30 жовтня 2025 року м. Рівне №460/15676/25
Рівненський окружний адміністративний суд у складі судді Друзенко Н.В. за участю секретаря судового засідання Пилипюк Ю.Ю. та сторін і інших осіб, які беруть участь у справі: позивача: представники Мариніна Л.В., Гапонова М.О., третьої особи на стороні позивача: представник Ганов О.О., відповідача: представники Забродовська Н.І., Процун О.С., третіх осіб на стороні відповідача: представники Тацюк В.В., Забродовська Н.І., Слобожан О.В., розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за позовом
Вараської міської військової адміністрації Вараського району Рівненської області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача Рівненська обласна військова адміністрація,
доВараської міської ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача Фінансове управління виконавчого комітету Вараської міської ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача Міський голова міста Вараш Мензул Олександр Павлович, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача Всеукраїнська асоціація органів місцевого самоврядування "Асоціація міст України"
визнання протиправним та скасування рішення, встановлення відсутності компетенції, -
29.08.2025 Вараська міська військова адміністрація Вараського району Рівненської області звернулась в суд з позовом до Вараської міської ради про визнання протиправним та скасування рішення Вараської міської ради від 27.08.2025 №2917-РР-VІІІ «Про внесення змін до бюджету Вараської міської територіальної громади на 2025 рік» та про встановлення відсутності компетенції (повноважень) Вараської міської ради щодо затвердження, внесення змін до бюджету Вараської міської територіальної громади на період здійснення повноважень Вараською міською військовою адміністрацією Вараського району Рівненської області.
Ухвалою від 01.09.2025 позовну заяву прийнято до розгляду, відкрито провадження в адміністративній справі №460/15676/25; розгляд справи вирішено провести за правилами загального позовного провадження з урахуванням особливостей провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів органів виконавчої влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування та інших суб'єктів владних повноважень, встановлених статтею 264 Кодексу адміністративного судочинства України. Вараську міську раду зобов'язано опублікувати оголошення про оскарження рішення від 27.08.2025 №2917-РР-VІІІ «Про внесення змін до бюджету Вараської міської територіальної громади на 2025 рік» у виданні, в якому воно було або мало бути офіційно оприлюднене. Підготовче засідання призначено на 25.09.2025.
Ухвалою від 01.09.2025 задоволено заяву Вараської міської військової адміністрації Вараського району Рівненської області від 29.08.2025 про вжиття заходів забезпечення адміністративного позову у справі №460/15676/25, до набрання законної сили рішенням суду по справі №460/15676/25, зупинено дію рішення Вараської міської ради від 27.08.2025 №2917-РР-VIII «Про внесення змін до бюджету Вараської міської територіальної громади на 2025 рік».
24.09.2025 Вараською міською радою подано клопотання про закриття провадження у справі №460/15676/25, обґрунтоване тим, що пунктом 4 рішення Вараської міської ради від 24.09.2025 №3011-PP-VIII «Про внесення змін до бюджету Вараської міської територіальної громади на 2025 рік», визнано таким, що втратило чинність рішення Вараської міської ради від 27.08.2025 №2917-РР-VІІІ «Про внесення змін до бюджету Вараської міської територіальної громади на 2025 рік».
Ухвалою від 25.09.2025 Вараській міській раді відмовлено в клопотанні про закриття провадження у справі №460/15676/25 в частині визнання протиправним та скасування рішення Вараської міської ради від 27.08.2025 №2917-РР-VІІІ «Про внесення змін до бюджету Вараської міської територіальної громади на 2025 рік».
Також в підготовчому засіданні 25.09.2025 задоволено відповідні клопотання сторін та залучено у справу третіх осіб без самостійних вимог на предмет спору, а саме, на стороні позивача: Рівненську обласну військову адміністрацію, на стороні відповідача: Фінансове управління Виконавчого комітету Вараської міської ради, Міського голову міста Вараш Мензула Олександра Павловича, Всеукраїнську асоціацію органів місцевого самоврядування «Асоціація міст України». Підготовче засідання, відповідно до пункту 2 частини другої статті 181 Кодексу адміністративного судочинства України відкладено на 16.10.2025.
Ухвалою від 16.10.2025 Вараській міській раді відмовлено в клопотанні про зупинення провадження у справі №460/15676/25 до набрання законної сили судовим рішенням касаційної інстанції у справі №620/4737/23.
Також ухвалою від 16.10.2025 закрито підготовче провадження та призначено справу до судового розгляду по суті на 30.10.2025.
Ухвалою від 21.10.2025 задоволено відповідне клопотання та вирішено судове засідання у справі за участі представника Всеукраїнської асоціації органів місцевого самоврядування «Асоціація міст України» провести в режимі відеоконференції за допомогою сервісу ВКЗ (https://vkz.court.gov.ua).
В судовому засіданні 30.10.2025 проголошено вступну та резолютивну частину рішення.
Згідно з позовною заявою, відповіддю на відзив та поясненнями представників в судовому засіданні, вимоги Вараської міської військової адміністрації ґрунтуються на тому, що 11.06.2015 набрав чинності Закон України «Про правовий режим воєнного стану» №389-VIII від 12.05.2015, відповідно до частини 1 статті 28 якого, нормативно-правові акти, прийняті до набрання ним чинності, діють в частині, що йому не суперечить. Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» №280/97-ВР було прийнято 21.05.1997 (набрав чинності 12.06.1997). Відповідно до цього, спеціальні норми Закону №389-VIII є пріоритетними. Частина друга статті 15 Закону №389-VIII визначає, що військові адміністрації населених пунктів на відповідній території здійснюють повноваження, зокрема, зі складання та затвердження місцевого бюджету, внесення змін до нього, забезпечення виконання відповідного бюджету. Також 03.03.2022 прийнято Закон України «Про внесення змін до Податкового кодексу України та інших законодавчих актів України щодо особливостей оподаткування та подання звітності у період дії воєнного стану» №2118-IX, що набрав чинності 07.03.2022. Відповідно до пункту 2 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» вказаного Закону внесено зміни, серед іншого, до розділу VI Бюджетного кодексу України та доповнено пункт 22 підпунктом 5 такого змісту: «5) функції органів місцевого самоврядування, їх виконавчих органів, місцевих державних адміністрацій, військово цивільних адміністрацій у частині бюджетних повноважень здійснюють військові адміністрації у разі їх утворення відповідно до Закону України «Про правовий режим воєнного стану». Також відповідно до положень пункту 2 постанови Кабінету Міністрів України «Деякі питання формування та виконання місцевих бюджетів у період воєнного стану» №252 від 11.03.2022, військові адміністрації населених пунктів, обласні, районні та Київська міська військові адміністрації, зокрема: приймають за поданням місцевих фінансових органів рішення про внесення змін до рішень про місцеві бюджети; здійснюють без погодження відповідною комісією місцевої ради передачу бюджетних призначень від одного головного розпорядника бюджетних коштів до іншого, перерозподіл видатків бюджету і надання кредитів з бюджету за бюджетними програмами, включаючи резервний фонд бюджету, додаткові дотації та субвенції, у межах загального обсягу бюджетних призначень головного розпорядника бюджетних коштів, а також збільшення видатків розвитку за рахунок зменшення інших видатків (окремо за загальним та спеціальним фондами бюджету) за бюджетною програмою; можуть приймати рішення про перерахування коштів з місцевого бюджету державному бюджету для здійснення згідно із законом заходів загальної мобілізації та з метою відсічі збройної агресії Російської Федерації проти України і забезпечення національної безпеки, усунення загрози небезпеки державної незалежності України, її територіальної цілісності відповідно до пункту 22-2 розділу VI Прикінцеві та перехідні положення Бюджетного кодексу України; затверджують місцеві (цільові) програми (вносять до них зміни) з дотриманням