15 жовтня 2025 року
м. Київ
cправа № 903/1302/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду:
Міщенка І.С. - головуючого, Берднік І.С., Зуєва В.А.,
за участю секретаря судового засідання - Кравченко О.В.
розглянув у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу першого заступника керівника Рівненської обласної прокуратури
на постанову Північно-західного апеляційного господарського суду від 14.07.2025 (головуючий - Грязнов В. В., судді: Розізнана І. В., Миханюк М. В.) у справі
за позовом заступника керівника Волинської обласної прокуратури в інтересах держави в особі Луцької міської ради
до Приватного підприємства «КСАС»
про визнання недійсним договору та повернення майна
(за участю: прокурора - Цимбалістий Т.О., представника відповідача - Матвіїв В.М.)
Історія справи
Обставини справи, встановлені судами
1. Виконавчий комітет Волинської обласної ради народних депутатів рішенням від 01.12.1986 № 341 з метою охорони і збереження споруд, що становлять архітектурну цінність та взяті на облік як пам'ятники архітектури місцевого значення, затвердив список пам'ятників архітектури місцевого значення, взятих на облік рішенням виконавчого комітету Луцької міської ради народних депутатів від 14.08.1986 № 300; пам'ятки архітектури, що використовуються в господарських та інших цілях (за винятком тих, що використовуються під житло), передати на баланс Історико-культурного заповідника республіканського значення в м. Луцьку згідно з додатком; Виконкому Луцької міської ради народних депутатів забезпечити належну охорону і використання пам'ятників архітектури; Відділу в правах будівництва і архітектури облвиконкому посилити контроль за збереженням пам'ятників архітектури відповідно до Закону УРСР «Про охорону і використання пам'ятників історії та культури».
2. У списку пам'ятників архітектури місцевого значення, який затверджений зазначеним рішенням виконавчого комітету Волинської обласної ради народних депутатів, значиться житловий будинок (поч. ХХ ст.) по вул. Карла Лібкнехта (нова назва - Драгоманова), 1 у м. Луцьку, охоронний номер 26м.
3. Луцька міська рада (далі - Рада, позивач) 18.04.2005 прийняла рішення № 23/17, яким затвердила перелік нежитлових приміщень, які підлягають приватизації шляхом викупу. До переліку таких приміщень включено нежитлове приміщення загальною площею 71,8 кв м у будинку по вул. Драгоманова, 1 у м. Луцьку (далі - нежитлове приміщення).
4. 04.12.2006 між Приватним підприємством «КСАС» (далі - ПП «КСАС», відповідач) та Управлінням культури і туризму Волинської обласної державної адміністрації укладено охоронний договір на пам'ятку культурної спадщини - нежитлове приміщення № 5/Лц/5 строком дії до 04.12.2011.
5. Відділ майна міської комунальної власності Департаменту економіки Ради наказом від 28.12.2006 № 17вир вирішив відчужити нежитлове приміщення, що є пам'ятником архітектури місцевого значення, шляхом його викупу орендарем ПП «КСАС».
6. 28.12.2006 між Відділом майна міської комунальної власності Департаменту економіки Ради та ПП «КСАС» укладений договір купівлі-продажу за № 5470 (далі - спірний договір) нежитлового приміщення - пам'ятника архітектури місцевого значення, що розташоване на другому поверсі двоповерхового будинку в наближеній до центру історичній частині міста на вул. Драгоманова, 1.
7. 27.02.2007 відомості про придбання ПП «КСАС» нежитлового приміщення за спірним договором внесені до Реєстру прав власності на нерухоме майно.
8. 18.03.2011 заступник прокурора м. Луцька звернувся до Ради з протестом на рішення від 18.04.2005 № 23/17, у якому запропонував Раді скасувати, як незаконне, вказане рішення у частині приватизації нежитлового приміщення. Рада рішенням від 06.04.2011 № 8/1 відхилила протест прокурора.
9. 26.04.2011 прокурор м. Луцька звернулася до Волинського окружного адміністративного суду з позовом до Ради про визнання нечинним і скасування її рішення від 18.04.2005 № 23/17 в частині приватизації нежитлового приміщення.
10. Волинський окружний адміністративний суд постановою від 26.05.2011 у справі № 2-а/0370/1146/11, яка набрала законної сили, відмовив у задоволенні адміністративного позову прокурора.
Узагальнений зміст позовних вимог та підстав позову
11. У грудні 2023 року заступник керівника Волинської обласної прокуратури (далі - прокурор) звернувся до суду з позовом в інтересах держави в особі Ради до ПП «КСАС», у якому просив: (1) визнати недійсним спірний договір; (2) скасувати державну реєстрацію права приватної власності ПП «КСАС» на нежитлове приміщення; (3) зобов'язати ПП «КСАС» повернути територіальній громаді міста Луцька в особі Ради нежитлове приміщення.
12. Прокурор зазначає, що будинок за адресою: м. Луцьк, вул. Драгоманова, 1 є пам'яткою архітектури місцевого значення з часу його включення до списків (переліків) пам'яток історії та культури відповідно до Закону УРСР «Про охорону і використання пам'яток історії та культури», тобто з 01.12.1986. Оскільки приватизація частини зазначеної пам'ятки архітектури місцевого значення проведена всупереч законодавчої заборони на приватизацію, то укладений між сторонами спірний договір про відчуження нежитлового приміщення суперечить закону, у зв'язку з чим підлягає визнанню недійсним відповідно до статей 203, 215 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України), а спірне майно - поверненню в комунальну власність.
Узагальнений зміст та обґрунтування прийнятих у справі судових рішень
13. Справа розглядалась судами неодноразово.
14. Господарський суд Волинської області рішенням від 07.03.2024, яке залишив без змін Північно-західний апеляційний господарський суд постановою від 13.06.2024, в позові відмовив.
15. Верховний Суд постановою від 13.11.2024 зазначені судові рішення скасував з направленням справи на новий розгляд до місцевого господарського суду.
