з питань залишення позову без розгляду
12 листопада 2025 рокусправа № 380/10063/25
Суддя Львівського окружного адміністративного суду Кравців О.Р. розглянув у письмовому провадженні заяву відповідача про залишення позовної заяви без розгляду за позовом Яворівської окружної прокуратури в інтересах Західного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства до Яворівської міської ради, про визнання протиправною бездіяльності, зобов'язання вчинити дії,-
До Львівського окружного адміністративного суду звернулася Яворівська окружна прокуратури в інтересах Західного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства (далі - позивач) з позовом до Яворівської міської ради (далі - відповідач), в якому просить:
- визнати протиправною бездіяльність Яворівської міської ради Львівської області, що полягає у неналежному розгляді на сесії міської ради подання Західного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства від 09.05.2024 №02/778-24 в частині віднесення ділянок:
- площею приблизно 11 га, з координатами GPS:49.570970, 23.3194810, що включає в себе земельну ділянку з кадастровим номером 4625886100:03:000:0316;
- площею приблизно 13 га, з координатами GPS: 49.564283, 23.193703, що включає в себе частково земельну ділянку з кадастровим номером 4625886100:03:000:0128;
- площею приблизно 10 га, з координатами GPS:49.9122723, 23.3421164, що частково включає в себе земельну ділянку з кадастровим номером 4625884700:02:000:0446;
- площею приблизно 12 га з координатами GPS:49.8575987, 23.2803840, що частково включає в себе земельну ділянку з кадастровим номером 4625887000:06:000:0046, до самозалісених;
- зобов'язати Яворівську міську раду Львівської області розглянути на сесії міської ради подання Західного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства від 09.05.2024 №02/778-24 в частині віднесення ділянок :
- площею приблизно 11 га, з координатами GPS:49.570970, 23.3194810, що включає в себе земельну ділянку з кадастровим номером 4625886100:03:000:0316;
- площею приблизно 13 га, з координатами GPS: 49.564283, 23.193703, що включає в себе частково ділянку з кадастровим номером 4625886100:03:000:0128;
- площею приблизно 10 га, з координатами GPS:49.9122723, 23.3421164, що частково включає в себе земельну ділянку з кадастровим номером 4625884700:02:000:0446;
- площею приблизно 12 га з координатами GPS:49.8575987, 23.2803840, що частково включає в себе земельну ділянку з кадастровим номером 4625887000:06:000:0046, до самозалісених та прийняти за результатами такого розгляду рішення про віднесення таких ділянок до самозалісених у порядку, визначеному статтею 57-1 Земельного кодексу України.
Ухвалою суду від 26.05.2025 відкрито спрощене позовне провадження у справі без виклику сторін.
Відповідача подав заяву про залишення позовної заяви без розгляду.
В обґрунтування заяви вказав, що пунктом 1 Положення про міжрегіональні управління лісового та мисливського господарства Державного агентства лісових ресурсів України, затвердженого наказом Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів України від 29.09.2022 №404, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 13.10.2022 за №1231/38567, передбачено, що міжрегіональні управління лісового та мисливського господарства (далі - Управління) підпорядковуються - Держлісагентству та є його територіальними органами. Згідно з пунктом 3 зазначеного Положення завданням Управлінь є реалізація повноважень Держлісагентства у сфері лісового та мисливського господарства на території декількох адміністративно-територіальних одиниць, визначених Держлісагентством. Водночас ні Положенням про Державне агентство лісових ресурсів України, ані Положенням про міжрегіональні управління лісового та мисливського господарства Держлісагентства не передбачено повноважень зазначених органів на звернення до суду з позовом про зобов'язання органу місцевого самоврядування прийняти рішення про віднесення земельної ділянки до самозалісених. Відсутні такі повноваження й у Лісовому кодексі України. Також, прокурором не надано жодних доказів, які б свідчили про невиконання або неналежне виконання Західним міжрегіональним управлінням лісового та мисливського господарства, яка є самостійною юридичною особою з повним обсягом процесуальної дієздатності, своїх функцій.
