01010, м. Київ, вул. Князів Острозьких, 8, корп. 30. тел/факс 254-21-99, e-mail: inbox@6aa.court.gov.ua
Головуючий суддя у першій інстанції Жукова Є.О.
Суддя-доповідач Епель О.В.
27 жовтня 2025 року Справа № 320/3188/24
Шостий апеляційний адміністративний суд у складі:
Головуючого судді: Епель О.В.,
суддів: Карпушової О.В.. Мєзєнцева Є.І.,
за участі секретаря Бродацької І.А.,
представника Позивача Колосюка С.Л.
розглянувши у відкритому судовому засіданні в залі суду в м. Києві апеляційну скаргу Національного банку України на ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 14 лютого 2024 року у справі
за позовом Національного банку України
до Ірпінської міської ради
про визнання протиправним та скасування рішення
Історія справи.
Національний банк України (далі - Позивач) звернувся до суду з адміністративним позовом до Ірпінської міської ради (далі - Відповідач) в якому просив визнати протиправним та скасувати рішення Ірпінської міської ради № 2895-36-VIII від 23.11.2023 «Про затвердження технічної документації із землеустрою щодо поділу земельної ділянки для будівництва та обслуговування об'єктів рекреаційного призначення в м. Ірпінь, вул. Давидчука, 63».
Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 14 лютого 2024 року у відкритті провадження у справі було відмовлено.
Ухалюючи таке рішення, суд першої інстанції виходив з того, що Відповідач у спірних правовідносинах не здійснює владних управлінських функцій, а в основі цього спору лежать правомочності щодо володіння, користування та розпорядження об'єктами прав комунальної власності, отже спір у цій справі має цивільно-правову природу, оскільки спрямований на поновлення порушених майнових прав Позивача відносно набутого нерухомого майна.
Проаналізувавши суб'єктний склад сторін та характер спірних правовідносин, суд прийшов до висновку, що ця справа підлягає розгляду в порядку, визначеному Господарським процесуальним кодексом України.
Не погоджуючись з такою ухвалою суду Позивач подав апеляційну скаргу в якій просив ухвалу суду скасувати, а справу передати до суду першої інстанції для продовження розгляду.
В обґрунтування вимог апеляційної скарги Національний банк України (далі - НБУ) зазначає, що незгода з рішенням Ірпінської міської ради у зв'язку з недотриманням вимог законодавства, яке визначає підстави та порядок передачі земельної ділянки з комунальної у державну власність, порядок розпорядження землею, яка перебуває у державній власності, спричиняє публічно-правовий спір, пов'язаний зі здійсненням владних управлінських функцій, що підпадає під юрисдикцію адміністративних судів.
Апелянт стверджує, що дослідженню у цій справі підлягають саме владні, управлінські рішення та дії Відповідача, прийняті/вчинені Відповідачем як суб'єктом владних повноважень. Спірні правовідносини у справі стосуються рішення органу місцевого самоврядування, прийнятого Відповідачем як суб'єктом владних повноважень.
Також НБУ посилається на правову позицію Конституційного Суду України, викладену у рішенні від 1 квітня 2010 року № 10-рп/2010, згідно з яким до публічно-правових спорів, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів, належать і земельні спори фізичних чи юридичних осіб з органом місцевого самоврядування як суб'єктом владних повноважень, пов'язані з оскарженням його рішень, дій чи бездіяльності.
З цих та інших підстав Апелянт вважає, що оскаржуване ним рішення суду прийнято з порушенням норм процесуального права, що призвело до неправильного вирішення питання про відмову у відкритті провадження.
Ухвалами Шостого апеляційного адміністративного суду від 03.04.2025 та від 24.09.2025 відкрито апеляційне провадження, установлено строк для подання відзиву на апеляційну скаргу та призначено справу до судового розгляду.
У строк, встановлений судом, відзив на апеляційну скаргу не надходив.
У судовому засіданні представник Позивача підтримав апеляційну скаргу в межах доводів та вимог, викладених у ній. Наполягав на необхідності розгляду цієї справи саме в порядку адміністративного судочинства. Просив апеляційну скаргу задовольнити, ухвалу суду скасувати, а справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Відповідач у судове засідання не з'явився. Про дату, час та місце розгляду справи повідомлений належним чином. Просив здійснити розгляд справи за його відсутності.
