим органам сільських, селищних, міських рад та структурним підрозділам Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій.
Суди встановили, що повноваження органу державного архітектурно-будівельного контролю щодо об'єктів, що за класом наслідків належать до об'єктів з незначними (CC1) та середніми (СС2) наслідками, розташованих у межах міста Одеси, передано УДАБК Одеської міської ради.
Враховуючи, що самочинно збудований будинок по АДРЕСА_1 не належить до об'єктів зі значними наслідками (СС3), здійснення заходів архітектурно-будівельного контролю належить до сфери компетенції УДАБК Одеської міської ради, тому воно має бути стягувачем за виконавчим листом, виданим 12.03.2020 Одеським окружним адміністративним судом у цій справі.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
12. Касаційна скарга обґрунтована тим, що УДАБК Одеської міської ради не вважає себе належним стягувачем у цій справі, оскільки не є правонаступником ДАБІ України.
Зазначає, що після ліквідації ДАБІ України постановою Кабінету міністрів України № 1340 від 23.12.2020 її функції у сфері державного архітектурно-будівельного контролю перейшли до Державної інспекції архітектури та містобудування України (ДІАМ), яка відповідно до інституту правонаступництва має бути стягувачем у справі.
Посилається на Положення про УДАБК Одеської міської ради, згідно з яким Управління виступає стягувачем лише у справах, де є позивачем та з грудня 2024 року у справах, де позивачем є Одеська міська рада щодо об'єктів комунальної власності. Водночас у справі № 815/6834/15 позов подано не органом місцевого самоврядування, а центральним органом виконавчої влади, а тому відсутні правові підстави визначати УДАБК Одеської міської ради як стягувача.
Також посилається на те, що Управління не є правонаступником прав та обов'язків ДАБІ України щодо виконання нею судових рішень. Фактично оскаржуваною ухвалою на орган місцевого самоврядування перекладено тягар виконання судових рішень, прийнятих на користь центрального органу виконавчої влади.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
13. Верховний Суд, враховуючи доводи та вимоги касаційної скарги, на підставі встановлених фактичних обставин справи, перевіривши правильність застосування судами попередніх інстанцій норм процесуального права в межах доводів та вимог касаційної скарги, відповідно до частини першої статті 341 КАС України виходить із такого.
14. Згідно з частиною другою статті 129-1 Конституції України держава забезпечує виконання судового рішення у визначеному законом порядку.
15. Юрисдикцію, повноваження адміністративних судів та порядок здійснення судочинства в адміністративних справах визначає КАС України, відповідно до частин другої та третьої статті 14 якого судові рішення, що набрали законної сили, є обов'язковими до виконання всіма органами державної влади, органами місцевого самоврядування, їхніми посадовими та службовими особами, фізичними та юридичними особами та їх об'єднаннями на всій території України. Невиконання судового рішення тягне за собою відповідальність, встановлену законом.
16. Виконання судового рішення як завершальна стадія судового провадження є невід'ємним елементом права на судовий захист.
17. Відповідно до статті 52 КАС України, у разі вибуття або заміни сторони чи третьої особи у відносинах, щодо яких виник спір, суд допускає на будь-якій стадії судового процесу заміну відповідної сторони чи третьої особи її правонаступником. Усі дії, вчинені в адміністративному процесі до вступу правонаступника, обов'язкові для нього в такій самій мірі, у якій вони були б обов'язкові для особи, яку він замінив.
18. При цьому, процесуальним правонаступництвом є заміна у справі сторони чи третьої особи у разі переходу повноважень (для суб'єкта владних повноважень), прав і обов'язків від однієї особи до іншої (правонаступника) у відносинах, щодо яких виник спір.
19. Процесуальне правонаступництво допускається на будь-якій стадії адміністративного процесу - під час розгляду справи у суді першої інстанції, суді апеляційної інстанції, суді касаційної інстанції, під час перегляду справи за винятковими чи нововиявленими обставинами.
Тобто заміна сторони можлива на будь-якій стадії судового процесу.
20. За правилами частини першої статті 379 КАС України у разі вибуття однієї зі сторін виконавчого провадження за поданням державного виконавця або за заявою заінтересованої особи суд, який розглядав справу як суд першої інстанції, замінює сторону виконавчого провадження її правонаступником.