Вирішуючи заяву відповідача про залишення позовної заяви без розгляду, суд зазначає таке.
Відповідно до статті 5 КАС України у випадках, установлених законом, до суду можуть звертатися органи та особи, яким надано право захищати права, свободи та інтереси інших осіб.
Згідно з пунктом 3 частини 1 статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Відповідно до частини 1, 3 - 5 статті 53 КАС України у випадках, встановлених законом, Уповноважений Верховної Ради України з прав людини, державні органи, органи місцевого самоврядування, фізичні та юридичні особи можуть звертатися до адміністративного суду із позовними заявами в інтересах інших осіб і брати участь у цих справах. При цьому, Уповноважений Верховної Ради України з прав людини, державні органи, органи місцевого самоврядування повинні надати адміністративному суду документи та інші докази, які підтверджують наявність визначених законом підстав для звернення до суду в інтересах інших осіб.
У визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
Згідно з частиною 3 статті 23 Закону України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 №1697-VII (далі - Закон №1697-VII) прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.
Крім цього, частиною 4 статті 23 Закону №1697-VII передбачено, що наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.
Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.
Прокурор зобов'язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб'єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб'єктом владних повноважень.
Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб'єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.
Отже, прокурор у визначених законом випадках наділений повноваженнями здійснювати представництво інтересів держави або конкретної особи шляхом звернення до суду з позовом, якщо таке представництво належним чином обґрунтоване.
Виключними випадками, за умови настання яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї норми є поняття «інтерес держави».
У Рішенні від 08.04.1999 №3-рп/99 Конституційний Суд України, з'ясовуючи поняття інтереси держави висловив міркування, згідно з яким інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб'єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3).
Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте, держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.
Із врахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 08.04.1999 № 3-рп/99).
Ці міркування Конституційний Суд України виклав у контексті офіційного тлумачення Арбітражного процесуального кодексу України, який вже втратив чинність. Однак викладене Судом розуміння поняття «інтереси держави» має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, вжитого у статті 23 Закону України «Про прокуратуру».
Таким чином, суд вважає, що інтереси держави охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація інтересів держави, особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.
Аналогічна правова позиція викладена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 25.04.2018 у справі №806/1000/17, від 19.09.2019 у справі №815/724/15.
Слід зауважити, що у постанові Великої Палати Верховного Суду від 21.06.2023 у справі №905/1907/21 вказано, що процедура, передбачена абзацами 3 і 4 частини 4 статті 23 Закону №1697-VII застосовується тільки до встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження з такого захисту.
Колегія суддів Верховного Суду у постанові від 17.03.2021 у справі №0440/6601/18, проаналізувавши попередні висновки Верховного Суду та нормативне регулювання питання здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді підсумувала, що таке представництво:
по-перше, може бути реалізовано у виключних випадках, зокрема у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;
по-друге, прокурор у позовній заяві самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави та обґрунтовує необхідність їх захисту, зазначає орган, уповноважений державною здійснити відповідні функції у спірних правовідносинах;
по-третє, прокурор повинен пересвідчитися, що відповідний державний орган не здійснює захисту інтересів держави (тобто, він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається), приміром, повідомити такий державний орган про виявлені порушення, а у разі невчинення цим органом дій спрямованих на захист інтересів держави, представляти інтереси держави в суді відповідно до статті 23 Закону України «Про прокуратуру», навівши відповідне обґрунтування цього.
Відповідно до пункту 13 статті 28-1 Лісового кодексу України (далі - ЛК України) центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері лісового господарства вирішує інші питання, визначені законами України та покладені на нього актами Президента України.
Постановою Кабінету Міністрів України від 08.10.2014 №521 затверджено Положення про Державне агентство лісових ресурсів України, відповідно до пункту 1 якого Державне агентство лісових ресурсів України (Держлісагентство) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра захисту довкілля та природних ресурсів і який реалізує державну політику у сфері лісового та мисливського господарства (далі - Положення №521).
