про відмову у відкритті касаційного провадження
06 листопада 2025 року
м. Київ
справа №420/5560/25
адміністративне провадження № К/990/43055/25
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., суддів Чиркіна С.М. та Шарапи В.М., перевіривши касаційну скаргу Одеської міської ради
на постанову П'ятого апеляційного адміністративного суду від 23 вересня 2025 року
у справі №420/5560/25
за позовом заступника керівника Одеської обласної прокуратури Раковича Максима Миколайовича в інтересах Міністерства культури та стратегічних комунікацій України
до Одеської міської ради, Комунального некомерційного підприємства «Міська клінічна інфекційна лікарня» Одеської міської ради
про зобов'язання провести до належного стану об'єкт культурної спадщини,
У лютому 2025 року заступник керівника Одеської обласної прокуратури Ракович Максим Миколайович в інтересах Міністерства культури та стратегічних комунікацій України звернувся до адміністративного суду з позовом до Одеської міської ради, Комунального некомерційного підприємства «Міська клінічна інфекційна лікарня» Одеської міської ради, в якому просив:
- зобов'язати Комунальне некомерційне підприємство «Міська клінічна інфекційна лікарня» Одеської міської ради та Одеську міську привести до належного стану об'єкт культурної спадщини - пам'ятку архітектури національного значення Будівлю Міської лікарні, в якій працювали М.І. Пирогов, М.В. Скліфосовський (головний циркульний корпус), споруджену у 1804-1820 роках за проєктом архітектора Ж. Тома де Томон, Фраполлі Д., Фраполлі Ф., розташовану за адресою: місто Одеса, вулиця Пастера, 5 (5/7), шляхом здійснення консерваційних робіт;
- зобов'язати Комунальне некомерційне підприємство «Міська клінічна інфекційна лікарня» Одеської міської ради та Одеську міську раду привести до належного стану об'єкт культурної спадщини - пам'ятку архітектури національного значення Будівлю Міської лікарні, в якій працювали М.І. Пирогов, М.В. Скліфосовський (головний циркульний корпус), споруджену у 1804-1820 роках за проєктом архітектора Ж. Тома де Томон, Фраполлі Д., Фраполлі Ф., розташовану за адресою: м. Одеса, вул. Пастера 5 (5/7), шляхом здійснення реставраційних робіт.
Ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 18 червня 2025 року позов заступника керівника Одеської обласної прокуратури Раковича М.М. в інтересах держави, в особі Міністерства культури та стратегічних комунікацій України до Одеської міської ради та Комунального некомерційного підприємства «Міська клінічна інфекційна лікарня» Одеської міської ради про зобов'язання провести до належного стану об'єкт культурної спадщини залишено без розгляду.
Постановою П'ятого апеляційного адміністративного суду від 23 вересня 2025 року скасовано ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 18 червня 2025 року, а справу направлено до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Не погодившись з постановою суду апеляційної інстанції, Одеська міська рада 21 жовтня 2025 року, тобто в межах строку на касаційне оскарження, звернулася з касаційною скаргою до Верховного Суду.
У касаційній скарзі Одеська міська рада зазначає, що суд апеляційної інстанції неправильно застосував положення статті 129 Конституції України, статті 23 Закону України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року №1697-VII (далі - Закон №1697-VII), порушив положення статей 8, 9, 44, 122, 123, 240, 294, 308 КАС України.
Скаржник вважає, що прокурор повинен був дізнатися про обрушення стіни пам'ятки архітектури (Будівля Міської лікарні) ще 19 січня 2024 року з публікацій у мережі інтернет. Тобто термін звернення до суду з цим позовом сплив 21 квітня 2024 року. Однак, позовну заяву подано лише 21 лютого 2025 року, що вказує на пропуск процесуального строку.
На переконання скаржника, листування прокурора з різними органами влади протягом року (з 02 лютого 2024 року по січень 2025 року) не може бути беззаперечною підставою для поновлення пропущеного строку. Цим листуванням прокурор неправомірно відтерміновував початок відліку строку, адже вся необхідна інформація (зокрема, щодо власника/балансоутримувача) була відома або могла бути відома ще з 29 січня 2024 року (за даними реєстру) або 01 березня 2024 року (з листа Департаменту культури, національностей, релігій та охорони об'єктів культурної спадщини Одеської обласної державної (військової) адміністрації).