вимог статті 91 Бюджетного кодексу України; можуть приймати рішення (кожна із сторін) про передачу коштів у вигляді міжбюджетного трансферту до відповідного місцевого бюджету; здійснюють розподіл та перерозподіл обсягів трансфертів з державного та місцевих бюджетів місцевим бюджетам; затверджують місцеві бюджети, складені місцевими фінансовими органами. Виходячи з системного аналізу наведених норм, позивач доводить, що починаючи з 07.03.2022 при створенні військової адміністрації населеного пункту саме до неї переходять всі функції реалізації бюджетних повноважень, одночасно з цим зі сфери компетенції відповідного органу місцевого самоврядування, на період діяльності військової адміністрації, такі функції вилучаються. Отже, з моменту утворення Вараської міської військової адміністрації, саме вона наділена функціями в частині бюджетних повноважень щодо складання та затвердження місцевого бюджету, внесення змін до нього, забезпечення виконання відповідного бюджету. Натомість, Вараська міська рада не є суб'єктом, уповноваженим приймати рішення щодо складання та затвердження бюджету територіальної громади, внесення змін до нього, забезпечення виконання відповідного бюджету в період дії воєнного стану у зв'язку з утворенням на території Вараської міської територіальної громади Вараської міської військової адміністрації. Вказує, що наказом начальника Вараської міської військової адміністрації було затверджено бюджет Вараської міської територіальної громади на 2025 рік (Наказ №331 (зі змінами) «Про бюджет Вараської міської територіальної громади на 2025 рік»). Наказом начальника Вараської міської військової адміністрації №522 від 18.08.2025 були внесені зміни до бюджету Вараської міської територіальної громади на 2025 рік. Зазначеним наказом забезпечено виділення коштів на заходи, які безпосередньо стосуються підвищення рівня безпеки, зміцнення обороноздатності та належного функціонування об'єктів критичної інфраструктури та підготовку закладів освіти до нового навчального року, соціальної підтримки Захисників і Захисниць та на інші заходи з питань життєдіяльності Вараської міської територіальної громади. Копія Наказу №522 з пояснювальною запискою була подана 19.08.2025 виконавчому комітету Вараської міської ради, фінансовому управлінню виконавчого комітету Вараської міської ради та територіальному органу Державної казначейської служби України в установленому законодавством порядку. Однак, всупереч Наказу №522, Вараською міською радою 27.08.2025 було прийнято власне рішення за №2917 РР-VIII «Про внесення змін до бюджету Вараської міської територіальної громади на 2025 рік». Оскаржуване рішення, прийняте відповідачем поза межами його компетенції на період дії правового режиму воєнного стану та суперечить вимогам Закону України «Про правовий режим воєнного стану», Бюджетному кодексу України, постанови Кабінету Міністрів України №252, а тому є протиправним та підлягає скасуванню. Крім того, оскаржуваний нормативно-правовий акт безпосередньо зачіпає компетенцію та повноваження Вараської міської військової адміністрації, оскільки саме до повноважень позивача відноситься питання щодо прийняття рішень про затвердження місцевого бюджету та внесення змін до нього, з огляду на що позивач просить в судовому порядку встановити відсутність компетенції (повноважень) Вараської міської ради щодо затвердження, внесення змін до бюджету Вараської міської територіальної громади на період здійснення повноважень Вараською міською військовою адміністрацією.
Згідно з відзивом на позов та поясненнями представників в судовому засіданні, Вараська міська рада вимоги не визнає. На обґрунтування своїх заперечень покликається на те, що відповідно до статті 2 Закону №280-97/ВР місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Ні Конституцією України, ні Законом України «Про правовий режим воєнного стану» не передбачено обмеження прав діючих органів місцевого самоврядування на період дії воєнного стану. Відповідно, Закон №389-VIІІ, слід застосовувати в частині виконання військовими адміністраціями повноважень органів місцевого самоврядування у випадку, коли на відповідній території органи місцевого самоврядування не здійснюють покладені на них Конституцією та законами України повноваження. Підпункт 5 пункту 22 Розділу VI Прикінцевих та перехідних положень Бюджетного кодексу України, не містить конкретизації щодо того, до яких саме військових адміністрацій переходять функції органів місцевого самоврядування та їх виконавчих органів у частині бюджетних повноважень та у яких випадках. Разом з тим, дана норма містить посилання на Закон №389-VIІІ, відповідно до якого набуття адміністраціями повноважень органів місцевого самоврядування, що обмежені нормами статті 15 Закону №389-VIІІ, здійснюється на підставі постанови Верховної Ради України або рішення відповідної ради про делегування місцевій державній адміністрації таких повноважень. Також, виключний перелік заходів правового режиму воєнного стану, які можуть бути запроваджені згідно з Законом №389-VIІІ, перелічені у статті 8, і не підлягає розширеному тлумаченню. Відповідно до пункту 3 Указу Президента України №64/2022 «Про введення воєнного стану в Україні» у зв'язку із введенням в Україні воєнного стану тимчасово, на період дії правового режиму воєнного стану, можуть обмежуватися конституційні права і свободи людини і громадянина, передбачені статтями 30 - 34, 38, 39, 41 - 44, 53 Конституції України, а також вводитися тимчасові обмеження прав і законних інтересів юридичних осіб в межах та обсязі, що необхідні для забезпечення можливості запровадження та здійснення заходів правового режиму воєнного стану, які передбачені частиною першою статті 8 Закону №389-VIІІ. Втім, вказані норми Конституції України стосуються виключно прав та свобод людини та громадянина, однак не стосуються органів місцевого самоврядування. Отже, стаття 8 Закону №389-VIІІ не передбачає такого заходу правового режиму воєнного стану як обмеження реалізації повноважень місцевого самоврядування. Більше того, абзац перший статті 8 Закону №389-VIІІ прямо визначає органи місцевого самоврядування як одного з суб'єктів здійснення заходів правового режиму воєнного стану у разі залучення таких органів військовим командуванням. Сторона відповідача вважає, що Вараська міська військова адміністрація уповноважена виконувати лише повноваження із запровадження і здійснення заходів правового режиму воєнного стану на території Вараської міської територіальної громади, вичерпний перелік яких визначено статтею 8 Закону України «Про правовий режим воєнного стану». Статтею 143 Конституції України закріплено повноваження органів місцевого самоврядування затверджувати бюджети відповідних адміністративно-територіальних одиниць і контролювати їх виконання. З метою внесення змін до бюджету Вараської міської територіальної громади на 2025 рік фінансовим органом було підготовлено проєкт рішення ради «Про внесення змін до бюджету Вараської міської територіальної громади на 2025 рік». Вищевказаний проєкт рішення ради було підготовлено відповідно до статті 75 Бюджетного кодексу України, розглянуто та погоджено відповідно до Регламенту Вараської міської ради восьмого скликання. На дотримання вимог статті 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації» проєкт рішення №3698-ПРР-VIII-7310, що зареєстрований 13.08.2025, було оприлюднено на офіційному веб-сайті Вараської міської ради 13.08.2025, тобто не менше, ніж за 10 днів до розгляду. Після розгляду та ухвалення необхідною кількістю голосів на сесії міської ради, рішення Вараської міської ради «Про внесення змін до бюджету Вараської міської територіальної громади на 2025 рік» було зареєстровано за номером 2917-РР-VIII. Вараська міська рада вважає, що при підготовці та ухваленні рішення №2917 відповідачем було дотримано норм чинного законодавства, зокрема Закону №280-97/ ВР, Бюджетного кодексу України, а також Регламенту Вараської міської ради восьмого скликання, а відтак оскаржуване рішення є законним та таким, що не підлягає скасуванню. Вараська міська рада діяла в межах власних повноважень та з дотриманням процедури, передбаченої Конституцією України та законами України. За наведеного просить в позові відмовити за його безпідставністю.
