Справа № 640/13283/22 Суддя (судді) першої інстанції: Аканов О.О.
13 листопада 2025 року м. Київ
Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
Головуючого судді Оксененка О.М.,
суддів: Ганечко О.М.,
Кузьменка В.В.,
розглянувши у порядку письмового провадження апеляційну скаргу Акціонерного товариства «Національна атомна енергогенеруюча компанія «Енергоатом» на рішення Донецького окружного адміністративного суду від 12 червня 2025 року у справі за адміністративним позовом Акціонерного товариства «Національна атомна енергогенеруюча компанія «Енергоатом» до Державної аудиторської служби України про визнання протиправним та скасування висновку, -
Акціонерне товариство «Національна атомна енергогенеруюча компанія «Енергоатом» звернулось до Окружного адміністративного суду міста Києва з адміністративним позовом до Державної аудиторської служби України, в якому просило: визнати протиправним та скасувати висновок Державної аудиторської служби України від 03.08.2022 про результати моніторингу процедури закупівлі UA-2021-10-07-002108-а.
Позов обґрунтовано тим, що висновок відповідача ґрунтується на неправильній інтерпретації положень частини дев'ятої статті 26 і частини шістнадцятої статті 29 Закону України «Про публічні закупівлі».
Рішенням Донецького окружного адміністративного суду від 12 червня 2025 року - у задоволенні позовних вимог - відмовлено.
В апеляційній скарзі позивач, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи, просить скасувати вказане судове рішення та прийняти нове рішення, яким позовні вимоги - задовольнити.
В обґрунтування апеляційної скарги зазначає, що ТОВ «Електроград» підтвердило такий кваліфікаційний критерій як наявність досвіду та повне виконання принаймні одного аналогічного за предметом Закупівлі договору.
Проте, як вважає апелянт, з довідки від 25.10.2021 № 25/10 і листа відокремленого підрозділу «Хмельницька АЕС» ДП «НАЕК «Енергоатом» від 03.08.2020 № 21-17-3279/7295 вбачається, що у листі відокремленого підрозділу «Хмельницька АЕС» ДП «НАЕК «Енергоатом» була наявна описка - несуттєва технічна помилка в одній цифрі виконаного Товариством договору поставки від 01.04.2019 № 53-129-01-19-01833, що вказує про недоцільність винесення спірного висновку.
У відзиві на апеляційну скаргу відповідачем зазначено про те, що учасник ТОВ «Електроград» не надав жодного документа, що підтверджує повне виконання Договору поставки, що не відповідає вимогам пункту 2.1 частини ІІ (А) Тендерної документації.
На думку відповідача, договір постачання протипожежного обладнання від 16.07.2021 № 01-16 укладеним між ПП «Селл Ком» та ТОВ «Електроград», який не був зазначений в попередній Довідці, а на підтвердження виконання зазначеного Договору №01-16 - лист-відгук ПП «Селл Ком» від 09.11.2021 № 01/1121, який є фактично новим документом та раніше був відсутнім у складі тендерної пропозиції ТОВ «Електроград», що є порушенням вимог частини шістнадцятої статті 29 Закону України «Про публічні закупівлі».
Згідно п.3 частини першої ст. 311 Кодексу адміністративного судочинства України суд може розглянути справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) також у разі подання апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції, які ухвалені в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у порядку письмового провадження).
З огляду на викладене, колегія суддів визнала за можливе розглянути справу в порядку письмового провадження.
Перевіривши повноту встановлення судом першої інстанції фактичних обставин справи та правильність застосування ним норм матеріального і процесуального права, колегія суддів дійшла наступного висновку.
Як вбачається з матеріалів справи, 07.10.2021 позивачем в електронній системі закупівель розміщено оголошення про проведення відкритих торгів UA-2021-10-07-002108-а модулів газового пожежогасіння та рукавів високого тиску систем газового пожежогасіння (неавтоматичних автономних) ДК-021:2015:35110000-8, Протипожежне, рятувальне та захисне обладнання СРV: 35110000-8.