16. Суд касаційної інстанції, зокрема вказав на те, що суди: не надали належної оцінки доводам прокурора, якими було обґрунтовано позовні вимоги, не дослідили подані на їх підтвердження докази; не врахували положення чинного на час виникнення спірних правовідносин законодавства, якими урегульовано питання, пов'язані з пам'ятками історії та культури, у тому числі щодо укладення правочинів, спрямованих на відчуження об'єкта нерухомого майна, щодо якого існує заборона, встановлена Законом України «Про тимчасову заборону приватизації пам'яток культурної спадщини». Пославшись на висновки судів, якими лише надано оцінку обставинам в адміністративній справі № 2-а/0370/1146/11, суди попередніх інстанцій без дослідження обставин та надання оцінки доказам дійшли передчасного висновку про те, що спірне майно не є пам'яткою відповідно до Закону України «Про охорону культурної спадщини».
17. За результатом нового розгляду справи Господарський суд Волинської області рішенням від 07.05.2025 позов задовольнив. Визнав недійсним спірний договір, скасував державну реєстрацію права власності відповідача на нежитлове приміщення, зобов'язав відповідача повернути нежитлове приміщення територіальній громаді м. Луцька в особі Ради.
18. Суд дійшов висновку, що за чинного на час укладення спірного договору правового регулювання право приватної власності на нежитлове приміщення, яке є об'єктом культурної спадщини, не могло виникнути у відповідача за жодних умов. Відтак, правочин, яким на користь ПП «КСАС» було відчужено нежитлове приміщення, укладений попри заборону, встановлену Законом України «Про тимчасову заборону приватизації пам'яток культурної спадщини», та, як наслідок, відбулось незаконне заволодіння майном, яке належить територіальній громаді міста Луцька.
19. Суд також зазначив, що надана адміністративним судом у справі №2а/0370/1146/11 правова оцінка тому факту, що нежитлове приміщення на час прийняття рішення Ради від 18.04.2005 № 23/17 не мало статусу пам'ятки, оскільки не було включено до Державного реєстру нерухомих пам'яток України, як це передбачено статтею 1 Закону України «Про охорону культурної спадщини», не є обов'язковою для господарського суду під час розгляду господарської справи №903/1302/23.
Узагальнений зміст та обґрунтування оскаржуваної постанови суду апеляційної інстанції
20. Північно-західний апеляційний господарський суд постановою від 14.07.2025 рішення суду першої інстанції скасував, ухвалив нове рішення про відмову в позові.
21. Мотивував своє рішення наступним:
- визнання недійсним спірного договору є неефективним способом захисту прав територіальної громади, оскільки без заявлення прокурором вимоги про застосування наслідків недійсності такого правочину існуючий між сторонами спір остаточно не буде вирішеним, оскільки майнові права відповідача залишаються неврегульованими; задоволення вимоги про визнання недійсним спірного договору, який вже виконаний його сторонами, саме по собі не є підставою для повернення коштів, сплачених відповідачем на виконання оспорюваного правочину і суд позбавлений процесуальної можливості застосувати такі наслідки самостійно;
- унаслідок відмови в задоволенні основної позовної вимоги про визнання недійсним спірного договору похідна позовна вимога про скасування державної реєстрації права приватної власності відповідача також не підлягає задоволенню;
- помилковим є застосування місцевим господарським судом правового висновку, викладеного у постанові Великої Палати Верховного Суду від 12.09.2023 у справі №910/8413/21, який по-перше, стосується правовідносин, які не є подібними з тими, що виникли між сторонами даного спору; по-друге, застосування такого висновку суду касаційної інстанції у вересні 2023 року до оцінки спірного договору, укладеного 28.12.2006 та з метою переоцінки рішення адміністративного суду у справі №2а/0370/1146/11, яким підтверджено правомірність рішення Ради про приватизацію нежитлового приміщення, призводить до правової невизначеності та порушення принципу верховенства права;
- установлена рішенням суду адміністративної юрисдикції у справі №2а/0370/1146/11 обставина правомірності рішення органу місцевого самоврядування про включення нежитлового приміщення до переліку об'єктів, що підлягають приватизації, є преюдиційною для даної справи та підтверджує законність підстави відчуження спірного майна на користь відповідача.
Касаційна скарга
22. Не погоджуючись із постановою суду апеляційної інстанції, прокурор звернувся з касаційною скаргою, в якій просить її скасувати з підстави, передбаченої пунктом 1 частини 2 статті 287 ГПК України, рішення суду першої інстанції залишити в силі.
Аргументи учасників справи
Узагальнені доводи касаційної скарги
23. Суд апеляційної інстанції неправильно застосував статті 15, 16, 215, 216, 328 ЦК України, статтю 45 Закону України «Про судоустрій і статус суддів», статтю 1 Закону України «Про тимчасову заборону приватизації пам'яток культурної спадщини», порушив норми статей 75, 79, 86, 236-238, 269, 316 ГПК України, без урахування висновків Верховного Суду в постановах від 12.09.2023 у справі № 910/8413/21, від 13.11.2024 у справі № 903/1302/23, від 12.09.2023 у справі № 910/8413/21, від 08.11.2023 у справі № 918/1141/22, від 21.12.2022 у справі № 914/2350/18, від 11.02.2025 у справі № 910/19061/21.
24. Передчасним є висновок суду апеляційної інстанції про те, що заявлення прокурором вимоги про визнання недійсним спірного договору без одночасного застосування наслідків його недійсності не призведе до остаточного вирішення спору, оскільки залишаються неврегульованими майнові права відповідача. У цій справі прокурор звернувся до суду з негаторним позовом про усунення перешкод власнику, який не втратив володіння об'єктом культурної спадщини, у користуванні та розпорядженні пам'яткою архітектури, шляхом у тому числі визнання недійсним спірного договору. Зважаючи на протиправність спірного правочину та здійснення державної реєстрації права приватної власності на об'єкт, який за жодних умов не підлягав приватизації, обраний прокурором спосіб захисту порушених прав є належним, ефективним і таким, що у повному обсязі відновить порушені права та інтереси територіальної громади. Натомість відповідач не позбавлений можливості заявити, зокрема окрему позовну вимогу про стягнення збитків, пов'язаних із позбавленням його права власності на спірне нерухоме майно.
25. Суд апеляційної інстанції не виконав обов'язкових вказівок Верховного Суду в постанові від 13.11.2024, якою дану справу було направлено на новий розгляд.