Водночас відповідно до Положення «Про Західне міжрегіональне управління лісового та мисливського господарства», затвердженого наказом Держдісагенства України від 09.11.2022 №1012, управління є територіальним органом Держлісагенства. Завданням управління є реалізація повноважень Держлісагенства України на території Львівської, Закарпатської та Івано-Франківської області.
Таким чином, Західне міжрегіональне управління лісового та мисливського господарства є територіальним органом центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері лісового господарства.
Відповідно до частини 1 статті 57-1 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) самозалісена ділянка - це земельна ділянка будь-якої категорії земель (крім земель лісогосподарського призначення, природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення) площею понад 0,5 гектара, вкрита частково чи повністю лісовою рослинністю, залісення якої відбулося природним шляхом.
Згідно з частиною 2 статті 57-1 ЗК України віднесення земельної ділянки приватної власності до самозалісеної ділянки здійснюється її власником, а щодо земельних ділянок державної та комунальної власності - органом, який здійснює розпорядження нею.
Віднесення земельної ділянки, що перебуває у користуванні, заставі, до самозалісеної ділянки здійснюється за погодженням із землекористувачем, заставодержателем.
Рішення органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування щодо віднесення земельної ділянки до самозалісеної ділянки приймається за поданням відповідного територіального органу центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері лісового господарства.
З викладеного висновується, що віднесення земельної ділянки до самозалісеної ділянки здійснюється на підставі подання відповідного територіального органу центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері лісового господарства.
При цьому, суд звертає увагу, що за приписами Лісового кодексу України ліси України є її національним багатством та джерелом для задоволення потреб суспільства в лісових ресурсах, питання щодо їх охорони потребує особливої уваги.
Також, слід зазначити, що згідно з положеннями статті 103 ЛК України спори з питань охорони, захисту, використання та відтворення лісів вирішуються в установленому порядку органами місцевого самоврядування, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері лісового господарства, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, судами.
Виключно судом вирішуються спори з питань володіння, користування і розпоряджання лісами, які перебувають у власності громадян і юридичних осіб.
Центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері лісового господарства, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, вирішують спори, пов'язані з охороною, захистом, використанням та відтворенням лісів, що перебувають у державній власності.
Органи місцевого самоврядування вирішують спори, пов'язані з охороною, захистом, використанням та відтворенням лісів, що перебувають у комунальній власності.
У разі незгоди власників лісів і лісокористувачів з рішенням центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері лісового господарства, центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, чи органу місцевого самоврядування спір вирішується судом.
Таким чином, спори з питань охорони, захисту, використання та відтворення лісів вирішуються в установленому порядку, зокрема, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері лісового господарства або судами.
Відповідно до статті 25 ЛК України основним завданням державного регулювання та управління у сфері лісових відносин є забезпечення ефективної охорони, належного захисту, раціонального використання та відтворення лісів.
Державне регулювання та управління у сфері лісових відносин здійснюється шляхом:
1) формування та визначення основних напрямів державної політики у сфері лісових відносин;
2) визначення законом повноважень органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування;
3) установлення відповідно до закону порядку і правил у сфері охорони, захисту, використання та відтворення лісів;
4) здійснення державного контролю за охороною, захистом, використанням та відтворенням лісів.
З огляду на приписи частини 3 статті 57-1 ЗК України, у взаємозв'язку з приписами ЛК України, Положення №521 та №1012, суд висновує, що саме до сфери управління Державного агентства лісових ресурсів України, яке діє через Західне міжрегіональне управління лісового та мисливського господарства відноситься реалізація державної політики у сфері лісового господарства, зокрема, шляхом подання про віднесення земельної ділянки до самозалісеної до органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування.
Зважаючи на викладене, суд висновує про помилковість посилань відповідача, що прокурор визначив у позовній заяві орган, в особі якого звертається до суду та захищає інтереси держави, який не має права на звернення із цим позовом, тобто, не може набути статус позивача.