21. Згідно з частинами першою та другою статті 15 Закону України від 02.06.2016 № 1404-VIII «Про виконавче провадження» (далі - Закон № 1404-VIII) сторонами у виконавчому провадженні є стягувач і боржник. Стягувачем є фізична або юридична особа чи держава, на користь чи в інтересах яких видано виконавчий документ. Боржником є визначена виконавчим документом фізична або юридична особа, держава, на яких покладається обов'язок щодо виконання рішення.
22. Відповідно до абзацу першого частини п'ятої статті 15 Закону № 1404-VIII у разі вибуття однієї зі сторін виконавець за заявою сторони, а також заінтересована особа мають право звернутися до суду із заявою про заміну сторони її правонаступником. Для правонаступника усі дії, вчинені до його вступу у виконавче провадження, є обов'язковими тією мірою, якою вони були б обов'язковими для сторони, яку правонаступник замінив.
23. Отже, виконавче провадження є однією зі стадій судового провадження, яка його завершує. Ця стадія розпочинається з набранням судовим рішення законної сили або за інших умов, установлених законом. Сторони судового провадження на стадії виконавчого провадження набувають відповідної процесуальної якості, користуються правами та несуть певні обов'язки, зумовлені статусом сторони.
Така заміна є прийнятною, зокрема, у правовідносинах, що допускають правонаступництво. При цьому законодавством встановлено головну умову, за якої тягар боржника може бути перекладено на іншу особу - це вибуття сторони виконавчого провадження.
24. Велика Палата Верховного Суду у постанові від 08.12.2021 у справі № 9901/348/19 зазначає, що публічне правонаступництво органів державної влади є окремим, особливим видом правонаступництва, під таким терміном розуміється перехід в установлених законом випадках прав та обов'язків одного суб'єкта права іншому. У такому разі обов'язок щодо відновлення порушених прав особи покладається на орган, компетентний відновити такі права. Такий підхід про перехід до правонаступника обов'язку відновити порушене право відповідає принципу верховенства права, оскільки метою правосуддя є ефективне поновлення порушених прав, свобод і законних інтересів.
У спорах, які виникають з публічних правовідносин, де оскаржуються рішення (дії, бездіяльність) державного органу, пов'язані зі здійсненням функції від імені держави, стороною є сама держава в особі того чи іншого уповноваженого органу. Функції держави, які реалізовувалися ліквідованим органом, не можуть бути припинені та підлягають передачі іншим державним органам, за винятком того випадку, коли держава відмовляється від таких функцій взагалі.
Тобто правонаступництво у сфері управлінської діяльності органів державної влади (публічне правонаступництво) передбачає повне або часткове передання (набуття) адміністративної компетенції одного суб'єкта владних повноважень (суб'єкта публічної адміністрації) до іншого або внаслідок припинення первісного суб'єкта, або внаслідок повного чи часткового припинення його адміністративної компетенції.
У такому разі також відбувається вибуття суб'єкта владних повноважень із публічних правовідносин, а його правонаступником є той суб'єкт владних повноважень, якому передані функції, що охоплюють зміст повноважень для вчинення дій, необхідних, зокрема, для відновлення прав стягувача на виконання судового рішення.
25. Як уже зазначалося, стягувачем у виконавчому провадженні з виконання виконавчого листа у справі № 815/6834/15, виданому Одеським окружним адміністративним судом 12.03.2020, є ДАБІ України.
26. Пунктами 1, 2 Постанови Кабінету Міністрів України від 13 березня 2020 року № 218 «Про ліквідацію Державної архітектурно-будівельної інспекції та внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України» вирішено ліквідувати Державну архітектурно-будівельну інспекцію (ДАБІ) України та утворити Державну сервісну службу містобудування України як центральний орган виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через Міністра розвитку громад та територій.
27. Постановою Кабінету Міністрів України від 13 березня 2020 року № 219 «Про оптимізацію органів державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду» передбачено утворити Державну інспекцію містобудування України як центральний орган виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через Міністра розвитку громад та територій і який реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду. Установити, що забезпечення діяльності Державної інспекції містобудування у 2020 році здійснюється в межах видатків, передбачених Державній архітектурно-будівельній інспекції України.
