13 жовтня 2025 р.Справа № 520/13065/24
Другий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
Головуючого судді: Любчич Л.В.,
Суддів: Спаскіна О.А. , Присяжнюк О.В. ,
за участю секретаря судового засідання Труфанової К.М.
розглянувши у відкритому судовому засіданні у приміщенні Другого апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Харківського окружного адміністративного суду від 20.12.2024, головуючий суддя І інстанції: Котеньов О.Г., майдан Свободи, 6, м. Харків, 61022, повний текст складено 20.12.24 по справі № 520/13065/24
за позовом ОСОБА_1
до Харківської обласної ради , Голова Харківської обласної ради Єгорова-Луценко Тетяна Петрівна
про визнання дій протиправними та зобов'язання вчинити певні дії,
ОСОБА_1 (далі по тексту ОСОБА_1 , позивач, апелянт) звернувся до Харківського окружного адміністративного суду з позовом до Харківської обласної ради (далі - ХОР, перший відповідач), Голови Харківської обласної ради Єгорової-Луценко Тетяни Петрівни (далі - Голова ХОР, другий відповідач), в якому просив:
- визнати протиправними дії голови Харківської обласної ради щодо прийняття Розпорядження № 149 від 15.12.2023 про застосування онлайн-сервісу та встановлення порядку застосування програмного забезпечення онлайн-сервісу NU Webex Meetings і електронного голосування Голос під час проведення заходів обласної ради (пленарних засідань сесій, засідань постійних комісій, засідань конкурсних комітетів, нарад, семінарів, тощо) у режимі відеоконференції;
- визнати протиправним та скасувати Розпорядження голови Харківської обласної ради № 149 від 15.12.2023 про застосування онлайн-сервісу та встановлення порядку застосування програмного забезпечення онлайн-сервісу NU Webex Meetingsі електронного голосування Голос під час проведення заходів обласної ради (пленарних засідань сесій, засідань постійних комісій, засідань конкурсних комітетів, нарад, семінарів, тощо) у режимі відеоконференції.
20.12.2024 рішенням Харківського окружного адміністративного суду відмовлено у задоволенні позову.
Позивач, не погодившись з вказаним рішенням суду першої інстанції, подав апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на незаконність, необґрунтованість, неповне з'ясування судом першої інстанції обставин у справі, просив суд апеляційної інстанції скасувати рішення Харківського окружного адміністративного суду від 20 грудня 2024 року у справі № 520/13065/24, ухвалити постанову, якою задовольнити позовні вимоги та стягнути з відповідачів на користь позивача понесені судові витрати.
Обґрунтовуючи вимоги апеляційної скарги, позивач, наполягаючи на протиправності спірного розпорядження, стверджує, що суд першої інстанції не з'ясував обставин прийняття такого розпорядження другим відповідачем, не перевірив його відповідність нормативно-правовим актам вищої юридичної сили - Закону України “Про місцеве самоврядування», Регламенту Харківської обласної ради, Положенню про постійні комісії Харківської обласної ради, затвердженого рішенням обласної ради від 24 грудня 2020 року № 37-VІІІ, в частині відсутності у голови обласної ради повноважень на одноособове затвердження порядку проведення пленарних засідань, засідань постійних депутатських комісій, способів голосування, порядку підрахунку голосів, способів ідентифікації депутатів, систем електронного голосування та інше.
Вказує, що судом першої інстанції не було досліджено обставин щодо можливості застосування онлайн сервісу та встановлення порядку використання програмного забезпечення онлайн сервісу NU Webex Meetings у роботі обласної ради.
Зауважує, що оскільки Webex Meetings є хмарною послугою веб-конференцій та відеоконференцій Cisco, яка дозволяє глобальним та віртуальним групам спільно працювати на мобільних пристроях та заснованих на стандартних відеосистемах у режимі реального часу, після прийняття спірного розпорядження відповідно до положень Закону України "Про хмарні послуги" від 17 лютого 2022 року № 2075-IX (далі по тексту - Закон № 2075-IX), між відповідачами та надавачем хмарних послуг мав бути укладений договір, надавач послуг мав бути внесений до переліку надавачів хмарних послуг, чого в даному випадку зроблено не було (доказів відповідного не надано), що в свою чергу, на переконання апелянта, додатково вказує на незаконність спірного розпорядження.
Також позивач вказує на необґрунтованість висновку суду першої інстанції про те, що оскаржуване Розпорядження № 149 від 15.12.2023 носить повідомний характер та є звичайною інструкцією користувача онлайн-сервісу, жодного порядку у вигляді нормативно закріпленої упорядкованої послідовності не містить, а лише ознайомлює з можливостями онлайн-сервісу, оскільки за нормами Закону України “Про місцеве самоврядування» голова обласної ради видає розпорядження виключно в межах своїх повноважень. Стверджує, що ані вказаним законом, ані Регламентом, ані будь-яким іншим нормативним актом не встановлено повноважень голови обласної ради видавати розпорядження для депутатів ради, окрім скликання пленарного засідання.
Висновок суду про те, що, видаючи розпорядження, голова обласної ради діяла на виконання, покладених на неї законодавством обов'язків, зокрема, щодо забезпечення проведення колегіальних засідань Харківської обласної ради в режимі відеоконференції згідно з приписами Регламенту та Положення; організації надання депутатам, у тому числі позивачу. допомоги у здійснення своїх повноважень, зокрема в обговоренні та голосуванні в засіданнях, що проводяться в режимі відеоконференції забезпечення підготовки сесій ради і питань, що вносяться на й розгляд, організації розгляду таких питань; створенні рівних можливостей депутатам ради і позивачу в тому числі, для участі в обговоренні питань порядків денних в колегіальних засіданнях обласної ради та її органів, які проводяться в режимі відеоконференції, на переконання апелянта, не відповідає обставинам справи та повністю суперечить нормам чинного законодавства та Регламенту Харківської обласної ради.
Звернув увагу, що єдиним законодавчим актом, яким передбачено та дозволено проведення сесій пленарних засідань та засідань постійних комісій органів місцевого самоврядування в режимі відеоконференції є пункт 11-1 Прикінцевих та перехідних положень Закону № 280/97-ВР, яким передбачено, що виключно в період дії карантину, з метою запобігання поширенню коронавірусної хвороби, пленарні засідання місцевих рад, постійних депутатських комісій, можуть проводитись в режимі відеоконференції, а відтак, з 27.06.2023 (дата відміни карантину на території України), проведення відповідачами дистанційних засідань сесій та засідань постійних комісій є незаконним.
Крім того, апелянт вказує, що судом першої інстанції допущено порушення норм процесуального законодавства, зокрема, розгляд справи здійснено в порядку спрощеного позовного провадження, у той час, як розгляд справи про оскарження нормативно-правових актів, у розумінні КАС України, в обов'язковому порядку відбувається за участі сторін.
Перший відповідач, у відзиві на апеляційну скаргу просив залишити її без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін, як законне та обґрунтоване.
Заперечував проти твердження позивача щодо порушення судом першої інстанції норм процесуального права, шляхом розгляду даної справи в порядку спрощеного провадження, оскільки спірне розпорядження голови ХОР не є нормативно-правовим актом, що виключає обов'язок суду розглядати справу про його оскарження в загальному позовному провадженні із викликом учасників справи.
