13 листопада 2025 року
м. Київ
справа №380/8792/22
адміністративне провадження № К/990/12515/25
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Загороднюка А.Г.,
суддів: Білак М.В., Соколова В.М.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Приватного підприємства «Дрогобич-Автотранс» на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 17 жовтня 2024 року (суддя: Гулкевич І.З.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 13 лютого 2025 року (судді: Качмар В.Я., Гудим Л.Я., Кузьмич С.М.) у справі за адміністративним позовом Малого приватного підприємства «Західтранс» до Департаменту дорожнього господарства Львівської обласної державної адміністрації, Обласного конкурсного комітету з розгляду конкурсних пропозицій та прийняття рішення про визначення переможця конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування, що не виходить за межі території Львівської обласної державної адміністрації, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача, - Приватне підприємство «Дрогобич-Автотранс» про визнання протиправними та скасування наказів, скасування рішення та договору,
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
У червні 2022 року Мале приватне підприємство «Західтранс» (далі - позивач, МПП «Західтранс») звернулося до суду з адміністративним позовом до Департаменту дорожнього господарства Львівської обласної державної адміністрації (далі - Департамент дорожнього господарства ЛОДА), Обласного конкурсного комітету з розгляду конкурсних пропозицій та прийняття рішення про визначення переможця конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування, що не виходить за межі території Львівської обласної державної адміністрації (далі - Конкурсний комітет), за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача, Приватного підприємства «Дрогобич-Автотранс» (далі - третя особа, ПП «Дрогобич-Автотранс»), в якому, з урахуванням заяви про збільшення позовних вимог, просило:
- визнати протиправним та скасувати наказ Управління транспорту та зв'язку Львівської обласної державної адміністрації від 23 лютого 2022 року № 14 в частині недопущення до участі у конкурсі з перевезення пасажирів на приміських та міжміських автобусних маршрутах загального користування, що не виходять за межі території Львівської області МПП «Західтранс»;
- визнати протиправним та скасувати рішення обласного конкурсного комітету, оформлене протоколом від 27 січня/05 квітня 2022 року №1, в частині визначення переможцем конкурсу на об'єкті конкурсу №42 ПП «Дрогобич-Автотранс»;
- визнати протиправним та скасувати наказ Управління транспорту та зв'язку Львівської обласної державної адміністрації від 12 квітня 2022 року №23 щодо об'єкту конкурсу №42 в частині визнання переможцем конкурсу з перевезення пасажирів на приміських та міжміських автобусних маршрутах загального користування, що не виходять за межі території Львівської області ПП «Дрогобич-Автотранс» на маршруті №637 Трускавець АС-Шегині АС ч/з Борислав;
- визнати недійсним договір з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування, який не виходить за межі території області від 14 квітня 2022 року №55/22;
- зобов'язати обласний конкурсний комітет визначити МПП «Західтранс» переможцем конкурсу на об'єкті конкурсу №42 (маршрут №637 Трускавець АС-Шегині АС ч/з Борислав) на підставі поданих документів та укласти з ним договір на перевезення.
Обґрунтовуючи позовні вимоги позивач зазначив, що МПП «Західтранс» подало відповідачу документи для участі в конкурсі з перевезення пасажирів на міжміському автобусному маршруті №637 Трускавець АС-Шегині АС ч/з Борислав. Однак наказом Управління транспорту та зв'язку Львівської обласної державної адміністрації № 14 від 23 лютого 2022 року позивача не допущено до участі у конкурсі. Рішенням конкурсного комітету від 05 квітня 2021 року переможцем конкурсу на об'єкті конкурсу № 42 за цим маршрутом визначено ПП «Дрогобич-Автотранс», із яким згодом підписано договір.
Указав, що «МПП «Західтранс» не допущено до участі в конкурсі у зв'язку з порушенням підпункту 1 пункту 12 Порядку проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03 грудня 2008 року № 1081 (далі - Порядок №1081), в частині подання для участі в конкурсі документів, що містять недостовірну інформацію та підпункту 3 пункту 12 цього Порядку в частині невідповідності вимогам статті 34 Закону України «Про автомобільний транспорт» щодо утримання транспортного засобу в належному технічному стані.
Зокрема, в протоколі засідання конкурсного комітету зазначено, що перевізник-претендент МПП «Західтранс» для роботи на об'єкті конкурсу № 42 пропонував автобус марки БАЗ А079.46, д.н.з НОМЕР_1 , Євро-3, в якому Управлінням патрульної поліції Львівської області виявлено порушення відповідних правил, норм та стандартів, а саме: збільшено кількість місць для сидіння до 25. Відповідно до свідоцтва про реєстрацію транспортного засобу НОМЕР_2 кількість місць для сидіння з місцем водія становить 15. На водія автобуса БАЗ А079.46 д.н.з. НОМЕР_1 , який надавав послуги з перевезення пасажирів, складено постанову серії ЕОА № 5294374 про накладення адміністративного стягнення.
Разом з тим позивач зазначив, що Територіальним сервісним центром МВС № 4642 на запит позивача було проведено огляд транспортного засобу з метою встановлення наявності чи відсутності будь-яких порушень. За наслідками такого огляду складено Акт огляду ТЗ та реєстраційних документів від 08 лютого 2022 року № 4, яким підтверджено, що автобус має 15 місць, та будь-які технічні несправності відсутні.
Крім того, рішенням Дрогобицького міськрайонного суду Львівської області від 28 лютого 2022 року у справі №442/876/22 скасовано постанову серії ЕАО №5294374 від 07 лютого 2022 року про накладення адміністративного стягнення, яка була підставою для прийняття оскаржуваних рішень відповідачем. Про зазначені обставини позивач своєчасно повідомив конкурсний комітет Управління транспорту та зв'язку Львівської обласної державної адміністрації.
За наведених підстав позивач доводив, що наказ Управління транспорту та зв'язку Львівської обласної державної адміністрації про недопущення до участі у конкурсі МПП «Західтранс» є протиправним та таким, що підлягає скасуванню. Уважав, що скасуванню також підлягають і рішення обласного конкурсного комітету в частині визначення переможцем конкурсу на об'єкті конкурсу №42 ПП «Дрогобич-Автотранс», оформлене протоколом № 1 від 27 січня/05 квітня 2022 року, наказ від 12 квітня 2022 року № 23 щодо об'єкта конкурсу №42 та договір від 14 квітня 2022 року № 55/22, адже такі були прийняті на основі проведеного конкурсу, до якого МПП «Західтранс» протиправно допущене не було.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 16 листопада 2022 року позов задоволено частково. Визнано протиправним та скасовано наказ Управління транспорту та зв'язку Львівської обласної державної адміністрації №14 від 23 лютого 2022 року в частині недопущення до участі у конкурсі з перевезення пасажирів на приміських та міжміських автобусних маршрутах загального користування, що не виходять за межі території Львівської області МПП «Західтранс». Скасовано рішення обласного конкурсного комітету, оформлене протоколом від 27 січня 2022 року № 1 в частині визначення переможцем конкурсу на об'єкті конкурсу №42 ПП «Дрогобич-Автотранс». Скасовано наказ Управління транспорту та зв'язку Львівської обласної державної адміністрації від 12 квітня 2022 року № 23 щодо об'єкту конкурсу №42 в частині визнання переможцем конкурсу з перевезення пасажирів на приміських та міжміських автобусних маршрутах загального користування, що не виходять за межі території Львівської області ПП «Дрогобич-Автотранс» на маршруті №637 Трускавець АС- Шегині АС ч/з Борислав. Визнано недійним договір з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування, який не виходить за межі території області від 14 квітня 2022 року № 55/22. В задоволенні решти позовних вимог відмовлено.