28. Постановою Кабінету Міністрів України від 23 грудня 2020 року № 1340 «Деякі питання функціонування органів архітектурно-будівельного контролю та нагляду» постановлено утворити Державну інспекцію архітектури та містобудування України як центральний орган виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через Міністра розвитку громад та територій і який реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.
29. Згідно з Постановою Кабінету Міністрів України від 15 вересня 2021 року № 960 вирішено погодитися з пропозицією Міністерства розвитку громад та територій України про можливість здійснення Державною інспекцією архітектури та містобудування повноважень і виконання функцій з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.
30. 06 березня 2023 року до Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань внесено запис про державну реєстрацію припинення юридичної особи - ДАБІ України (ідентифікаційний код юридичної особи 37471912).
31. Однак, при вирішенні спірного питання колегія суддів враховує, що Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо децентралізації повноважень у сфері архітектурно-будівельного контролю та удосконалення містобудівного законодавства» від 09.04.2015 № 320-VIII передано частину повноважень у сфері державного архітектурно-будівельного контролю виконавчим органам сільських, селищних, міських рад та структурним підрозділам Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій.
32. Цим Законом статтю 6 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» від 17.02.2011 № 3038-VI доповнено частиною третьою, згідно з якою до органів державного архітектурно-будівельного контролю належать:
1) структурні підрозділи з питань державного архітектурно-будівельного контролю Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій;
2) виконавчі органи з питань державного архітектурно-будівельного контролю сільських, селищних, міських рад.
Органом державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду є центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.
33. Відповідно до пункту другого постанови Кабінету Міністрів України «Деякі питання діяльності органів державного архітектурно-будівельного контролю» від 19.08.2015 № 671 органи державного архітектурно-будівельного контролю є правонаступниками прав та обов'язків Державної архітектурно-будівельної інспекції щодо здійснення повноважень відповідно до Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та продовжують здійснювати повноваження у сфері архітектурно-будівельного контролю після початку здійснення відповідних повноважень та виконання відповідних функцій Державною інспекцією архітектури та містобудування. У разі, коли сільські, селищні, міські ради не утворили органи державного архітектурно-будівельного контролю відповідно до Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» до 18 березня 2020 року, повноваження таких органів здійснює Державна інспекція архітектури та містобудування.
34. Згідно з пунктом 1 Примірного Положення про органи державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 19 серпня 2015 року № 671, орган державного архітектурно-будівельного контролю утворюється як структурний підрозділ Київської та Севастопольської міськдержадміністрації та як виконавчий орган сільської, селищної, міської ради. Орган держархбудконтролю з питань здійснення повноважень, передбачених Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності», є підконтрольним ДІАМ.
35. Відповідно до п. 1.1 Положення про Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради, затвердженого рішенням Одеської міської ради від 04.12.2024 № 2575-VIII, Управління є виконавчим органом Одеської міської ради та створено відповідно до законів України «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про регулювання містобудівної діяльності», «Про архітектурну діяльність» та інших нормативно-правових актів з метою здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, виконання дозвільних та реєстраційних функцій у сфері містобудівної діяльності на території м. Одеси.
36. Листом від 27.06.2025 № 3098/05/18-23 Державна інспекція архітектури та містобудування України повідомила, що за Актом прийому-передачі документів від 03.10.2016 № 37 повноваження органу державного архітектурно-будівельного контролю щодо об'єктів, що за класом наслідків належать до об'єктів з незначними (CC1) та середніми (СС2) наслідками, розташованих у межах міста Одеса, передано УДАБК Одеської міської ради.
37. Вказане підтверджує УДАБК Одеської міської ради у листі від 24.03.2025 № 01-5/7-ОГ.
38. За критеріями розмежування класів наслідків (відповідальності) будівель і споруд, передбачених статтею 32 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», самочинно збудований будинок по АДРЕСА_1 не належить до об'єктів зі значними наслідками (СС3).
39. Тому здійснення на даному об'єкті заходів архітектурно-будівельного контролю належить до повноважень УДАБК Одеської міської ради.
Отже, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, що саме вказане Управління має бути стягувачем за виконавчим листом, виданим 12.03.2020 Одеським окружним адміністративним судом у цій справі.