Спірним розпорядженням голова обласної ради не встановлювала будь-яких порядків проведення пленарних засідань, сесій, засідань постійних комісій ради, що спростовує доводи про зворотне.
Аналізуючи положення ч.ч. 6, 7 ст. 55, ст. 20 Закону України “Про місцеве самоврядування», якими, зокрема, визначено повноваження депутатів обласної ради, перший відповідач вказує, що у здійсненні депутатами наведених повноважень голова обласної ради зобов'язана організувати надання допомоги. Покладаючи на голову обласної ради цей обов'язок, законодавець не вказує як саме або у який спосіб вона повинна його виконувати. З цього, за висновком першого відповідача, випливає, що обрання способу реалізації права віднесено до повноважень голови обласної ради, яка, за умови відсутності спеціальної вказівки, має право вільно визначати такі способи. Наведений висновок узгоджується з установами пунктів 1, 2 статті 4 Європейської хартії місцевого самоврядування від 15.10.1985, ратифікованої Законом № 452/97-ВР від 15.07.1997, згідно з якими конституція та закон визначають головні повноваження і функції органів місцевого самоврядування.
Стверджує, що спірне розпорядження видано головою обласної ради як раз на виконання обов'язку щодо забезпечення депутатського повноваження приймати участь в пленарних засіданнях сесій ради, які у період дії воєнного стану можуть проводитися в режимі відеоконференції (ст. 75 Регламенту). З метою забезпечити надання депутатам такої допомоги голова обласної ради видала організаційне по суті Розпорядження, яким обрала програмні продукти та надала інструкції щодо користування ними.
Вказує, що протилежна думка, яку відстоює позивач, спирається на те, що всі без винятку способи реалізації головою обласної ради своїх обов'язків мають бути закріплені законом, що, як зазначає перший відповідач, є проявом правового позитивізму та спробою звузити зміст положень законодавства, що законодавством не передбачено.
Крім того, зауважує, що згідно з пунктом 18 частини шостої статті 55 Закону України “Про місцеве самоврядування» (голова обласної ради вирішує інші питання, доручені йому радою) рішенням обласної ради від 03.10.2024 № 982-VIII «Про внесення змін до Регламенту Харківської обласної ради VIII скликання, затвердженого рішенням обласної ради від 11 березня 2021 року № 50-VIII (зі змінами) статтю 76 Регламенту ради доповнено реченням наступного змісту: «Голова обласної ради вирішує питання щодо вибору програмної продукції для проведення сесій обласної ради в режимі відеоконференції та визначає порядок її використання шляхом видання розпорядження».
Посилання апелянта на нез'ясування судом можливості застосування онлайн-сервісів з урахуванням вимог Закону України “Про хмарні послуги», вважає неприйнятними, оскільки Кабінетом Міністрів України не було прийнято відповідних нормативно-правових актів, якими б встановлювався порядок виконання вимог вказаного Закону. Відтак, не зважаючи на те, що Закон набрав чинності, він поки є непрацюючим.
Обґрунтовуючи наявність у голови ХОР повноважень одноособово приймати рішення про визначення способу проведення пленарних засідань та способів голосування, послався на статтю 75 Регламенту, відповідно до якої голова обласної ради повинна організувати їх проведення у такий спосіб, щоб забезпечити безпечну участь депутатів в пленарних засіданнях сесій ради, зокрема, у період дії воєнного стану в режимі відеоконференції.
Саме, з метою виконання вказаного обов'язку голова ХОР і видала організаційне по своїй суті Розпорядження № 149 від 15.12.2023, яким обрала програмні продукти та надала інструкції щодо їх використання.
Також щодо порушених прав позивача, як підстави для звернення до суду з цим позовом, перший відповідач зауважив, що згідно з постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 03.06.2024 у справі № 260/5415/22 депутата Харківської обласної ради VIII скликания ОСОБА_1 відкликано за народною ініціативою.
В доданому до відзиву на апеляційну скаргу клопотанні перший відповідач просив долучити до матеріалів справи рішення Харківської ОВА від 03.10.2024 №982-VIII “Про внесення змін до Регламенту Харківської обласної ради VIII скликання, затвердженого рішенням обласної ради від 11 березня 2021 року №50-VIII (зі змінами)», яким статтю 76 Регламенту ради було доповнено реченням наступного змісту: “Голова обласної ради вирішує питання щодо вибору програмної продукції для проведення сесій обласної ради в режимі відеоконференції та визначає порядок її використання шляхом видання розпорядження».
Позивач у відповіді на відзив на апеляційну скаргу, наполягаючи на протиправності спірного розпорядження другого відповідача стверджує, що жодною нормою чинного законодавства України не дозволено проведення дистанційних засідань органів місцевого самоврядування поза межами періоду карантину, під час дії воєнного стану; норми пункту 11-1 Розділу V “Прикінцеві та перехідні положення» Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні» не діють з 27.06.2023 року.
Звертає увагу суду апеляційної інстанції, що рішенням Закарпатського окружного адміністративного суду від 16.11.2023 по справі № 260/3101/23 за позовом ОСОБА_1 до Харківської обласної ради скасовано прийняте облрадою 14.02.2023 рішення про присвоєння звання Почесного громадянина Харківської області депутату Олегу Каратуманову як протиправне та винесене поза межами повноважень облради. У вказаному рішенні суд, поміж іншого, встановив, що внесення на розгляд будь-яких питань під час дистанційних пленарних засідань в режимі відеоконференції суперечить чинному законодавству, спростовується вимогами пункту 11-1 Розділу V «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та статті 1 Регламенту Харківської обласної ради; твердження Харківської обласної ради про введення в Україні воєнного стану як підстави для проведення пленарного засідання сесії в режимі відеоконференції та посилання на рішення облради від 09 травня 2022 року, яким внесено зміни до Регламенту Харківської обласної ради де статтю 75 доповнено "У період дії на території області чи країни воєнного чи надзвичайного стану пленарні засідання сесії обласної ради можуть проводитися в режимі відеоконференції також з інших питань" відхилено судом та визнано протиправним та незаконним.
Посилання першого відповідача на те, що оскаржуване Розпорядження видано у відповідності та на виконання приписів ст. 76 Регламенту облради вважає маніпуляцією, оскільки на час прийняття Розпорядження № 149 норм, на які посилається відповідач Регламент не містив, а внесення майже через рік 03.10.2024 відповідачем цих змін до Регламенту лише підтверджує обґрунтованість позову, незаконність прийняття 15.12.2023 оскаржуваного Розпорядження та наявність підстав для його скасування.
Посилання першого відповідача на ст. 3 та 8 Конституції України, неможливість використання зруйнованого Будинку рад, триваючі обстріли міста, нібито потенційну дезорганізацію влади спростовуються, за твердженням позивача, щоденною роботою обласної ради в безпечному приміщенні ОК ВЕП «Держпром», проведенням там регулярних масових заходів за участю більшості депутатського корпусу, можливістю проводити засідання в будь-якому іншому безпечному куточку України, що передбачено законодавством, Регламентом, Положенням про постійні комісії.
Крім того, вказує, що посилаючись на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 03.06.2024, якою нібито було відкликано повноваження позивача, як депутата, перший відповідач не повідомляє суду той факт, що Верховним Судом по вказаній справі відкрито касаційне провадження та призначено справу до розгляду.