Задовольняючи частково позов, суд першої інстанції дійшов висновку, що відповідач не надав належних та допустимих доказів порушення позивачем вимог підпункту 1 пункту 12 та підпункту 3 пункту 12 Порядку № 1081 щодо подання позивачем для участі в конкурсі документів, що містять недостовірну інформацію, а також невідповідності вимогам статті 34 Закону України «Про автомобільний транспорт» у частині утримання транспортного засобу в неналежному технічному стані, зокрема шляхом самовільного переобладнання автобуса з метою збільшення кількості місць. Водночас, позивач поданими доказами, зокрема рішенням Дрогобицького міськрайонного суду від 28 лютого 2022 року у справі № 442/876/22 та Актом огляду транспортного засобу та реєстраційних документів від 08 лютого 2022 року № 4, спростував висновок відповідача про самовільне переобладнання автобуса марки БАЗ А079.46 д.н.з. НОМЕР_3 з метою збільшення кількості місць. У зв'язку з цим, суд першої інстанції дійшов висновку, що наказ Управління транспорту та зв'язку Львівської обласної державної адміністрації № 14 від 23 лютого 2022 року в частині недопущення до участі у конкурсі з перевезення пасажирів на приміських та міжміських автобусних маршрутах загального користування, що не виходять за межі території Львівської області? МПП «Західтранс» прийнято з порушенням вимог статті 2 КАС України, а тому є протиправним і підлягає скасуванню. Водночас суд зазначив, що у решті положень цей наказ не порушує прав позивача, а тому підстав для його скасування в цілому немає. Крім того, суд першої інстанції визнав протиправними рішення обласного конкурсного комітету, оформлене протоколом № 1 від 27 січня 2022 року та наказ відповідача від 12 квітня 2022 року № 23 в частині визначення переможцем конкурсу на об'єкті конкурсу №42 ПП «Дрогобич-Автотранс», оскільки вони прийняті без урахуванням конкурсної пропозиції МПП «Західтранс». Суд також дійшов висновку, що договір, укладений між Львівською обласною державною адміністрацією та ПП «Дрогобич-Автотранс» від 14 квітня 2022 року №55/22 на перевезення пасажирів на автобусному маршруті №637 Трускавець АС - Шегині АС ч/з Борислав підлягає визнанню недійним, оскільки такий укладений на підставі протиправного рішення відповідача про визначення переможця конкурсу.
Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 07 лютого 2023 року скасовано повністю рішення Львівського окружного адміністративного суду від 16 листопада 2022 року та ухвалено нове рішення, яким в задоволенні позову відмовлено.
Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що наказ Управління транспорту та зв'язку Львівської обласної державної адміністрації від 23 лютого 2022 року №14 відповідає вимогам чинного законодавства. Суд зазначив, що відповідно до листа-відповіді від 08 лютого 2022 року №2432/41/12/02-2022 за результатами перевірки 07 лютого 2022 року виявлено порушення позивачем відповідних правил, норм та стандартів, а саме: збільшено кількість місць для сидіння до 25 у автобусі БАЗ А079.46 д.н.з. НОМЕР_3 , внаслідок чого прийнято постанову про накладення адміністративного стягнення серії ЕАО №5294374 від 07 лютого 2022 року щодо водія автобуса за порушення у сфері безпеки дорожнього руху, зафіксоване не в автоматичному режимі. Суд зазначив, що на момент прийняття оскаржуваного наказу 23 лютого 2023 року постанова про накладення адміністративного стягнення серії ЕАО №5294374 від 07 лютого 2022 року була чинною. Посилання позивача на те, що ним було надіслано відповідачу копію позовної заяви про оскарження вказаної постанови, та на Акт огляду територіальним сервісним центром Міністерства внутрішніх справ транспортного засобу, апеляційний суд визнав необґрунтованими, зазначивши, що вони не спростовують постанову про адміністративне правопорушення, прийняту уповноваженою посадовою особою. Як наслідок, апеляційний суд також відмовив у задоволенні вимог щодо скасування рішення обласного конкурсного комітету, оформленого протоколом від 27 січня/05 квітня 2022 року №1 в частині визначення переможцем конкурсу на об'єкті конкурсу №42 ПП «Дрогобич-Автотранс»; скасування наказу Управління транспорту та зв'язку Львівської обласної державної адміністрації від 12 квітня 2022 року № 23 щодо об'єкту конкурсу №42; визнання недійсним договору від 14 квітня 2022 року № 55/22. Крім того, суд зазначив, що позивач оспорював наказ від 23 лютого 2022 року №14 в цілому, хоча цей акт не порушує його прав у повному обсязі, а лише в частині недопущення МПП «Західтранс» до участі у конкурсі.
Постановою Верховного Суду від 26 жовтня 2023 року скасовано рішення Львівського окружного адміністративного суду від 16 листопада 2022 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 07 лютого 2023 року та направлено справу на новий розгляд до Львівського окружного адміністративного суду.
Скасовуючи рішення судів попередніх інстанцій, Верховний Суд звернув увагу, що позивач визначив відповідачем лише Управління транспорту та зв'язку Львівської обласної державної адміністрації, тоді як предметом спору є, зокрема, є рішення Конкурсного комітету з розгляду конкурсних пропозицій та прийняття рішення про визначення переможця конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування, що не виходить за межі території області Львівської обласної державної адміністрації, оформлене протоколом № 1 від 27 січня/05 квітня 2022 року в частині визначення переможцем конкурсу на об'єкті конкурсу №42 ПП «Дрогобич-Автотранс».
Верховний Суд наголосив, що Управління транспорту та зв'язку Львівської обласної державної адміністрації та Конкурсний комітет є окремими суб'єктами владних повноважень. Суд першої інстанції, вирішуючи спір, не врахував особливостей правового статусу конкурсного комітету і помилково розглянув справу без участі належного відповідача. Водночас суд апеляційної інстанції, переглядаючи рішення суду першої інстанції, на вказаний недолік уваги не звернув.
Ухвалою Львівського окружного адміністративного суду від 13 листопада 2023 року прийнято адміністративну справу №380/8792/22 до розгляду.
Ухвалою Львівського окружного адміністративного суду від 16 січня 2024 року залучено до участі у справі № 380/8792/22 як другого відповідача - Обласний конкурсний комітет з розгляду конкурсних пропозицій та прийняття рішення про визначення переможця конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування, що не виходить за межі території області Львівської обласної державної адміністрації.
Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 17 жовтня 2024 року, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 13 лютого 2025 року, позов задоволено повністю. Визнано протиправним та скасовано наказ Управління транспорту та зв'язку Львівської обласної державної адміністрації №14 від 23 лютого 2022 року в частині недопущення до участі у конкурсі з перевезення пасажирів на приміських та міжміських автобусних маршрутах загального користування, що не виходять за межі території Львівської області МПП «Західтранс». Скасовано рішення обласного конкурсного комітету, оформлене протоколом від 27 січня 2022 року № 1 в частині визначення переможцем конкурсу на об'єкті конкурсу №42 ПП «Дрогобич-Автотранс». Скасовано наказ Управління транспорту та зв'язку Львівської обласної державної адміністрації від 12 квітня 2022 року № 23 щодо об'єкту конкурсу №42 в частині визнання переможцем конкурсу з перевезення пасажирів на приміських та міжміських автобусних маршрутах загального користування, що не виходять за межі території Львівської області ПП «Дрогобич-Автотранс» на маршруті №637 Трускавець АС- Шегині АС ч/з Борислав. Визнано недійним договір з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування, який не виходить за межі території області від 14 квітня 2022 року № 55/22. Зобов'язано Обласний конкурсний комітет з розгляду конкурсних пропозицій та прийняття рішення про визначення переможця конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування, що не виходить за межі території області Львівської обласної державної адміністрації розглянути подані документи МПП «Західтранс» з врахуванням висновків суду та визначити переможцем конкурсу на об'єкті конкурсу №42 (маршрут №637 Трускавець АС-Шегині АС ч/з Борислав).
Задовольняючи позов повністю, суд першої інстанції, з яким повною мірою погодився суд апеляційної інстанції, дійшов висновку, що відповідач не довів наявності порушень з боку позивача вимог підпунктів 1, 3 пункту 12 Порядку № 1081 у частині подання для участі в конкурсі документів, що містять недостовірну інформацію, а також невідповідності вимогам статті 34 Закону України «Про автомобільний транспорт», зокрема щодо утримання транспортного засобу в неналежному технічному стані шляхом самовільного переобладнання автобуса з метою збільшення кількості місць. Позивач, своєю чергою, надав належні та допустимі докази, які спростують висновки відповідача, зокрема рішення Дрогобицького міськрайонного суду від 28 лютого 2022 року у справі № 442/876/22 та Акт огляду ТЗ та реєстраційних документів від 08 лютого 2022 року №4, які підтверджують відсутність факту самовільного переобладнання позивачем автобуса марки БАЗ А079.46 д.н.з. НОМЕР_3 з метою збільшення кількості місць.