Також скаржник вважає, що апеляційний суд безпідставно не врахував висновки Верховного Суду, зокрема, у постановах від 17 жовтня 2018 року у справі №362/44/17, від 13 лютого 2019 року у справі №826/13768/16, від 27 червня 2024 року у справі №160/3693/24, від 18 лютого 2025 року у справі №320/10110/24.
В той же час, скаржник вважає необґрунтованим висновок суду апеляційної інстанції про те, що Одеська міська рада не може посилатися на пропуск строку прокурором. Скаржник вважає це дискримінаційним ставленням за ознакою процесуального статусу, що суперечить принципам рівності, змагальності, закріпленим у Конституції України та КАС України.
На думку скаржника, апеляційний суд вийшов за межі перегляду ухвали про залишення позову без розгляду, оскільки безпідставно оцінив питання наявності «триваючої бездіяльності» та «триваючого правопорушення» з боку відповідачів, яке не було предметом позову на момент постановлення оскаржуваної ухвали.
Апеляційний суд безпідставно посилався на висновок Великої Палати Верховного Суду, викладений у постанові від 20 лютого 2025 року у справі №9901/309/21, та висновок Верховного Суду, викладений у постанові від 09 грудня 2024 року у справі №420/14551/23, оскільки правовідносини у них є неподібними до даної справи, зокрема, щодо визначення «триваючого правопорушення» та моменту, з якого прокурор дізнався про порушення.
Перевіряючи наявність підстав для відкриття касаційного провадження, Суд виходить з такого.
Відповідно до частини першої статті 328 КАС України учасники справи, а також особи, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, свободи, інтереси та (або) обов'язки, мають право оскаржити в касаційному порядку рішення суду першої інстанції після апеляційного перегляду справи, а також постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково у випадках, визначених цим Кодексом.
Частиною другою статті 328 КАС України встановлено, що у касаційному порядку можуть бути оскаржені ухвали суду першої інстанції про забезпечення позову, заміну заходу забезпечення позову, ухвали, зазначені у пунктах 3, 4, 12, 13, 17, 20 частини першої статті 294 цього Кодексу, після їх перегляду в апеляційному порядку.
Відповідно до абзацу другого частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у частинах другій і третій цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Незважаючи на те, що положення частини другої статті 328 КАС України передбачають касаційне оскарження ухвали суду першої інстанції про залишення позову без розгляду (пункт 12 частини першої статті 294 КАС України) після їх апеляційного перегляду, касаційна скарга подана на постанову апеляційного суду, якою ухвалу суду першої інстанції про залишення позову без розгляду скасовано, а справу направлено для продовження розгляду.
В даному випадку постанова апеляційного суду, якою скасовано ухвалу про залишення позову без розгляду і направлено справу для продовження розгляду, не перешкоджає подальшому провадженню у справі. Навпаки, вона відновлює судовий розгляд справи по суті.
Можливість касаційного оскарження ухвал суду першої інстанції після їх перегляду в апеляційному порядку стосується саме ухвал, які перешкоджають провадженню. Коли апеляційний суд скасовує таку ухвалу, він усуває процесуальну перешкоду.
Однак Велика Палата Верховного Суду у постанові від 10 вересня 2025 року у справі №367/252/24 наголосила, що як пункт 2 частини першої статті 389 ЦПК України, так і частина друга статті 328 КАС України пов'язують можливість касаційного оскарження певних ухвал винятково з дотриманням учасниками справи принципу інстанційності, тобто із самим фактом перегляду таких ухвал в апеляційному порядку, після чого учасник справи отримує процесуальну можливість звернутися до суду касаційної інстанції. Жодна з норм чинного процесуального законодавства не ставить наявність в особи права на касаційне оскарження ухвали місцевого суду в залежність від результату її перегляду апеляційним судом.
Отже, ухвали суду першої інстанції, перелік яких міститься у частині другій статті 328 КАС України, після їх перегляду в апеляційному порядку можуть бути предметом касаційного оскарження незалежно від результату їх перегляду судом апеляційної інстанції.