Сторони в судове засідання не з'явилися, про дату, час та місце розгляду справи повідомлялися належним чином.
Від представника позивача надійшло клопотання про відкладення розгляду справи у зв'язку з технічними несправностями комп'ютерної техніки та неможливостю підключення до системи відеоконференцзв'язку.
Ухвалою суду від 13.10.2025, постановленої без складання окремого процесуального документа відмовлено в задоволенні зазначеного клопотання представника позивача.
Колегія суддів, вислухавши суддю-доповідача, перевіривши в межах апеляційної скарги рішення суду першої інстанції та доводи апеляційної скарги, дослідивши матеріали справи вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з огляду на таке.
Судом першої інстанції встановлено, що головою Харківської обласної ради 15 грудня 2023 року прийнято Розпорядження №149 «Про застосування онлайн-сервісу та електронно-інформаційного ресурсу у роботі Харківської обласної ради».
Вказане розпорядження передбачає застосування програмної продукції NU Webex Meetings Meetings та/або електронно-інформаційного ресурсу Системи електронного голосування «Голос» під час проведення заходів обласної ради (пленарних засідань сесій, засідань постійних комісій у сесійний та міжсесійний періоди, засідань конкурсних комітетів, нарад, семінарів тощо) у режимі відеоконференції та затвердження Порядку застосування програмного забезпечення онлайн-сервісу NU Webex Meetings Meetings під час проведення заходів обласної ради (пленарних засідань сесій, засідань постійних комісій у сесійний та міжсесійний періоди, засідань конкурсних комітетів, нарад, семінарів тощо) у режимі відеоконференції і Порядку застосування електронно-інформаційного ресурсу Системи електронного голосування «Голос» під час проведення заходів обласної ради (пленарних засідань сесій, засідань постійних комісій, засідань конкурсних комітетів, нарад, семінарів тощо) у режимі відеоконференції.
Необхідність прийняття вказаного розпорядження мотивована посиланням на Указ Президента України № 64/2022 від 24 лютого 2022 року «Про введення воєнного стану в Україні», Регламент Харківської обласної ради VIII скликання, затверджений рішенням обласної ради від 11 березня 2021 року № 50-VIII (зі змінами), статті 55, 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», розпорядження голови обласної ради від 27 грудня 2022 року № 123 (зі змінами) та мету належної організації та проведення заходів обласної ради (пленарних засідань сесій, засідань постійних комісій, засідань конкурсних комітетів, нарад, семінарів тощо) у режимі відеоконференції.
Вважаючи, що вказане розпорядження прийнято головою Харківської обласної ради з перевищенням наданих їй законом повноважень, позивач звернувся до суду з цим позовом.
Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив із їх безпідставності, оскільки Розпорядження №149 від 15.12.2023 не має ознак нормативно-правового акту, як на тому наполягає позивач, а Порядки Webex та Голос не встановлюють нові та не змінюють існуючи в Регламенті процедури, а є звичайними інструкціями користувача онлайн-сервісу, та жодної нормативно закріпленої упорядкованої послідовності дій вони не містять, не встановлюють нові та не змінюють існуючі в Регламенті процедури, а тому прийняття спірного рішення не потребувало дотримання порядку, встановленого для ухвалення нормативно-правового акту.
Крім того, за висновком суду видаючи спірне Розпорядження, голова обласної ради діяла на виконання покладених на неї законодавством обов'язків із забезпечення проведення колегіальних засідань Харківської обласної ради в режимі відеоконференції, організації надання депутатам, у тому числі позивачу, допомоги у здійсненні своїх повноважень, зокрема в обговоренні та голосуванні в засіданнях, що проводяться в режимі відеоконференції, забезпечення підготовки сесій ради і питань, що вносяться на її розгляд, організації розгляду таких питань, створенні рівних можливостей депутатам ради в обговоренні питань порядків денних в колегіальних засіданнях обласної ради та її органів, які проводяться в режимі відеоконференції, як то передбачено приписами Регламенту та Положення.
Судом зазначено, що з огляду на приписи Конституції України, згідно якої зазначено, людина, її життя і здоров'я і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю та визначають зміст і спрямованість діяльності держави та приймаючи до уваги, що триваючі третій рік поспіль обстріли міста та не допущення дезорганізації влади в регіоні, частина якого знаходиться в зоні бойових чи можливих бойових дій, використання онлайн режиму проведення колегіальних засідань в сесійний та міжсесійні періоди є цілком законним.
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам апеляційної скарги, а також виходячи з меж апеляційного перегляду справи, визначених статтею 308 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
Під час судового розгляду встановлено, що спірні правовідносини виникли між сторонами внаслідок прийняття головою ХОР Розпорядження №149 від 15.12.2023, яке позивач вважає нормативно-правовим актом, що порушує його права депутата ХОР на участь в пленарних засіданнях за фізичної присутності.
Відповідно до частини 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
У статті 4 КАС України визначено терміни «нормативно-правовий акт» та «індивідуальний акт»:
нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб'єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування;
індивідуальний акт - акт (рішення) суб'єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.
Отже, до нормативно-правових актів відносяться прийняті уповноваженими органами акти, які встановлюють, змінюють норми права, носять загальний чи локальний характер, розраховані на невизначене коло осіб та застосовується неодноразово.
Ненормативним (індивідуальним) правовим актам притаманні наступні ознаки: а) спрямовуються на врегулювання конкретних (одиничних) актів соціальної поведінки; б) поширюються лише на персонально визначених суб'єктів; в) містять індивідуальні приписи (веління, дозволи), розраховані на врегулювання лише окремої, конкретної життєвої ситуації, тому їх юридична чинність (формальна обов'язковість) вичерпується одноразовою реалізацією; г) не передбачають повторного застосування одних і тих самих юридичних засобів; д) не мають зворотної дії в часі.
Аналогічна правова позиція щодо визначення поняття нормативно-правового акта викладена у рішеннях Конституційного Суду України від 27.12.2001 №20-рп/2001 у справі про укази Президії Верховної Ради України щодо Компартії України, зареєстрованої 22.07.1991 (абзац перший пункту 6 мотивувальної частини), від 23.06.1997 №2-зп у справі про акти органів Верховної Ради України (абзац четвертий пункту 1 мотивувальної частини), 16.04.2009 №7-рп/2009 у справі про скасування актів органів місцевого самоврядування (пункт 4 мотивувальної частини).
Так, спірним у цій справі є розпорядження голови Харківської обласної ради № 149 від 15.12.2023 «Про застосування онлайн-сервісу та електронно-інформаційного ресурсу у роботі Харківської обласної ради».