Згідно з письмовими та усними поясненнями представника третьої особи без самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача, Рівненська обласна військова адміністрація вважає, що позовні вимоги Вараської міської військової адміністрації є обґрунтованими і такими, що підлягають задоволенню. Вказує, що відповідно до частини третьої статті 4 Закону №389-VIII військові адміністрації населених пунктів утворюються в межах територій територіальних громад, у яких сільські, селищні, міські ради та/або їхні виконавчі органи, та/або сільські, селищні, міські голови не здійснюють покладені на них Конституцією та законами України повноваження, а також в інших випадках, передбачених цим Законом, зокрема, для забезпечення разом із військовим командуванням запровадження та здійснення заходів правового режиму воєнного стану, оборони, цивільного захисту, громадської безпеки і порядку, захисту критичної інфраструктури. Аналіз зазначених норм законодавства дає підстави вважати, що для утворення військової адміністрації населеного пункту є дві окремі та самостійні підстави, а саме: 1) у разі, якщо сільські, селищні, міські ради та/або їхні виконавчі органи, та/або сільські, селищні, міські голови не здійснюють покладені на них Конституцією та законами України повноваження; 2) в інших випадках, передбачених цим Законом, зокрема, для забезпечення разом із військовим командуванням запровадження та здійснення заходів правового режиму воєнного стану, оборони, цивільного захисту, громадської безпеки і порядку, захисту критичної інфраструктури. Відповідно до статті 21 Закону №280/97-ВР обмеження прав територіальних громад на місцеве самоврядування згідно з Конституцією та законами України може бути застосоване лише в умовах воєнного чи надзвичайного стану. На переконання третьої особи, утворення військової адміністрації населеного пункту тимчасово обмежує реалізацію повноважень місцевого самоврядування, оскільки вже з моменту її утворення до такої адміністрації переходять окремі повноваження органів місцевого самоврядування, визначені частиною другою статті 15 Закону №389-VIII, серед них, низка самоврядних повноважень місцевого самоврядування, зокрема - складання, затвердження, внесення змін та управління місцевими бюджетами. Підпунктом 5 пункту 22 Розділу VI Прикінцевих та перехідних положень Бюджетного Кодексу України установлено, що в умовах воєнного стану або для здійснення згідно із законом заходів загальної мобілізації: функції органів місцевого самоврядування, їх виконавчих органів, місцевих державних адміністрацій, військово-цивільних адміністрацій у частині бюджетних повноважень здійснюють військові адміністрації відповідно до Закону України «Про правовий режим воєнного стану». Відтак, на переконання Рівненської обласної військової адміністрації, держава в особі Верховної Ради України в умовах воєнного стану визначила бажані, з точки зору держави, правила, які мають обов'язковий характер, і якими функції органу місцевого самоврядування, в частині бюджетних повноважень, покладено на військові адміністрації населених пунктів. Також Кабінетом Міністрів України 11.03.2022 прийнято постанову №252 «Деякі питання формування та виконання місцевих бюджетів у період воєнного стану», якою в пункті 1, зокрема, установлено, що у період воєнного стану виконання та формування місцевих бюджетів здійснюється відповідно до бюджетного законодавства, а у разі утворення військових адміністрацій такі повноваження здійснюють військові адміністрації відповідно до Закону України «Про правовий режим воєнного стану»; військові адміністрації населених пунктів, обласні, районні та Київська міська військові адміністрації приймають за поданням місцевих фінансових органів рішення про внесення змін до рішень про місцеві бюджети. З аналізу викладених норм слідує, що Вараська міська військова адміністрація у період дії воєнного стану, наділена повноваженнями щодо прийняття рішень з питань, які стосуються бюджету, в тому числі внесення змін до рішень про місцеві бюджети.
Згідно з письмовими та усними поясненнями третьої особи без самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача, Фінансове управління Виконавчого комітету Вараської міської ради вважає, що позовні вимоги Вараської міської військової адміністрації є необґрунтованими. Вказує, що утворення тимчасового державного органу - Вараської міської військової адміністрації - не є самостійною і достатньою підставою для припинення повноважень Вараської міської ради на період дії воєнного стану. Стаття 10 Закону №389-VIII передбачає, що у разі утворення військової адміністрації населеного пункту (населених пунктів) Верховна Рада України за поданням Президента України може прийняти рішення про те, що у період дії воєнного стану та 30 днів після його припинення чи скасування начальник військової адміністрації: крім повноважень, віднесених до його компетенції цим Законом, здійснює повноваження сільської, селищної, міської ради, її виконавчого комітету, сільського, селищного, міського голови; може затвердити тимчасову структуру виконавчих органів сільської, селищної, міської ради (для працівників, посади яких не включені до тимчасових штатних розписів, оголошується простій або здійснюється їх переведення на рівнозначну чи нижчу посаду). В такому випадку і апарат сільської, селищної, міської ради та її виконавчого комітету, інші виконавчі органи, комунальні підприємства, установи та організації відповідної територіальної громади підпорядковуються начальнику відповідної військової адміністрації. Наразі Верховна Рада України не приймала рішення про припинення роботи органів місцевого самоврядування Вараської міської територіальної громади, а тому органи місцевого самоврядування громади працюють відповідно до повноважень, визначених Конституцією, законами України. Відповідний проєкт рішення «Про внесення змін до бюджету Вараської міської територіальної громади на 2025 рік» був підготовлений фінансовим управлінням виконавчого комітету Вараської міської ради та затверджений Вараською міською радою згідно з вимогами законодавства України. Відповідно до Положення про фінансове управління виконавчого комітету Вараської міської ради, затвердженого рішенням Вараської міської ради №818 від 09.06.2017: Фінансове управління виконавчого комітету Вараської міської ради, створене міською радою відповідно до законодавства України, як самостійне управління, з метою виконання функцій в межах повноважень, визначених бюджетним законодавством України; Управління підзвітне і підконтрольне міській раді, підпорядковується її виконавчому комітетові, міському голові, координується заступником міського голови згідно з розподілом завдань, обов'язків та повноважень. Передбачено такі завдання Управління: розроблення проекту міського бюджету згідно з вимогами бюджетного законодавства України, виходячи з обґрунтованих бюджетних запитів головних розпорядників бюджетних коштів; забезпечення виконання міського бюджету на умовах, визначених бюджетним законодавством України; розгляд бюджетних запитів з питань внесення змін до бюджету міста, формування проектів рішень міської ради та її виконавчого комітету з бюджетних питань, аналітичних матеріалів та пояснювальних записок; підготовка та подання на розгляд виконавчого комітету Вараської міської ради та Вараської міської ради проектів рішень щодо квартальної та річної звітності про виконання міського бюджету; підготовка проектів відповідних рішень з питань бюджету, аналітичних матеріалів та пояснювальних записок; здійснення контролю за дотриманням бюджетного законодавства на кожній стадії бюджетного процесу. Розділом передбачені наступні функції: організовує роботу по складанню проекту бюджету міста згідно з вимогами бюджетного законодавства України, в тому числі: представляє проект бюджету міста на розгляд Вараської міської ради та її виконавчого комітету; готує проекти рішень виконавчого комітету та міської ради щодо внесення змін до міського бюджету та подає ці проекти на їх розгляд. Доводить, що Фінансове управління діяло в межах своїх повноважень і функцій, а рішення №2917- РР-VIII «Про внесення змін до бюджету Вараської міської територіальної громади на 2025 рік» прийняте депутатами Вараської міської ради в межах повноважень та відповідає вимогам Конституції України, Бюджетного кодексу України, Закону України «Про правовий режим воєнного стану», постанови Кабінету Міністрів України №252 та іншим нормативно-правовим актам.