За змістом пунктів 3 і 5 частини першої статті 171 КАС України суддя після одержання позовної заяви з'ясовує, зокрема: чи відповідає позовна заява вимогам статей 160, 161, 172 КАС України; чи подано позов у строк, установлений законом (якщо позов подано з пропущенням встановленого законом строку звернення до суду, то чи достатньо підстав для визнання причин пропуску строку звернення до суду поважними).
Частина перша статті 118 КАС України визначає, що процесуальні строки - це встановлені законом або судом строки, у межах яких вчиняються процесуальні дії. Процесуальні строки встановлюються законом, а якщо такі строки законом не визначені, - встановлюються судом.
Відповідно до частини першої статті 122 КАС України позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами.
Частиною другою статті 122 КАС України встановлено, що для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
Для звернення до адміністративного суду суб'єкта владних повноважень встановлюється тримісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня виникнення підстав, що дають суб'єкту владних повноважень право на пред'явлення визначених законом вимог. Цим Кодексом та іншими законами можуть також встановлюватися інші строки для звернення до адміністративного суду суб'єкта владних повноважень.
Наслідки пропущення строків звернення до адміністративного суду встановлені статтею 123 КАС України, за частиною першою якої визначено, що у разі подання особою позову після закінчення строків, установлених законом, без заяви про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду, або якщо підстави, вказані нею у заяві, визнані судом неповажними, позов залишається без руху. При цьому протягом десяти днів з дня вручення ухвали особа має право звернутися до суду з заявою про поновлення строку звернення до адміністративного суду або вказати інші підстави для поновлення строку.
Відповідно до частин третьої та четвертої статті 123 КАС України, якщо факт пропуску позивачем строку звернення до адміністративного суду буде виявлено судом після відкриття провадження в адміністративній справі і позивач не заявить про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду, або якщо підстави, вказані ним у заяві, будуть визнані судом неповажними, суд залишає позовну заяву без розгляду. Якщо після відкриття провадження у справі суд дійде висновку, що викладений в ухвалі про відкриття провадження у справі висновок суду про визнання поважними причин пропуску строку звернення до адміністративного суду був передчасним, і суд не знайде інших підстав для визнання причин пропуску строку звернення до адміністративного суду поважними, суд залишає позовну заяву без розгляду.
Вказані норми кореспондують з положеннями пункту 8 частини першої статті 240 КАС України, згідно з якими суд своєю ухвалою залишає позов без розгляду, з підстав, визначених частинами третьою та четвертою статті 123 цього Кодексу.
Наслідками пропущення строків звернення до адміністративного суду, з огляду на частину другу статті 123 КАС України, є повернення позовної заяви до відкриття провадження у справі чи залишення позовної заяви без розгляду у разу виявлення факту пропуску строку після відкриття провадження у справі.
Частиною четвертою статті 53 КАС України передбачено, що прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
Відповідно до частини третьої статті 23 Закону №1697-VII прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
Частиною четвертою цієї ж статті визначено, що наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.
Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.
Прокурор зобов'язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб'єкта владних повноважень. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб'єктом владних повноважень.
Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб'єкту, витребувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.
Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13 лютого 2019 року у справі №826/13768/16, погоджуючись з висновком Верховного Суду, викладеним у постанові від 25 квітня 2018 року у справі №806/1000/17, зазначила, що за змістом частини третьої статті 23 Закону №1697-VII прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 2) у разі відсутності такого органу.
Перший виключний випадок передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.
У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб'єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.
Нездійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб'єкта владних повноважень він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, зокрема, включає досудове з'ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
Верховний Суд неодноразово звертав увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб'єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб'єкта владних повноважень, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.
У постанові від 26 травня 2020 року у справі №912/2385/18 Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону №1697-VII, і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження його бездіяльності. Якщо прокурору відомо причини такого незвернення, він обов'язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові, але якщо з відповіді компетентного органу на звернення прокурора такі причини з'ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.