Вислухавши думку учасників справи, порадившись на місці, колегія суддів ухвалила здійснити розгляд справи за відсутності учасників справи, які не з'явилися у судове засідання.
Відповідно до частини першої статті 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.
Заслухавши суддю-доповідача, розглянувши доводи апеляційної скарги, перевіривши повноту встановлення судом першої інстанції фактичних обставин справи та правильність застосування ним норм матеріального і процесуального права, юридичної оцінки обставин справи, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а ухвала суду - без змін з наступних підстав.
Обставини справи, установлені судом першої інстанції.
Як встановлено судом першої інстанції та вбачається з матеріалів справи, Національному банку України на праві власності належить майно, що складається з піонерського табору «Сокіл» загальною площею 1979,20 кв.м., що знаходиться за адресою Київська область, місто Ірпінь, вулиця Давидчука, (колишня назва Комінтерна), будинок 63.
Набуте Національним банком Нерухоме майно розташовано на земельній ділянці площею 4,9706 га, що належить Ірпінській міській раді (далі-Відповідач), форма власності: комунальна, кадастровий номер 3210900000:01:079:0018, цільове призначення: для будівництва та обслуговування об'єктів рекреаційного призначення (далі - Земельна ділянка).
Належність Земельної ділянки Відповідачу у формі комунальної власності підтверджується витягом з Державного земельного кадастру про право власності та речові права на земельну ділянку від 27.04.2023 та Інформаційною довідкою № 295566715 від 20.01.2022 з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно та Реєстру прав власності на нерухоме майно, Державного реєстру Іпотек, Єдиного реєстру заборон відчуження об'єктів нерухомого майна щодо об'єкта нерухомого майна.
Рішенням Ірпінської міської ради № 2895-36-VIII від 23.11.2023 «Про затвердження технічної документації із землеустрою щодо поділу земельної ділянки для будівництва та обслуговування об'єктів рекреаційного призначення в АДРЕСА_1 » затверджено технічну документацію із землеустрою щодо поділу Земельної ділянки на п'ять земельних ділянок площами:
- 0,3307 га (кадастровий номер 3210900000:01:079:0174);
- 0,6031 га (кадастровий номер 3210900000:01:079:0175);
- 1,6900 га (кадастровий номер 3210900000:01:079:0176);
- 1,9630 га (кадастровий номер 3210900000:01:079:0177);
- 0,3838 га (кадастровий номер 3210900000:01:079:0173).
Віднесено земельні ділянки, які утворились в результаті поділу земельної ділянки площею 4,9706 га (кадастровий номер 3210900000:01:079:0018) до земель запасу Ірпінської міської територіальної громади, категорія земель - земельні ділянки рекреаційного призначення.
Наступним рішенням Ірпінської міської ради № 2961-36-VIII від 23.11.2023 «Про розгляд клопотання Національного банку України про передачу в постійне користування земельної ділянки для будівництва та обслуговування об'єктів рекреаційного призначення в АДРЕСА_1 » відмовлено Національному банку у наданні в постійне користування Земельної ділянки, оскільки відомості в Державному земельному кадастрі про Земельну ділянку із зазначеним кадастровим номером відсутні.
06 грудня 2023 року на підставі рішення Ірпінської міської ради № 2895-36-VIII від 23.11.2023 державним реєстратором проведено державну реєстрацію новоутворених земельних ділянок, що підтверджується інформаційними довідками Державного реєстру речових прав на нерухоме майно та Реєстру прав власності на нерухоме майно, Державного реєстру Іпотек, Єдиного реєстру заборон відчуження об'єктів нерухомого майна щодо об'єкта нерухомого майна від 28.12.2023 № 360286544, № 360292704, № 360292298, № 360292426, № 360292537, № 360292606.
Нормативно-правове обґрунтування.
Відповідно частини першої статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом: визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; визнання дій суб'єкта владних повноважень протиправними та зобов'язання утриматися від вчинення певних дій; визнання бездіяльності суб'єкта владних повноважень протиправною та зобов'язання вчинити певні дії; встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб'єкта владних повноважень; прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1 - 4 цієї частини та стягнення з відповідача - суб'єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю.