Згідно з письмовими та усними поясненнями третьої особи без самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача, Міський голова міста Вараш Мензул Олександр Павлович, підтримує позицію відповідача. Зауважує, що у статті 1 Закону №389-VIII визначено, що воєнний стан - це особливий правовий режим, що передбачає саме надання відповідним органам державної влади, військовому командуванню, військовим адміністраціям та органам місцевого самоврядування повноважень, необхідних для відвернення загрози, відсічі збройної агресії та забезпечення національної безпеки, усунення загрози небезпеки державній незалежності України, її територіальній цілісності, а також тимчасове, зумовлене загрозою, обмеження конституційних прав і свобод людини і громадянина та прав і законних інтересів юридичних осіб із зазначенням строку дії цих обмежень, а не припинення повноважень діючих органів. Оскільки Вараська міська рада є юридичною особою, до неї можуть застосовуватися обмеження виключно в межах та обсязі, що необхідні для забезпечення можливості запровадження та здійснення заходів правового режиму воєнного стану. Системний аналіз Закону №389-VIII, з урахуванням визначення поняття воєнного стану та норм статей 1, 6, 9 цього ж Закону, дає підстави вважати, що військові адміністрації за умови функціонування органів місцевого самоврядування не можуть замінювати їх та виконують виключно субсидіарну роль. Зазначене узгоджується із Концепцією реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні, що схвалена розпорядженням Кабінету Міністрів України №333-р від 01.04.2014, яка передбачає, що «…доступність та належна якість публічних послуг забезпечується шляхом оптимального розподілу повноважень між органами місцевого самоврядування та органами виконавчої влади на різних рівнях адміністративно-територіального устрою за принципами субсидіарності та децентралізації.». Акт Президента України про утворення військової адміністрації населеного пункту не є підставою для припинення визначених Конституцією України повноважень Вараської міської ради. При цьому, наголошує, що жодна норма Конституції України не наділяє Президента України повноваженнями утворювати будь-які органи саме для заміни діючих органів місцевого самоврядування та припинення їх повноважень щодо прийняття рішень про затвердження місцевого бюджету. Його повноваження як міського голови м.Вараш, якого обрала громада, не припинено у порядку, встановленому чинним законодавством. Вичерпні підстави для припинення таких повноважень та повноважень ради визначено Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні». Утворення військової адміністрації населеного пункту до таких підстав не належить. Окремо зауважив, що після прийняття оскаржуваного рішення, позивач вживав заходів для притягнення його до кримінальної відповідальності за те, що він виконував повноваження, покладені на нього виборцями громади та визначені пунктами 8, 9 частини четвертої статті 42 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» щодо забезпечення підготовки на розгляд ради проєкту змін до місцевого бюджету та внесення пропозиції до порядку денного щодо розгляду проєкту оскаржуваного рішення Вараської міської ради.
Згідно з письмовими та усними поясненнями третьої особи без самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача, Всеукраїнська асоціація органів місцевого самоврядування «Асоціація міст України» вважає, що позовні вимоги Вараської міської військової адміністрації є необґрунтованими. Вказує, що повноваження Президента України по утворенню будь-якого державного органу має бути визначено Конституцією України. Розділ V Конституції України не містить повноважень Президента України створювати військові адміністрації населеного пункту та призначати їх начальників. Таким чином, відповідні положення Закону №389-VIII вважає такими, що не відповідають положенням Конституції України. Відповідно до пункту 2 частини сьомої статті 15 Закону №389-VIII військові адміністрації населених пунктів на відповідній території здійснюють повноваження із складання та затвердження місцевого бюджету, внесення змін до нього, забезпечення виконання відповідного бюджету. Натомість, відповідно до розділу VI Бюджетного кодексу України пункт 22 підпункту 5 «функції органів місцевого самоврядування, їх виконавчих органів, місцевих державних адміністрацій, військово-цивільних адміністрацій у частині бюджетних повноважень здійснюють військові адміністрації у разі їх утворення відповідно до Закону України «Про правовий режим воєнного стану». Таким чином вважає, що підпункт 5 пункту 22 розділу VI Бюджетного кодексу України є відсилочною нормою до іншого законодавчого акту, а саме Закону №389-VIII, який по-іншому визначає об'єм повноважень військових адміністрацій населених пунктів. За наведеного, твердження позивача про перехід всіх функції з реалізації бюджетних повноважень до Вараської міської військової адміністрації вважає таким, що не базується на актах законодавства. Окремо звертає увагу на ту обставину, що усі накази начальника Вараської міської військової адміністрації з питань бюджету Вараської міської територіальної громади та внесення змін до нього прийняті неуповноваженим на це органом/посадовою особою. Так, стаття 15 Закону №389-VIII окремо визначає повноваження як військової адміністрації населеного пункту так і начальника військової адміністрації населеного пункту. Відповідно до положень Закону №389-VIII це окремі інституції, які наділені власними повноваженнями. При цьому, начальник військової адміністрації населеного пункту наділений як владними повноваженнями так і управлінськими (як керівник органу). Зазначене кореспондується з положеннями ч.2 статті 10 Закону №389-VIII, яка визначає умови реалізації начальником військової адміністрації населеного пункту положень пункту 8 частини сьомої статті 15 Закону №389-VIII. Відповідно до зазначених положень Закону №389-VIII накази та розпорядження начальника військової адміністрації населеного пункту мають таку ж юридичну силу, що і рішення відповідної ради, лише у випадку прийняття Верховною Радою України рішення про наділення начальника військової адміністрації населеного пункту (як окремої інституції) повноваженнями сільської, селищної, міської ради, її виконавчого комітету, сільського, селищного, міського голови. Тобто, лише за такої умови начальник військової адміністрації населеного пункту може видавати накази, які матимуть силу рішення міської ради, зокрема щодо бюджету громади. За приписами статті 15 Закону №389-VIII, до прийняття Верховною Радою України рішення про наділення начальника військової адміністрації населеного пункту (як окремої інституції) повноваженнями сільської, селищної, міської ради, її виконавчого комітету, сільського, селищного, міського голови, акти стосовно міського бюджету може видавати лише військова адміністрація населеного пункту як орган за підписом начальника і лише в тих межах, які визначені пунктом 5 частини другої статті 15 Закону №389-VIII . Оскільки відсутнє відповідне рішення Верховної Ради України, а пункт 5 частини другої статті 15 Закону №389-VIII визначає повноваження зі складання та затвердження місцевого бюджету, внесення змін до нього, забезпечення виконання відповідного бюджету виключно за військовою адміністрацією, то накази начальника Вараської міської військової адміністрації стосовно міського бюджету видані неуповноваженим на те органом/посадовою особою. З огляду на те, що накази про міський бюджет Вараської міської територіальної громади було прийнято не уповноваженою на те особою/органом, що спричинило їх юридичну нікчемність та правову невизначеність, саме рішення Вараської міської ради є правомірними як в силу Конституції України, так і в силу Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні». Таким чином, вважає, що рішення Вараської міської ради №2917-РР-VIII «Про внесення змін до бюджету Вараської міської територіальної громади на 2025 рік» повернуло правовідносини у бюджетній сфері у правове поле та забезпечило стале функціонування усіх органів і територіальної громади.
Розглянувши матеріали та з'ясувавши всі обставини адміністративної справи, які мають юридичне значення для розгляду та вирішення спору по суті, дослідивши наявні у справі докази у їх сукупності, суд встановив таке.
Указом Президента України «Про введення воєнного стану в Україні» № 64/2022 від 24.02.2022, затвердженим Законом України №2102-ІХ від 24.02.2022, введено в Україні воєнний стан із 05 години 30 хвилин 24 лютого 2022 року строком на 30 діб, який у подальшому був продовжений та діє станом на час розгляду справи.
Указом Президента України «Про утворення військової адміністрації» №82/2024 від 20.02.2024 утворено Вараську міську військову адміністрацію Вараського району Рівненської області (а.с.78 том 1).
Розпорядженням Президента України №17/2024-рп від 20.02.2024 Людмилу Мариніну призначено начальником Вараської міської військової адміністрації Вараського району Рівненської області (а.с.77 том 1).