Приписами ч. 6 ст. 55 Закону України “Про місцеве самоврядування» передбачено, що голова районної, обласної, районної у місті ради, 1) скликає сесії ради, повідомляє депутатам і доводить до відома населення інформацію про час і місце проведення сесії ради, питання, які передбачається внести на розгляд ради, веде засідання ради; 2) забезпечує підготовку сесій ради і питань, що вносяться на її розгляд, доведення рішень ради до виконавців, організує контроль за їх виконанням; 3) представляє раді кандидатури для обрання на посаду відповідно заступника голови районної, районної у місті ради чи першого заступника, заступника голови обласної ради; вносить на затвердження ради пропозиції щодо структури органів ради, її виконавчого апарату, витрат на їх утримання; 4) вносить раді пропозиції щодо утворення і обрання постійних комісій ради; 5) координує діяльність постійних комісій ради, дає їм доручення, сприяє організації виконання їх рекомендацій; 6) організує подання депутатам допомоги у здійсненні ними своїх повноважень; 7) організує відповідно до законодавства проведення референдумів та виборів до органів державної влади і місцевого самоврядування; 8) організує роботу президії (колегії) ради (у разі її створення); 9) призначає і звільняє керівників та інших працівників структурних підрозділів виконавчого апарату ради; 10) здійснює керівництво виконавчим апаратом ради; 11) є розпорядником коштів, передбачених на утримання ради та її виконавчого апарату; 12) підписує рішення ради, протоколи сесій ради; 13) забезпечує роботу по розгляду звернень громадян та доступу до публічної інформації; веде особистий прийом громадян; 14) забезпечує гласність у роботі ради та її органів, обговорення громадянами проектів рішень ради, важливих питань місцевого значення, вивчення громадської думки, оприлюднює рішення ради; 15) представляє раду у відносинах з державними органами, іншими органами місцевого самоврядування, об'єднаннями громадян, трудовими колективами, адміністрацією підприємств, установ, організацій і громадянами, а також у зовнішніх відносинах відповідно до законодавства; 16) за рішенням ради звертається до суду щодо визнання незаконними актів місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій, які обмежують права територіальних громад у сфері їх спільних інтересів, а також повноваження районних, обласних рад та їх органів; 17) звітує перед радою про свою діяльність не менше одного разу на рік, у тому числі про виконання Закону України "Про доступ до публічної інформації", здійснення державної регуляторної політики відповідно виконавчим апаратом районної, обласної ради, районної у місті ради, а на вимогу не менш як третини депутатів - у визначений радою термін; 18) вирішує інші питання, доручені йому радою.
Голова районної, обласної, районної у місті ради в межах своїх повноважень видає розпорядження (ч. 7 ст. 55 Закону України “Про місцеве самоврядування».
Отже, з аналізу наведеної норми слідує, що розпорядження, зокрема, голови обласної ради стосуються конкретних осіб чи конкретних ситуацій, не містять загальнообов'язкових норм поведінки, не розраховані на багаторазове застосування, поширюються лише на визначене коло осіб (працівників апарату, посадових осіб ради тощо), що з урахуванням наведених вище приписів, свідчить про не відповідність розпорядження голови обласної ради ознакам нормативно-правового акта (відсутня загальність, багаторазовість, невизначене коло адресатів).
Зважаючи на викладене, колегія суддів зазначає, що оскаржуване розпорядження не є нормативно-правовим актом, оскільки хоча і прийнято суб'єктом владних повноважень (головою ХОР) на виконання владних управлінських функцій із забезпечення організації проведення сесії обласної ради, однак, має рекомендаційний характер, не встановлює, не змінює, не припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, а лише визначає один із допустимих способів проведення заходів обласної ради (пленарних засідань сесій, засідань постійних комісій у сесійний та міжсесійний періоди, засідань конкурсних комітетів, нарад, семінарів тощо) для депутатів ХОР.
З урахуванням вище зазначеного, колегія суддів вважає необгругнтованими доводи апеляційної скарги, що Розпорядження № 149 від 15.12.2023 відповідає ознакам нормативно-правового акту.
З приводу доводів апелянта щодо необхідності розгляду даної справи в порядку загального позовного провадження, чого судом першої інстанції зроблено не було, та чим, за твердженням позивача, порушено норми процесуального права, слід зазначити наступне.
Так, відповідно до ч.ч. 1, 5 ст. 12 КАС України адміністративне судочинство здійснюється за правилами, передбаченими цим Кодексом, у порядку позовного провадження (загального або спрощеного).
Умови, за яких суд має право розглядати справи у загальному або спрощеному позовному провадженні, визначаються цим Кодексом.
Частиною 4 статті 12 КАС України визначено справи у спорах, які розглядаються виключно за правилами загального позовного провадження.
Згідно з пунктом 10 частини 6 статті 12 КАС України для цілей цього Кодексу справами незначної складності є справи, у яких суд дійде висновку про їх незначну складність, за винятком справ, які не можуть бути розглянуті за правилами спрощеного позовного провадження.
Як встановлено судом апеляційної інстанції вище, оскаржуване розпорядження голови Харківської обласної ради № 149 від 15.12.2023 не є нормативно-правовим актом, відтак, з огляду на вказану норму, суд не зобов'язаний проводити судовий розгляд позовної заяви про оскарження правомірності такого розпорядження в порядку загального позовного провадження, що, в свою чергу, виключає наявність порушення норм процесуального права з боку суду першої інстанції у вказаній частині.
У зв'язку з чим, безпідставними є доводи апелянта про необхідність розгляду даного спору виключно в порядку загального позовного провадження з викликом сторін.
Надаючи оцінку правомірності прийняття Розпорядження № 149 від 15.12.2023 головою ХОР, колегія суддів зазначає наступне.
Так, зі змісту вказаного розпорядження вбачається, що нормативною підставою для його прийняття головою ХОР зазначено статті 55, 59 Закону № 280/97-ВР з посиланням на Регламент та введення Указом Президента України № 64/2022 від 24 лютого 2022 року «Про введення воєнного стану в Україні» воєнного стану, а фактичною - належну організацію та проведення заходів обласної ради (пленарних засідань сесій, засідань постійних комісій, засідань конкурсних комітетів, нарад, семінарів тощо) у режимі відеоконференції.
Статтею 144 Конституції України визначено, що місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.
Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи.
Система та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначені в Законі № 280/97-ВР.
Відповідно до статті 2 Закону № 280/97-ВР місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.
Згідно із частинами 6 та 7 статті 56 Закону № 280/97-ВР голова районної, обласної, районної у місті ради:
1) скликає сесії ради, повідомляє депутатам і доводить до відома населення інформацію про час і місце проведення сесії ради, питання, які передбачається внести на розгляд ради, веде засідання ради;
2) забезпечує підготовку сесій ради і питань, що вносяться на її розгляд, доведення рішень ради до виконавців, організує контроль за їх виконанням;
3) представляє раді кандидатури для обрання на посаду відповідно заступника голови районної, районної у місті ради чи першого заступника, заступника голови обласної ради; вносить на затвердження ради пропозиції щодо структури органів ради, її виконавчого апарату, витрат на їх утримання;
4) вносить раді пропозиції щодо утворення і обрання постійних комісій ради;
5) координує діяльність постійних комісій ради, дає їм доручення, сприяє організації виконання їх рекомендацій;
6) організує подання депутатам допомоги у здійсненні ними своїх повноважень;
7) організує відповідно до законодавства проведення референдумів та виборів до органів державної влади і місцевого самоврядування;
8) організує роботу президії (колегії) ради (у разі її створення);
9) призначає і звільняє керівників та інших працівників структурних підрозділів виконавчого апарату ради;
10) здійснює керівництво виконавчим апаратом ради;
11) є розпорядником коштів, передбачених на утримання ради та її виконавчого апарату;
12) підписує рішення ради, протоколи сесій ради;
13) забезпечує роботу по розгляду звернень громадян та доступу до публічної інформації; веде особистий прийом громадян;
14) забезпечує гласність у роботі ради та її органів, обговорення громадянами проектів рішень ради, важливих питань місцевого значення, вивчення громадської думки, оприлюднює рішення ради;
15) представляє раду у відносинах з державними органами, іншими органами місцевого самоврядування, об'єднаннями громадян, трудовими колективами, адміністрацією підприємств, установ, організацій і громадянами, а також у зовнішніх відносинах відповідно до законодавства;
16) за рішенням ради звертається до суду щодо визнання незаконними актів місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій, які обмежують права територіальних громад у сфері їх спільних інтересів, а також повноваження районних, обласних рад та їх органів;
17) звітує перед радою про свою діяльність не менше одного разу на рік, у тому числі про виконання Закону України "Про доступ до публічної інформації", здійснення державної регуляторної політики відповідно виконавчим апаратом районної, обласної ради, районної у місті ради, а на вимогу не менш як третини депутатів - у визначений радою термін;
18) вирішує інші питання, доручені йому радою.