Отже, проаналізувавши обставини цієї справи та норми права, які регламентують порядок звернення прокурора до суду з адміністративним позовом, а також враховуючи висновки Верховного Суду щодо їх застосування, суд дійшов до висновку, що саме Державне агентство лісових ресурсів України та Західне міжрегіональне управління лісового та мисливського господарства, які забезпечують, зокрема, ведення моніторингу лісів, беруть участь у виконанні загальнодержавних програм відтворення лісів тощо, мають право здійснювати захист інтересів держави у сфері охорони лісів та звертатись до суду якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України.
Викладена позиція узгоджується із висновками Другого апеляційного адміністративного суду від 10.07.2025 у справі №440/13987/24 та від 16.07.2024 у справі №440/423/25.
Із матеріалів справи суд встановив, що Західним міжрегіональним управління лісового та мисливського господарства на виконання Указу Президента України «Про деякі заходи щодо збереження та відтворення лісів», статті 57-1 Земельного кодексу України, доручення начальника Львівської ОВА від 30.06.2023 № 27/0/6-23ВА здійснений аналіз та виявлені самозалісені земельні ділянки загальною площею 167,4 га у межах Яворівської об'єднаної територіальної громади, у зв'язку із чим Яворівській міській раді надіслано подання №02/1954-23 від 29.11.2023 та №02/778-24 від 09.05.2024 про віднесення земельних ділянок, вказаних у поданні, до самозалісених.
Згідно з вимогами приписів частини 4 статті 23 Закону України «Про прокуратуру» Яворівська окружна прокуратура двічі зверталася до Західного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства із запитами про надання інформації від 27.01.2025 та від 30.04.2025, в яких просила надати належним чином завірені копії усіх подань, що скеровували для розгляду органам місцевого самоврядування Яворівського району Львівської області у 2024 році, відповідей про результати розгляду таких (у разі наявності). Також, просила надати інформацію про звернення Західного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства у продовж 2024-2025 років з позовною заявою до суду про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання органів місцевого самоврядування розглянути подання про віднесення земельних ділянок комунальної власності сільськогосподарського призначення до самозалісених, якщо ні, то чи планується таке звернення, а також про причини невжиття-таких заходів.
Листами від 17.02.2025 та 05.05.2025 Західне міжрегіональне управління лісового та мисливського господарства повідомило окружну прокуратуру, що Яворівській міській раді надсилалися подання від 29.11.2023 №02/1954-23, від 09.05.2024 №02/778-24, від 13.02.2025 №02/294-25 про віднесення земельних ділянок до самозалісених, однак повідомлень про прийняття відповідного рішення Управління не отримувало. Також вказано, що у разі виявлених достатніх підстав Яворівською окружною прокуратурою Західне міжрегіональне управління лісового та мисливського господарства не заперечуватиме щодо звернення Яворівською окружною прокуратурою з позовною заявою до суду в інтересах управління. Згідно затвердженого кошторису на 2025 рік Західного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства не передбачено асигнувань по КЕКВ 2800 для сплати судового збору.
З огляду на те, що Західне міжрегіональне управління лісового та мисливського господарства не звернулося з відповідним позовом після отримання повідомлення від органу прокуратури про порушення законодавства у лісового господарства, суд висновує про наявність у прокурора повноважень на звернення із цим позовом в інтересах держави в особі Західного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства.
Враховуючи викладене, суд висновує про необґрунтованість заяви відповідача про залишення позовної заяви без розгляду, а тому у задоволенні такої слід відмовити.
Керуючись статтями 121, 122, 240, 241-246, 248, 256 КАС України, суддя,-
1. У задоволенні заяви відповідача про залишення позовної заяви без розгляду - відмовити.
2. Копію ували надіслати сторонам.
Ухвала суду набирає законної сили з моменту її підписання.
Ухвала окремо не оскаржується.
Заперечення проти такої ухвали може бути включено до апеляційної скарги на рішення суду, прийняте за результатами розгляду справи.
Суддя Кравців Олег Романович