Надалі, 03.08.2022 затверджено висновок про результати моніторингу процедури закупівлі UA-2021-10-07-002108-а, під час якого проаналізовано: річний план закупівель Державного підприємства «Національна атомна енергогенеруюча компанія «Енергоатом» (далі - Замовник) на 2021 рік, оголошення про проведення відкритих торгів, тендерну документацію, затверджену рішенням тендерного комітету Замовника від 05.10.2021, тендерні пропозиції товариства з обмеженою відповідальністю «Інтербудкомплекс» (далі - ТОВ «Інтербудкомпдлекс»), товариства з обмеженою відповідальністю «Електроград» (далі - ТОВ «Електроград»), s.r.o. Mix Trading, протокол розгляду тендерних пропозицій від 08.12.2021, протокол визначення переможця торгів від 21.12.2021 № 6877, вимогу про усунення невідповідностей, вимоги про усунення порушень, повідомлення про намір укласти договір від 22.12.2021, контракт від 10.01.2022 № 53-129-01-22-02414 (далі - Контракт), додаткова угода до Контракту від 13.01.2022 Nє 1, додаткова угода до Контракту від 08.02.2022 № 2, пояснення Замовника, отримані через електронну систему закупівель 21.07.2022.
За результатами моніторингу установлено, що у пункті 2.1. частини ІІ (А) тендерної документації Замовник установив вимогу щодо надання учасниками довідки встановленої форми про наявність документально підтвердженого досвіду виконання аналогічного (аналогічних) за предметом закупівлі договору (договорів) (Додаток 6 до тендерної документації) із зазначенням аналогічного (-их) виконаного (-их) договору (-ів).
Аналогічними договорами вважаються виконані договори на постачання протипожежного обладнання.
Так, учасник ТОВ «Електроград» у складі тендерної пропозиції надав довідку про досвід виконання аналогічного за предметом закупівлі договору щодо постачання товару від 25.10.2021 № 25/10 відповідно до якої між ТОВ «Електроград» та ДП НАЕК «Енергоатом» було укладено договір на поставку технологічного обладнання стаціонарної неавтоматичної установки об'ємного газового пожежогасіння від 01.04.2019 №є 53-129-01-19-01833 (далі - Договір поставки).
На підтвердження інформації, зазначеної в довідці, учасником ТОВ «Електроград» надано Договір поставки з додатками, проте на підтвердження виконання самого договору не надано видаткову накладну, або акт приймання-передачі, або інший документ, який підтверджує постачання учасником товару належної якості та у визначений договором строк.
Також на підтвердження інформації зазначеної в Довідці учасником ТОВ «Електроград» надано лист-відгук від ДП «НАЕК» «Енергоатом» від 03.08.2020 Nє 21-17-3279/7295 щодо відсутності зауваження на етапах приймання та постачання, проте даний відгук стосується іншого договору поставки, ніж зазначений у Довідці, а саме: на постачання модулів газового пожежогасіння від 01.04.2019 Nє 53-129-91-19-01833.
Відтак, на думку контролюючого органу учасник ТОВ «Електроград» не надав жодного документу, що підтверджує повне виконання Договору поставки, що не відповідає вимогам пункту 2.1 частини II (А) тендерної документації Замовника.
У зв'язку з чим, Замовник через електронну систему закупівель оприлюднив учаснику ТОВ «Електроград» повідомлення з вимогою про усунення невідповідності (далі - Повідомлення) виявленої в інформації та документах, наданих на підтвердження відповідності учасника кваліфікаційному критерію про наявність документально підтвердженого досвіду виконання аналогічного (аналогічних) за предметом закупівлі договору (договорів). Також, Замовник у Повідомленні зазначив шлях для усунення зазначеної невідповідності - через завантаження в електронну систему закупівель уточнених або нових документів згідно вимог тендерної документації.