Голова районної, обласної, районної у місті ради в межах своїх повноважень видає розпорядження.
Порядок проведення першої сесії ради, порядок обрання голови, першого заступника та заступників голови ради, скликання чергової та позачергової сесій ради, призначення пленарних засідань ради, підготовки і розгляду питань на пленарних засіданнях сесій, прийняття рішень ради про затвердження порядку денного сесії та з процедурних питань, а також порядок організації сесії визначає Регламент Харківської обласної ради (далі Регламент).
Відповідно до статті 58 Регламенту, голова ради відповідно до своїх повноважень:
1) скликає сесії ради, повідомляє депутатам і доводить до відома населення інформацію про час і місце проведення сесії ради, питання, які передбачається внести на розгляд ради, веде засідання ради;
2) забезпечує підготовку сесій ради і питань, що виносяться на розгляд ради, доведення рішень ради до виконавців, організує контроль за їхнім виконанням;
3) представляє раді кандидатури для обрання на посади першого заступника, заступників голови обласної ради; вносить на затвердження ради пропозиції щодо структури виконавчого апарату ради, витрат на його утримання; вносить раді пропозиції щодо утворення і обрання постійних комісій ради;
4) координує діяльність постійних комісій ради, дає їм доручення, сприяє організації виконання їхніх рекомендацій;
5) організовує надання депутатам допомоги у здійсненні ними своїх повноважень;
6) призначає і звільняє керівників та інших працівників структурних підрозділів виконавчого апарату ради;
7) здійснює керівництво виконавчим апаратом ради;
8) є розпорядником коштів, передбачених на утримання ради та її виконавчого апарату;
9) підписує рішення ради, протоколи пленарних засідань сесій ради;
10) забезпечує роботу по розгляду звернень громадян та доступу до публічної інформації; веде особистий прийом громадян;
11) забезпечує гласність у роботі ради та її органів, обговорення громадянами проєктів рішень ради, важливих питань місцевого значення, вивчення громадської думки, оприлюднення рішень ради;
12) представляє раду у відносинах з державними органами, іншими органами місцевого самоврядування, об'єднаннями громадян, трудовими колективами, адміністрацією підприємств, установ, організацій і громадянами, а також у зовнішніх відносинах відповідно до законодавства;
13) звітує перед радою про свою діяльність не менше одного разу на рік, у тому числі про виконання Закону України Про доступ до публічної інформації, здійснення державної регуляторної політики відповідно виконавчим апаратом обласної ради, а на вимогу не менше як третини депутатів у визначений радою термін;
14) вирішує інші питання, передбачені законодавством України та доручені йому радою.
Голова ради в межах своїх повноважень видає розпорядження.
Відповідно до положень статті 11 Регламенту, Рада проводить свою роботу сесійно. Сесія ради складається з пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради. Постійна комісія або робоча група ради може проводити своє засідання у перервах пленарного засідання сесії ради у тих випадках, коли питання визнане невідкладним, чи за дорученням ради, якщо пленарне засідання сесії ради, пов'язане з прийняттям рішень з проведення виборів, призначенням або затвердженням посадових осіб.
Пленарні засідання сесій ради проводяться, як правило, в обладнаній електронною системою голосування залі засідань Будинку рад (вул. Сумська, 64). Засідання постійних комісій проводяться як в приміщеннях ради, так і за її межами виїзні засідання (за окремим рішенням комісії чи дорученням голови ради).
Статтею 75 Регламенту передбачено, зокрема, що пленарне засідання сесії ради в режимі відеоконференції може проводитися виключно з метою розгляду особливо важливих проектів рішень ради, зокрема:
щодо невідкладного внесення змін до місцевого бюджету, щодо невідкладних робіт з ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій або якнайшвидшої ліквідації особливо тяжких надзвичайних ситуацій, спричинених спалахами, епідеміями та пандеміями, чи реалізації повноважень, пов'язаних із такими обставинами.
З аналізу статей 46, 56 Закону № 280/97-ВР та наведених норм Регламенту слідує, що голова обласної ради організовує роботу ради, скликає її сесії, забезпечує підготовку та проведення пленарних засідань, сприяє депутатам у здійсненні їхніх повноважень і видає розпорядження у межах наданих йому законом повноважень.
Таким чином, з метою забезпечення належної організації роботи ради та сприяння виконанню депутатами своїх обов'язків голова обласної ради має право видавати розпорядження організаційного характеру. При цьому питання способу проведення пленарних засідань (за особистої участі депутатів чи в режимі відеоконференції), належить до сфери його компетенції як посадової особи, що забезпечує діяльність ради.
Під час судового розгляду встановлено, що у зв'язку із введенням Указом Президента України № 64/2022 від 24 лютого 2022 року воєнного стану, на виконання вимог Регламенту, статті 55, 59 Закону № 280/97-ВР, розпорядження голови обласної ради від 27 грудня 2022 року № 123 (зі змінами), з метою належної організації та проведення заходів обласної ради (пленарних засідань сесій, засідань постійних комісій, засідань конкурсних комітетів, нарад, семінарів тощо) у режимі відеоконференції, головою Харківської обласної ради 15 грудня 2023 року прийнято Розпорядження № 149 «Про застосування онлайн-сервісу та електронно-інформаційного ресурсу у роботі Харківської обласної ради», яким затверджено:
- Порядок застосування програмного забезпечення онлайн сервісу NU Webex Meetings Meetings під час проведення заходів обласної ради (пленарних засідань сесій, засідань постійних комісій, засідань конкурсних комісій у сесійний та міжсесійний періоди, засідань конкурсних комітетів, нарад, семінарів тощо) у режимі відеоконференції;
- Порядок застосування електронно-інформаційного ресурсу Системи електронного голосування «Голос» під час проведення заходів обласної ради (пленарних засідань сесій, засідань постійних комісій, засідань конкурсних комітетів, нарад, семінарів тощо) у режимі відеоконференції.