Відповідно до висновку Великої Палати Верховного Суду, викладеного у постанові від 15 жовтня 2019 року у справі №903/129/18, незалежно від того, чи відповідають дійсності доводи позивача про неможливість самостійно звернутись до суду з позовом про повернення земельної ділянки через відсутність коштів для сплати судового збору, сам факт не звернення до суду сільської ради з позовом, який би відповідав вимогам процесуального законодавства та відповідно мав змогу захистити інтереси жителів територіальної громади, свідчить про те, що указаний орган місцевого самоврядування неналежно виконує свої повноваження щодо повернення земельної ділянки, у зв'язку із чим у прокурора виникають обґрунтовані підстави для захисту інтересів значної кількості громадян - членів територіальної громади та звернення до суду з таким позовом, що відповідає нормам національного законодавства та практиці Європейського суду з прав людини.
Як вбачається з оскаржуваного судового рішення та матеріалів касаційної скарги, підставою звернення 21 лютого 2025 року заступника керівника Одеської обласної прокуратури Раковича М.М. до суду з даним позовом передували такі фактичні обставини:
1) Одеською обласною прокуратурою установлено, що по вулиці Пастера, 5 (зареєстровано 5/7) в місті Одесі розташовується найстаріша в місті Будівля Міської лікарні, споруджена у 1804-1820 роках за проєктом архітектора Ж. Тома де Томон, Фраполлі Д., Фраполлі Ф. , інженер Фейстер Е.Х. «Будівля Міської лікарні» є пам'яткою архітектури національного значення відповідно до постанови Ради Міністрів Української РСР від 24 серпня 1963 року №970 (охоронний №550).
2) щодо аварійного та незадовільного стану пам'ятки архітектури національного значення було встановлено ще 11 травня 2006 року Актом огляду технічного стану пам'ятки архітектури, і про те, що у Акті обстеження пам'ятки архітектури та містобудування від 07 червня 2011 року зазначено про загрозу втрати частини пам'ятки головного Циркульного корпусу лікарні.
3) про незадовільний стан головного Циркульного корпусу лікарні та необхідність невідкладного проведення ремонтно-реставраційних робіт для збереження пам'ятки архітектури національного значення зазначалось у листах Комунального некомерційного підприємства «Міська клінічна інфекційна лікарня», які направлялись на адресу Міського Голови Одеської міської ради від 07 вересня 2010 року №521, на адресу начальника Управління охорони здоров'я Одеської міської ради від 18 грудня 2012 року №739, на адресу Департаменту охорони здоров'я Одеської міської ради від 15 травня 2017 року №01-08/427, на адресу Управління капітального будівництва Одеської міської ради від 15 лютого 2017 року №01- 08/115 та від 15 травня 2017 року №01-08/427.
4) виконавчим комітетом Одеської міської ради 31 травня 2011 року прийнято рішення №249, яким реконструкцію головного циркульного корпусу лікарні визначено завершити в 2014 році (замовник - Управління капітального будівництва Одеської міської ради). Однак, роботи з реставрації розпочаті не були.
5) з опублікованої інформації за посиланням https://omr.gov.ua/ua/news/114054, а також з паспорту пам'ятки, актів огляду убачається, що мала місце руйнація частини головного циркульного корпусу лікарні. Так, з фотознімків 2019 року у медіа та з паспорту об'єкту вбачається, що частина правого крила головного циркульного корпусу лікарні майже вся зруйнована, в її частині відсутній дах та стіни, іншу вцілілу частину правого крила не законсервовано та не захищено від впливу опадів та інших негативних для будівлі природних явищ. У 2019 році Одеською міською радою повторно розглядалось питання про консервацію та подальшу реконструкцію головного циркульного корпусу міської лікарні з повним збереженням його зовнішнього вигляду. На замовлення Управління капітального будівництва Одеської міської ради у 2020 році розпочинались проєктно-вишукувальні роботи. Проте, роботи з розробки проектної документації з відновлення Циркульного корпусу міської лікарні були призупинені. Відсутність проведення будь-яких відновлювальних та ремонтно- реставраційних робіт слідує також з паспорту об'єкта культурної спадщини, з пункту 17 якого вбачається, що останні передпроєктні вишукування проводились ще у 2000 році.