За даними Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань Вараську міську військову адміністрацію Вараського району Рівненської області, як орган державної влади на підставі розпорядчого акту - Указу Президента України, зареєстровано як юридичну особу за кодом ЄДРПОУ 45356703, номер запису в реєстрі: 1010131020000000073, дата запису в реєстрі: 23.02.2024.
16.12.2024 начальником Вараської міської військової адміністрації Вараського району Рівненської області, з посиланням на Указ Президента України від 24 лютого 2022 року №64/2022 «Про введення воєнного стану в Україні», затвердженого Законом України від 24 лютого 2022 року № 2102 - ІХ (зі змінами), Указ Президента України від 20 лютого 2024 року №82/2024 «Про утворення військової адміністрації», Розпорядженням Президента України від 20 лютого 2024 року №17/2024-рп «Про призначення Л.Мариніної начальником Вараської міської військової адміністрації Вараського району Рівненської області», постанови Кабінету Міністрів України від 11 березня 2022 року №252 «Деякі питання формування та виконання місцевих бюджетів у період воєнного стану», від 05 грудня 2024 року №1394 «Деякі питання розподілу освітньої субвенції на 2025 рік», наказ начальника Рівненської обласної військової адміністрації від 12 грудня 2024 року №583 «Про обласний бюджет Рівненської області на 2025 рік», керуючись Бюджетним кодексом України, Законами України «Про Державний бюджет України на 2025 рік», «Про правовий режим воєнного стану», «Про внесення змін до Податкового кодексу України та інших законодавчих актів України щодо особливостей оподаткування та подання звітності у період дії воєнного стану», «Про внесення змін розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України та інших законодавчих актів України», прийнято наказ за №331 «Про бюджет Вараської міської територіальної громади на 2025 рік» (а.с.52-73 том 1).
Цим наказом на 2025 рік визначено: доходи бюджету Вараської міської територіальної громади, у тому числі доходи загального фонду бюджету Вараської міської територіальної громади та доходи спеціального фонду бюджету Вараської міської територіальної громади; видатки бюджету Вараської міської територіальної громади, у тому числі видатки загального фонду бюджету Вараської міської територіальної громади, видатки спеціального фонду бюджету Вараської міської територіальної громади, в тому числі видатки бюджету розвитку; профіцит за загальним фондом бюджету Вараської міської територіальної громади з визначенням напрямку використання (передача коштів із загального фонду бюджету до бюджету розвитку (спеціального фонду); дефіцит за спеціальним фондом бюджету Вараської міської територіальної громади з визначенням джерела покриття (надходження коштів із загального фонду бюджету до бюджету розвитку (спеціального фонду); оборотний залишок бюджетних коштів бюджету та резервний фонд бюджету Вараської міської територіальної громади. Також наказом затверджено бюджетні призначення головним розпорядникам коштів бюджету Вараської міської територіальної громади на 2025 рік та міжбюджетні трансферти, розподіл витрат бюджету Вараської міської територіальної громади на реалізацію місцевих/регіональних програм.
Впродовж року до наказу №331 від 16.12.2024 вносились зміни, зокрема, наказами начальника Вараської міської військової адміністрації: «Про внесення змін до наказу начальника Вараської міської військової адміністрації від 16 грудня 2024 року №331» №345 від 25.12.2024 (а.с.32-51 том 1), «Про внесення змін до наказу начальника Вараської міської військової адміністрації від 16 грудня 2024 року №331» №19 від 16.01.2025 (а.с.14-26 том 1), «Про внесення змін до наказу начальника Вараської міської військової адміністрації від 25 грудня 2024 року №345» №29 від 31.01.2025 (а.с.27-31 том 1), «Про внесення змін до бюджету Вараської міської територіальної громади на 2025 рік» №510 від 07.08.2025 (а.с.74-76 том 1), «Про внесення змін до бюджету Вараської міської територіальної громади на 2025 рік» №522 від 18.08.2025 (а.с.79-93 том 1).
За наказом №522 від 18.08.2025, збільшено доходи загального фонду бюджету Вараської міської територіальної громади на 2025 рік згідно з додатком 1 на суму 16062200 грн. за рахунок перевиконання бюджету Вараської міської територіальної громади на 2025 рік на суму 15432200 грн, субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на здійснення доплат педагогічним працівникам закладів загальної середньої освіти на суму 720000 грн.; збільшено видатки загального фонду бюджету Вараської міської територіальної громади на 2025 рік на суму 16673 986 грн згідно з додатком З; збільшено видатки спеціального фонду бюджету Вараської міської територіальної громади на 2025 рік згідно з додатком 3 на суму 8054507 грн, в тому числі видатки бюджету розвитку на суму 8054507 грн, за рахунок коштів, що передаються із загального фонду бюджету до бюджету розвитку (спеціального фонду) на суму 8054507 грн. Внесено зміни до фінансування бюджету Вараської міської територіальної громади на 2025 рік (додаток 2), установивши профіцит загального фонду бюджету у сумі 59346479 грн, дефіцит спеціального фонду у сумі 183155 083 грн, джерелом покриття якого визначити кошти, що передаються із загального фонду бюджету до бюджету розвитку (спеціального фонду) в сумі 177289 983 грн та залишки коштів спеціального фонду бюджету, що утворилися на кінець 2024 року в сумі 5865 100 грн (залишок коштів субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на забезпечення харчування учнів початкових класів закладів загальної середньої освіти на суму 5865100 грн).Зменшено обсяг резервного фонду бюджету Вараської міської територіальної громади на 2025 рік на суму 8666293 грн та установлено в розмірі 14476702 грн, що становить 1,2 відсотків видатків загального фонду бюджету. Затверджено обсяг доходів загального фонду бюджету Вараської міської територіальної громади на 2025 рік в сумі 1255227245,04 грн. Затверджено обсяг видатків загального фонду бюджету Вараської міської територіальної громади на 2025 рік в сумі 1204547059,04 грн. Організацію виконання даного наказу покладено на фінансове управління виконавчого комітету Вараської міської ради.
В той же час, 13.08.2025 Вараською міською радою було підготовлено власний проєкт рішення «Про внесення змін до бюджету Вараської міської територіальної громади на 2025 рік» (а.с.221-235 том 1).
Проєкт рішення №3698-ПРР-VIII-7310 було зареєстровано 13.08.2025 та оприлюднено на офіційному веб-сайті Вараської міської ради, 26.08.2025 - погоджено з міським головою, відділом правової експертизи нормативно-правових актів, відділом забезпечення діяльності ради, фінансовим управлінням (а.с.236 том 1).
Після розгляду та ухвалення на сесії міської ради 27.08.2025, рішення Вараської міської ради «Про внесення змін до бюджету Вараської міської територіальної громади на 2025 рік» було зареєстровано за номером 2917-РР-VIII (а.с.94-96 том 1).
Таким рішенням внесено зміни до рішення про бюджет Вараської міської територіальної громади на 2025 рік (зі змінами), тобто фактично до наказу начальника Вараської міської військової адміністрації «Про бюджет Вараської міської територіальної громади на 2025 рік» №331 від 16.12.2024 зі змінами і доповненнями, що визнається усіма учасниками.