Крім того, суд першої інстанції зазначив, що відповідачем були надані попередні результати оцінки пропозицій перевізників-претендентів, які брали участь у конкурсі, оголошеному в газеті Львівська Пошта №49 (2370) від 02 грудня 2021 року. Відповідно до пропозиції конкурсних торгів МПП «Західтранс» позивач підтвердив наявність у власності, співвласності (або таких, що використовуються ними на правах фінансового лізингу) автобусів для відповідного виду перевезень категорії Євро-3 (бали нараховуються окремо за кожен автобус, який пропонується до використання на об'єкті конкурсу, в межах загальної кількості, встановленої організатором перевезень, з урахуванням кількості резервних транспортних засобів) (3 бали); наявність матеріальної-технічної бази, на якій забезпечується проведення медичного огляду водіїв, їх стажування та інструктажі, а також огляд технічного стану автобусів та їх зберігання у разі розміщення такої базі на відстані не більш як 20 кілометрів від місця формування рейсу (бали нараховуються за інформацією Укртрансбезпеки відповідно до бази ліцензійного реєстру) (15 балів). Таким чином, у разі допуску до участі у конкурсі МПП «Західтранс» на об'єкті конкурсу №42, останньому мало б бути нараховано 18 балів. Відповідно претенденту ПП «Дрогобич-Автотранс» нараховано 15 балів, тобто на 3 бали менше ніж мало бути нараховано МПП «Західтранс». Відтак, відповідачем не було допущено до оцінки більш вигідну пропозицію МПП «Західтранс» внаслідок чого, переможцем на об'єкті конкурсу №42 маршрутом №637 Трускавець АС-Шегині АС ч/з Борислав оголошено перевізника, яким подано менш вигідну пропозицію.
На підставі зазначеного суд першої інстанцій констатував, що наказ Управління транспорту та зв'язку Львівської обласної державної адміністрації від 23 лютого 2022 року №14 в частині недопущення до участі у конкурсі з перевезення пасажирів на приміських та міжміських автобусних маршрутах загального користування, що не виходять за межі території Львівської області, МПП «Західтранс» прийнято з порушенням принципів, визначених статтею 2 КАС України, а тому є протиправним та підлягає скасуванню. Рішення обласного конкурсного комітету, оформлене протоколом № 1 від 27 січня 2022 року, та наказ відповідача від 12 квітня 2022 року №23, в частині визначення переможцем конкурсу на об'єкті конкурсу №42 ПП «Дрогобич-Автотранс», також є протиправними, оскільки вони були прийняті без урахуванням пропозицій МПП «Західтранс», як учасника конкурсу. Договір, укладений між Львівською обласною державною адміністрацією та ПП «Дрогобич-Автотранс», від 14 квітня 2022 року №55/22 на перевезення пасажирів за автобусним маршрутом №637 Трускавець АС - Шегині АС ч/з Борислав суд також визнав недійсним, оскільки такий укладений на підставі протиправного рішення про визначення переможця конкурсу на об'єкті №42.
Підстави касаційного оскарження та їх обґрунтування
У касаційній скарзі ПП «Дрогобич-Автотранс», посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить скасувати рішення Львівського окружного адміністративного суду від 17 жовтня 2024 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 13 лютого 2025 року та ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити.
Касаційну скаргу подано з підстав, визначених пунктами 1, 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
Обґрунтовуючи посилання у касаційній скарзі на пункт 3 частини четвертої статті 328 КАС України скаржник зазначає про відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах, а саме положень підпунктів 1 та 3 пункту 12 Порядку №1081 в поєднанні з положеннями частини другої статті 291 КУпАП в поєднанні з положеннями пункту 19 частини першої статті 4 КАС України та абзаців 2, 8 частини першої статті 34 Закону України «Про автомобільний транспорт» щодо того, якими доказами може підтверджуватись порушення позивачем порядку проведення конкурсу, а саме підпунктів 1, 3 пункту 12 Порядку № 1081 та як повинен діяти конкурсний комітет у разі наявності не скасованої в судовому порядку постанови про накладення адміністративного стягнення, винесеної щодо позивача уповноваженими посадовими особами Національної поліції та яка набрала законної сили.
У контексті зазначеної підстави касаційної оскарження скаржник зазначає, що на момент прийняття наказу Управління транспорту та зв'язку Львівської обласної державної адміністрації від 23 лютого 2022 року рішення Дрогобицького міськрайонного суду від 28 лютого 2022 року у справі № 442/876/22 не було ухвалене та не набрало законної сили. Тобто, на час прийняття спірного наказу постанова про накладення адміністративного стягнення серії ЕАО №5294374 від 07 лютого 2022 року щодо водія автобуса за порушення у сфері безпеки дорожнього руху, зафіксоване не в автоматичному режимі, була чинною і не скасованою у судовому порядку. Скаржник наголошує, що зазначена постанова є індивідуальним актом, який набрав законної сили з моменту вручення працівникові перевізника, і тому вважає, що організатор конкурсу мав право брати її до уваги при ухваленні рішення про допуск до участі у конкурсі. Своєю чергою, Акт огляду ТЗ та реєстраційних докментів від 08 лютого 2022 року №4, за своєю правовою природою є лише висновком про зафіксовані порушення/відсутність порушень з боку позивача технічного стану транспортних засобів і, на думку скаржника, не може спростовувати встановлених постановою обставин правопорушення. Таким чином, скаржник вважає, що організатор конкурсу діяв обґрунтовано, врахувавши чинну постанову про накладення адміністративного стягнення, а отже, рішення про недопуск позивача до участі у конкурсі є законним та обґрунтованим.
Скаржник вважає, що суди першої та апеляційної інстанцій неправильно застосували підпункти 1 і 3 пункту 12 Порядку №1081, оскільки не дослідили правову природу постанови про накладення адміністративного стягнення від 07 лютого 2022 року та Акту огляду транспортного засобу та реєстраційних документів від 08 лютого 2022 року №4, і, як наслідок, дійшли помилкових висновків про спростування постанови про накладення адміністративного стягнення на працівника позивача наданим позивачем Актом огляду транспортного засобу № 4 від 08 лютого 2022 року та рішенням Дрогобицького міськрайонного суду від 28 лютого 2022 року у справі № 442/876/22. На думку скаржника, якби суди застосували положення підпунктів 1, 3 пункту 12 Порядку №1081 у взаємозв'язку з нормами частини другої статті 291 КУпАП, пункту 19 частини першої статті 4 КАС України та абзацами 2, 8 частини першої статті 34 Закону України «Про автомобільний транспорт», то дійшли б висновку, що надана за результатами проведення перевірки технічного стану автобуса позивача постанова про накладення адміністративного стягнення підтверджує факт порушення позивачем вимог щодо утримання транспортного засобу в належному технічному та санітарному стані.
З огляду на наведене, за твердженням скаржника, існує необхідність у наданні Верховним Судом висновку щодо застосування положень підпунктів 1 та 3 пункту 12 Порядку №1081 в поєднанні з положеннями частини другої статті 291 КУпАП в поєднанні з положеннями пункту 19 частини першої статті 4 КАС України та абзаців 2, 8 частини першої статті 34 Закону України «Про автомобільний транспорт» у подібних правовідносинах.
Обґрунтовуючи посилання у касаційній скарзі на пункт 1 частини четвертої статті 328 КАС України скаржник зазначає, що суди першої та апеляційної інстанцій неправильно застосували положення підпункту 5 пункту 55 Порядку №1081, не врахувавши висновки Верховного Суду, викладені в постановах від 07 вересня 2023 року у справі № 140/32/20, від 15 січня 2020 року у справі № 805/195/16-а, від 26 липня 2019 року у справі №815/5485/14, від 23 жовтня 2019 року у справі №810/5767/15 щодо дискреційної природи повноважень конкурсного комітету у визначенні переможця конкурсу та неможливості адміністративного органу підміняти інший орган виконавчої влади та перебирати на себе повноваження щодо вирішення питань, які законодавством віднесені до компетенції до цього органу.
