27 жовтня 2025 року м. Київ справа №640/33137/21
Київський окружний адміністративний суд у складі головуючої судді Горобцової Я.В., розглянувши у порядку спрощеного позовного провадження адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Національного антикорупційного бюро України про визнання протиправними дій, зобов'язання вчинити дії,
До Окружного адміністративного суду міста Києва надійшов адміністративний позов ОСОБА_1 (далі - позивач) до Національного антикорупційного бюро України (далі- відповідач) в якому позивач просить:
визнати протиправними дії Національного антикорупційного бюро України, що виявилися у відмові надати ОСОБА_1 інформацію про укладені договори між НАБУ та фізичною особою ОСОБА_2 , і.п.н. НОМЕР_1 про надання послуг, що запитувалася;
зобов'язати Національне антикорупційне бюро України надати протягом п'яти робочих днів із дня набрання чинності рішенням суду ОСОБА_1 інформацію про укладені договори про надання послуг між НАБУ та фізичною особою ОСОБА_2 , і.п.н. НОМЕР_1 , у період з 01.01.2018 року по 31.12.2020 року, а саме номери договорів, дату їх укладення, суму коштів, що було сплачено на підставі таких договорів. Інформацію надати на адресу: АДРЕСА_1 , а також на електронну адресу: ІНФОРМАЦІЯ_1
В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що 03.11.2021 звернувся до відповідача із запитом на надання публічної інформації, однак отримав відповідь від НАБУ з відмовою в задоволенні запиту на інформацію. У зв'язку з цим, звернувся з вказаним позовом до суду.
Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 22.11.2021 відкрито провадження в адміністративній справі за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи (у письмовому провадженні).
Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 19.05.2022 прийнято до провадження адміністративну справу №640/33137/21.
На виконання положень п. 2 розділу ІІ Прикінцеві та перехідні положення Закону України «Про ліквідацію Окружного адміністративного суду міста Києва та утворення Київського міського окружного адміністративного суду» від 13.12.2022 №2825-ІХ, дана справа отримана Київським окружним адміністративним судом за належністю.
26.08.2024 вказані матеріали адміністративного позову отримані Київським окружним адміністративним судом та протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями, 26.08.2024 справа розподілена судді Горобцовій Я.В.
Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 22.01.2025 адміністративну справу прийнято до свого провадження та вирішено розглядати справу за правилами спрощеного позовного провадження без виклику (повідомлення) сторін.
Відповідач у відзиві на позов вказав, що запитувана інформація повинна бути готовою та доступною, міститися, принаймні, в кількох документах і може бути зібрана і надана без значних інтелектуальних зусиль. З огляду на відсутність заздалегідь зафіксованої запитуваної інформації, підставі для її надання відсутні.
Розглянувши подані документи та матеріали, з'ясувавши фактичні обставини справи, на яких ґрунтується позов, оцінивши докази, які мають значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд встановив таке.
ОСОБА_1 звернулася до Національного бюро із запитом на отримання публічної інформації від 03.11.2021 (вх. № 188/839-11-з від 04.11.2021), у якому просила надати наступну інформацію:
1) Чи були укладені договори про надання послуг між НАБУ та фізичною особою (фізичною особою - підприємцем) ОСОБА_2 , і.п.н. НОМЕР_1 у період з 01.01.2018 по 31.12.2020 року?
2) В разі укладення таких договорів надати інформацію про номер договору (договорів), дату укладення, суму коштів, що було сплачено на підставі таких договорів.
Листом від 11.11.2021 вих. № 11-188/34787 Національне бюро, розглянувши запит на отримання публічної інформації від 03.11.2021 (вх. № 188/839-11-з від 04.11.2021) ОСОБА_1 , повідомило заявника про відсутність підстав для задоволення запиту, оскільки вищенаведений запит не відповідає частині 5 статті 19 Закону України «Про доступ до публічної інформації».