За таким рішенням, збільшено доходи загального фонду бюджету Вараської міської територіальної громади на 2025 рік згідно з додатком 1 на суму 16687692 грн.; збільшено доходи спеціального фонду бюджету Вараської міської територіальної громади на 2025 рік згідно з додатком 1 на суму 1703000 грн.; збільшено видатки загального фонду бюджету Вараської міської територіальної громади на 2025 рік на суму 7052455 грн згідно з додатком 3.; збільшити видатки спеціального фонду бюджету Вараської міської територіальної громади на 2025 рік згідно з додатком 3 на суму 11338237 грн, в тому числі видатки бюджету розвитку на суму 9635237 грн, за рахунок коштів, що передаються із загального фонду бюджету до бюджету розвитку (спеціального фонду). Внесено зміни до фінансування бюджету Вараської міської територіальної громади на 2025 рік (додаток 2), установивши профіцит загального фонду бюджету у сумі 61902209 грн, дефіцит спеціального фонду у сумі 185710813 грн, джерелом покриття якого визначено кошти, що передаються із загального фонду бюджету до бюджету розвитку (спеціального фонду) в сумі 179845713 грн та залишки коштів спеціального фонду бюджету, що утворилися на кінець 2024 року в сумі 5865100 грн (залишок коштів субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на забезпечення харчування учнів початкових класів закладів загальної середньої освіти на суму 5865100 грн). Зменшено обсяг резервного фонду бюджету Вараської міської територіальної громади на 2025 рік на суму 15315487 грн та установлено в розмірі 6852508 грн, що становить 0,6 відсотка видатків загального фонду бюджету. Затверджено обсяг доходів загального фонду бюджету Вараської міської територіальної громади на 2025 рік в сумі 1255852737,04 грн. Затверджено обсяг видатків загального фонду бюджету Вараської міської територіальної громади на 2025 рік в сумі 1193950528,04 грн.
Після відкриття провадження у справі №460/15676/25 та вжиття заходів забезпечення позову в цій справі, 24.09.2025 Вараська міська рада ухвалила нове рішення «Про внесення змін до бюджету Вараської міської територіальної громади на 2025 рік» за номером 3011-РР-VIII, яким ще по-іншому визначила суми доходів, видатків та їх перерозподіл, визнавши своє попереднє рішення №2917-РР-VIII від 27.08.2025 таким, що втратило чинність (а.с.166-180 том 2).
Вважаючи, що у Вараської міської ради відсутні повноваження, як щодо внесення змін до наказів начальника Вараської міської військової адміністрації взагалі, так і в частині, яка стосується затвердження бюджету Вараської міської територіальної громади та внесення до такого бюджету змін, Вараська міська військова адміністрація звернулась з даними позовом до суду.
Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, суд враховує таке.
В силу вимог статті 140 Конституції України, місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи.
Відповідно до статті 143 Конституції України, територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування управляють майном, що є в комунальній власності; затверджують програми соціально-економічного та культурного розвитку і контролюють їх виконання; затверджують бюджети відповідних адміністративно-територіальних одиниць і контролюють їх виконання; встановлюють місцеві податки і збори відповідно до закону; забезпечують проведення місцевих референдумів та реалізацію їх результатів; утворюють, реорганізовують та ліквідовують комунальні підприємства, організації і установи, а також здійснюють контроль за їх діяльністю; вирішують інші питання місцевого значення, віднесені законом до їхньої компетенції.
12.06.1997 набрав чинності Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» №280/97-ВР від 21.05.1997, який відповідно до Конституції України визначає систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування.
Статтею 2 вказаного Закону визначено, що місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.
За правилами частин першої, четвертої статті 10 Закону №280/97-ВР сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами. Порядок формування та організація діяльності рад визначаються Конституцією України, цим та іншими законами, а також статутами територіальних громад.
В силу положень статті 21 Закону № 280/97-ВР обмеження прав територіальних громад на місцеве самоврядування згідно з Конституцією та законами України може бути застосоване лише в умовах воєнного чи надзвичайного стану.
За правилами пункту 20 частини першої статті 106 Конституції України відповідно до закону рішення про загальну або часткову мобілізацію та введення воєнного стану в Україні або в окремих її місцевостях у разі загрози нападу, небезпеки державній незалежності України приймає Президент України.
Факт введення Указом Президента України №64/2022 від 24.02.2022 на території України воєнного стану з 5 години 30 хвилин 24.02.2022 є загальновідомим, як і той факт, що воєнний стан неодноразово продовжувався і наразі триває.
Відповідно до статті 1 Закону України «Про правовий режим воєнного стану» №389-VIII від 12.05.2015 воєнний стан - це особливий правовий режим, що вводиться в Україні або в окремих її місцевостях у разі збройної агресії чи загрози нападу, небезпеки державній незалежності України, її територіальній цілісності та передбачає надання відповідним органам державної влади, військовому командуванню, військовим адміністраціям та органам місцевого самоврядування повноважень, необхідних для відвернення загрози, відсічі збройної агресії та забезпечення національної безпеки, усунення загрози небезпеки державній незалежності України, її територіальній цілісності, а також тимчасове, зумовлене загрозою, обмеження конституційних прав і свобод людини і громадянина та прав і законних інтересів юридичних осіб із зазначенням строку дії цих обмежень. Отже, воєнний стан як особливий правовий режим вимагає вчинення уповноваженими суб'єктами стратегічних та оперативних заходів, спрямованих на захист держави, здійснення яких водночас пов'язане з небезпекою для життя і здоров'я.
Статтею 2 Закону №389-VIII встановлено, що правовою основою введення воєнного стану є Конституція України, цей Закон та указ Президента України про введення воєнного стану в Україні або в окремих її місцевостях, затверджений Верховною Радою України.
Частиною першою статті 4 Закону №389-VIII визначено, що на територіях, на яких введено воєнний стан, для забезпечення дії Конституції та законів України, забезпечення разом із військовим командуванням запровадження та здійснення заходів правового режиму воєнного стану, оборони, цивільного захисту, громадської безпеки і порядку, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян можуть утворюватися тимчасові державні органи - військові адміністрації.
Згідно з частинами другою, третьою, восьмою статті 4 Закону № 389-VIII (в редакції, яка діяла на час утворення Вараської міської військової адміністрації) рішення про утворення військових адміністрацій приймається Президентом України за поданням обласних державних адміністрацій або військового командування. Військові адміністрації населених пунктів утворюються в межах територій територіальних громад, у яких сільські, селищні, міські ради та/або їхні виконавчі органи, та/або сільські, селищні, міські голови не здійснюють покладені на них Конституцією та законами України повноваження, а також в інших випадках, передбачених цим Законом. Військову адміністрацію населеного пункту (населених пунктів) очолює начальник, який призначається на посаду та звільняється з посади Президентом України за пропозицією Генерального штабу Збройних Сил України або відповідної обласної державної адміністрації. Начальником військової адміністрації населеного пункту (населених пунктів) може бути призначений відповідний сільський, селищний, міський голова. Військові адміністрації населених пунктів, районні, обласні військові адміністрації здійснюють свої повноваження протягом дії воєнного стану та 30 днів після його припинення чи скасування.
Буквальний зміст вказаної норми свідчить на користь того, що військові адміністрації населених пунктів утворюються не лише в межах територій територіальних громад, у яких сільські, селищні, міські ради та/або їхні виконавчі органи, та/або сільські, селищні, міські голови не здійснюють покладені на них Конституцією та законами України повноваження, а й в інших випадках, передбачених цим Законом, що спростовує відповідні доводи Вараської міської ради про необхідність застосування Закону №389-VIІІ лише у випадку, коли на відповідній території органи місцевого самоврядування не здійснюють покладені на них Конституцією та законами України повноваження.
Наведене підтверджується і положеннями частини другої статті 10 Закону №389-VIІІ (у відповідній редакції), за вимогами якої, у разі утворення військової адміністрації населеного пункту (населених пунктів) Верховна Рада України за поданням Президента України може прийняти рішення про те, що у період дії воєнного стану та 30 днів після його припинення чи скасування:
1) начальник військової адміністрації: крім повноважень, віднесених до його компетенції цим Законом, здійснює повноваження сільської, селищної, міської ради, її виконавчого комітету, сільського, селищного, міського голови; може затвердити тимчасову структуру виконавчих органів сільської, селищної, міської ради (для працівників, посади яких не включені до тимчасових штатних розписів, оголошується простій або здійснюється їх переведення на рівнозначну чи нижчу посаду).