На виконання вказаної вимоги Замовника про усунення зазначеної невідповідності учасником ТОВ «Електроград» надано довідку про досвід виконання аналогічного за предметом закупівлі договору щодо постачання товару, яка містить інформацію про договір постачання протипожежного обладнання від 16.07.2021 № 01-16 укладеним між приватним підприємством «Селл Ком» та ТОВ «Електроград», який не був зазначений в попередній Довідці, а на підтвердження виконання зазначеного договору - лист-відгук Приватного підприємства «Селл Ком» від 09.11.2021 №є 01/1121, який з фактично новим документом та раніше був відсутнім у складі тендерної пропозиції «ТОВ Електроград», що є порушенням вимог частини шістнадцятої статті 29 Закону України «Про публічні закупівлі».
Зважаючи на зазначене, на думку аудиторської служби, Замовник на порушення вимог абзацу другого пункту 1 частини першої статті 31 Закону України «Про публічні закупівлі» не відхилив тендерну пропозицію ТОВ «Електроград», як таку, що не відповідає кваліфікаційному критерію, установленому статтею 16 цього Закону та допустив до участі в аукціоні.
Не погоджуючись з вказаним висновком відповідача та вважаючи свої права порушеними, позивач звернувся з цим позовом до суду.
Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що оскільки позивач в порушення вимог частини шістнадцятої статті 29 Закону України «Про публічні закупівлі» позивач (замовник) оприлюднив учаснику ТОВ «Електроград» можливість усунення вищезазначених невідповідностей шляхом завантаження в тому числі нових документів, фактично відсутніх у складі тендерної пропозиції останнього, тому підстави для скасування спірного висновку - відсутні.
Колегія суддів погоджується з наведеними висновками суду першої інстанції з огляду на таке.
Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Правові та економічні засади здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для забезпечення потреб держави, територіальних громад та об'єднаних територіальних громад врегульовані спеціальним Законом України «Про публічні закупівлі» від 25.12.2015 № 922-VIII (далі - Закон № 922-VIII) (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин).
Пунктом 11 частини першої статті 1 Закону № 922-VIII визначено, що моніторинг закупівлі - аналіз дотримання замовником законодавства у сфері публічних закупівель на всіх стадіях закупівлі з метою запобігання порушенням законодавства у сфері публічних закупівель.
Статтею 3 Закону № 922-VIII передбачено, що закупівлі здійснюються за такими принципами: добросовісна конкуренція серед учасників; максимальна економія та ефективність; відкритість та прозорість на всіх стадіях закупівель; недискримінація учасників; об'єктивна та неупереджена оцінка тендерних пропозицій; запобігання корупційним діям і зловживанням.
У силу вимог статті 22 Закону № 922-VIII тендерна документація безоплатно оприлюднюється замовником на веб-порталі Уповноваженого органу для загального доступу.
Тендерна документація не повинна містити вимог, що обмежують конкуренцію та призводять до дискримінації учасників.
Системний аналіз вищевикладених приписів надає підстави вважати, що спеціальним законодавством у галузі публічних закупівель регламентовано чітку та послідовну процедуру проведення торгів. Дана процедура, зокрема, передбачає необхідність визначення замовником переліку тендерної документації, що повинна бути подана учасниками торгів, та перевірку тендерних пропозицій на відповідність вимогам тендерної документації.
При цьому, порядок здійснення моніторингу публічних закупівель регламентовано статтею 7-1 Закону України «Про публічну закупівлі», згідно з частиною першою якого моніторинг закупівлі здійснюють центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю, та його територіальні органи (далі - органи державного фінансового контролю).
Моніторинг закупівлі здійснюється протягом проведення процедури закупівлі, укладання договору про закупівлю та його виконання.
Частиною другою статті 2 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» визначено, що державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, інспектування, перевірки закупівель та моніторингу закупівлі.
Згідно з приписами статті 5 вказаного Закону контроль за дотриманням законодавства у сфері закупівель здійснюється шляхом проведення моніторингу закупівлі у порядку, встановленому Законом України «Про публічні закупівлі», проведення перевірки закупівель, а також під час державного фінансового аудиту та інспектування.
Моніторинг закупівлі здійснюється за місцезнаходженням органу державного фінансового контролю.
У свою чергу, Положенням про Державну аудиторську службу України, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 03.02.2016 №43 (далі - Положення №43) визначено, що Держаудитслужба є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України та який забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.