26. Відповідно до статті 118 ГПК України Верховний Суд залишає без розгляду подані прокурором 03.09.2025 додаткові пояснення до касаційної скарги, які за своїм змістом є доповненням касаційної скарги, з огляду на пропуск скаржником процесуального строку, встановленого в частині 1 статті 298 ГПК України.
Позиція відповідача у відзиві на касаційну скаргу
27. Доводи касаційної скарги є безпідставними та не спростовують законних та обґрунтованих висновків суду апеляційної інстанції. У зв'язку з чим касаційна скарга задоволенню не підлягає.
Позиція Верховного Суду
28. Відповідно до частини 1 статті 300 ГПК України, переглядаючи у касаційному порядку судові рішення, суд касаційної інстанції в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
29. В основу оскаржуваної постанови покладено висновок апеляційного суду про неефективність обраного прокурором способу захисту речових прав територіальної громади з огляду на те, що прокурор у межах цього судового провадження одночасно з вимогою про визнання недійсним договору не заявив вимогу про застосування наслідків недійсності оспорюваного ним правочину. У зв'язку з цим наявний між сторонами спір про право не може бути вирішений судом остаточно, позаяк залишаються неврегульованими майнові права відповідача.
30. Верховний Суд вважає такі висновки суду апеляційної інстанції передчасними з огляду на таке.
31. Частиною 5 статті 310 ГПК України передбачено, що висновки суду касаційної інстанції, у зв'язку з якими скасовано судові рішення, є обов'язковими для суду першої чи апеляційної інстанції під час нового розгляду справи.
32. Згідно з частиною 1 статті 316 ГПК України вказівки, що містяться у постанові суду касаційної інстанції, є обов'язковими для суду першої та апеляційної інстанцій під час нового розгляду справи.
33. Направляючи цю справу на новий розгляд, Верховний Суд в постанові від 13.11.2024 констатував порушення судами норм процесуального права внаслідок ненадання належної оцінки доводам прокурора, якими було обґрунтовано позовні вимоги у цій справі та не дослідження поданих на їх підтвердження доказів, з урахуванням положень чинного на час виникнення спірних правовідносин законодавства, якими урегульовано статус пам'яток історії та культури, у тому числі щодо укладення правочинів, спрямованих на відчуження об'єкта нерухомого майна, щодо якого існує заборона, встановлена Законом України «Про тимчасову заборону приватизації пам'яток культурної спадщини». Без будь-якої оцінки судів попередніх інстанцій, у тому числі з огляду на подані прокурором докази, залишилися ті обставини, що згідно з пунктом 3 розділу Х «Прикінцеві положення» Закону України «Про охорону культурної спадщини» об'єкти, включені до списків (переліків) пам'яток історії та культури відповідно до Закону УРСР «Про охорону і використання пам'яток історії та культури», визнаються пам'ятками відповідно до цього Закону.
34. Суд касаційної інстанції у наведеній постанові також звернув увагу на висновки Великої Палати Верховного Суду у постанові від 12.09.2023 у справі № 910/8413/21 щодо застосування у подібних правовідносинах норм матеріального права, якими прокурор обґрунтовував підстави заявленого позову.
35. Під час нового розгляду цієї справи суд першої інстанції, керуючись висновками та виконуючи вказівки Верховного Суду, встановив наступні обставини.
36. Позов у справі, що розглядається, поданий прокурором в інтересах держави про повернення територіальній громаді міста Луцька нежитлового приміщення, що є пам'яткою архітектури місцевого значення та було незаконно відчужене шляхом приватизації у приватну власність ПП «КСАС». Метою цього позову є усунення перешкод власнику - територіальній громаді міста Луцька, який не втратив володіння специфічним об'єктом цивільних відносин - об'єктом культурної спадщини, приватизація якого була заборонена, у користуванні та розпорядженні частиною пам'ятки архітектури, шляхом її повернення від відповідача за правилами негаторного позову.
37. За обставинами цієї справи будинок у м. Луцьку по вул. Драгоманова, 1, в якому розташовано придбане відповідачем нежитлове приміщення, є пам'яткою архітектури місцевого значення відповідно до Закону України «Про охорону культурної спадщини» з часу його включення до списків (переліків) пам'яток історії та культури відповідно до Закону УРСР «Про охорону і використання пам'яток історії та культури», тобто з 01.12.1986, що підтверджується рішенням Виконавчого комітету Волинської обласної ради народних депутатів від 01.12.1986 № 341 «Про затвердження списку пам'ятників архітектури місцевого значення».
38. У цьому рішенні Виконавчого комітету Волинської обласної ради народних депутатів зазначено, що з метою охорони і збереження споруд, що становлять архітектурну цінність та взяті на облік як пам'ятники архітектури місцевого значення, вирішено затвердити список пам'ятників архітектури місцевого значення, взятих на облік рішенням виконавчого комітету Луцької міської ради народних депутатів від 14.08.1986 № 300; пам'ятки архітектури, що використовуються в господарських та інших цілях (за винятком тих, що використовуються під житло), передати на баланс Історико-культурного заповідника республіканського значення в м. Луцьку згідно з додатком; Виконкому Луцької міської ради народних депутатів забезпечити належну охорону і використання пам'ятників архітектури; Відділу в правах будівництва і архітектури облвиконкому посилити контроль за збереженням пам'ятників архітектури відповідно до Закону УРСР «Про охорону і використання пам'ятників історії та культури».
39. У статті 8 Закону УРСР «Про охорону і використання пам'яток історії та культури» (у редакції, чинній станом на 01.12.1986) визначено, що виконавчі комітети місцевих Рад народних депутатів у межах прав, наданих законом, забезпечують виявлення, облік, охорону і використання пам'яток історії та культури, що знаходяться на території Ради, залучають громадськість до проведення заходів по охороні, використанню і пропаганді цих пам'яток, організують шефство підприємств, установ, організацій над ними, забезпечують додержання законодавства про охорону і використання пам'яток історії та культури.
40. Виконавчі комітети обласних, міських (міст республіканського підпорядкування) Рад народних депутатів затверджують переліки пам'яток історії та культури місцевого значення (стаття 17), встановлюють зони їх охорони (стаття 29), а також вирішують інші питання в галузі охорони і використання пам'яток історії та культури, віднесені до їх відання законодавством Союзу РСР і Української РСР.