2) апарат сільської, селищної, міської ради та її виконавчого комітету, інші виконавчі органи (з урахуванням абзацу третього пункту 1 цієї частини), комунальні підприємства, установи та організації відповідної територіальної громади підпорядковуються начальнику відповідної військової адміністрації.
Частиною четвертою вказаної статті передбачено, що у разі прийняття Верховною Радою України рішення, передбаченого частиною другою або третьою цієї статті, начальник військової адміністрації, відповідна обласна та/або районна військова адміністрація здійснюють повноваження, передбачені відповідно частиною другою або третьою цієї статті, з дня набрання чинності зазначеним рішенням Верховної Ради України протягом строку, передбаченого цими частинами. У разі усунення загроз для безпеки і правопорядку на території області за поданням Президента України Верховна Рада України може прийняти рішення про поновлення роботи органів місцевого самоврядування на території відповідної області до закінчення 30-денного строку, передбаченого частиною другою або третьою цієї статті, але не раніше дня припинення чи скасування воєнного стану.
Таким чином, повноваження, віднесені до компетенції начальника військової адміністрації Законом №389-VIІІ, виконуються ним на підставі Указу Президенти України, а інші повноваження - на підставі рішення Верховної Ради України, прийнятого за поданням Президента України.
В свою чергу, за правилами частини шостої статті 15 Закону №389-VIII, начальник військової адміністрації:
1) забезпечує на відповідній території додержання Конституції і законів України, виконання актів Президента України та відповідних органів виконавчої влади;
2) організовує роботу відповідної військової адміністрації та здійснює керівництво її діяльністю, несе персональну відповідальність за виконання військовою адміністрацією покладених на неї повноважень;
3) призначає на посади та звільняє з посад посадових і службових осіб, інших працівників відповідної військової адміністрації;
4) є розпорядником бюджетних коштів;
5) представляє відповідну військову адміністрацію та територіальну громаду у відносинах із державними органами, органами місцевого самоврядування, громадськими об'єднаннями, підприємствами, установами та організаціями незалежно від форми власності, громадянами;
6) звертається до суду щодо визнання незаконними актів органів місцевого самоврядування, місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій, які обмежують права та інтереси територіальної громади;
7) укладає від імені територіальної громади, відповідної військової адміністрації договори згідно із законодавством;
8) видає накази та розпорядження у межах своїх повноважень, які мають таку ж юридичну силу, що і рішення відповідної ради (рад). Накази, видані в межах повноважень місцевих рад, мають бути оприлюднені, крім тих, що містять інформацію з обмеженим доступом;
9) веде особистий прийом громадян та забезпечує на відповідній території додержання законодавства щодо розгляду звернень громадян та громадських об'єднань.
Водночас, повноваження військових адміністрацій населених пунктів на відповідній території чітко визначені частиною другою статті 15 Закону №389-VIII. Перелік таких повноважень є вичерпним і розширеному тлумаченню не підлягає. Частина повноважень надана під умовою, що рішення відповідної ради з цих питань не прийнято.
Пунктом 5 частини другої статті 15 Закону №389-VIII до повноважень військових адміністрацій населених пунктів на відповідній території безумовно і прямо віднесено: «складання та затвердження місцевого бюджету, внесення змін до нього, забезпечення виконання відповідного бюджету».
03.03.2022 прийнято Закон України «Про внесення змін до Податкового кодексу України та інших законодавчих актів України щодо особливостей оподаткування та подання звітності у період дії воєнного стану» №2118-IX, що набрав чинності 07.03.2022. Відповідно до пункту 2 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» вказаного Закону внесено зміни, серед іншого, до розділу VI Бюджетного кодексу України та доповнено пункт 22 підпунктом 5 такого змісту: «5) функції органів місцевого самоврядування, їх виконавчих органів, місцевих державних адміністрацій, військово цивільних адміністрацій у частині бюджетних повноважень здійснюють військові адміністрації у разі їх утворення відповідно до Закону України «Про правовий режим воєнного стану».
Відповідно до абзацу четвертого підпункту 2 пункту 22 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України Кабінет Міністрів України прийняв постанову «Деякі питання формування та виконання місцевих бюджетів у період воєнного стану» № 252 від 11.03.2022.
Зазначеним нормативно-правовим актом установлено, що з метою оперативного та ефективного прийняття управлінських рішень для забезпечення безперебійного функціонування установ і закладів бюджетної сфери, комунальних підприємств та задоволення життєво необхідних потреб жителів територіальних громад у період воєнного стану, введеного Указом Президента України від 24.02.2022 № 64 «Про введення воєнного стану в Україні», виконання та формування місцевих бюджетів здійснюється відповідно до бюджетного законодавства з урахуванням таких особливостей:
1) органи місцевого самоврядування, їх виконавчі органи, місцеві державні адміністрації, військово-цивільні адміністрації продовжують здійснювати бюджетні повноваження, а у разі утворення військових адміністрацій такі повноваження здійснюють військові адміністрації відповідно до Закону України «Про правовий режим воєнного стану»;
2) військові адміністрації населених пунктів, обласні, районні та Київська міська військові адміністрації:
приймають за поданням місцевих фінансових органів рішення про внесення змін до рішень про місцеві бюджети;
здійснюють без погодження відповідною комісією місцевої ради передачу бюджетних призначень від одного головного розпорядника бюджетних коштів до іншого, перерозподіл видатків бюджету і надання кредитів з бюджету за бюджетними програмами, включаючи резервний фонд бюджету, додаткові дотації та субвенції, у межах загального обсягу бюджетних призначень головного розпорядника бюджетних коштів, а також збільшення видатків розвитку за рахунок зменшення інших видатків (окремо за загальним та спеціальним фондами бюджету) за бюджетною програмою;
можуть приймати рішення про перерахування коштів з місцевого бюджету державному бюджету для здійснення згідно із законом заходів загальної мобілізації та з метою відсічі збройної агресії Російської Федерації проти України і забезпечення національної безпеки, усунення загрози небезпеки державної незалежності України, її територіальної цілісності відповідно до пункту 22-2 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України;
затверджують місцеві (цільові) програми (вносять до них зміни) з дотриманням вимог статті 91 Бюджетного кодексу України;
можуть приймати рішення (кожна із сторін) про передачу коштів у вигляді міжбюджетного трансферту до відповідного місцевого бюджету;
здійснюють розподіл та перерозподіл обсягів трансфертів з державного та місцевих бюджетів місцевим бюджетам;
затверджують місцеві бюджети, складені місцевими фінансовими органами;
3) органи місцевого самоврядування, місцеві державні адміністрації, військові адміністрації здійснюють заходи з мобілізації додаткових фінансових ресурсів до місцевих бюджетів, забезпечують ефективне, економне та раціональне використання бюджетних коштів;
4) Державна казначейська служба забезпечує розрахунково-касове обслуговування місцевих бюджетів та складення звітності про виконання місцевих бюджетів із застосуванням електронних носіїв під час обміну інформацією та з урахуванням положень постанови Кабінету Міністрів України. № 590 від 09.06.2021;
5) у період воєнного стану та протягом 30 днів після його припинення чи скасування на територіях, які після 24.02.2022 є тимчасово непідконтрольними українській владі, тимчасово окупованими або на яких ведуться бойові дії, під час виконання місцевих бюджетів розпорядження про виділення коштів загального фонду місцевих бюджетів може затверджуватися керівником місцевого фінансового органу;
6) у період воєнного стану сільський, селищний, міський голова територіальної громади, на території якої не ведуться бойові дії та не прийнято рішення про утворення військової адміністрації населеного пункту (населених пунктів), виключно для здійснення заходів правового режиму воєнного стану може прийняти рішення щодо передачі коштів із відповідного місцевого бюджету на потреби Збройних Сил та/або для забезпечення заходів правового режиму воєнного стану;
7) проект рішення місцевої ради, військової адміністрації про передачу коштів у вигляді міжбюджетного трансферту (крім міжбюджетних трансфертів, передбачених пунктами 1, 4 частини другої статті 101 Бюджетного кодексу України) до відповідного місцевого бюджету іншої області та/або м. Києва в обов'язковому порядку підлягає погодженню Міністерством фінансів шляхом надання відповідного листа;
8) обласні та Київська міська військові адміністрації, міські, селищні, сільські ради, військові адміністрації населених пунктів (у разі їх утворення) для забезпечення харчуванням учнів початкових класів закладів загальної середньої освіти приймають рішення про внесення змін до рішень про місцеві бюджети на підставі офіційного висновку місцевого фінансового органу про обсяг залишку коштів спеціального фонду бюджету за субвенцією з державного бюджету місцевим бюджетам на забезпечення харчуванням учнів початкових класів закладів загальної середньої освіти, передбаченою розпорядженням Кабінету Міністрів України №1323 від 26.12.2024.