Пунктом першим частини першої статті 19 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
Відповідно до пункту 4 частини першої статті 171 Кодексу адміністративного судочинства України суддя після одержання позовної заяви з'ясовує, зокрема, чи належить позовну заяву розглядати за правилами адміністративного судочинства і чи подано позовну заяву з дотриманням правил підсудності.
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
Статтею 15 Цивільного кодексу України встановлено, що кожна особа має право на захист свого цивільного права у разі його порушення, невизнання або оспорювання.
У відповідності до норми 16 Цивільного кодексу України, способами захисту цивільних прав та інтересів судом, зокрема, є визнання права; визнання правочину недійсним; припинення дії, яка порушує право; відновлення становища, яке існувало до порушення; примусове виконання обов'язку в натурі; зміна правовідношення; припинення правовідношення; відшкодування збитків та інші способи відшкодування майнової шкоди; відшкод.ування моральної (немайнової) шкоди; визнання незаконними рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб. Суд може захистити цивільне право або інтерес іншим способом, що встановлений договором або законом.
Згідно ч. 2 ст. 20 Господарського кодексу України, кожний суб'єкт господарювання та споживач має право на захист своїх прав і законних інтересів. Права та законні інтереси зазначених суб'єктів захищаються шляхом: визнання наявності або відсутності прав; визнання повністю або частково недійсними актів органів державної влади та органів місцевого самоврядування, актів інших суб'єктів, що суперечать законодавству, ущемляють права та законні інтереси суб'єкта господарювання або споживачів; визнання недійсними господарських угод з підстав, передбачених законом; відновлення становища, яке існувало до порушення прав та законних інтересів суб'єктів господарювання; припинення дій, що порушують право або створюють загрозу його порушення; присудження до виконання обов'язку в натурі; відшкодування збитків; застосування штрафних санкцій; застосування оперативно-господарських санкцій; застосування адміністративно-господарських санкцій; установлення, зміни і припинення господарських правовідносин; іншими способами, передбаченими законом.
Висновки суду апеляційної інстанції.
Переглядаючи оскаржуване рішення суду першої інстанції з урахуванням доводів Апелянта, колегія суддів зазначає, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
Із наведених норм права вбачається, що до адміністративної юрисдикції належить справа, яка виникає зі спору в публічно-правових відносинах, що стосується цих відносин, коли один з його учасників є суб'єктом владних повноважень, здійснює владні управлінські функції, у цьому процесі або за його результатами владно впливає на фізичну чи юридичну особу та порушує її права, свободи чи інтереси в межах публічно-правових відносин.
Натомість визначальними ознаками приватноправових відносин є юридична рівність та майнова самостійність їх учасників, наявність майнового чи немайнового особистого інтересу суб'єкта. Спір буде мати приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням наявного приватного права певного суб'єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть і в тому випадку, якщо до порушення приватного права призвели владні управлінські дії суб'єкта владних повноважень.
Отже, під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
Цивільні права та інтереси суд може захистити в спосіб визнання незаконними рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб (пункт 10 частини другої статті 16 Цивільного кодексу України).
Правовідносини щодо володіння, користування і розпорядження землею регулюються, зокрема, приписами Земельного кодексу України, а також прийнятими відповідно до нього нормативно-правовими актами.
За змістом частини першої статті 12 Земельного кодексу України до повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин на території сіл, селищ, міст належить, зокрема, розпорядження землями комунальної власності, територіальних громад; передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб відповідно до цього Кодексу; надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності відповідно до цього Кодексу; вилучення земельних ділянок комунальної власності із постійного користування відповідно до цього Кодексу; організація землеустрою.
Згідно з частиною першою та пунктом «а» частини другої статті 83 Земельного кодексу України землі, які належать на праві власності територіальним громадам сіл, селищ, міст, є комунальною власністю. У комунальній власності перебувають усі землі в межах населених пунктів, крім земельних ділянок приватної та державної власності.
Відповідно до частини четвертої статті 173 Земельного кодексу України землі та земельні ділянки державної власності, включені в межі населеного пункту (крім земель, які не можуть передаватися у комунальну власність), переходять у власність територіальної громади. Рішення про встановлення меж населеного пункту та витяги з Державного земельного кадастру про межу відповідної адміністративно-територіальної одиниці та про відповідні земельні ділянки, право власності на які переходить до територіальної громади, є підставою для державної реєстрації права комунальної власності на такі земельні ділянки.