Внаслідок цього, суди першої та апеляційної інстанцій дійшли помилкового висновку про те, що ефективним способом захисту прав позивача є зобов'язання конкурсного комітету розглянути подану позивачем конкурсну пропозицію з врахуванням викладених у рішенні суду висновків та визначити позивача переможцем на об'єктів конкурсу №42.
Скаржник також зазначає, що відповідно до підпунктів 3, 5 пункту 55 Порядку № 1081 організатор конкурсу у разі скасування судом рішення про результати конкурсу проводить повторний розгляд конкурсних пропозицій претендентів-перевізників за об'єктом конкурсу на наступному засіданні конкурсного комітету. Водночас у разі відсутності переможця, а також перевізника, що зайняв друге місце, організатор приймає рішення щодо проведення нового конкурсу за об'єктом.
У цій справі позивач не був допущений до участі в конкурсі, відтак не зайняв жодне з місць, що унеможливлює укладення з ним організатором конкурсу договору на перевезення. Позивач був визнаний таким, що не допущений до участі у конкурсі, у зв'язку з чим переможцем конкурсу було визнано ПП «Дрогобич-Автотрас». Отже, на переконання скаржника, у цій ситуації конкурсний комітет не може розглядати повторно конкурсні пропозиції позивача та ПП «Дрогобич-Автотранс», а повинен прийняти рішення щодо проведення нового конкурсу на об'єкті.
Крім того, відповідно до підпункту 2 пункту 55 Порядку № 1081 у разі відсутності автомобільного перевізника, який за результатами конкурсу визнаний таким, що зайняв друге місце, призначається організатором конкурсу до проведення конкурсу інший автомобільний перевізник, транспортні засоби якого відповідають за параметрами, класом, категорією, комфортністю і пасажиромісткістю вимогам, передбаченим для відповідного виду перевезень, один раз на строк не більш як три місяці.
Разом із тим, як зазначено у вищенаведених постановах Верховного Суду, такі повноваження конкурсного комітету мають дискреційний характер. Отже, задовольняючи вимоги в наведеній частині суди у цій справі втрутилися у межі компетенції конкурсного комітету.
Позиція інших учасників справи
У відзиві на касаційну скаргу позивач - МПП «Західтранс» просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а рішення Львівського окружного адміністративного суду від 17 жовтня 2024 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 13 лютого 2025 року - без змін.
Рух касаційної скарги
Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 07 травня 2025 року (судді: Загороднюк А.Г., Білак М.В., Соколов В.М.) відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою ПП «Дрогобич-Автотранс» на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 17 жовтня 2024 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 13 лютого 2025 року у справі №380/8792/22.
Ухвалою Верховного Суду (суддя: Загороднюк А.Г.) від 22 серпня 2025 року відмовлено Департаменту дорожнього господарства ЛОДА у задоволенні клопотання про зупинення виконання рішення Львівського окружного адміністративного суду від 17 жовтня 2024 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 13 лютого 2025 року у справі № 380/8792/22.
Ухвалою Верховного Суду (суддя: Загороднюк А.Г.) від 05 листопада 2025 року призначено справу до розгляду.
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи
В газеті «Львівська Пошта» №49 (2370) від 02 грудня 2021 року оголошено конкурс з перевезення пасажирів на приміських та міжміських автобусних маршрутах загального користування, що не виходять за межі території Львівської області (внутрішньообласні маршрути).
Перевізники-претенденти МПП «Західтранс» та ПП «Дрогобич-Автотранс» подали документи для участі у конкурсі на об'єкті конкурсу №42 за маршрутом №637 Трускавець АС Шегині АС ч/з Борислав (далі - об'єкт конкурсу №42). Разом із заявами-анкетами про участь у конкурсі з перевезення пасажирів вказаними претендентами долучено всі документи, які визначені конкурсним комітетом та є необхідними для участі у конкурсі.
Голові конкурсного комітету Львівської обласної адміністрації від ПП «Дрогобич-Автотранс» надійшло звернення № 2 від 20 січня 2022 року, в якому підприємство просило перевірити наявність обладнання для перевезення пасажирів із особливими можливостями на автобус марки БАЗ А079.46 д.н.з. НОМЕР_3 , Євро-3, який запропоновано для перевезення на об'єкті конкурсу № 42 МПП «Західтранс», оскільки вказаний транспортний засіб не відповідає дійсності поданих документів на конкурс. На думку ПП «Дрогобич-Автотранс», у вказаному автобусі проведено самовільне переобладнання.
Звернення ПП «Дрогобич-Автотранс» стосовно порушення транспортного законодавства МПП «Західтранс» Управлінням транспорту та зв'язку листом № 36-119/0/2-22 від 24 січня 2022 року було скеровано для проведення перевірки повідомлених фактів на адресу Західного міжрегіонального Управління Укртрансбезпеки.
Листом від 03 лютого 2022 року № 415/825.1/23-22 Відділ державного нагляду (контролю) у Львівській області Укртрансбезпеки повідомив відповідача, що за результатами проведених заходів державного контролю (рейдової перевірки) щодо інформації, яка зазначена у зверненні, встановлено, що автобус марки БАЗ А079.46 д.р.н. НОМЕР_3 , який належить МПП «Західтранс», обладнаний пристроєм для перевезення пасажирів з обмеженими можливостями.
Крім цього, листом № 36-213/0/2-22 від 04 лютого 2022 року Управлінням транспорту та зв'язку скеровано звернення ПП «Дрогобич-Автотранс» для перевірки повідомлених фактів до Управління патрульної поліції у Львівській області.
Відповідно до листа-відповіді від 08 лютого 2022 року № 2432/41/12/02-2022 за результатами перевірки 07 лютого 2022 року виявлено порушення відповідних правил, норм та стандартів, а саме: збільшено кількість місць для сидіння до 25. Відповідно до свідоцтва про реєстрацію транспортного засобу кількість місць для сидіння з місцем водія становить 15. На водія автобуса БАЗ А079.46 д.н.з. НОМЕР_3 , який надавав послуги з перевезення пасажирів, винесено постанову про накладення адміністративного стягнення по справі про адміністративне правопорушення у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху, зафіксоване не в автоматичному режимі серії ЕАО №5294374 від 07 лютого 2022 року згідно з частиною другою статті 121 Кодексу України про адміністративні правопорушення.
За замовленням позивача в Територіальному сервісному центрі МВС у Львівській області № 4642 08 лютого 2022 року проведено огляд автобуса марки БАЗ А079.46 державний номерний знак НОМЕР_3 . За наслідками такого огляду, у відповідності до положень Інструкції з організації взаємодії підрозділів Експертної служби МВС з територіальними органами з надання сервісних послуг МВС, складено Акт огляду ТЗ та реєстраційних документів від 08 лютого 2022 року № 4, відповідно до якого в автобусі наявні 15-ть місць для пасажирів, а також відсутні інші технічні несправності.
Копія цього акту разом з позовною заявою про визнання протиправною та скасування постанови по справі про адміністративне правопорушення від 07 лютого 2022 року серії ЕАО №5294374 були надіслані позивачем на адресу голови конкурсного комітету щодо визначення переможців конкурсу листом № 30 від 10 лютого 2022 року.
На засіданні робочої групи 11 лютого 2022 року враховано інформацію Управління патрульної поліції у Львівській області щодо самовільного переобладнання позивачем автобуса марки БАЗ А079.46 д.р.н. НОМЕР_3 та винесено на голосування питання не допускати МПП «Західтранс» до участі в конкурсі через порушення підпункту 1 пункту 12 Порядку. Робочою групою вирішено рекомендувати організатору перевезень не допустити МПП «Західтранс» до участі в конкурсі на об'єкті конкурсу № 42 за порушення підпункту 1 пункту 12 Порядку проведення конкурсу в частині подання для участі в конкурсі документів, що містять недостовірну інформацію та підпункту 3 пункту 12 Порядку проведення конкурсу в частині невідповідності вимогам статті 34 Закону України «Про автомобільний транспорт» щодо утримання транспортного засобу в належному технічному стані.