За наведеного, положення пункту 5 частини другої статті 15 Закону №389-VIII повністю узгоджуються з підпунктом 5 пункту 22 розділу VI Бюджетного кодексу України, деталізуються в постанові Кабінету Міністрів України № 252 від 11.03.2022 і однозначно свідчать на користь того, що саме військові адміністрації населених пунктів (у випадку їх створення) на відповідній території здійснюють повноваження із складання та затвердження місцевого бюджету, внесення змін до нього та забезпечення його виконання.
Наведене не входить у суперечність із вимогами Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» №280/97-ВР від 21.05.1997, стаття 21 якого прямо дозволяє обмеження прав територіальних громад на місцеве самоврядування в умовах воєнного стану.
Аналіз чинного законодавства свідчить на користь того, що після запровадження воєнного стану і створення на відповідній території міської військової адміністрації, при умові продовження функціонування і міської ради на цій території, відповідний орган місцевого самоврядування продовжує виконувати свої функції і реалізовувати свої повноваження, за виключенням тих, які в силу вимог частини другої статті 15 Закону №389-VIII переходять під компетенцію військової адміністрації.
Враховуючи наведене правове регулювання під час запровадження воєнного стану, суд приходить до висновку що з моменту утворення Вараської міської військової адміністрації, саме вона наділена повноваженнями складати та затверджувати бюджет Вараської міської територіальної громади, вносити до нього зміни та забезпечувати його виконання.
Відповідно Вараська міська рада на період здійснення повноважень Вараською міською військовою адміністрацією своїх повноважень, не має компетенції складати та затверджувати бюджет Вараської міської територіальної громади, вносити до нього зміни та забезпечувати його виконання.
Доводи сторони відповідача та третіх осіб на її боці, про те, що підпункт 5 пункту 22 розділу VI «Прикінцевих та перехідних положень» Бюджетного Кодексу України та частина друга статті 15 Закону України «Про правовий режим воєнного стану» не підлягають застосуванню, оскільки суперечать статті 143 Конституції України, суд вважає безпідставними, оскільки на час запровадження воєнного стану в України передбачено певну специфіку регулювання правовідносин щодо бюджетних повноважень з урахуванням особливого правого режиму в державі.
Щодо покликань відповідача на Науково-правовий висновок Інституту правотворчості та науково-правових експертиз НАН України (а.с.181-190 том 1), то суд зазначає, що за своєю природою, надані у такому висновку роз'яснення є різновидом доктринального (неофіційного) тлумачення відповідних положень законодавства, які не мають офіційного характеру, про що у них і безпосередньо зазначено.
Доводи про те, що Вараська міська військова адміністрація не наділена відповідними повноваженнями в силу того, що територія міста Вараш не є окупованою і на ній не велися і не ведуться активні бойові дії, суд відхиляє, як такі, які не ґрунтуються на букві Закону, позаяк реалізація військовими адміністраціями відповідних бюджетних функцій не поставлена законодавцем в залежність від таких обставин.
Суд зауважує також і на тому, що ані створення Вараської міської військової адміністрації, ані прийняття нею бюджету Вараської міської територіальної громади на 2025 рік, наразі ніким не оспорено. Зазначений орган виконував, зокрема, і свої бюджетні повноваження без жодних перешкод, допоки Вараська міська рада не прийняла власне рішення «Про внесення змін до бюджету Вараської міської територіальної громади на 2025 рік» №2917-РР-VІІІ від 27.08.2025.
Разом з тим, саме рішення Вараської міської ради №2917-РР-VІІІ від 27.08.2025, з урахуванням дії військового стану та створення Вараської міської військової адміністрації, є таким, що прийняте відповідачем не у межах повноважень, які визначені Конституцією України та Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» №280/97-ВР від 21.05.1997, з урахуванням вимог Закону України «Про правовий режим воєнного стану» №389-VIII від 12.05.2015. Зазначене рішення не відповідає встановленим у частині другій статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України вимогам законності, обґрунтованості, добросовісності та розсудливості, а відтак підлягає до скасування в судовому порядку, а відповідні вимоги - задоволенню.
Задля усунення відповідних компетенційних суперечок, підлягають до задоволення і вимоги Вараської міської військової адміністрації про встановлення відсутності компетенції (повноважень) Вараської міської ради щодо затвердження, внесення змін до бюджету Вараської міської територіальної громади на період здійснення повноважень Вараською міською військовою адміністрацією.
Таким чином позовні вимоги підлягають до повного задоволення.
За правилами частини першої статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України, при задоволенні позову сторони, яка не є суб'єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб'єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа.
Таким чином з відповідача на користь позивача підлягає стягненню сума судового збору у розмірі 4845,00 грн. (за позовну заяву) та 908,40 грн. (за заяву про забезпечення позову).
Керуючись статтями 241-246, 255, 295 Кодексу адміністративного судочинства України, суд
Позов Вараської міської військової адміністрації Вараського району Рівненської області до Вараської міської ради задовольнити повністю.
Визнати протиправним та скасувати рішення Вараської міської ради від 27.08.2025 №2917-РР-VІІІ «Про внесення змін до бюджету Вараської міської територіальної громади на 2025 рік».
Встановити відсутність компетенції (повноважень) Вараської міської ради щодо затвердження, внесення змін до бюджету Вараської міської територіальної громади на період здійснення повноважень Вараською міською військовою адміністрацією Вараського району Рівненської області.
Стягнути з Вараської міської ради на користь Вараської міської військової адміністрації Вараського району Рівненської області судові витрати у вигляді сплаченого судового збору в сумі 4845,00 грн. та в сумі 908,40 грн.
Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.
Апеляційна скарга на рішення суду подається протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення безпосередньо до Восьмого апеляційного адміністративного суду.
Учасники справи:
Позивач - Вараська міська військова адміністрація Вараського району Рівненської області (майдан Незалежності, 1, м.Вараш,Вараський р-н, Рівненська обл.,34403, ЄДРПОУ/РНОКПП 45356703)
Відповідач - Вараська міська рада (майдан Незалежності, буд.1,м. Вараш,Вараський р-н, Рівненська обл.,34403, ЄДРПОУ/РНОКПП 35056612)
Третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача - Рівненська обласна військова адміністрація Адреса: м. Рівне, Рівненська область, майдан Просвіти, 1, 33028, ЄДРПОУ 13986712.
Третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача - Фінансове управління виконавчого комітету Вараської міської ради Адреса: Незалежності майдан, буд.1,м.Вараш, Ваараський районська область,34403, код ЄДРПОУ: 02771664.
Третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача - Міський голова міста Вараш Мензул Олександр Павлович Адреса: майдан Незалежності, 1 , м.Вараш, Рівненська область, 34400, РНОКПП НОМЕР_1 .
Третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача - Всеукраїнська асоціація органів місцевого самоврядування "Асоціація міст України" Адреса: вул.Січових Стрільців, 73, м.Київ, 04053, код ЄДРПОУ: 20069689.
Повний текст рішення складений 10 листопада 2025 року
Суддя Н.В. Друзенко