14 жовтня 2025 року м. ПолтаваСправа № 440/8736/25
Полтавський окружний адміністративний суд у складі головуючого судді Алєксєєвої Н.Ю., розглянувши у письмовому провадженні справу за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Управління містобудування та архітектури Виконавчого комітету Кременчуцької міської ради Кременчуцького району Полтавської області про визнання дій протиправними та зобов'язання вчинити певні дії,
Позивач ОСОБА_1 звернувся до Полтавського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Управління містобудування та архітектури Виконавчого комітету Кременчуцької міської ради Кременчуцького району Полтавської області про: визнання протиправною відмови Управління містобудування та архітектури Кременчуцької міської ради Кременчуцького району Полтавської області у видачі ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 , позивач) будівельного паспорта за його заявою від 21.05.2025 №28-01/47177 та скасування її та про зобов'язання Управління містобудування та архітектури Кременчуцької міської ради Кременчуцького району Полтавської області (далі - Управління містобудування та архітектури, відповідач) повторно розглянути заяву ОСОБА_1 від 21.05.2025 №28-01/47177 про видачу будівельного паспорта для будівництва індивідуального житлового будинку за адресою: АДРЕСА_1 , з урахуванням висновків суду.
В обґрунтування позовних вимог ОСОБА_1 зазначив про володіння на праві приватної власності земельною ділянкою площею 0,1000 га, кадастровий номер 5310436100:02:002:1027 із цільовим призначенням - 02.01 Для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарський будівель і споруд (присадибна ділянка), що розташована за адресою: АДРЕСА_1 . Позивач 21.05.2025 звернувся із заявою № 28-01/47177 до Управління містобудування та архітектури про надання будівельного паспорта забудови земельної ділянки (забудови присадибних, дачних і садових земельних ділянок з будівлями до 500 кв.м.). 29.05.2025 року Управлінням містобудування та архітектури сформовано повідомлення №28.01-11/0887/33 про відмову в наданні будівельного паспорта за невідповідності намірів забудови земельної ділянки вимогам містобудівної документації на місцевому рівні, детальним планам територій, планувальним рішенням проектів садівницьких та дачних товариств, державним будівельним нормам, стандартам і правилам.
Із посиланням на визначення цільового призначення земельної ділянки, що розташована за адресою: АДРЕСА_1 - 02.01 Для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарський будівель і споруд (присадибна ділянка), позивач вважає відмову відповідача в наданні будівельного паспорта протиправною.
Ухвалою Полтавського окружного адміністративного суду від 30.06.2025 позовна заява прийнята до провадження, відкрите провадження в адміністративний справі, вирішено розглядати її за правилами спрощеного позовного провадження.
Відповідачем 06.10.2025 до справи наданий відзив, за змістом якого проти задоволення позовних вимог Управління містобудування та архітектури заперечувало. Відповідач послався на рішення 21 сесії Кременчуцької міської ради V скликання "Про затвердження генерального плану міста Кременчука" від 25.12.2007, яким затверджено генеральний план міста Кременчука та рішення 6 сесії Кременчуцької міської ради VII скликання від 01.04.2016 "Про затвердження додаткових змін до генерального плану міста Кременчука", вказав, що план зонування території (зонінг) міста Кременчука затверджений рішенням 51 сесії Кременчуцької міської ради VI скликання від 30.09.2014 "Про затвердження плану зонування території (зонінг) міста Кременчука" та внесення змін до плану зонування території (зонінгу) міста Кременчука рішенням 25 сесії Кременчуцької міської ради VII скликання від 07.09.2017 "Про затвердження внесення змін до плану зонування території (зонінгу) міста Кременчука" і земельна ділянка по АДРЕСА_2 відноситься до зони перспективного озеленення загального користування (міські парки, сквери, бульвари, набережні ПР- З, яка не передбачає нове будівництво індивідуального житлового будинку на земельній ділянці з кадастровим №5310436100:02:002:1027 за адресою: Полтавська область, місто Кременчук, вулиця Євгена Патона, 9А.
Учасники справи в судове засідання не з'явилися. В матеріалах справи наявні докази повідомлення сторін про дату, час та місце судового розгляду справи належним чином.
Згідно з частиною 9 статті 205 Кодексу адміністративного судочинства України якщо немає перешкод для розгляду справи у судовому засіданні, визначених цією статтею, але всі учасники справи не з'явилися у судове засідання, хоча і були належним чином повідомлені про дату, час і місце судового розгляду, суд має право розглянути справу у письмовому провадженні у разі відсутності потреби заслухати свідка чи експерта.
Суд, дослідивши письмові докази, надані сторонами до матеріалів адміністративної справи, встановив такі обставини.