6) у січні 2024 року відбулося ще одне обвалення частини стіни пам'ятки. Департаментом культури, міжнародного співробітництва та європейської інтеграції Одеської міської ради у Акті візуального обстеження від 18 січня 2024 року підтверджено обвалення, незадовільний стан та необхідність проведення першочергових протиаварійних та ремонтно-реставраційних робіт.
Отже, внаслідок бездіяльності власника - Одеської міської ради щодо утримання Циркульного корпусу міської інфекційної лікарні у належному стані та невжиття своєчасних заходів з консервації у 2024 році відбулося обвалення частини стіни пам'ятки.
При цьому, прокурор зазначив, що незважаючи на те, що Міністерство культури та стратегічних комунікацій України тривалий час відомо про невиконання Одеською міською радою вимог пам'яткоохоронного законодавства, цим уповноваженим органом не вжито заходів, направлених на захист інтересів держави.
29 квітня 2025 року представником Одеської міської ради подано до суду клопотання про залишення позову без розгляду з підстав, визначених частинами третьою та четвертою статті 123 КАС України.
18 червня 2025 року прокурор звернувся до суду першої інстанції із заявою про поновлення строку для звернення до суду з цим позовом.
Ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 18 червня 2025 року задоволено заяву Одеської міської ради про залишення позову без розгляду. Визнано неповажними підстави пропуску заступником керівника Одеської обласної прокуратури Раковичем М.М. строку звернення до суду, а позов залишено без розгляду.
Залишаючи позов без розгляду, суд першої інстанції виходив з того, що дата отримання прокурором у грудні 2024 - січні 2025 року відповідей від Департаменту культури, національностей, релігій та охорони об'єктів культурної спадщини Одеської обласної державної (військової) адміністрації та Міністерства культури та стратегічних комунікацій України не змінює моменту, з якого прокурор знав або повинен був дізнатися про наявність порушених інтересів держави, а лише свідчить про час, коли він почав вчиняти активні дії з реалізації своїх повноважень щодо звернення до суду з позовом в інтересах держави і ця подія не пов'язується з початком перебігу строку звернення до суду в спірних правовідносинах.
Не погодившись з ухвалою суду першої інстанції, заступник керівника Одеської обласної прокуратури Ракович М.М. звернувся з апеляційною скаргою до П'ятого апеляційного адміністративного суду.
Так, П'ятий апеляційний адміністративний суд, розглянувши апеляційну скаргу, дійшов висновку про наявність підстав для скасування ухвали Одеського окружного адміністративного суду від 18 червня 2025 року та направлення справи для продовження розгляду з підстав передчасності та необґрунтованості висновку суду першої інстанції про пропуск прокурором строку звернення до суду.
Апеляційний суд вважав, що вимоги прокурора обумовлені його незгодою з триваючою бездіяльністю Одеської міської ради та Комунального некомерційного підприємства «Міська клінічна інфекційна лікарня», які полягали у неприведенні до належного стану пам'ятки архітектури національного значення «Будівля Міської лікарні», шляхом здійснення консерваційних та реставраційних робіт.
Суд апеляційної інстанції посилався на правову позицію Верховного Суду України, викладену у постанові від 24 листопада 2015 року №П/800/259/15, а також правову позицію Великої Палати Верховного Суду, викладену у постанові від 20 лютого 2025 року у справі №9901/309/21, про те, що бездіяльність не має чітко окреслених часових меж, а саме явище є триваючим. Триваюче правопорушення (бездіяльність) пов'язане з тривалим, неперервним невиконанням обов'язків, передбачених законом, і припиняється лише у випадку усунення стану, за якого існує цей обов'язок, або виконанням обов'язку.
Разом з тим апеляційний суд встановив, що бездіяльність відповідачів щодо неприведення пам'ятки до належного стану, тривала як на момент звернення позивача до суду (лютий 2025 року), так і на момент розгляду справи судами.