Відмова НАБУ у задоволенні запиту на отримання інформації мотивована тим, що однією із ознак публічної інформації є те, що вона повинна бути заздалегідь відображена або задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях, а тому важливою ознакою публічної інформації є її попередня фіксація. Проте, за вказаними у запиті критеріями такий облік не ведеться, інформація не систематизується та не формується. Окрім того, зазначені у запиті дані щодо запитуваної інформації є неконкретизованими, що в свою чергу не дає можливості ідентифікувати щодо якої інформації зроблено запит у цій частині.
Вважаючи відмову у наданні запитуваної інформації протиправною, позивач звернувся з вказаним позовом до суду.
При вирішенні спору, суд виходить з такого.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Частиною першою статті 3 Закону України «Про Національну поліцію» від 02.07.2015
№ 580-VIII встановлено, що у своїй діяльності поліція керується Конституцією України, міжнародними договорами України, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, цим та іншими законами України, актами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України, актами Кабінету Міністрів України, а також виданими відповідно до них актами Міністерства внутрішніх справ України, іншими нормативно-правовими актами.
Поліція діє виключно на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України (ч. 1 ст. 8 Закону України «Про Національну поліцію»).
Згідно з ч. 3 ст. 9 Закону України «Про Національну поліцію» поліція забезпечує доступ до публічної інформації, володільцем якої вона є, у порядку та відповідно до вимог, визначених законом.
Закон України «Про доступ до публічної інформації» № 2939-VI від 13.01.2011 (далі Закон № 2939-VII) визначає порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до інформації, що знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом, та інформації, що становить суспільний інтерес.
Відповідно до визначення, наведеного у ч. 1 ст. 1 цього Закону, публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб'єктами владних повноважень своїх обов'язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом.
Згідно з частиною другою статті 1 Закону № 2939-VI публічна інформація є відкритою, крім випадків, встановлених законом.
Відповідно до ч. 1 ст. 12 Закону № 2939-VI суб'єктами відносин у сфері доступу до публічної інформації є: 1) запитувачі інформації - фізичні, юридичні особи, об'єднання громадян без статусу юридичної особи, крім суб'єктів владних повноважень; 2) розпорядники інформації - суб'єкти, визначені у статті 13 цього Закону; 3) структурний підрозділ або відповідальна особа з питань доступу до публічної інформації розпорядників інформації.
Розпорядниками інформації для цілей цього Закону визнаються, зокрема, суб'єкти владних повноважень - органи державної влади, інші державні органи, органи місцевого самоврядування, органи влади Автономної Республіки Крим, інші суб'єкти, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов'язковими для виконання (п. 1 ч. 1 ст. 13 Закону № 2939-VI).
Частиною четвертою статті 13 Закону України «Про доступ до публічної інформації» встановлено, що усі розпорядники інформації незалежно від нормативно-правового акта, на підставі якого вони діють, при вирішенні питань щодо доступу до інформації мають керуватися цим Законом.
Відповідно до частин першої, третьої статті 19 Закону України «Про доступ до публічної інформації» запит на інформацію - це прохання особи до розпорядника інформації надати публічну інформацію, що знаходиться у його володінні. Запит на інформацію має містити: 1) ім'я (найменування) запитувача, поштову адресу або адресу електронної пошти, а також номер засобу зв'язку, якщо такий є; 2) загальний опис інформації або вид, назву, реквізити чи зміст документа, щодо якого зроблено запит, якщо запитувачу це відомо; 3) підпис і дату за умови подання запиту в письмовій формі.
Частиною першою статті 20 цього Закону передбачено, що розпорядник інформації має надати відповідь на запит на інформацію не пізніше п'яти робочих днів з дня отримання запиту.
Згідно з ч. 1 ст. 22 цього Закону розпорядник інформації має право відмовити в задоволенні запиту в таких випадках: 1) розпорядник інформації не володіє і не зобов'язаний відповідно до його компетенції, передбаченої законодавством, володіти інформацією, щодо якої зроблено запит; 2) інформація, що запитується, належить до категорії інформації з обмеженим доступом відповідно до частини другої статті 6 цього Закону; 3) особа, яка подала запит на інформацію, не оплатила передбачені статтею 21 цього Закону фактичні витрати, пов'язані з копіюванням або друком; 4) не дотримано вимог до запиту на інформацію, передбачених частиною п'ятою статті 19 цього Закону.