41. Відповідно до частини 3 статті 17 Закону УРСР «Про охорону і використання пам'яток історії та культури» (у редакції, чинній на 01.12.1986) переліки пам'яток історії та культури республіканського значення затверджуються Радою Міністрів Української РСР. Переліки пам'яток місцевого значення затверджуються виконавчими комітетами обласних, міських (міст республіканського підпорядкування) Рад народних депутатів. Виключення об'єктів з переліків пам'яток республіканського і місцевого значення допускається лише з дозволу Ради Міністрів Української РСР.
42. Отже, як правильно зазначив суд першої інстанції, будинок у м. Луцьку по вул. Драгоманова, 1 з 01.12.1986 є пам'яткою архітектури місцевого значення, який включено до переліку пам'яток архітектури місцевого значення відповідно до вимог частини 3 статті 17 Закону УРСР «Про охорону і використання пам'яток історії та культури».
43. Починаючи з 12.07.2000 особливості правовідносин, пов'язаних з культурною спадщиною та її збереженням, врегульовані Законом України «Про охорону культурної спадщини».
44. Згідно з пунктом 3 розділу Х «Прикінцеві положення» Закону України «Про охорону культурної спадщини» об'єкти, включені до списків (переліків) пам'яток історії та культури відповідно до Закону УРСР «Про охорону і використання пам'яток історії та культури», визнаються пам'ятками відповідно до цього Закону.
45. Пам'ятки культурної спадщини, а також щойно виявлені об'єкти культурної спадщини (які прирівняні за своїм правовим статусом до пам'яток культурної спадщини) підлягають охороні відповідно до Закону України «Про охорону культурної спадщини».
46. Набрання чинності Законом України «Про охорону культурної спадщини», який замінив Закон УРСР «Про охорону і використання пам'яток історії та культури» в регулюванні питань, пов'язаних з пам'ятками історії та культури, не призвело до скасування охоронюваного статусу об'єктів культурної спадщини.
47. Відповідно до статті 1 Закону України «Про тимчасову заборону приватизації пам'яток культурної спадщини», який набрав чинності 23.02.2005 і діяв до 17.10.2008 включно, заборонено приватизацію пам'яток культурної спадщини до затвердження Верховною Радою України переліку пам'яток культурної спадщини, які не підлягають приватизації.
48. Отже, Законом України «Про тимчасову заборону приватизації пам'яток культурної спадщини» було встановлено тимчасову заборону на здійснення приватизації пам'яток культурної спадщини. Цей Закон було ухвалено для додаткового захисту пам'яток культурної спадщини, а саме: недопущення безконтрольної та необґрунтованої приватизації - тобто безконтрольного та необґрунтованого відчуження пам'яток культурної спадщини з державної та комунальної до приватної власності. Це випливає з історичного, телеологічного (цільового), системного тлумачення положень Закону України «Про тимчасову заборону приватизації пам'яток культурної спадщини».
49. Таких висновків дійшла Велика Палата Верховного Суду у постанові від 12.09.2023 у справі №910/8413/21, на яку посилається прокурор у касаційній скарзі.
50. Зі змісту статті 1 Закону України «Про тимчасову заборону приватизації пам'яток культурної спадщини» вбачається, що заборону на приватизацію пам'яток культурної спадщини було встановлено до затвердження Верховною Радою України переліку пам'яток культурної спадщини, які не підлягають приватизації. Тобто термін заборони приватизації пам'яток культурної спадщини визначений вказівкою на подію - затвердження Верховною Радою України переліку пам'яток культурної спадщини, які не підлягають приватизації.
51. У частині 2 статті 2 «Прикінцеві положення» Закону України «Про тимчасову заборону приватизації пам'яток культурної спадщини» було визначено: «Кабінету Міністрів України у шестимісячний термін з дня набрання чинності цим Законом подати на розгляд Верховної Ради України проєкт Закону України про затвердження переліку пам'яток культурної спадщини, які не підлягають приватизації».
52. Як зазначено у пояснювальній записці до проєкту Закону України «Про тимчасову заборону приватизації пам'яток культурної спадщини», ухвалення зазначеного Закону було обумовлено тим, що Кабінет Міністрів України впродовж тривалого строку (більше п'яти років) не подав на затвердження Верховній Раді України проєкту переліку пам'яток, що не підлягають приватизації.
53. Неподання Кабінетом Міністрів України протягом тривалого проміжку часу на затвердження Верховній Раді України переліку пам'яток, що не підлягають приватизації, могло призвести до безконтрольного та необґрунтованого відчуження пам'яток культурної спадщини. Затвердження переліку пам'яток, що не підлягають приватизації, усувало зазначений ризик та позбавляло необхідності продовження дії тимчасової заборони приватизації пам'яток культурної спадщини.
54. Перелік пам'яток культурної спадщини, що не підлягають приватизації, затверджено Законом України «Про Перелік пам'яток культурної спадщини, що не підлягають приватизації», який набрав чинності 17.10.2008.
55. Пунктом 3 розділу II Закону України «Про Перелік пам'яток культурної спадщини, що не підлягають приватизації» передбачено визнати таким, що втратив чинність, Закон України «Про тимчасову заборону приватизації пам'яток культурної спадщини».
56. Отже, Закон України «Про тимчасову заборону приватизації пам'яток культурної спадщини» втратив чинність 17.10.2008. До цього дня включно діяла заборона на приватизацію (відчуження) пам'яток культурної спадщини.
57. Велика Палата Верховного Суду у постанові від 12.09.2023 у справі № 910/8413/21 (на яку посилається прокурор в касаційній скарзі) дійшла висновку про те, що метою Закону України «Про тимчасову заборону приватизації пам'яток культурної спадщини» було унеможливити приватизацію (відчуження) пам'яток культурної спадщини до затвердження Верховною Радою України Переліку пам'яток культурної спадщини, які не підлягають приватизації. Невиконання Кабінетом Міністрів України своїх обов'язків щодо подачі на затвердження Верховній Раді України проекту Переліку пам'яток, що не підлягають приватизації, не може бути підставою для незастосування заборони, встановленої статтею 1 Закону України «Про тимчасову заборону приватизації пам'яток культурної спадщини».