Дослідивши текст Порядку застосування програмного забезпечення онлайн сервісу NU Webex Meetings Meetings, судом апеляційної інстанції встановлено, що у пунктах 4-5.4 визначено, що режим дистанційного засідання з використанням онлайн-сервісу забезпечує, зокрема:
- ідентифікацію осіб, які беруть участь в засіданні;
- можливість депутатів скористатися правом на виступ, обговорення та голосування з питань порядку денного;
- відеозапис засідань;
- встановлення та фіксацію результатів голосування за кожним питанням порядку денного дистанційного засідання
Відповідно до пункту 6 вказаного Порядку, учасники засідання у форматі відеоконференції зобов'язані облаштувати місце своєї дистанційної роботи необхідними технічними засобами та програмним забезпеченням (персональним комп'ютером, смартфоном, планшетом тощо, вебкамерою, колонками або навушниками, мікрофоном, безперебійним інтернет-зв'язком), що буде безперебійно функціонувати та забезпечить участь у відеоконференції. Вебкамера депутата має бути постійно увімкненою та забезпечувати можливість виведення зображення депутата на екран.
Відповідальність за виконання вищезазначених умов несуть учасники дистанційних засідань.
В силу пунктів 7-11 вказаного Порядку, доступ до проєктів рішень обласної ради, що розглядаються на пленарному засіданні, забезпечується виконавчим апаратом обласної ради шляхом направлення депутатам обласної ради порядку денного з гіперпосиланнями на електронну версію проєктів рішень, що є у базі даних нормативних документів Харківської обласної ради інформаційно-пошукової системи обласної ради «ЛІКА». Зі всіма проєктами рішень із додатками до них (за наявності), пояснювальними записками та супровідними листами депутати можуть ознайомлюватись за допомогою власних електронних пристроїв.
Для участі в дистанційному засіданні учасникам надсилається електронний лист-запрошення із посиланням на підключення, відомості з якого не підлягають розголошенню третім особам.
При підключенні до засідання в інтерфейсі онлайн сервісу учасник вводить свої ім'я та прізвище й особисту електронну пошту.
Подальша ідентифікація учасника засідання проводиться працівниками виконавчого апарату обласної ради з метою перевірки якості транслювання відео- та аудіозв'язку.
Результати реєстрації узагальнюються функціоналом онлайн-сервісу.
У разі виходу депутата з відеоконференції (у тому числі у зв'язку з технічним збоєм) такий депутат фіксується онлайн-сервісом як відсутній.
Для надання допомоги головуючому у проведенні пленарного засідання сесії ради, реєстрації скарг і заяв, нагляду за додержанням вимог Регламенту за пропозицією голів фракцій може утворюватись секретаріат у кількості двох депутатів.
Під час оголошення головуючим назви питання порядку денного, яке розглядається, депутати можуть записатись на виступ шляхом натискання відповідних кнопок на екранах своїх електронних пристроїв або зробивши відповідний запис у чаті відеоконференції. Інші учасники відеоконференції можуть записатись на виступ шляхом запису у чаті відеоконференції.
Порядок проведення голосування депутатами визначено у пунктах 12-13 вказаного Порядку відповідно до яких, голосування депутатів обласної ради під час проведення пленарного засідання сесії ради здійснюється за допомогою онлайн сервісу. Під час голосування вебкамера депутата повинна бути увімкненою та забезпечувати можливість виведення зображення депутата на екран.
Голосування здійснюється шляхом натискання кнопки «ЗА», «ПРОТИ», «УТРИМАВСЯ» в інтерфейсі онлайн сервісу. У випадку технічного збою або нестабільного інтернет-зв'язку, якщо наведені кнопки не спрацювали, учасник засідання може проголосувати в чаті онлайн-сервісу шляхом надсилання текстового повідомлення.
Результати голосування по кожному питанню порядку денного виводяться на загальний екран засідання, доступний до огляду кожним учасником засідання.
Результати поіменного голосування підлягають обов'язковому оприлюдненню на офіційному вебсайті обласної ради. У разі непрацездатності офіційного вебсайту результати поіменного голосування розміщаються в базі даних нормативних документів Харківської обласної ради інформаційно-пошукової системи обласної ради «ЛІКА».
Дослідивши текст Порядку застосування електронно-інформаційного ресурсу Системи електронного голосування «Голос», судом апеляційної інстанції встановлено, зокрема, що під час застосування СЕГ «Голос» забезпечується:
- ідентифікація осіб, відображення учасників, які беруть участь у засіданні та голосуванні;
- можливість ознайомлюватись з порядком денним пленарного засідання сесії ради, проєктами рішень, які винесено на розгляд ради;
- можливість для депутатів скористатись правом на виступ, запитання та голосування з питань порядку денного засідання;
- фіксацію результатів голосування з питань порядку денного засідання та можливість ознайомлення з ними .
У пунктах 4-7 вказаного Порядку передбачено, що для роботи в СЕГ «Голос» рекомендовано використовувати ноутбук, планшетний пристрій або стаціонарний ПК, облаштований вебкамерою, колонками та мікрофоном, із завантаженим веббраузером Google Chrome останньої версії.
При роботі з мобільного пристрою для коректної роботи СЕГ «Голос» рекомендовано мати лише один тип підключення пристрою до Інтернету: або мобільний інтернет, або Wi-Fi.
При нестабільному Інтернет-з'єднанні СЕГ «Голос» для надання пріоритету звуку може автоматично вимикатися відеозображення з камери.
Вхід у СЕГ «Голос» здійснюється шляхом ведення особистого логіну й паролю.
З метою запобігання несанкціонованому входу в СЕГ «Голос» третіх осіб депутат самостійно обирає надійний пароль, який має містити не менше 8 символів.
На виконання вимог пунктів 8-14 вказаного Порядку, учасники засідання у режимі відеоконференції зобов'язані облаштувати свої місце роботи необхідними технічними засобами (ноутбуком, персональним комп'ютером з вебкамерою, колонками та/або навушниками і мікрофоном, планшетним пристроєм, смартфоном тощо та програмним забезпеченням), Інтернет-зв'язком, забезпечивши їхнє безперебійне функціонування для участі у відеоконференції.
Вебкамера депутата має бути увімкненою.
Доступ до проєктів рішень обласної ради, що розглядаються на пленарному засіданні сесії, забезпечується виконавчим апаратом обласної ради з використанням функцій СЕГ «Голос».
Для надання допомоги головуючому у проведенні пленарного засідання сесії ради, реєстрації скарг і заяв, дотримання вимог Регламенту за пропозицією голів фракцій може утворюватися секретаріат у кількості двох депутатів.
Після входу до «робочого кабінету» депутата для попередньої реєстрації необхідно натиснути віконце «ЗАПИС НА ВИСТУП». Після цього адміністратор засідання проводить попередню реєстрацію депутата.
У разі виходу депутата з відеоконференції, у тому числі через технічний збій або нестабільне Інтернет-з'єднання, такий депутат фіксується СЕГ «Голос» як відсутній.
Після оголошення головуючим на засіданні про початок проведення реєстрації, на екрані з'являється віконце «ЗАРЕЄСТРУВАТИСЯ» і депутату потрібно у відповідний проміжок часу натиснути на віконце «ЗАРЕЄТРУВАТИСЯ», після чого з'являється відповідний підтверджуючий напис «ВАС ЗАРЕЄСТРОВАНО».