Відповідно до частини четвертої статті 22 Закону України «Про доступ до публічної інформації» у відмові в задоволенні запиту на інформацію має бути зазначено: 1) прізвище, ім'я, по батькові та посаду особи, відповідальної за розгляд запиту розпорядником інформації; 2) дату відмови; 3) мотивовану підставу відмови; 4) порядок оскарження відмови; 5) підпис.
Відмова в задоволенні запиту на інформацію надається в письмовій формі (ч. 5 ст. 22 Закону № 2939-VI).
Рішення, дії чи бездіяльність розпорядників інформації можуть бути оскаржені до керівника розпорядника, вищого органу або суду (ч. 1 ст. 23 Закону № 2939-VI).
Запитувач має право оскаржити, зокрема, відмову в задоволенні запиту на інформацію (п. 1 ч. 2 ст. 23 Закону № 2939-VII).
Згідно з пунктом 6 частини першої ст. 14 Закону № 2939-VI розпорядники інформації зобов'язані, зокрема, надавати та оприлюднювати достовірну, точну та повну інформацію, а також у разі потреби перевіряти правильність та об'єктивність наданої інформації і оновлювати оприлюднену інформацію.
У постанові Пленуму Вищого адміністративного суду України від 30.09.2013 №11 «Про практику застосування адміністративними судами положень Закону України від 13 січня 2011 року № 2939-VI «Про доступ до публічної інформації» виокремлено такі ознаки публічної інформації:
1) готовий продукт інформації, який отриманий або створений лише в процесі виконання суб'єктами владних повноважень своїх обов'язків, передбачених чинним законодавством;
2) заздалегідь відображена або задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація;
3) така інформація знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень або інших розпорядників публічної інформації;
4) інформація не може бути публічною, якщо створена суб'єктом владних повноважень не під час виконання суб'єктами владних повноважень своїх обов'язків;
5) інформація не може бути публічною, якщо створена не суб'єктом владних повноважень.
У разі відсутності перелічених ознак в інформації, така інформація не належить до публічної.
Отже, визначальним для публічної інформації є те, щоб вона була заздалегідь готовим, зафіксованим продуктом, отриманим або створеним лише суб'єктом владних повноважень у процесі виконання своїх обов'язків. Щодо несуб'єктів владних повноважень, то вони можуть бути тільки розпорядниками такої інформації.
Велика Палата Верховного Суду у постанові від 25.06.2019 у справі № 9901/925/18 дійшла висновку, що розпорядник публічної інформації може (і має своїм обов'язком) надати тільки ту публічну інформацію, яку він, з огляду на свій правовий статус, створив та яка певним чином задокументована/відображена на матеріальних носіях інформації і якою він (розпорядник) володіє. Тобто розпорядник може надати ту інформацію, яка вже існує і заздалегідь зафіксована на будь-яких носіях. Вжиття заходів для того, щоб створити інформацію, якої у володінні розпорядника немає, але щодо якої подано інформаційний запит, не охоплюється поняттям доступу до публічної інформації, а тому не покладає на розпорядника (додаткових) зобов'язань та/або відповідальності за надання/ненадання запитувачу такої інформації.
У постанові Верховного Суду від 05.04.2023 у справі № 420/27593/21 зазначено, що запитувана інформація повинна бути готовою та доступною, міститься, принаймні, в кількох документах і може бути зібрана і надана без значних інтелектуальних зусиль. Не є інформаційним запитом звернення, для відповіді на яке необхідно створити інформацію, крім випадків, коли розпорядник інформації не володіє запитуваною інформацією, але зобов'язаний нею володіти.
Також Верховний Суд у постанові від 13.09.2023 у справі № 420/16094/21 зазначив, що визначальною ознакою публічної інформації є те, що вона по своїй суті є заздалегідь готовий, зафіксований на певному матеріальному носієві продукт, отриманий або створений суб'єктом владних повноважень у процесі виконання своїх обов'язків. Не є інформаційним запитом звернення, для відповіді на яке необхідно створити інформацію, крім випадків, коли розпорядник не володіє запитуваною інформацією, але зобов'язаний нею володіти. Законодавством визначено виключний перелік підстав, за наявності яких розпорядник інформації має право відмовити в задоволенні запиту та передбачено обов'язкові реквізити такої відмови, зокрема, у відмові в задоволенні запиту на інформацію має бути зазначено мотивовану підставу відмови.