40. УДАБК Одеської міської ради в касаційній скарзі посилається на постанови Верховного Суду від 30.11.2022 у справі № 640/15797/21 та від 23.11.2023 у справі № 640/12442/21, в яких зазначено, що Державна інспекція архітектури та містобудування України і є тим самим «центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду» у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України, яким раніше була ДАБІ України. У цій справі суди попередніх інстанцій не мали підстав уважати, що після постанови Кабінету Міністрів України від 13 березня 2020 року № 218 (про ліквідацію ДАБІ України) держава остаточно відмовилася від завдань і функцій, які виконувала ДАБІ України, а тому констатували, що відбулася не «повна ліквідація» ДАБІ України, а її реорганізація в ДІАМ України.
41. Суд встановив, що функції ДАБІ України перейшли до його правонаступника - Державної інспекції архітектури та містобудування України, оскільки ДАБІ України (код ЄДРПОУ 37471912) з 06 березня 2023 року ліквідована.
42. Проте колегія суддів вказує, що спірні правовідносини, які розглядались у справах № 640/15797/21 та № 640/12442/21 стосувались відносин публічної служби, а саме щодо поновлення на роботі, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу та судових витрат. Таким чином, повноваження ДАБІ України у наведених справах не пов'язані з виконанням владних управлінських функцій щодо державного архітектурного нагляду. Тому належним правонаступником у цих справах визначено Державну інспекцію архітектури та містобудування України.
43. Верховний Суд у постанові від 13.10.2021 у справі № 803/130/16 вказав, що підставами для залучення до участі у справі правонаступника сторони суб'єкта владних повноважень є або припинення суб'єкта владних повноважень в результаті реорганізації чи ліквідації, або повне чи часткове передання (набуття) адміністративної компетенції одного суб'єкта владних повноважень до іншого (іншим) внаслідок повного чи часткового припинення його адміністративної компетенції.
Такі правила встановлені, виходячи із специфіки публічно-правових відносин, а саме пов'язані з тією обставиною, що повноваження відповідних державних органів не є статичними і можуть передаватись від одного органу до іншого у випадку зміни законодавства. При цьому такий перехід може не збігатися у часі з юридичним припиненням суб'єкта владних повноважень унаслідок реорганізації чи ліквідації.
44. Отже, якщо спір виник з приводу реалізації суб'єктом владних повноважень, що припиняється, його компетенції, підстави для правонаступництва виникають з моменту його вибуття з правовідносин, щодо яких виник спір, унаслідок, зокрема, передачі розпорядчим актом Кабінету Міністрів України його адміністративної компетенції іншому (іншим) суб'єктам владних повноважень.
45. У справі, що розглядається, не йдеться про те, що правонаступником прав та обов'язків ліквідованої ДАБІ України є УДАБК Одеської міської ради, однак заміна стягувача у виконавчому листі саме на УДАБК Одеської міської ради зумовлена тим, що вказаному органу у встановленому законодавством порядку передано частину повноважень у сфері державного архітектурно-будівельного контролю.
46. Європейський суд з прав людини неодноразово висловлював думку в контексті тлумачення статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, що без ефективної системи виконання судових рішень існування судової системи позбавлене будь-якого сенсу. Як неодноразово підкреслював Суд, органи державної влади є одним із компонентів держави й інтереси цих органів повинні збігатися з необхідністю належного здійснення правосуддя, кінцевим етапом якого є виконання судового рішення. Так, у рішенні у справі «Горнсбі проти Греції» (Hornsby v. Greece) від 19.03.1997, заява № 18357/91), Суд зазначив, що право на звернення до суду було б ілюзорним, якби національна правова система Договірної Сторони дозволяла, щоб остаточне, обов'язкове для виконання судове рішення залишалося невиконаним на шкоду одній зі сторін. Отже, виконання рішення, винесеного будь-яким судом, має розглядатися як невід'ємна частина судового процесу для цілей статті 6.
47. На підставі викладеного, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про заміну сторони виконавчого провадження у справі на УДАБК Одеської міської ради, а тому підстави для скасування судових рішень відсутні.
48. Відповідно до частини 1 статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
49. Зважаючи на результат касаційного перегляду, судові витрати розподілу не підлягають.
Керуючись статтями 341, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд
Касаційну скаргу Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради залишити без задоволення.
Ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 05.06.2025 та постанову П'ятого апеляційного адміністративного суду від 04.08.2025 залишити без змін.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.
Головуючий А. Ю. Бучик
Судді Н. В. Коваленко
А. І. Рибачук