На підставі вказаних рекомендацій наказом Управління транспорту та зв'язку Львівської обласної державної адміністрації № 14 від 23 лютого 2022 року не допущено до участі в конкурсі на об'єкті конкурсу № 42 МПП «Західтранс».
Рішенням Дрогобицького міськрайонного суду від 28 лютого 2022 року у справі № 442/876/22 скасовано постанову серії ЕАО №5294374 про накладення адміністративного стягнення по справі про адміністративне правопорушення у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху, зафіксоване не в автоматичному режимі від 07 лютого 2022 року на ОСОБА_1 у виді штрафу в сумі 680 грн за адміністративне правопорушення, передбачене частиною другою статті 121 КУпАП. Справу про адміністративне правопорушення відносно ОСОБА_1 за частиною другою статті 121 КУпАП закрито у зв'язку з відсутністю складу адміністративного правопорушення.
У зв'язку із недопуском позивача до участі в конкурсі на об'єкті конкурсу № 42, рішенням обласного конкурсного комітету, яке оформлене протоколом № 1 від 27.01/05.04.2022, та наказом Управління транспорту та зв'язку № 23 від 12 квітня 2022 року визначено переможцем конкурсу на об'єкті конкурсу № 42 ПП «Дрогобич-Автотранс».
На підставі вказаних рішень відповідачем 14 квітня 2022 року укладено з ПП «Дрогобич-Автотранс» договір № 55/22 з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування, який не виходить за межі території області.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Засади організації та діяльності автомобільного транспорту визначено Законом України від 05 квітня 2001 року № 2344-III «Про автомобільний транспорт» (далі - Закон № 2344-III, у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин).
Відповідно до частини третьої статті 35 Закону №2344-III перевезення пасажирів автобусами в режимі регулярних пасажирських перевезень здійснюють автомобільні перевізники на автобусних маршрутах загального користування на договірних умовах із органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування.
Згідно з частинами першою-другою статті 43 Закону № 2344-III визначення автомобільного перевізника на автобусному маршруті загального користування здійснюється виключно на конкурсних засадах. Об'єктом конкурсу можуть бути: маршрут (кілька маршрутів), оборотний рейс (кілька оборотних рейсів).
За приписами статті 44 Закону № 2344-ІІІ організація проведення конкурсу та визначення умов перевезень покладаються на органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування. До обов'язкових умов конкурсу на перевезення пасажирів належать: визначена органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування обґрунтована структура парку автобусів, що працюватимуть на маршруті загального користування, за пасажиромісткістю, класом, технічними та екологічними показниками; державні соціальні нормативи у сфері транспортного обслуговування населення.
Вимоги до автомобільних перевізників, які допускаються до участі в конкурсі містяться у статті 45 Закону № 2344-ІІІ, відповідно до якої у конкурсі на визначення автомобільного перевізника на автобусному маршруті загального користування можуть брати участь автомобільні перевізники, які мають ліцензію на той вид послуг, що виносять на конкурс, на законних підставах використовують у достатній кількості сертифіковані автобуси відповідного класу, відповідають вимогам, викладеним у статті 34 цього Закону.
До участі в конкурсі не допускаються автомобільні перевізники, які:
визнані банкрутами або щодо яких порушено справу про банкрутство чи ліквідацію як суб'єкта господарювання;
подали до участі в конкурсі документи, що містять недостовірну інформацію;
не відповідають вимогам статті 34 цього Закону;
передбачають використовувати на маршрутах автобуси, переобладнані з вантажних транспортних засобів.
Приписами статті 46 Закону № 2344-ІІІ обумовлено, що для участі в конкурсі на перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування автомобільний перевізник подає конкурсному комітету такі документи:
заяву претендента встановленого зразка із зазначенням автобусного маршруту загального користування, на якому має намір працювати претендент;
відомості за підписом суб'єкта господарювання про автобуси, які будуть використовуватися на автобусному маршруті з зазначенням підстав для їх використання перевізником;
відомості про додаткові умови обслуговування маршруту;
документ, що підтверджує внесення плати за участь у конкурсі.
Органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування не менш як за дев'ять днів до дня проведення конкурсу забезпечують інформування відповідних підрозділів Національної поліції про перевізників-претендентів, які подали документи на конкурс.
Порядок інформування затверджується центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері транспорту, за погодженням з Міністерством внутрішніх справ України.
Під час визначення переможця конкурсу на міжміських та міжнародних автобусних маршрутах у разі рівних пропозицій претендентів перевага надається перевізникам, які представили до конкурсного комітету свідоцтво відповідності автобуса параметрам комфортності.
Фінансування проведення конкурсу здійснюється органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування за рахунок коштів, внесених претендентами як плату за участь у конкурсі, а також за рахунок власних коштів.
Якщо конкурс не відбувся або переможця не було визначено, претендентам повертають плату за участь у конкурсі, а витрати на підготовку конкурсу відносять на рахунок органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування.
Порядок проведення конкурсів визначає Кабінет Міністрів України (частина п'ятнадцята статті 44 Закону № 2344-III).
Так, пунктом 5 Порядку № 1081 передбачено, що метою визначення автомобільного перевізника на конкурсних засадах є, серед іншого, створення конкурентного середовища.
Відповідно до пункту 8 Порядку № 1081 переможця чи переможців конкурсу визначає організатор перевезень на підставі рішення конкурсного комітету окремо щодо кожного об'єкта конкурсу.
Згідно з підпунктами 1, 3 пункту 12 Порядку № 1081 організатор перевезень приймає рішення про недопущення до участі в конкурсі перевізника-претендента, який:
подав до участі в конкурсі неналежним чином оформлені документи чи не в повному обсязі, а також такі, що містять недостовірну інформацію;
не відповідає вимогам статті 34 Закону України "Про автомобільний транспорт".
В силу приписів статті 34 Закону № 2344-ІІІ автомобільний перевізник повинен виконувати вимоги цього Закону та інших законодавчих і нормативно-правових актів України у сфері перевезення пасажирів та/чи вантажів; утримувати транспортні засоби в належному технічному і санітарному стані та забезпечувати їх зберігання відповідно до вимог статті 21 цього Закону; забезпечувати контроль технічного і санітарного стану транспортних засобів перед виїздом на маршрут; забезпечувати проведення медичного контролю стану здоров'я водіїв; організувати проведення періодичного навчання водіїв методам надання домедичної допомоги потерпілим від дорожньо-транспортних пригод; забезпечувати умови праці та відпочинку водіїв згідно з вимогами законодавства; забезпечувати проведення стажування та інструктажу водіїв у порядку, визначеному центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері транспорту; забезпечувати безпеку дорожнього руху; забезпечувати водіїв відповідною документацією на перевезення пасажирів.
Відповідно до пункту 27 Порядку № 1081 члени конкурсного комітету:
беруть участь в обговоренні, розгляді оцінки пропозицій за бальною системою та зіставленні конкурсних пропозицій перевізників-претендентів на внутрішньообласних маршрутах та маршрутах в межах території однієї територіальної громади і забезпечують прийняття рішення щодо результатів конкурсу на таких маршрутах та подають організатору перевезень пропозицію щодо переможця конкурсу;
мають право на ознайомлення з усіма матеріалами, що стосуються перевізників-претендентів, а також на відображення своєї окремої думки у протоколі засідання комітету на підставі інформації, що підтверджена документально та врахування якої не порушуватиме процедуру проведення конкурсу;
зобов'язані дотримуватися норм законодавства, цього Порядку, об'єктивно та неупереджено розглядати конкурсні пропозиції перевізників-претендентів.
Пунктом 42 Порядку №1081 визначено, що у разі коли на один з об'єктів конкурсу з перевезення пасажирів на внутрішньообласних, внутрішньорайонних та міських автобусних маршрутах претендує два або більше перевізники-претенденти, конкурсний комітет визначає переможця з використанням бальної системи оцінки пропозицій перевізників-претендентів та подає пропозиції організатору перевезень.