Держаудитслужба відповідно до підпункту 3 пункту 4 Положення №43 реалізує державний фінансовий контроль через здійснення, зокрема, перевірки закупівель, моніторингу закупівель.
Згідно з пунктом 7 Положення №43, Держаудитслужба здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи.
Відтак, Держаудитслужба у даному випадку наділена повноваженнями щодо здійснення моніторингу публічних закупівель у порядку, визначеному Законом України «Про публічні закупівлі».
За змістом положень частини шостої статті 8 Закону №922-VIII за результатами моніторингу процедури закупівлі посадова особа органу державного фінансового контролю складає та підписує висновок про результати моніторингу процедури закупівлі (далі - висновок), що затверджується керівником органу державного фінансового контролю або його заступником.
Такий висновок підлягає оприлюдненню в електронній системі закупівель протягом трьох робочих днів з дня його складання.
Як свідчать матеріали справи, 03.08.2022 за результатами моніторингу проведення закупівлі UA-2021-10-07-002108-а відповідачем було встановлено порушення вимог частини шістнадцятої статті 29 Закону України «Про публічні закупівлі», оскільки позивач не відхилив тендерну пропозицію ТОВ «Електроград», як таку, що не відповідає кваліфікаційному критерію, установленому статтею 16 цього Закону та допустив до участі в аукціоні.
Приписами частини другої статті 16 Закону № 922-VIII визначено, що замовник може у тендерній документації установити, зокрема такі кваліфікаційні критерії: наявність в учасника процедури закупівлі обладнання, матеріально-технічної бази та технологій; наявність обладнання та матеріально-технічної бази та/або працівників відповідної кваліфікації, які мають необхідні знання та досвід; наявність документально підтвердженого досвіду виконання аналогічного (аналогічних) за предметом закупівлі договору (договорів).
При цьому, Законом №922-VIII не встановлено вичерпного переліку документів, що можуть вимагатися замовником на підтвердження того чи іншого кваліфікаційного критерію, передбаченого статтею 16 Закону №922-VIII.
Разом з тим, відповідно до частини шістнадцятої статті 29 Закону №922-VIII, якщо замовником під час розгляду тендерної пропозиції учасника виявлено невідповідності в інформації та або документах, що подані учасником у тендерній пропозиції та/або подання яких вимагалось тендерною документацією, він розміщує у строк, який не може бути меншим ніж два робочі дні до закінчення строку розгляду тендерних пропозицій, повідомлення з вимогою про усунення таких невідповідностей в електронній системі закупівель.
Водночас, ця норма стосується не будь-якої інформації та/або документів, що подані учасником, а лише конкретно визначеної цією нормою статті, а саме: замовник розміщує повідомлення з вимогою про усунення невідповідностей в інформації та/або документах: 1) що підтверджують відповідність учасника процедури закупівлі кваліфікаційним критеріям відповідно до статті 16 цього Закону; 2) на підтвердження права підпису тендерної пропозиції та/або договору про закупівлю.
Втім, невідповідність учасника процедури закупівлі кваліфікаційним (кваліфікаційному) критеріям, установленим статтею 16 цього Закону, є однією із підстав для відхилення тендерних пропозицій, які передбачено пунктом 1 частини першої статті 31 Закону №922-VIII.
Аналіз положень частини шістнадцятої статті 29 Закону № 922-VIII та пункту 1 частини першої статті 31 Закону № 922-VIII дає підстави для висновку, що саме встановлення невідповідності у інформації та/або документах, що підтверджують відповідність учасника процедури закупівлі кваліфікаційним критеріям відповідно до статті 16 цього Закону, є підставою для надання замовником цьому учаснику процедури закупівлі строку на усунення таких невідповідностей.
Натомість, відсутність усіх необхідних документів для підтвердження кваліфікаційних критеріїв, які вимагалися замовником у тендерній документації, є підставою для відхилення тендерної пропозиції такого учасника за приписами пункту 1 частини першої статті 31 Закону.