Водночас апеляційний суд погодився з доводами прокурора про те, що встановлення факту бездіяльності власника розпочалося після розміщення в медіа інформації про обвалення частини стіни 19 грудня 2024 року. Прокурор у період з грудня 2024 року по лютий 2025 року вживав заходи щодо встановлення та доведення бездіяльності Міністерства культури та стратегічних комунікацій України для звернення до суду в інтересах держави в особі цього органу (через його бездіяльність), що вимагається Законом №1697-VII. Момент отримання прокурором відповідей від Департаменту культури, національностей, релігій та охорони об'єктів культурної спадщини Одеської обласної державної (військової) адміністрації (16 січня 2025 року) та Міністерства культури та стратегічних комунікацій України (06 грудня 2024 року) є часом, з якого виникли підстави для звернення до суду.
Колегія суддів вищенаведені мотиви суду апеляційної інстанції законними та обґрунтованими з огляду на таке.
Триваюче правопорушення припиняється лише усуненням обов'язку або його виконанням.
На переконання колегії суддів, бездіяльність Одеської міської ради та Комунального некомерційного підприємства «Міська клінічна інфекційна лікарня» щодо приведення пам'ятки архітектури у належний стан має триваючий характер. В такому випадку порушення вимог пам'яткоохоронного законодавства триває.
У межах даних правовідносин встановлення строків звернення до суду та залишення позову без розгляду на підставі їх пропуску не може слугувати меті легалізації триваючого правопорушення або відмови у захисті порушеного права, особливо з боку держави.
Верховний Суд у постанові Верховного Суду у постанові від 05 липня 2023 року у справі №380/15396/22 сформував правову позицію про те, що встановлення строків звернення до адміністративного суду та залишення позовної заяви без розгляду на підставі їх пропуску не може слугувати меті легалізації триваючого правопорушення або здійснення незаконної діяльності; у випадку звернення прокурора із позовом в інтересах держави положення частини другої статті 122 КАС України (для звернення до адміністративного суду суб'єкта владних повноважень встановлюється тримісячний строк, який обчислюється з дня виникнення відповідних підстав) слід застосовувати з урахуванням вимог частини третьої та четвертої статті 23 Закону №1697-VII, які серед іншого, вимагають від прокурора перед зверненням до суду з позовом в інтересах держави довести, що відповідний суб'єкт владних повноважень не здійснює або неналежним чином здійснює захист законних інтересів держави, а також попередньо, до звернення до суду, повідомити про це відповідного суб'єкта владних повноважень; крім того лише у такій ситуації прокурор отримує право запитувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб'єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.
Колегія суддів вважає, що суд апеляційної інстанції обґрунтовано застосував вищенаведений правовий висновок Верховного Суду під час вирішення питання дотримання прокурором процесуального строку для звернення до суду з позовом.
Положення частини другої статті 122 КАС України прямо передбачають початок відліку строку, який слід пов'язувати з моментом, коли прокурор дізнався або повинен був дізнатися про невжиття заходів уповноваженими органами.
Разом з тим обчислення строку звернення прокурора до суду має відбуватися з урахуванням вимог статті 23 Закону №1697-VII, які вимагають від прокурора перед зверненням до суду довести бездіяльність Міністерства культури та стратегічних комунікацій України і попередньо повідомити його про намір звернення, тобто прокурор мав дотримуватись процедури встановлення бездіяльності компетентного органу.
Відтак суд апеляційної інстанції встановивши, що прокурор отримав остаточні відповіді від уповноважених органів лише у грудні 2024 - січні 2025 року, на переконання колегії суддів, дійшов обґрунтованого висновку про дотримання ним встановленої законом процедури, а відлік строку звернення з позовом до суду має здійснюватися з січня 2025 року.
Крім того апеляційний суд обґрунтовано зазначив, що Одеська міська рада за жодних умов не може посилатися на пропуск прокурором строку, оскільки це може свідчити про небажання підтвердити законність своєї діяльності та створювати перешкоди для виконання прокурором конституційних функцій.
Колегія суддів вважає доводи Одеської міської ради, наведені у касаційній скарзі про дискримінаційне ставлення, необґрунтованими.
Варто зауважити, що фактична мета даного позову - це захист суспільного інтересу та культурної спадщини.