Сумарна кількість балів, одержаних кожним перевізником-претендентом на внутрішньообласних, внутрішньорайонних та міських автобусних маршрутах, є підставою для подання пропозицій організатору перевезень для визначення переможця конкурсу.
Відповідно до пункту 46 Порядку №1081 організатор перевезень визнає переможцем конкурсу з перевезення пасажирів на внутрішньообласних, внутрішньорайонних та міських автобусних маршрутах того перевізника-претендента, який за результатами розгляду набрав найбільшу кількість балів відповідно до системи оцінки пропозицій перевізників-претендентів, підготовлених конкурсним комітетом.
Організатор перевезень визнає перевізником-претендентом на конкурсі з перевезення пасажирів на внутрішньообласних, внутрішньорайонних та міських автобусних маршрутах, який посів друге місце, того перевізника-претендента, який за результатами розгляду набрав найбільшу кількість балів відповідно до системи оцінки пропозицій перевізників-претендентів, підготовлених конкурсним комітетом, без урахування показника переможця конкурсу.
У разі коли перевізники-претенденти під час участі у конкурсі з перевезення пасажирів на внутрішньообласних, внутрішньорайонних та міських автобусних маршрутах набрали однакову кількість балів, переможець конкурсу визначається шляхом голосування.
Перевізника-претендента, визнаного переможцем конкурсу з перевезення пасажирів на внутрішньообласних, внутрішньорайонних та міських автобусних маршрутах, може бути визнано таким, лише у разі, коли набрана ним за окремим об'єктом конкурсу кількість балів вища ніж нуль.
Згідно з пунктом 49 Порядку №1081 рішення про результати конкурсу оформляється протоколом, який підписується головуючим, секретарем та присутніми членами конкурсного комітету і подається організатору перевезень протягом п'яти робочих днів.
Організатор перевезень протягом десяти робочих днів від дати надходження протоколу конкурсного комітету опрацьовує матеріали проведеного конкурсу з перевезення пасажирів та у разі відсутності зауважень до порядку проведення конкурсу приймає рішення окремо за кожним об'єктом щодо переможця чи переможців конкурсу, а також того, хто зайняв друге місце у разі проведення конкурсу з перевезення пасажирів на внутрішньообласних, внутрішньорайонних та міських автобусних маршрутах.
За наявності підстав вважати рішення конкурсного комітету про результати конкурсу такими, що прийняті з порушенням законодавства, приймається обґрунтоване рішення із зазначенням змісту порушень про скасування рішення конкурсного комітету щодо результатів конкурсу або скасування свого рішення як за окремими об'єктами конкурсу, так і в цілому всього конкурсу.
Відповідно до пункту 51 Порядку №1081 рішення про результати конкурсу та визначення переможців та протокол засідання конкурсного комітету організатор перевезень опубліковує на своєму офіційному веб-сайті.
Організатор перевезень на внутрішньообласних, внутрішньорайонних та міських автобусних маршрутах не пізніше десяти робочих днів з дня опублікування свого рішення на офіційному веб-сайті укладає з переможцем конкурсу договір згідно з обов'язковими та додатковими (за наявності) умовами конкурсу та додатковими умовами обслуговування маршруту, наданими перевізником-претендентом (пункт 53 Порядку №1081).
Відповідно до пункту 55 Порядку №55 (в редакції на час ухвалення рішення судом першої інстанції) організатор зобов'язаний:
1) забезпечити за заявою автомобільного перевізника продовження строку дії договору, але не більше одного разу і не більше ніж на три роки у разі виникнення підстав, визначених абзацом дев'ятим пункту 53 цього Порядку;
2) забезпечити дострокове розірвання договору або анулювання дозволу з автомобільним перевізником у разі:
наявності фактів порушення ним умов договору або дозволу у частині незабезпечення регулярності перевезень з вини перевізника (менш як 90 відсотків за місяць), використання автобусів, що не відповідають зазначеним умовам за пасажиромісткістю, класом, технічними та екологічними показниками, відправлення автобусів з місць, що не передбачені розкладом руху. Розірвання договору або анулювання дозволу здійснюється не раніше ніж через 30 календарних днів після надісланого організатором попередження такому перевізникові про недопущення порушення умов договору (дозволу) та встановлення повторного факту такого порушення (попередження не застосовується у разі настання транспортної події з вини водія автобуса з потерпілими та/або загиблими, яка спричинена діяльністю перевізника). У такому разі для роботи на автобусному маршруті загального користування призначається організатором конкурсу автомобільний перевізник, який за результатами конкурсу визнаний таким, що зайняв друге місце (за наявності), на строк до закінчення строку дії договору або дозволу, який було розірвано (анульовано). У разі відсутності автомобільного перевізника, який за результатами конкурсу визнаний таким, що зайняв друге місце, призначається організатором конкурсу до проведення конкурсу інший автомобільний перевізник, транспортні засоби якого відповідають за параметрами, класом, категорією, комфортністю і пасажиромісткістю вимогам, передбаченим для відповідного виду перевезень, один раз на строк не більш як три місяці;
підтвердження інформації про факт подання перевізником-претендентом недостовірних відомостей для участі у конкурсі з перевезення пасажирів;
ліквідації юридичної особи, припинення підприємницької діяльності фізичної особи - підприємця, смерті фізичної особи - підприємця;
3) укладення договору з автомобільним перевізником, який за результатами проведення конкурсу на внутрішньообласних маршрутах та маршрутах в межах території однієї територіальної громади визнаний таким, що зайняв друге місце, у разі:
настання обставин, передбачених підпунктом 2 цього пункту, на строк дії договору, який було розірвано;
настання обставин, передбачених абзацами третім - п'ятим пункту 53 цього Порядку. У разі відсутності переможця, а також перевізника, що зайняв друге місце, організатор приймає рішення щодо проведення нового конкурсу за об'єктом;
4) у разі зупинення судом дії рішення щодо результатів конкурсного комітету до моменту укладення з переможцем договору або видачі дозволу призначити на час дії відповідної ухвали суду автомобільного перевізника для виконання перевезень, передбачених об'єктом конкурсу;
5) у разі скасування судом рішення щодо результатів конкурсного комітету провести повторний розгляд конкурсних пропозицій перевізників-претендентів за об'єктом (об'єктами), за яким (якими) було прийнято таке рішення суду, на наступному засіданні конкурсного комітету;
6) зупинити дію договору з автомобільним перевізником, який за результатами проведення конкурсу на внутрішньообласних маршрутах та маршрутах в межах території однієї територіальної громади визнаний переможцем та з яким укладено відповідний договір, та який в разі запровадження автоматизованої системи обліку оплати проїзду не забезпечує можливість оплати проїзду з використанням електронного квитка, який підключається до банківської картки отримувача послуг за рішенням відповідних державних органів на безоплатній основі, особам, які відповідно до Закону України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту" мають право на безоплатний проїзд, до усунення зазначеної перешкоди.
Верховний Суд нагадує, що згідно з положеннями статті 341 КАС України як суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
Спірні правовідносини, які склались у цій справі, зводяться до питання правомірності недопущення позивача як перевізника-претендента до участі у конкурсі з перевезення пасажирів на приміських та міжміських автобусних маршрутах загального користування, що не виходять за межі території Львівської області, на об'єкті конкурсу №42 за маршрутом №637 Трускавець АС Шегині АС ч/з Борислав.
Як установили суди попередніх інстанцій, позивач подав документи для участі в конкурсі з перевезення пасажирів на приміських та міжміських автобусних маршрутах загального користування, що не виходять за межі території Львівської області на об'єкті конкурсу №42, проте наказом Управління транспорту та зв'язку Львівської обласної державної адміністрації від 23 лютого 2022 року № 14, МПП «Західтранс» не допущено до участі у конкурсі через порушення підпункту 1 пункту 12 Порядку №1081 в частині подання для участі у конкурсі документів, що містять недостовірну інформацію та підпункту 3 пункту 12 Порядку №1081 в частині невідповідності вимогам статті 34 Закону № 2344-ІІІ щодо утримання транспортного засобу в належному технічному стані.