Ідентифікація депутата відбувається шляхом введення депутатом при вході в СЕГ «Голос» особистого логіну і паролю, а також під час реєстрації через аудіопідключення та відеозображення депутата на екрані.
Порядок та процедура розгляду та обговорення питань порядку денного, надання слова та черговість для виступу/запитання/пропозиції здійснюється згідно з нормами Регламенту щодо проведення сесій у звичайному (за особистої присутності депутатів) режимі.
Запис на виступ здійснюється шляхом натискання відповідного віконця «ЗАПИС НА ВИСТУП». При наданні головуючим слова на виступ на екрані відображається інформаційне повідомлення «ВАМ НАДАНО СЛОВО» та автоматично вмикається мікрофон у «кабінеті депутата». На інформаційному табло відображається таймер відліку часу до закінчення виступу (відповідно до Регламенту) після чого мікрофон автоматично вимикається.
Згідно із пунктами 15-17 вказаного Порядку, види, спосіб і процедура голосування визначаються згідно з нормами Регламенту щодо проведення сесій у звичайному (за особистої присутності депутатів) режимі.
Після оголошення головуючим на засіданні початку голосування, воно здійснюється шляхом натискання на одне з віконечок «ЗА», «ПРОТИ» або «УТРИМАВСЯ». Відповідно до Регламенту за результатами голосування з кожного питання порядку денного на екрані з'являється повідомлення про результат голосування депутатом.
Встановлення результатів голосування здійснюється згідно з нормами Регламенту щодо проведення сесій у звичайному (за особистої присутності депутатів) режимі.
Результати голосування відображаються в інформаційному вікні інтерфейсу СЕГ «Голос».
Підрахунок голосів відбувається автоматично.
Перегляд результату поіменного голосування здійснюється шляхом натискання на одну з цифр навпроти проголосованого проєкту рішення. У разі якщо рішення не прийнято на відповідну кнопку з написом «РІШЕННЯ НЕ ПРИЙНЯТО».
Результати поіменного голосування оприлюднюються згідно з нормами Регламенту щодо проведення сесій у звичайному (за особистої присутності депутатів) режимі.
Порядок ведення протоколу і стенографічного звіту пленарного засідання визначається згідно з нормами Регламенту щодо проведення сесій у звичайному (за особистої присутності депутатів) режимі.
Проаналізувавши вищенаведені норми Порядку застосування програмного забезпечення онлайн сервісу NU Webex Meetings Meetings та Порядку застосування електронно-інформаційного ресурсу Системи електронного голосування «Голос» можна дійти висновку, що вказані Порядки за своєю правовою природою є інструкціями користувача та роз'яснюють порядок їх використання, при цьому, не містять жодних норм, які б установлювали нові чи змінювали існуючі у Регламенті процедури проведення пленарних засідань ради, засідань постійних депутатських комісій, способи голосування, порядок підрахунку голосів, способи та порядок ідентифікації депутатів, системи електронного голосування та порядок їх використання, як про це помилково стверджує позивач.
Зважаючи на викладене, колегія суддів погоджується із висновком суду першої інстанції про те, що затверджені спірним Розпорядженням № 149 від 15.12.2023 Порядки є фактично похідними від Регламенту, носять виключно допоміжний характер, як інструкція користувача онлайн-сервісу, а тому не є нормами права, якими встановлено обов'язки для депутатів.
Посилання апелянта на можливість застосування під час проведення заходів обласної ради режиму відеоконференції виключно у період дії карантину та, як наслідок порушення відповідачами пункту 11-1 Прикінцевих та перехідних положень Закону № 280/97-ВР, колегія суддів відхиляє, з огляду на таке.
Відповідно до статті 29 Закону України "Про захист населення від інфекційних хвороб" Кабінетом Міністрів України з метою запобігання поширенню на території України гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2 (далі - COVID-19), з 19 грудня 2020 року до 30 червня 2023 року було установлено на території України карантин.
Законом України "Про внесення змін до деяких законів України щодо впорядкування окремих питань організації та діяльності органів місцевого самоврядування і районних державних адміністрацій" від 17 листопада 2020 року № 1009-IX Прикінцеві та перехідні положення Закону № 280/97-ВР доповнено пунктом 11-1, відповідно до якого в період карантину, встановленого Кабінетом Міністрів України з метою запобігання поширенню на території України коронавірусної хвороби (COVID-19) пленарні засідання місцевих рад, засідання виконавчих комітетів сільських, селищних, міських рад, постійних депутатських комісій можуть проводитися в режимі відеоконференції або аудіоконференції (дистанційне засідання), крім питань, що потребують таємного голосування.
На виконання вимог вказаного Закону, статтю 75 Регламенту було викладено наступним чином:
"пленарне засідання сесії ради в режимі відеоконференції може проводитися виключно з метою розгляду особливо важливих проєктів рішень ради, зокрема, щодо невідкладного внесення змін до місцевого бюджету, щодо невідкладних робіт з ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій або якнайшвидшої ліквідації особливо тяжких надзвичайних ситуацій, спричинених спалахами, епідеміями та пандеміями, чи реалізації повноважень, пов'язаних із такими обставинами".
Судом апеляційної інстанції враховано, що карантин, введений на території України з метою запобігання поширенню на території України гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2 було відмінено Кабінетом Міністрів України 30.06.2023, однак це не мало наслідком автоматичного скасування статті 75 Регламенту щодо проведення пленарного засідання сесії ради в режимі відеоконференції, прийнятої на виконання положень пункту 11-1 Прикінцевих та перехідних положень Закону № 280/97-ВР, а тому підстави для їх незастосування у діяльності обласної ради відсутні.
Крім того, колегією суддів встановлено, що рішенням ХІ сесії VIII скликання Харківської обласної ради від 09.05.2022 № 370-VIII «Про затвердження порядку денного позачергової ХІ сесії обласної ради VIII скликання», у відповідності до статей 46, 49 Закону № 280/97-ВР та Регламенту затверджено порядок денний з питань, зокрема:
- Про внесення змін до Регламенту Харківської міської ради VIII скликання, затвердженого рішенням обласної ради від 11.03.2021 № 50-VІІІ.
Рішенням ХІ сесії VIII скликання Харківської обласної ради від 09.05.2022 № 371-VIII, з метою забезпечення стабільної роботи обласної ради у період дії воєнного стану, враховуючи норми Закону України «Про правовий режим воєнного стану», відповідно до Указів Президента України від 24.02.2022 № 64/2022 «Про введення воєнного стану в Україні», від 14.03.2022 № 133/2022 та від 18.04.2022 № 259/2022 «Про продовження строку дії воєнного стану в Україні», керуючись пунктом 5 частини першої статті 43, статтею 59 Закону № 280/97-ВР обласна рада вирішила внести до Регламенту Харківської обласної ради VIII скликання такі зміни:
- статтю 75 Регламенту доповнено новою частиною такого змісту:
«У період дії на території області чи країни воєнного чи надзвичайного стану пленарні засідання сесії обласної ради можуть проводитися в режимі відеоконференції також з інших питань»;
- статтю 77 Регламенту доповнено новою частиною такого змісту:
«У разі проведення пленарного засідання сесії ради в режимі відеоконференції у період дії воєнного або надзвичайного стану внаслідок обставин, пов'язаних із бойовими діями, з метою забезпечення збереження життя та здоров'я працівників, адреса, дата та час проведення такого засідання у розпорядженні голови обласної ради про скликання сесії можуть не зазначатися».