Із наведеного вбачається, що рішення суб'єкта владних повноважень у сфері земельних відносин може оспорюватися з точки зору його законності, а вимоги про визнання рішення незаконним - розглядатися в порядку цивільного або господарського судочинства, якщо за результатами реалізації цього рішення у фізичної чи юридичної особи порушено право цивільне й спірні правовідносини, на яких ґрунтується позов, мають приватноправовий характер. У такому випадку вимога про визнання рішення незаконним може розглядатися як спосіб захисту порушеного цивільного права за статтею 16 Цивільного кодексу України та пред'являтися до суду для розгляду в порядку цивільного або господарського судочинства, якщо фактично підґрунтям і метою пред'явлення такої позовної вимоги є оспорювання цивільного права особи, що виникло в результаті та після реалізації рішення суб'єкта владних повноважень.
Натомість розгляду адміністративними судами підлягають спори, що мають в основі публічно-правовий характер, тобто випливають з владно-розпорядчих функцій або виконавчо-розпорядчої діяльності публічних органів. Якщо в результаті прийняття рішення порушується право особи на земельну ділянку, то спір стосується приватноправових відносин і підлягає розгляду в порядку цивільного чи господарського судочинства залежно від суб'єктного складу сторін спору.
Аналогічна правова позиція викладена у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26 червня 2018 року у справі № 902/517/17, від 03 липня 2018 року у справі № 826/27224/15 .
Отже, спір у цій справі має приватноправовий характер, оскільки, як вбачається зі змісту позовної заяви, він обумовлений порушенням законних прав та інтересів НБУ, як власника нерухомого майна, а також забезпечення можливості реалізації ним відповідних прав власника щодо володіння, користування, розпорядження цим нерухомого майна, а також вирішення питання щодо передачі йому земельної ділянки у постійне користування.
Отже, спір у цій справі стосується цивільного права щодо постійного користування землею, тому такий спір є приватноправовим і за суб'єктним складом сторін підлягає розгляду за правилами господарського судочинства, оскільки стосується порушення приватного права чи інтересу, незважаючи на те, що до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб'єктів владних повноважень.
Таким чином, зважаючи на характер правовідносин у цій справі, доводи апеляційної скарги про поширення адміністративної юрисдикції коленією суддів не приймаються як необґрунтовані. Доводи Апелянта не спростовують правильність висновків суду першої інстанції у цій справі.
Висновки суду апеляційної інстанції також відповідають правовій позиції Верховного Суду, викладеній у постанові від 22.03.2023 у справі № 902/115/22 у якій зокрема надано правову оцінку првомірності/протиправності рішення сільської ради щодо розпорядження земельною ділянкою, яка перебуває у державній власності за фактом місцезнаходження державного нерухомого майна.
Надаючи оцінку доводам учасників справи, судова колегія також приймає до уваги рішення ЄСПЛ по справі «Ґарсія Руіз проти Іспанії» (Garcia Ruiz v. Spain), заява № 30544/96, п. 26, ECHR 1999-1, в якому Суд зазначив, що «…хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, це не може розумітись як вимога детально відповідати на кожний довід…».
Отже, проаналізувавши всі доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що судом першої інстанції повно та правильно встановлено обставини справи і ухвалено судове рішення з дотриманням норм матеріального та процесуального права.
Згідно зі ст. 316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
21. Враховуючи вищевикладене, апеляційна скарга Національного банку України підлягає залишенню без задоволення, а Київського окружного адміністративного суду від 14 лютого 2024 року - без змін.
Керуючись ст.ст. 242-244, 250, 308, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, суд,
Апеляційну скаргу Національного банку України залишити без задоволення, а ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 14 лютого 2024 року - без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення та може бути оскаржена шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду у порядку та строки, визначені ст.ст. 328-331 КАС України.
Повний текст судового рішення виготовлено 29 жовтня 2025 року
Головуючий суддя О.В. Епель
Судді: О.В. Карпушова
Є.І. Мєзєнцев