З матеріалів справи вбачається, що на виконання вимоги Замовника про усунення зазначеної невідповідності учасником ТОВ «Електроград» надано довідку про досвід виконання аналогічного за предметом закупівлі договору щодо постачання товару, яка містить інформацію про договір постачання протипожежного обладнання від 16.07.2021 № 01-16 укладеним між приватним підприємством «Селл Ком» та ТОВ «Електроград», який не був зазначений в попередній Довідці, а на підтвердження виконання зазначеного договору - лист-відгук приватного підприємства «Селл Ком» від 09.11.2021 Nє 01/1121, який з фактично новим документом та раніше був відсутнім у складі тендерної пропозиції «ТОВ Електроград».
Тобто, на порушення вимог частини шістнадцятої статті 29 Закону № 922-VIII позивач (замовник) оприлюднив учаснику ТОВ «Електроград» можливість усунення вищезазначених невідповідностей шляхом завантаження в тому числі нових документів, фактично відсутніх у складі тендерної пропозиції останнього.
З огляду на встановлені порушення законодавства у сфері закупівель, які є значущим через необ'єктивний та упереджений розгляд тендерних пропозицій учасників та з огляду на відсутність механізму усунення таких порушень керуючись статтями 5 та 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» та статтею 8 Закону України «Про публічні закупівлі» Держаудитслужба зобов'язала позивача здійснити заходи направлені на недопущення становлених порушень у подальшому, зокрема, шляхом забезпечення притягнення до відповідальності осіб, якими допущені порушення та протягом п'яти робочих днів з дня оприлюднення висновку оприлюднити через електронну систему закупівель інформацію та/або документи, що свідчать про вжиття таких заходів.
У цьому контексті слід зазначити, що згідно з правовою позицією Верховного Суду, викладеною у постанові від 30 березня 2023 року у справі № 420/11945/21, застосований органом державного фінансового контролю спосіб усунення виявлених порушень «здійснити заходи щодо недопущення виявлених порушень у подальшому», є превентивним заходом, що не вимагає розірвання договірних відносин. Така вимога відповідача скерована на дотримання в подальшому вказаних правових норм під час проведення закупівель.
Крім того, суд зауважує, що зобов'язання органом державного фінансового контролю позивача щодо розгляду питання про притягнення винних працівників до відповідальності саме по собі не створює жодних негативних наслідків для позивача, оскільки не зобов'язує його прийняти конкретне рішення.
У силу вимог пункту 15 частини першої статті 10 Закону № 2939-XII орган державного фінансового контролю наділений лише правом ініціювання питання щодо притягнення до відповідальності винних у допущених порушеннях осіб. Водночас питання виявлення осіб, винних у порушеннях, зазначених в спірному висновку, та встановлення достатності підстав для притягнення їх відповідальності, є прерогативою позивача.
Аналогічний правовий висновок, викладений у постанові від 30 листопада 2023 року у справі №160/20811/22.
З огляду на вказане, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про відсутність підстав для задоволення позовних вимог.
Відповідно до п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень, обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов'язку може змінюватися залежно від характеру рішення.
Згідно з практикою Європейського суду з прав людини, очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.
Щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд, що і вчинено судом у даній справі.
Інші доводи апеляційної скарги не заслуговують на увагу, оскільки не впливають на висновки суду, викладені в оскаржуваному судовому рішенні.
За таких обставин, рішення суду першої інстанції є законним та обґрунтованим, і доводи апелянта, викладені у скарзі, не свідчать про порушення судом норм матеріального чи процесуального права, які могли б призвести до неправильного вирішення справи.
Отже при ухваленні оскаржуваної постанови судом першої інстанції було дотримано всіх вимог законодавства, а тому відсутні підстави для її скасування.
За правилами статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Керуючись ст. ст. 242, 250, 308, 310, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України суд,
Апеляційну скаргу Акціонерного товариства «Національна атомна енергогенеруюча компанія «Енергоатом» - залишити без задоволення.
Рішення Донецького окружного адміністративного суду від 12 червня 2025 року - залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення, є остаточною та не підлягає касаційному оскарженню, відповідно до п. 2 частини п'ятої ст. 328 КАС України.
Головуючий суддя О.М. Оксененко
Судді О.М. Ганечко
В.В. Кузьменко