58. Отже, на нежитлове приміщення, яке є частиною будинку по вул. Драгоманова, 1 у м. Луцьку, поширювалась заборона на приватизацію (відчуження з комунальної власності) пам'яток культурної спадщини відповідно до Закону України «Про тимчасову заборону приватизації пам'яток культурної спадщини». Відповідне правове регулювання було доступним і зрозумілим. Воно не допускало жодної можливості до 17.10.2008 включно набути з комунальної власності у приватну пам'ятку культурної спадщини, у тому числі за Законом України «Про приватизацію державного майна».
59. Суд апеляційної інстанції в якості одного з аргументів в оскаржуваній постанові послався на те, що відповідач набув право на приватизацію нежитлового приміщення на підставі рішення Ради від 18.04.2005 № 23/17, законність якого була предметом оцінки в судовому рішенні в адміністративній справі №2а/0370/1146/11.
60. Верховний Суд вважає такий аргумент безпідставним, оскільки суд адміністративної юрисдикції у межах справи №2а/0370/1146/11 не вирішував спір про право на спірне нерухоме майно, а перевіряв лише законність дій Ради, як суб'єкта владних повноважень, при ухваленні оспорюваного рішення.
61. З огляду на положення частини 7 статті 75 ГПК України надана адміністративним судом у справі №2а/0370/1146/11 правова оцінка тому факту, що нежитлове приміщення на час прийняття рішення Ради від 18.04.2005 № 23/17 не мало статусу пам'ятки, оскільки не було включено до Державного реєстру нерухомих пам'яток України, як це передбачено статтею 1 Закону України «Про охорону культурної спадщини», не є обов'язковою для господарського суду під час розгляду господарської справи №903/1302/23.
62. Натомість за усталеними висновками Великої Палати Верховного Суду у цивільних спорах рішення органу державної влади чи місцевого самоврядування за умови його невідповідності закону не тягне тих юридичних наслідків, на які воно спрямоване. (див. постанови Великої Палати Верховного Суду від 21.09.2019 у справі № 911/3681/17, від 15.10.2019 у справі № 911/3749/17, від 22.01.2020 у справі № 910/1809/18, від 01.02.2020 у справі № 922/614/19, від 15.09.2020 у справі № 469/1044/17, від 23.11.2021 у справі № 359/3373/16-ц, від 08.08.2023 у справі № 910/5880/21). Тому під час розгляду справи, в якій на вирішення спору може вплинути оцінка рішення органу державної влади чи місцевого самоврядування як законного або протиправного (наприклад, у спорі за віндикаційним позовом), не допускається відмова у позові з тих мотивів, що рішення органу державної влади чи місцевого самоврядування не визнане судом недійсним, або що таке рішення не оскаржене, відповідна позовна вимога не пред'явлена. Під час розгляду такого спору слід виходити з принципу jura novit curia - "суд знає закони". Тому суд незалежно від того, оскаржене відповідне рішення чи ні, має самостійно дати правову оцінку рішенню органу державної влади чи місцевого самоврядування та викласти її у мотивувальній частині судового рішення (постанова Великої Палати Верховного Суду від 23.11.2021 у справі №359/3373/16-ц).
63. Звідси Верховний Суд констатує, що як на момент прийняття Радою рішення від 18.04.2005 № 23/17 про включення нежитлового приміщення до переліку об'єктів, які підлягають приватизації, так і на момент укладення спірного договору, спрямованого на відчуження на користь відповідача нежитлового приміщення, існувала заборона на приватизацію (відчуження) пам'яток культурної спадщини, встановлена Законом України «Про тимчасову заборону приватизації пам'яток культурної спадщини».
64. Отже, оскільки вчинення правочину, спрямованого на відчуження нежитлового приміщення з комунальної власності на користь відповідача відбулось попри заборону, встановлену Законом України «Про тимчасову заборону приватизації пам'яток культурної спадщини», про що обидві сторони спірного договору знали або повинні були знати, цей правочин суперечить законодавству про охорону культурної спадщини, а поведінка обох сторін цього правочину є недобросовісною.
65. Частини четверта та п'ята статті 54 Конституції України містять приписи про те, що культурна спадщина охороняється законом. Держава забезпечує збереження історичних пам'яток та інших об'єктів, що становлять культурну цінність, вживає заходів для повернення в Україну культурних цінностей народу, які знаходяться за її межами.
66. Об'єкти культурної спадщини є суспільним надбанням та потребують особливої охорони. Збереження об'єктів культурної спадщини становить загальний суспільний інтерес, має засадниче значення для суспільства. Цей інтерес зумовлює необхідність вжиття державою дій, спрямованих на забезпечення контролю за таким збереженням (абзац другий статті 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року (далі - Конвенція)).
67. Збереження культурної спадщини та у разі необхідності її раціональне використання спрямовані, окрім іншого, на захист історичної, культурної та творчої спадщини регіону та його мешканців. Таким чином, об'єкти культурної спадщини є важливою цінністю, обов'язок захисту й розвитку яких покладено на державні органи. (див. mutatis mutandis рішення Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ), зокрема, у справах "Debelianovi v. Bulgaria", заява № 61951/00 (пункти 53, 54); "Kozacioglu v. Turkey", заява № 2334/03 (пункт 54)).
68. Публічний порядок становлять фундаментальні цінності, до яких належить і збереження об'єктів культурної спадщини України як частини історичної пам'яті народу. Незаконне відчуження об'єктів культурної спадщини є таким, що порушує публічний порядок.
69. Відповідно до частин першої та другої статті 228 ЦК України правочин вважається таким, що порушує публічний порядок, якщо він був спрямований на порушення конституційних прав і свобод людини і громадянина, знищення, пошкодження майна фізичної або юридичної особи, держави, Автономної Республіки Крим, територіальної громади, незаконне заволодіння ним. Правочин, який порушує публічний порядок, є нікчемним.
70. Як зазначено вище, спірний договір про відчуження нежитлового приміщення на користь відповідача вчинено попри заборону, встановлену Законом України «Про тимчасову заборону приватизації пам'яток культурної спадщини», а отже є таким, що порушує публічний порядок, оскільки спрямований на незаконне заволодіння нежитловим приміщенням, яке належить територіальній громаді міста Луцька. Близький за змістом висновок наведений в постанові Верховного Суду від 12.09.2023 у справі № 910/8413/21.