Обмеження можливості для відповідача, під час розгляду справи, посилатися на пропуск прокурором процесуального строку, який є суб'єктом владних повноважень та сам є відповідальним за триваючу бездіяльність, є не дискримінацією, а відображенням специфіки публічно-правових відносин та субсидіарної ролі прокурора у захисті інтересів держави.
Апеляційний суд, розглядаючи питання дотримання або пропуску прокурором строку, був зобов'язаний дослідити правову природу оспорюваних відносин, тобто чи є правопорушення триваючим, оскільки це безпосередньо впливає на початок перебігу строку. Такий висновок про триваючий характер бездіяльності є лише частиною мотивів, що обґрунтовують наявність підстав для скасування ухвали суду першої інстанції про залишення позову без розгляду, і не є виходом за межі апеляційного перегляду.
В той же час суд апеляційної інстанції посилався на практику Верховного Суду, викладену у постанові від 05 липня 2023 року у справі №380/15396/22, яка розмежовує обчислення строку для прокурора, виходячи з необхідності доведення ним бездіяльності уповноваженого органу. З огляду на захист культурної спадщини (суспільний інтерес), використання поняття «триваючого правопорушення» є релевантним, незважаючи на відсутність законодавчо встановленого строку для консерваційних робіт та з огляду на існування загального обов'язку утримувати пам'ятку в належному стані.
Водночас Суд відхиляє посилання скаржника на висновки Верховного Суду, викладені у постановах від 17 жовтня 2018 року у справі №362/44/17, від 13 лютого 2019 року у справі №826/13768/16, від 27 червня 2024 року у справі №160/3693/24, від 18 лютого 2025 року у справі №320/10110/24 через їх нерелевантність. Так, висновки Верховного Суду у перелічених постановах, сформовані на підставі встановлених фактичних обставин конкретної справи і наявних в матеріалах справи доказів, що не є свідченням застосування судами попередніх інстанцій у цій справі норм матеріального права без урахування висновків Верховного Суду.
Отже наведені у касаційній скарзі доводи не спростовують висновків судів та не дають підстав уважати, що оскаржувана постанова суду апеляційної інстанції ухвалена ним з неправильним застосуванням норм матеріального і порушенням процесуального права.
За таких обставин Верховний Суд погоджується із висновком суду апеляційної інстанції про те, що процесуальний строк для звернення до суду прокурора з цим позовом не є пропущеним.
Згідно з пунктом 5 частини першої статті 333 КАС України суд касаційної інстанції відмовляє у відкритті касаційного провадження у справі, якщо суд у порядку, передбаченому частинами другою, третьою цієї статті, дійшов висновку, що касаційна скарга є необґрунтованою.
Відповідно до частини другої статті 333 КАС України у разі оскарження ухвали (крім ухвали, якою закінчено розгляд справи) суд може визнати касаційну скаргу необґрунтованою та відмовити у відкритті касаційного провадження, якщо правильне застосування норми права є очевидним і не викликає розумних сумнівів щодо її застосування чи тлумачення.
За викладених обставин Суд вважає, що касаційну скаргу Одеської міської ради слід визнати необґрунтованою, що є підставою для відмови у відкритті касаційного провадження.
Подібна позиція щодо визнання за аналогічних обставин, викладених у касаційній скарзі, необґрунтованими висловлена Верховним Судом, зокрема в ухвалах від 05 травня 2025 року у справі №440/12243/24.
Керуючись статтями 328, 333, 359 КАС України, Верховний Суд
1. Відмовити у відкритті касаційного провадження за касаційною скаргою Одеської міської ради на постанову П'ятого апеляційного адміністративного суду від 23 вересня 2025 року у справі №420/5560/25 за позовом заступника керівника Одеської обласної прокуратури Раковича Максима Миколайовича в інтересах Міністерства культури та стратегічних комунікацій України до Одеської міської ради, Комунального некомерційного підприємства «Міська клінічна інфекційна лікарня» Одеської міської ради про зобов'язання провести до належного стану об'єкт культурної спадщини.
2. Копію ухвали разом з касаційною скаргою та доданими до скарги матеріалами направити особі, яка подала касаційну скаргу.
3. Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання та оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач Я.О. Берназюк
Судді С.М. Чиркін
В.М. Шарапа