Відповідно до ч. 5 ст. 242 КАС України при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.
Як зазначив відповідач у листі - відповіді від 11.11.2021 вих. № 11-188/34787 та у відзиві, інформація на день надання відповіді у НАБУ відсутня, запитувана інформація в останнього не відображена, не задокументована, тобто окремо в задокументованому або зафіксованому вигляді у НАБУ не створювалась, а тому потребує значних інтелектуальних зусиль. Посилаючись на те, що запитувана інформація є неконкретизованою, що в свою чергу не дає можливість ідентифікувати щодо якої інформації зроблено запит, відповідач повідомив про неможливість її надання.
Отже, у листі від 11.11.2021 вих. № 11-188/34787 зазначено мотивовану підставу відмови у наданні інформації на запит позивача.
При цьому, надаючи оцінку відповіді від 11.11.2021 вих. № 11-188/34787 на позивача по суті, суд вказує про наступне.
Закон України "Про звернення громадян" від 02.10.1996 № 393/96-ВР передбачає, що громадяни України мають право звернутися до органів державної влади, місцевого самоврядування, об'єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, засобів масової інформації, посадових осіб відповідно до їх функціональних обов'язків із зауваженнями, скаргами та пропозиціями, що стосуються їх статутної діяльності, заявою або клопотанням щодо реалізації своїх соціально-економічних, політичних та особистих прав і законних інтересів та скаргою про їх порушення (стаття 1).
Поряд з цим Закон України "Про доступ до публічної інформації" визначає порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до інформації, яка знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом, та інформації, що становить суспільний інтерес.
Як зазначав суд вище під публічною інформацією мається на увазі відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб'єктами владних повноважень своїх обов'язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом.
Разом з тим, згідно з нормами частини другої статті 2 Закону України "Про доступ до публічної інформації" цей Закон не поширюється на відносини щодо отримання інформації суб'єктами владних повноважень при здійсненні ними своїх функцій, а також на відносини у сфері звернень громадян, які регулюються спеціальним законом.
Варто зауважити, що право на звернення та право на доступ до публічної інформації тісно пов'язані між собою. Право на звернення - це викладені в письмовій або усній формі пропозиції (зауваження), заяви (клопотання) і скарги ( стаття 3 ЗУ № 393/96-ВР) до суб'єктів владних повноважень, об'єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, засобів масової інформації.
Як запит на інформацію розуміють прохання особи до розпорядника інформації надати публічну інформацію, що знаходиться у його володінні (стаття 19 Закону № 2939-VI). Тобто мова йде про раніше створену інформацію, якою володіє розпорядник. Для відповіді на інформаційний запит розпорядник інформації не повинен створювати нову інформацію, готувати аналітику, надавати роз'яснення тощо.
Відповідна позиція викладена в постанові ВП ВС 02 лютого 2022 року у справі № 9901/390/21.
Не є інформаційним запитом звернення, для відповіді на яке необхідно створити інформацію, крім випадків, коли розпорядник інформації не володіє запитуваною інформацією, але зобов'язаний нею володіти (пункт 1 частини першої статті 22 Закону № 2939-VI).
До того ж Закон № 2939-VI не поширюється на відносини у сфері звернень громадян щодо проведення аналізу правових норм стосовно конкретних обставин, повідомлених запитувачем інформації, тощо.
Визначальним для публічної інформації є те, що вона заздалегідь зафіксована будь-якими засобами та на будь-яких носіях (тобто відповідала критеріям «відображеності та задокументованості») і знаходилась у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації.