71. Отже, спірний договір є нікчемним відповідно до приписів частини другої статті 228 ЦК України.
72. Відповідно до правової позиції, яка викладена у постанові Великої Палати Верховного Суду від 12.09.2023 у справі №910/8413/21, Велика Палата Верховного Суду послідовно дотримується позиції, що у випадках, коли на певний об'єкт нерухомого майна за жодних умов не може виникнути право приватної власності, державна реєстрація цього права не змінює володільця відповідного об'єкта, а тому порушення права власності держави чи відповідної територіальної громади слід розглядати як таке, що не пов'язане з позбавленням власника володіння. Належним способом захисту прав власника у цих випадках є негаторний позов.
73. Як слідує з визначення поняття «об'єкт культурної спадщини», для таких об'єктів характерними ознаками є цінність з археологічного, естетичного, етнологічного, історичного, архітектурного, мистецького, наукового чи художнього погляду і збереження своєї автентичності. Зазначене вирізняє, зокрема, нерухомі об'єкти культурної спадщини з-поміж іншого нерухомого майна. Такі об'єкти потребують особливої правової охорони.
74. Отже, у разі включення певного об'єкта до переліку пам'яток місцевого, загальнодержавного значення тощо, особа, проявивши розумну обачність, може і повинна знати про те, що нерухоме майно, яке вона має намір набути у приватну власність, є нерухомим об'єктом культурної спадщини.
75. Встановлені у цій справі обставини свідчать про те, що відповідачу було достеменно відомо, що він укладає правочин щодо придбання об'єкта культурної спадщини, адже ще 04.12.2006 (до укладення нікчемного договору купівлі-продажу) між Управлінням культури і туризму Волинської обласної державної адміністрації та ПП «КСАС» було укладено охоронний договір № 5/Ли/5, згідно з яким ПП «КСАС» бере на себе зобов'язання щодо охорони частини приміщень будинку у м. Луцьку по вул. Драгоманова, 1, пам'ятки містобудування та архітектури місцевого значення, взятої під охорону держави згідно з рішенням Виконкому Волинської обласної ради від 01.12.1986 №341. Відомості про те, що нежитлове приміщення має статус пам'ятника архітектури місцевого значення містяться і в пункті 1.1 спірного договору. Проявивши розумну обачність, відповідач міг і повинен був знати про те, що укладення нікчемного правочину та подальша реєстрація за ним права власності на нежитлове приміщення є порушенням закону та не зумовлюватиме виникнення у відповідача права приватної власності.
76. Відповідно до частин першої та другої статті 328 ЦК України право власності набувається на підставах, що не заборонені законом, зокрема із правочинів. Право власності вважається набутим правомірно, якщо інше прямо не випливає із закону або незаконність набуття права власності не встановлена судом.
77. Отже, за чинного на час укладення спірного договору правового регулювання право приватної власності на нежитлове приміщення - пам'ятку архітектури за жодних умов не могло виникнути у відповідача. Як наслідок, заволодіння відповідачем цим об'єктом було неможливим. У такому разі державна реєстрація права приватної власності на нежитлове приміщення за відповідачем не є доказом переходу до нього володіння цим майном. Оскільки, незважаючи на державну реєстрацію права приватної власності на вказаний об'єкт, володіння останнім власник не втратив, немає підстав для застосування віндикаційного позову.
78. За обставин цієї справи мета прокурора спрямована на усунення перешкод власникові (територіальній громаді міста Луцька), який не втратив і не міг втратити володіння специфічним об'єктом цивільних відносин (об'єктом культурної спадщини, приватизація якого була забороненою), у користуванні та розпорядженні нежитловим приміщенням шляхом його повернення від відповідача.
79. Установивши, що мета позову спрямована на усунення перешкод територіальній громаді міста Луцька, яка не втратила володіння нежитловим приміщенням, у користуванні та розпорядженні останньою шляхом її повернення від відповідача, суд першої інстанції обґрунтовано розглянув вимогу про зобов'язання повернути територіальній громаді міста Луцька в особі Ради спірне приміщення як вимогу про повернення цього майна за правилами негаторного позову.
80. Отже, суд першої інстанції обґрунтовано визнав такою, що підлягає задоволенню, позовну вимогу про повернення територіальній громаді міста Луцька в особі Ради нежитлового приміщення та про скасування державної реєстрації права власності відповідача на це майно.
81. Відповідно до статті 256 ЦК України позовна давність - це строк, у межах якого особа може звернутися до суду з вимогою про захист свого цивільного права або інтересу.
82. Приписи про застосування позовної давності поширюються, зокрема, на позови про витребування майна з чужого незаконного володіння (віндикаційний позов). Натомість негаторний позов може бути пред'явлений позивачем упродовж усього часу, поки існує відповідне правопорушення. Такий підхід у судовій практиці є усталеним (див., зокрема, постанови Великої Палати Верховного Суду від 04.07.2018 у справі № 653/1096/16-ц, від 20.06.2023 у справі № 554/10517/16-ц).
83. З огляду на зазначене Верховний Суд вважає безпідставною заяву відповідача про застосування наслідків спливу позовної давності.
84. Разом з тим Верховний Суд зауважує про хибність висновку суду першої інстанції про те, що укладений між Радою та ПП «КСАС» договір купівлі-продажу нежитлового приміщення підлягає визнанню недійсним як оспорюваний правочин.
85. Відповідно до усталеної практики Верховного Суду вимога про визнання нікчемного правочину недійсним не є належною і не підлягає задоволенню. Натомість суд робить висновок про нікчемність правочину у мотивувальній частині під час розгляду по суті спору за належною позовною вимогою.
86. Водночас Велика Палата Верховного Суду звертала увагу, що у кожній справі за змістом обґрунтувань позовних вимог, наданих позивачем пояснень тощо суд має встановити, якого саме результату позивач хоче досягнути унаслідок вирішення спору. Суд розглядає справи у межах заявлених вимог, але, зберігаючи об'єктивність і неупередженість, сприяє учасникам судового процесу в реалізації ними прав, передбачених процесуальним кодексом. Виконання такого обов'язку пов'язане, зокрема, з тим, що суд має надавати позовним вимогам належну інтерпретацію, а не тлумачити їх лише буквально (див. постанови Великої Палати Верховного Суду від 30.06.2021 у справі № 9901/172/20, від 01.07.2021 у справі № 9901/381/20, від 26.10.2021 у справі № 766/20797/18, від 01.02.2022 у справі № 750/3192/14, від 22.09.2022 у справі № 462/5368/16-ц, від 04.07.2023 у справі № 233/4365/18, від 12.07.2023 у справі № 757/31372/18-ц).