Таким чином, з 09.05.2022 відповідно до статті 75 Регламенту у період дії воєнного стану пленарні засідання сесії Харківської обласної ради можуть проводитися в режимі відеоконференції не тільки з нагальних (термінових) питань, а також з інших питань.
З приводу доводів апелянта про те, що до внесення змін у статтю 76 Регламенту голова ХОР не мала повноважень на прийняття спірного Розпорядження, слід зазначити наступне.
Так, з матеріалів справи вбачається, що рішенням ХХVII сесії VIII скликання від 03.10.2024 № 982-VIII «Про внесення змін до Регламенту Харківської обласної ради VIII скликання», затвердженого рішенням обласної ради від 11.03.2021 № 50-VIII, внесено зміни до Регламенту, зокрема, абзац перший статті 76 доповнено реченням такого змісту:
«Голова обласної ради вирішує питання щодо вибору програмної продукції для проведення сесій обласної ради в режимі відеоконференції та визначає порядок її використання шляхом видання розпорядження».
При цьому, колегія суддів вважає за необхідне зауважити, що внесення у 2024 році змін до Регламенту в частині права голови ХОР шляхом видання розпорядження обирати програмну продукцію для проведення сесій обласної ради в режимі відеоконференції та порядку її використання, не спростовує наведені вище висновки суду апеляційної інстанції про можливість голови обласної ради одноособово вирішувати питання про проведення колегіальних засідань в режимі відеоконференції, що слідує із приписів статті 46 Закону № 280/97-ВР, згідно з яким голова обласної ради вправі самостійно приймати рішення з процедурних питань та визначати порядок роботи сесії відповідно до Регламенту.
Судом першої інстанції правомірно взято до уваги твердження відповідача, що оскаржуване Розпорядження прийнято Головою ХОР також з урахуванням приписів ст.3 та ст. 8 Конституції України та з метою створення безпечних умов роботи Харківської обласної ради та роботи учасників засідань в період дії правового режиму воєнного стану та систематичних обстрілів міста.
Посилання апелянта на ненадання відповідачами до матеріалів справи доказів укладення з надавачем хмарних послуг (Webex Meetings) договору про надання відповідних послуг, а також доказів внесення надавача таких послуг до переліку надавачів хмарних послуг, як це передбачено приписами ЗаконуУкраїни “Про хмарні послуги», що на переконання апелянта, додатково вказує на незаконність спірного розпорядження, колегія суддів відхиляє, оскільки станом на час прийняття спірного розпорядження, Кабінетом Міністрів України не було вжито заходи, встановлені в статті 16 вказаного Закону “Прикінцеві положення», зокрема, у шестимісячний строк з дня набрання чинності цим Законом привести свої нормативно-правові акти у відповідність із цим Законом; визначити структуру, порядок формування та використання електронних каталогів хмарних послуг та/або послуг центру обробки даних; визначити вимоги до надавачів хмарних послуг та/або послуг центру обробки даних, яким надавач хмарних послуг має відповідати для внесення до переліку за відповідними видами послуг, та порядок підтвердження відповідності цим вимогам; встановити порядок надання хмарних послуг та/або послуг центру обробки даних, пов'язаних з обробкою державних інформаційних ресурсів; визначити порядок підготовки пропозицій щодо використання хмарних послуг та/або послуг центру обробки даних органами державної влади, органами влади Автономної Республіки Крим та їх розгляду; забезпечити перегляд та приведення міністерствами та іншими центральними органами виконавчої влади їх нормативно-правових актів у відповідність із цим Законом.
Лише 11.02.2025 Урядом було ухвалено постанову № 154 “Деякі питання надання та використання хмарних послуг та/або послуг центру обробки даних», якою затверджено Порядок надання хмарних послуг та/або послуг центру обробки даних, пов'язаних з обробкою державних інформаційних ресурсів або інформації з обмеженим доступом, вимога щодо захисту якої встановлена законом; вимоги до надавачів хмарних послуг та/або послуг центру обробки даних; Порядок формування та використання електронних каталогів хмарних послуг та/або послуг центру обробки даних; Типовий договір про надання хмарних послуг та/або послуг центру обробки даних публічному користувачу хмарних послуг та оператору критичної інфраструктури щодо об'єкта критичної інформаційної інфраструктури.
При цьому вказаною постановою встановлено, що до 31 грудня 2025 р. публічні користувачі хмарних послуг можуть ініціювати закупівлю хмарних послуг та/або послуг центру обробки даних у надавачів хмарних послуг та/або послуг центру обробки даних, не включених до переліку надавачів хмарних послуг та/або послуг центру обробки даних.
Посилання апелянта на висновки, викладені в рішенні Закарпатського окружного адміністративного суду від 16.11.2023 року по справі № 260/3101/23 за позовом ОСОБА_1 до Харківської обласної ради, колегія суддів не приймає, оскільки в силу приписів частини 5 статті 242 КАС України при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.
Зважаючи на викладене, колегія суддів погоджується із висновком суду першої інстанції про відсутність підстав для скасування Розпорядження № 149 від 15.12.2023 про застосування онлайн-сервісу та встановлення порядку застосування програмного забезпечення онлайн-сервісу NU Webex Meetings і електронного голосування «Голос» під час проведення заходів обласної ради (пленарних засідань сесій, засідань постійних комісій, засідань конкурсних комітетів, нарад, семінарів, тощо) у режимі відеоконференції.
Ухвалюючи дане судове рішення, колегія суддів керується ст.322 КАС України, ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, практикою Європейського суду з прав людини (рішення Серявін та інші проти України) та Висновком № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів (п.41) щодо якості судових рішень.
Як зазначено в п.58 рішення Європейського суду з прав людини по справі Серявін та інші проти України, суд повторює, що згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішенні судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча п. 1 ст.6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожний аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення.
Пунктом 41 Висновку №11 (2008) Консультативної ради європейських суддів зазначено, що обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов'язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.
Враховуючи вищезазначені положення, дослідивши фактичні обставини та питання права, що лежать в основі спору по даній справі, колегія суддів прийшла до висновку про відсутність необхідності надання відповіді на інші аргументи апелянта, оскільки судом були досліджені усі основні питання, які є важливими для прийняття даного судового рішення.
Відповідно до пункту 1 частини 1 статті 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право: залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення без змін.
За визначенням, наведеним у статті 316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
На підставі викладеного колегія суддів, погоджуючись з висновками суду першої інстанції, вважає, що суд прийшов до вичерпних юридичних висновків на підставі встановлених фактичних обставин справи та правильно застосував до спірних правовідносин норми матеріального та процесуального права.
Керуючись ч. 4 ст. 241, ст.ст. 243, 250, 308, 310315, 316, 321, 322, 325, 326-329 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -
Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.
Рішення Харківського окружного адміністративного суду від 20 грудня 2024 року по справі № 520/13065/24 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення та не підлягає касаційному оскарженню, крім випадків, передбачених п. 2 ч. 5 ст. 328 КАС України.
Головуючий суддя Л.В. Любчич
Судді О.А. Спаскін О.В. Присяжнюк
Повний текст постанови складено 22.10.2025 .