Перевіривши зазначений наказ на відповідність частині другій статті 19 Конституції України, та критеріям законності, визначеним частиною другою статті 2 КАС України, суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що наказ Управління транспорту та зв'язку Львівської обласної державної адміністрації від 23 лютого 2022 року № 14 в частині МПП «Західтранс» прийнятий з порушенням принципів, вказаних у статті 2 КАС України, а тому він є протиправним і підлягає скасуванню. З огляду на це суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що рішення обласного конкурсного комітету, оформлене протоколом від 27 січня 2022 року № 1, та наказ відповідача від 12 квітня 2022 року №23 в частині визначення переможцем конкурсу на об'єкті конкурсу №42 ПП «Дрогобич-Автотранс», підлягають скасуванню, оскільки були прийняті без урахування пропозицій позивача. Відповідно договір, укладений між Львівською обласною державною адміністрацією та ПП «Дрогобич-Автотранс» від 14 квітня 2022 року №55/22 на перевезення пасажирів на автобусному маршруті №637 Трускавець АС - Шегині АС ч/з Борислав, суди також визнали недійсним, оскільки він ґрунтується на протиправному рішенні відповідача про визначення переможця конкурсу на об'єкті конкурсу №42.
ПП «Дрогобич-Автотранс», не погоджуючись з такими висновками, посилається на:
неправильне застосування судами попередніх інстанцій положень підпунктів 1, 3 пункту 12 Порядку № 1081, у взаємозв'язку з частиною другою статті 291 КУпАП, пунктом 19 частини першої статті 4 КАС України, статтею 34 Закону № 2344-ІІІ, наполягаючи на тому, що постанова серії ЕАО №5294374 від 07 лютого 2022 року про накладення адміністративного стягнення по справі про адміністративне правопорушення у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху, зафіксоване не в автоматичному режимі, щодо водія позивача підтверджує порушення позивачем підпункту 1 пункту 12 Порядку №1081 в частині подання для участі у конкурсі документів, що містять недостовірну інформацію та підпункту 3 пункту 12 Порядку №1081 в частині невідповідності вимогам статті 34 Закону № 2344-ІІІ щодо утримання транспортного засобу в належному технічному стані, а акт огляду ТЗ та документів від 08 лютого 2022 року не спростовує зафіксовані у цій постанові обставини.
неправильне застосування підпункту 5 пункту 55 Порядку №1081, без урахування висновків Верховного Суду, викладених у постановах від 07 вересня 2023 року у справі № 140/32/20, від 15 січня 2020 року у справі № 805/195/16-а, від 26 липня 2019 року у справі №815/5485/14, від 23 жовтня 2019 року у справі №810/5767/15, щодо дискреційної природи повноважень конкурсного комітету у визначенні переможця конкурсу та неможливості адміністративного органу підміняти інший орган виконавчої влади та перебирати на себе повноваження щодо вирішення питань, які законодавством віднесені до компетенції до цього органу.
Розглядаючи питання, порушені у касаційній скарзі, враховуючи межі касаційного перегляду, визначені статтею 341 КАС України, перевіряючи правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права, Верховний Суд зазначає таке.
Статтею 43 Закону № 2344-ІІІ передбачено, що визначення автомобільного перевізника на автобусному маршруті загального користування здійснюється виключно на конкурсних засадах.
Метою проведення конкурсу, відповідно до пункту 5 Порядку № 1081, є, зокрема, створення конкурентного середовища у сфері пасажирських перевезень.
Рішення про допущення перевізника-претендента до участі в конкурсі приймається організатором перевезень, тоді як переможець (або переможці) визначається на підставі рішення конкурсного комітету щодо кожного об'єкта конкурсу окремо.
Вимоги до автомобільних перевізників, які допускаються до участі в конкурсі, визначені статтею 45 Закону № 2344-ІІІ, відповідно до якої у конкурсі на визначення автомобільного перевізника на автобусному маршруті загального користування можуть брати участь автомобільні перевізники, які мають ліцензію на той вид послуг, що виносять на конкурс, на законних підставах використовують у достатній кількості сертифіковані автобуси відповідного класу, відповідають вимогам, викладеним у статті 34 цього Закону.
З аналізу наведених положень убачається, що організатор конкурсу наділений повноваженнями щодо вирішення питання допуску чи недопуску перевізника-претендента до участі у конкурсі, з урахуванням установлених законодавчих критеріїв.
Підставами для відмови в допуску, відповідно до пунктів 2, 3 частини другої статті 45 Закону №2344-ІІІ та підпунктів 1, 3 пункту 12 Порядку № 1081 є подання перевізником-претендентом до участі в конкурсі документів, що містять недостовірну інформацію; невідповідність перевізника-претендента вимогам статті 34 Закону № 2344-ІІІ.
Судами попередніх інстанцій установлено, що наказом Управління транспорту та зв'язку Львівської обласної державної адміністрації від 23 лютого 2022 року № 14 МПП «Західтранс» не допущено до участі у конкурсі на підставі порушення підпункту 1 пункту 12 Порядку №1081 в частині подання для участі у конкурсі документів, що містять недостовірну інформацію та підпункту 3 пункту 12 Порядку №1081 в частині невідповідності вимогам статті 34 Закону № 2344-ІІІ щодо утримання транспортного засобу в належному технічному стані.
Порушення, покладене в основу такого рішення, полягало у поданні МПП «Західтранс» до участі в конкурсі недостовірних відомостей про кількість місць в автобусі марки БАЗ А079.46 д.р.н. НОМЕР_3 та утриманні зазначеного транспортного засобу в неналежному технічному стані внаслідок самовільного переобладнання для збільшення кількості місць.
Підставою для цього висновку стала про накладення адміністративного стягнення по справі про адміністративне правопорушення у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху, зафіксоване не в автоматичному режимі, серії ЕАО №5294374 від 07 лютого 2022 року, де зазначено, що водій позивача керував автобусом марки БАЗ А079.46 д.р.н. НОМЕР_3 із кількістю місць для сидіння 25 замість 15, зазначених у свідоцтві про реєстрацію.
Разом з тим, суди попередніх інстанцій установили, що подані позивачем докази спростовують висновки відповідача про подання перевізником-претендентом до участі в конкурсі документів, що містять недостовірну інформацію; невідповідність перевізника-претендента вимогам статті 34 Закону № 2344-ІІІ.
Зокрема, рішення Дрогобицького міськрайонного суду від 28 лютого 2022 року у справі № 442/876/22, яким скасовано постанову серії ЕАО №5294374 від 07 лютого 2022 року про накладення адміністративного стягнення у справі про адміністративне правопорушення, та Акт огляду ТЗ та реєстраційних документів від 08 лютого 2022 року №4, проведений Територіальним сервісним центром МВС №4642, підтверджують відсутність фактів самовільного переобладнання автобуса БАЗ А079.46 д. р. н. НОМЕР_3 .
Суди зазначили, що відповідач не подав належних і допустимих доказів, які б підтверджували допущені позивачем порушення законодавства, на які він посилався як на підставу для відмови у допуску позивача до участі у конкурсі.
У касаційній скарзі скаржник стверджує, що постанова серії ЕАО №5294374 від 07 лютого 2022 року про накладення адміністративного стягнення на момент прийняття наказу Управління транспорту та зв'язку Львівської обласної державної адміністрації від 23 лютого 2022 року № 14 була чинною та не скасованою, а відтак підтверджує порушення позивачем підпунктів 1 та 3 пункту 12 Порядку № 1081, натомість акт огляду ТЗ та документів від 08 лютого 2022 року не може спростовувати зафіксовані у цій постанові обставини.
Оцінка доводів касаційної скарги в цій частині фактично зводиться до визначення питання, чи є постанова серії ЕАО №5294374 від 07 лютого 2022 року про накладення адміністративного стягнення достовірним доказом порушення позивачем підпункту 1 пункту 12 Порядку №1081 в частині подання для участі у конкурсі документів, що містять недостовірну інформацію та підпункту 3 пункту 12 Порядку №1081 в частині невідповідності вимогам статті 34 Закону № 2344-ІІІ щодо утримання транспортного засобу в належному технічному стані, та чи може Акт огляду ТЗ та документів від 08 лютого 2022 року спростовувати обставини, викладені у зазначеній постанові.
Разом із тим Верховний Суд зазначає, що виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, суд касаційної інстанції не наділений повноваженнями вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими.