87. Невідповідність чи неповна відповідність позовних вимог належному способу захисту не може бути підставою для відмови в позові з формальних підстав, якщо прагнення позивача не викликає сумніву, а позовні вимоги можна витлумачити відповідно до належного способу захисту прав. Протилежний підхід не відповідав би завданням господарського судочинства (стаття 2 ГПК України). Близькі за змістом висновки викладені у постановах Верховного Суду від 19.04.2023 у справі № 904/7803/21, від 20.09.2023 у справі № 910/3453/22, від 01.11.2023 у справі № 910/7987/22.
88. Оскільки у даному випадку прагнення прокурора у поверненні нежитлового приміщення територіальній громаді не викликає сумніву і суд першої інстанції загалом правильно витлумачив мету заявлених прокурором позовних вимог, окреме задоволення цим судом позовної вимоги про визнання недійсним договору купівлі-продажу не призвело до прийняття незаконного судового рішення та не спричинило неправильне вирішення спору по суті.
Щодо пропорційності втручання у право особи на мирне володіння майном та співвідношення такого втручання із суспільними інтересами
89. Статтею 1 Першого протоколу до Конвенції передбачено, що кожна фізична або юридична особа має право мирно володіти своїм майном. Ніхто не може бути позбавлений свого майна інакше як в інтересах суспільства і на умовах, передбачених законом або загальними принципами міжнародного права. Проте попередні положення жодним чином не обмежують право держави вводити в дію такі закони, які вона вважає за необхідне, щоб здійснювати контроль за користуванням майном відповідно до загальних інтересів або для забезпечення сплати податків чи інших зборів або штрафів.
90. У практиці Європейського суду з прав людини (ЄСПЛ) напрацьовано три критерії, які слід оцінювати на предмет сумісності заходу втручання у право особи на мирне володіння майном із гарантіями статті 1 Першого протоколу до Конвенції, а саме: чи є втручання законним; чи переслідує таке втручання легітимну мету; чи є такий захід (втручання у право на мирне володіння майном) пропорційним такій меті.
91. Втручання держави у право на мирне володіння майном є законним, якщо здійснюється на підставі акта, що має бути доступним для заінтересованих осіб, чітким і передбачуваним з питань застосування та наслідків дії його норм.
92. Якщо можливість втручання у право власності передбачена законом, стаття 1 Першого протоколу до Конвенції надає державам свободу розсуду щодо визначення легітимної мети такого втручання: або з метою контролю за користуванням майном відповідно до загальних інтересів, або для забезпечення сплати податків, інших зборів або штрафів. Втручання є виправданим, якщо воно здійснюється з метою задоволення загального («суспільного», «публічного») інтересу, яким може бути, зокрема, інтерес держави, окремих регіонів, громад чи сфер людської діяльності. Саме національні органи влади мають здійснювати первісну оцінку наявності проблеми, що становить суспільний інтерес, вирішення якої б вимагало таких заходів. Крім того, ЄСПЛ також визнає, що й саме по собі правильне застосування законодавства може становити суспільний (загальний) інтерес (рішення у справі "Tregubenko v. Ukraine" від 02.11.2004, заява № 61333/00).
93. Критерій «пропорційності» передбачає, що втручання у право власності розглядатиметься як порушення статті 1 Першого протоколу до Конвенції, якщо не було дотримано справедливої рівноваги (балансу) між інтересами держави (суспільства), пов'язаними з втручанням, та інтересами особи, яка так чи інакше страждає від втручання. «Справедлива рівновага» передбачає наявність розумного співвідношення (обґрунтованої пропорційності) між метою, визначеною для досягнення, та засобами, які використовуються. Необхідного балансу не буде дотримано, якщо добросовісна особа несе «індивідуальний і надмірний тягар». При цьому з питань оцінки пропорційності ЄСПЛ, як і з питань наявності суспільного, публічного інтересу, визнає за державою досить широку сферу розсуду, за винятком випадків, коли такий розсуд не ґрунтується на розумних підставах.
94. Відповідно до усталеної практики ЄСПЛ положення статті 1 Першого протоколу містить три правила: перше правило має загальний характер і проголошує принцип мирного володіння майном; друге - стосується позбавлення майна і визначає певні умови для визнання правомірним втручання у право на мирне володіння майном; третє - визнає за державами право контролювати використання майна за наявності певних умов для цього. Зазначені правила мають тлумачитися у світлі загального принципу першого правила, але друге та третє стосуються трьох найважливіших суверенних повноважень держави: права вилучати власність у суспільних інтересах, регулювати використання власності та встановлювати систему оподаткування. Саме національні органи влади мають здійснювати первісну оцінку наявності проблеми, що становить суспільний інтерес, вирішення якої б вимагало заходів втручання у право мирного володіння майном.
95. Верховний Суд зазначає, що усунення перешкод територіальній громаді з боку відповідача у користуванні нежитловим приміщенням є законним, оскільки здійснюється внаслідок недотримання відповідачем норм законодавства (порушення заборони, встановленої Законом України «Про тимчасову заборону приватизації пам'яток культурної спадщини», вчинення правочину, який порушує публічний порядок) та на підставі положень ЦК України (стаття 391 вказаного Кодексу).
96. Метою усунення перешкод територіальній громаді з боку відповідача у користуванні нежитловим приміщенням є збереження вказаного об'єкта. Охорона пам'яток культури є пріоритетним завданням держави України. Тривала відсутність заходів із охорони призводить не лише до втрати «матеріальної» цінності цим об'єктом, але і до втрати його «нематеріальної» (історико-культурної) цінності, яку неможливо буде відновити. Вказане зумовлює нагальну потребу вжити відповідні заходи задля збереження пам'ятки архітектури у загальних інтересах.