Суд зазначає, що доступ до публічної інформації не повинен використовуватися як спосіб (механізм) для створення змістовно нової інформації (за винятком ситуацій, коли певна інформація мала б бути у володінні розпорядника), а так само для з'ясування / встановлення певних обставин (даних, відомостей). Тому якщо інформаційний запит - навіть за умови, що він відповідає вимогам щодо свого оформлення, - передбачає створення чогось нового, невластивого чи такого, що виходить за межі правового статусу (компетенції) розпорядника публічної інформації, то йдеться вже не про «доступ» до публічної інформації, порядок здійснення якого покликаний регламентувати Закон № 2939-VI, а про «створення» затребуваної (бажаної) інформації, що подекуди може охоплювати також встановлення додаткових обставин (відомостей, фактів). Останнє за своєю суттю підміняє поняття «доступ» до публічної інформації на її «продукування», що в такому разі спонукає вдаватися до таких методів і способів, які не властиві для правовідносин, пов'язаних з публічною інформацією, надто коли зважити на мету їх нормативного регулювання, яка визначена в Законі № 2939-VI.
Наведене узгоджується із висновком, викладеним у постанові Великої Палати Верховного Суду від 11.07.2024 у справі №990/11/24.
Відтак, вказане свідчить про невідповідність запитуваної позивачем інформації вимогам до інформаційного запиту, визначеним Законом № 2939-VI, оскільки запит стосувався фактично створення відповідачем нової інформації, а не отримання заздалегідь зафіксованої інформації, що виходить за межі правовідносин, врегульованих Законом №2939-VI.
Велика палата Європейського суду з прав людини у рішенні від 8 листопада 2016 року у справі «Magyar Helsinki Bizottsag v. Hungary» (заява № 18030/11) вказала, що те, наскільки заборона доступу до інформації є втручанням у права заявника на свободу вираження поглядів, слід оцінювати у кожному конкретному випадку та з урахуванням його особливих обставин. Для цього, серед критеріїв, має бути оцінено чи є інформація готовою та доступною. Надання інформації не повинно накладати на державні органи надмірного тягаря зі збирання та обробки даних.
Отже, запитувана інформація повинна бути готовою та доступною, міститися, принаймні, в кількох документах і може бути зібрана і надана без значних інтелектуальних зусиль. Не є інформаційним запитом звернення, для відповіді на яке необхідно створити інформацію, крім випадків, коли розпорядник інформації не володіє запитуваною інформацією, але зобов'язаний нею володіти.
Відтак, суд погоджується із доводами відповідача, що звернення позивача за своєю суттю не є запитом на інформацію в розумінні Закону "Про доступ до публічної інформації", оскільки не передбачає надання уже відображеної та задокументованої інформації будь-якими засобами.
Матеріали справи не містять доказів, які б спростовували обставини, наведені відповідачем в обґрунтування підстав для ненадання запитуваної позивачем інформації.
Відповідачем як суб'єктом владних повноважень під час розгляду справи доведено правомірність оскаржуваної відмови у наданні інформації на запит позивача.
За таких обставин, суд дійшов висновку про безпідставність позовних вимог.
Відповідно до приписів ч. 1 ст. 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених ст. 78 цього Кодексу.
Згідно ч. 2 ст. 77 КАС України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача. Суб'єкт владних повноважень повинен подати суду всі наявні у нього документи та матеріали, які можуть бути використані як докази у справі.
За таких обставин суд, за правилами, встановленими ст. 90 Кодексу адміністративного судочинства України, перевіривши наявні у справі докази, вважає заявлені позовні вимоги не обґрунтованими та такими, що не підлягають до задоволення.
Підстави для розподілу судових витрат відсутні.
На підставі викладеного, керуючись ст.ст. 9, 14, 73, 74, 75, 76, 77, 78, 90, 143, 242- 246, 250, 255, 295 КАС України, суд
В задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1 до Національного антикорупційного бюро України про визнання протиправними дій, зобов'язання вчинити дії - відмовити.
Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті апеляційного провадження чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.
Апеляційна скарга на рішення суду подається до Шостого апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня його проголошення.
У разі оголошення судом лише вступної та резолютивної частини рішення, або розгляду справи в порядку письмового провадження, апеляційна скарга подається протягом тридцяти днів з дня складення повного тексту рішення.
Суддя Я.В. Горобцова
Горобцова Я.В.