Беручи до уваги викладене, Верховний Суд дійшов висновку, що доводи касаційної скарги про неправильне застосування судами норм матеріального права у світлі підстав касаційного оскарження спірних судових рішень за пунктом 3 частини четвертої статті 328 КАС України не містять аргументів, які б спростовували висновки судів попередніх інстанцій та не знайшли свого підтвердження під час касаційного перегляду.
Відповідно, Верховний Суд погоджується із висновками судів першої та апеляційної інстанцій про наявність правових підстав для визнання протиправним та скасування наказу Управління транспорту та зв'язку Львівської обласної державної адміністрації від 23 лютого 2022 року №14.
Оскільки рішення обласного конкурсного комітету, оформлене протоколом № 1 від 27 січня 2022 року, та наказ відповідача №23 від 12 квітня 2022 року, в частині визначення переможцем конкурсу на об'єкті конкурсу №42 ПП Дрогобич-Автотранс є похідними від наказу Управління транспорту та зв'язку Львівської обласної державної адміністрації від 23 лютого 2022 року № 14та прийняті без урахуванням пропозицій МПП «Західтранс», вони є також протиправними та підлягають скасуванню.
Договір, укладений між Львівською обласною державною адміністрацією та ПП Дрогобич-Автотранс №55/22 від 14 квітня 2022 року на перевезення пасажирів на автобусному маршруті №637 Трускавець АС Шегині АС ч/з Борислав, є похідним від наказу Управління транспорту та зв'язку Львівської обласної державної адміністрації №23 від 12 квітня 2022 року, в частині визначення переможцем конкурсу на об'єкті конкурсу №42 ПП Дрогобич-Автотранс, тому вимога про визнання його недійсним також підлягає задоволенню.
Суди попередніх інстанцій також дійшли висновку, що ефективним способом захисту порушеного права позивача є зобов'язання Обласного конкурсного комітету з розгляду конкурсних пропозицій та прийняття рішення про визначення переможця конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування, що не виходить за межі території області Львівської обласної державної адміністрації розглянути подані документи МПП «Західтранс» з врахуванням висновків суду та визначити переможцем конкурсу на об'єкті конкурсу №42 (маршрут №637 Трускавець АС-Шегині АС ч/з Борислав).
Водночас Верховний Суд зазначає, що відповідно до положень Закону №2344-ІІІ та Порядку №1081, рішення про визначення переможця конкурсу приймається конкурсним комітетом, проте вводиться в дію наказом організатора конкурсу.
Крім того, необхідною умовою для розгляду конкурсної пропозиції перевізника є його допуск до участі у конкурсі, який здійснюється саме організатором.
За встановленими обставинами справи, наказом Управління транспорту та зв'язку Львівської обласної державної адміністрації від 23 лютого 2022 року №14, протиправність якого встановлено вище, МПП «Західтранс» не було допущено до участі у конкурсі.
Отже, посилаючись на необхідність належного способу захисту і зобов'язуючи конкурсний комітет розглянути подані документи МПП «Західтранс» та визначити переможцем конкурсу на обєкті конкурсу №42 (маршрут №637 Трускавець АС-Шегині АС ч/з Борислав), суди попередніх інстанцій діяли передчасно, оскільки позивач не був допущений до участі у конкурсі організатором, а сам конкурс за його участю фактично не проводився.
Крім того Верховний Суд звертає увагу, що дії конкурсного комітету щодо визначення переможця належать до його дискреційних повноважень, які обмежуються лише встановленими законом вимогами та процедурою, визначеною Порядком №1081.
Суд не може підміняти державний орган, рішення якого оскаржується, приймати замість нього рішення, яке визнається протиправним, інше рішення, яке б відповідало закону, і давати вказівки, які б свідчили про вирішення питань, що належать до компетенції такого суб'єкта владних повноважень, оскільки такі дії виходять за межі визначених йому повноважень законодавцем.
Зазначений висновок узгоджується з правовою позицією, висловленою Верховним Судом у постановах від 15 січня 2020 року у справі №805/195/16-а, від 26 липня 2019 року у справі №815/5485/14, від 23 жовтня 2019 року у справі №810/5767/15, на які посилається скаржник у касаційній скарзі.
Відповідно до пункту 55 Порядку №1081, у разі скасування судом рішення щодо результатів конкурсного комітету організатор зобов'язаний провести повторний розгляд конкурсних пропозицій перевізників-претендентів за об'єктом, на наступному засіданні конкурсного комітету.
За наведеного правового регулювання та обставин справи, Суд приходить до переконання, що належним способом захисту порушеного права позивача є зобов'язання Департаменту дорожнього господарства Львівської обласної державної адміністрації допустити МПП «Західтранс» до участі в конкурсі з перевезення пасажирів на приміських та міжміських автобусних маршрутах загального користування, що не виходять за межі території Львівської області на об'єкті конкурсу №42 та провести повторний розгляд конкурсних пропозицій перевізників-претендентів в конкурсі з перевезення пасажирів на приміських та міжміських автобусних маршрутах загального користування, що не виходять за межі території Львівської області на об'єкті конкурсу №42.
З огляду на викладене, доводи скаржника про неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права у контексті підстав касаційного оскарження спірних судових рішень за пунктом 1 частини четвертої статті 328 КАС України, знайшли часткове підтвердження під час касаційного перегляду.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
Згідно з пунктом 3 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і ухвалити нове рішення у відповідній частині або змінити рішення, не передаючи справи на новий розгляд
Відповідно до частини першої статті 351 КАС України суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права.
Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню (частина третя статті 351 КАС України).
Зважаючи на те, що висновки судів першої та апеляційної інстанцій в частині позовних вимог про зобов'язання обласного конкурсного комітету визначити МПП «Західтранс» переможцем конкурсу на об'єкті конкурсу №42 (маршрут №637 Трускавець АС-Шегині АС ч/з Борислав) на підставі поданих документів та укласти з ним договір на перевезення ґрунтуються на неправильному застосуванні пункту 55 Порядку № 1081, рішення суду першої інстанції та постанова суду апеляційної інстанції у цій частині вимог підлягають скасуванню з ухваленням нового рішення про відмову у їх задоволенні та обранням іншого способу захисту порушених прав позивача. В іншій частині рішення судів попередніх інстанцій ухвалені з дотриманням норм матеріального і процесуального права, підстав для їх скасування чи зміни не встановлено.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 351, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд
Касаційну скаргу Приватного підприємства «Дрогобич-Автотранс» задовольнити частково.
Рішення Львівського окружного адміністративного суду від 17 жовтня 2024 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 13 лютого 2025 року в частині задоволених позовних вимог про зобов'язання обласного конкурсного комітету з розгляду конкурсних пропозицій та прийняття рішення про визначення переможця конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування, що не виходить за межі території області Львівської обласної державної адміністрації розглянути подані документи Малого приватного підприємства «Західтранс» з врахуванням висновків суду та визначити переможцем конкурсу на об'єкті конкурсу №42 (маршрут №637 Трускавець АС-Шегині АС ч/з Борислав) скасувати.
Ухвалити у скасованій частині нове рішення, яким у задоволенні вимог про зобов'язання обласного конкурсного комітету визначити Мале приватне підприємство «Західтранс» переможцем конкурсу на об'єкті конкурсу №42 (маршрут №637 Трускавець АС-Шегині АС ч/з Борислав) на підставі поданих документів та укласти з ним договір на перевезення відмовити.
Зобов'язати Департамент дорожнього господарства Львівської обласної державної адміністрації допустити Мале приватне підприємство «Західтранс» до участі в конкурсі з перевезення пасажирів на приміських та міжміських автобусних маршрутах загального користування, що не виходять за межі території Львівської області на об'єкті конкурсу №42 та провести повторний розгляд конкурсних пропозицій перевізників-претендентів в конкурсі з перевезення пасажирів на приміських та міжміських автобусних маршрутах загального користування, що не виходять за межі території Львівської області на об'єкті конкурсу №42.
В іншій частині рішення Львівського окружного адміністративного суду від 17 жовтня 2024 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 13 лютого 2025 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач судді А.Г. Загороднюк М.В. Білак В.М. Соколов