97. Щодо критерію пропорційності Верховний Суд зауважує таке.
98. У рішенні у справі "Rysovskyy v. Ukraine" від 20.10.2011 ЄСПЛ зазначив, що принцип «належного урядування», як правило, не повинен перешкоджати державним органам виправляти випадкові помилки, навіть ті, причиною яких є їхня власна недбалість. Будь-яка інша позиція була б рівнозначною, inter alia, санкціонуванню неналежного розподілу обмежених державних ресурсів, що саме по собі суперечило б загальним інтересам. З іншого боку, потреба виправити допущену в минулому "помилку" не повинна непропорційним чином втручатися у нове право, набуте особою, яка покладалася на легітимність добросовісних дій державного органу. Ризик будь-якої помилки державного органу має покладатися на саму державу, а помилки не можуть виправлятися за рахунок осіб, яких вони стосуються. У контексті скасування помилково наданого права на майно принцип «належного урядування» може не лише покладати на державні органи обов'язок діяти невідкладно, виправляючи свою помилку, а й потребувати виплати відповідної компенсації чи іншого виду належного відшкодування колишньому добросовісному власникові.
99. Зазначені вище гарантії стосуються випадків, коли, діючи добросовісно, особа набула майнове право, зокрема право власності, від держави чи територіальної громади, які діяли під впливом помилки. Тоді як недобросовісна поведінка набувача майна у приватну власність чи як його, так і відчужувача відповідного майна, не є набуттям права приватної власності під впливом помилки органу влади та не зумовлює таке набуття. Більше того, повернення власникові майна від недобросовісної особи не може становити для останньої індивідуальний і надмірний тягар.
100. Перевіряючи добросовісність/недобросовісність відповідача, Верховний Суд звертає увагу на таке.
101. Власність зобов'язує. Власність не повинна використовуватися на шкоду людині і суспільству (частина третя статті 13 Конституції України).
102. Відповідач, укладаючи спірний договір, діючи розумно, не міг не знати, що таке майно є пам'яткою культурної спадщини, приватизація якої була заборонена в силу вимог Закону України «Про тимчасову заборону приватизації пам'яток культурної спадщини». Крім того, до укладення нікчемного договору відповідач уклав охоронний договір, згідно з яким взяв на себе зобов'язання щодо охорони пам'ятки архітектури. Немає жодних підстав вважати, що перед тим, як вчиняти правочин, спрямований на придбання нежитлового приміщення, у відповідача були перешкоди ознайомитися із зазначеними вище вимогами законодавства та зробити висновки щодо режиму цього об'єкта та неможливості набуття на нього права приватної власності.
103. З огляду на викладене у цій постанові Верховний Суд висновує, що відповідач не є добросовісним набувачем зазначеного об'єкта культурної спадщини.
104. За таких обставин неможливо виснувати про те, що втручання у право відповідача мирно володіти майном, яке він за добросовісної поведінки не міг отримати у власність, є для нього надмірним тягарем.
105. Разом із цим відповідач не позбавлений можливості ініціювати судовий процес та заявити, зокрема, вимогу про стягнення з територіальної громади міста Луцька витрат, пов'язаних із діями, спрямованими на перехід права власності на нежитлове приміщення та подальшим вчиненням відповідачем правомірних і необхідних дій стосовно цього об'єкта. Відповідна вимога, у випадку її заявлення відповідачем, має бути розглянута судом у процесі, в межах якого суду слід надати оцінку доводам позивача та доказам, наданим на підтвердження понесених ним обґрунтованих витрат.
106. Додатково Суд наголошує, що і сам відповідач під час розгляду справи, достеменно знаючи про статус спірного майна, не скористався своїми процесуальними правами шляхом подання зустрічного позову про надання належного відшкодування шкоди у зв'язку з вимогою про повернення спірного об'єкта.
107. З огляду на наведене Верховний Суд вважає, що суд апеляційної інстанції припустився помилки, пославшись в якості підстави для відмові в задоволенні позову на те, що існуючий між сторонами спір не буде вирішений остаточно у межах цього провадження у зв'язку з тим, що неврегульованими залишаються майнові права відповідача.
108. Натомість суд першої інстанції правильно застосував наведені вище вимоги законодавства, дійшов обґрунтованого висновку про існування прямої законодавчої заборони відчуження нежитлового приміщення, яке має статус пам'ятки архітектури, та дійшов загалом правильного висновку про те, що право власності держави підлягає захисту в обраний прокурором спосіб.
109. Отже, доводи касаційної скарги прокурора знайшли своє підтвердження.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
110. Суд касаційної інстанції за результатами розгляду касаційної скарги має право скасувати постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишити в силі рішення суду першої інстанції у відповідній частині (пункту 4 частини 1 статті 308 ГПК України).
111. Згідно зі статтею 312 ГПК України суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо в передбачених статтею 300 цього Кодексу межах встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.
112. З огляду на викладене, виходячи із меж перегляду справи в касаційній інстанції та враховуючи, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону, оскаржувана постанова підлягає скасуванню, а рішення суду першої інстанції - залишенню в силі.
Розподіл судових витрат
113. У зв'язку зі скасуванням постанови суду апеляційної інстанції та залишенням у силі рішення місцевого господарського суду, відповідно до статті 129 ГПК України Верховний Суд покладає на відповідача витрати зі сплати судового збору за подання касаційної скарги.
Керуючись статтями 129, 300, 301, 306, 308, 312, 314, 315, 317 Господарського процесуального кодексу України, Верховний Суд
1. Касаційну скаргу першого заступника керівника Рівненської обласної прокуратури задовольнити.
2. Постанову Північно-західного апеляційного господарського суду від 14.07.2025 у справі № 903/1302/23 скасувати.
3. Рішення Господарського суду Волинської області від 07.05.2025 у справі № 903/1302/23 залишити в силі.
4. Стягнути з Приватного підприємства «КСАС» (ідентифікаційний код 31599431) на користь Рівненської обласної прокуратури (ідентифікаційний код 02910077) 16 104 грн судового збору за подання касаційної скарги.
5. Доручити Господарському суду Волинської області видати наказ.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з моменту її ухвалення, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Головуючий Міщенко І.С.
Судді Берднік І.С.
Зуєв В.А.