ОСОБА_1 зазначив про володіння на праві приватної власності земельною ділянкою площею 0,1000 га, кадастровий номер 5310436100:02:002:1027 із цільовим призначенням - 02.01 Для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарський будівель і споруд (присадибна ділянка), що розташована за адресою: АДРЕСА_1 . Позивач 21.05.2025 звернувся із заявою № 28-01/47177 до Управління містобудування та архітектури про надання будівельного паспорта забудови земельної ділянки (забудови присадибних, дачних і садових земельних ділянок з будівлями до 500 кв.м.). 29.05.2025 року Управлінням містобудування та архітектури сформовано повідомлення №28.01-11/0887/33 про відмову в наданні будівельного паспорта за невідповідності намірів забудови земельної ділянки вимогам містобудівної документації на місцевому рівні, детальним планам територій, планувальним рішенням проектів садівницьких та дачних товариств, державним будівельним нормам, стандартам і правилам.
ОСОБА_1 не погодився із відмовою Управління містобудування та архітектури у видачі йому будівельного паспорта за його заявою від 21.05.2025 №28-01/47177, звернувся до суду із позовом про визнання її протиправною та скасування.
Суд, вивчивши та дослідивши матеріали справи, з'ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтуються позовні вимоги, оцінивши докази у сукупності, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, дійшов наступних висновків.
Відповідно до статті 14 Конституції України право власності на землю гарантується. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.
Згідно з частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно зі статтею 2 Земельного кодексу України земельні відносини - це суспільні відносини щодо володіння, користування і розпорядження землею. Суб'єктами земельних відносин є громадяни, юридичні особи, органи місцевого самоврядування та органи державної влади. Об'єктами земельних відносин є землі в межах території України, земельні ділянки та права на них, у тому числі на земельні частки (паї). Положеннями пункту "а" частини першої статті 80 Земельного кодексу України визначено, що суб'єктами права власності на землю є громадяни та юридичні особи - на землі приватної власності.
За правилами частини першої статті 81 Земельного кодексу України громадяни України набувають права власності на земельні ділянки на підставі, зокрема, придбання за договором купівлі-продажу, ренти, дарування, міни, іншими цивільно-правовими угодами.
Згідно з положеннями статей 5,78,91,154 Земельного кодексу України земельне законодавство базується на принципах невтручання держави в здійснення громадянами, юридичними особами та територіальними громадами своїх прав щодо володіння, користування і розпорядження землею, крім випадків, передбачених законом; забезпечення гарантій прав на землю, тощо.
Право власності на землю - це право володіти, користуватися і розпоряджатися земельними ділянками.
Власники земельних ділянок зобов'язані забезпечувати використання їх за цільовим призначенням.
Органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування без рішення суду не мають права втручатись у здійснення власником повноважень щодо володіння, користування і розпорядження належною йому земельною ділянкою або встановлювати непередбачені законодавчими актами додаткові обов'язки чи обмеження.
Згідно з положенням статті 373, частини першої статті 375 Цивільного кодексу України власник земельної ділянки має право використовувати її на свій розсуд відповідно до її цільового призначення.
Власник земельної ділянки має право зводити на ній будівлі та споруди, створювати закриті водойми, здійснювати перебудову, а також дозволяти будівництво на своїй ділянці іншим особам ч. 1 ст. 375 (ЦК України).
Правові та організаційні основи містобудівної діяльності установлені Законом України "Про регулювання містобудівної діяльності".
Планування та забудова земельних ділянок здійснюється їх власниками чи користувачами в установленому законодавством порядку.
Відповідно до частини першої статті 16 Закону № 3038-VI, планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження комплексних планів просторового розвитку територій територіальних громад, генеральних планів населених пунктів і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них.
Зміна функціонального призначення територій не тягне за собою припинення обмежень у використанні земель, а також припинення права власності або права користування земельними ділянками, які були передані (надані) у власність чи користування до встановлення нового функціонального призначення територій, а також не тягне за собою обов'язковості зміни виду цільового призначення земельної ділянки незалежно від того, чи належить цей вид до переліку видів цільового призначення, встановлення яких є можливим у межах такої зони.
Забудова земельної ділянки здійснюється в межах її цільового призначення, встановленого відповідно до законодавства
Таким чином, норми Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" також передбачають обов'язковість використання земельної ділянки за її цільовим призначенням навіть в разі встановлення нового функціонального призначення, якщо це відбулося вже після набуття права власності на землю.
Відповідно до змісту статті 29 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" підставою для відмови у наданні містобудівних умов та обмежень є, в тому числі, невідповідність намірів забудови вимогам містобудівної документації на місцевому рівні.
Відмова у наданні містобудівних умов та обмежень з обґрунтуванням підстав такої відмови надається у строк, що не перевищує встановлений строк їх надання.
Як вбачається з повідомлення №28.01-11/0887/33 про відмову в наданні будівельного паспорта встановлено про невідповідність намірів забудови земельної ділянки вимогам містобудівної документації на місцевому рівні, детальним планам територій, планувальним рішенням проектів садівницьких та дачних товариств, державним будівельним нормам, стандартам і правилам.
Рішенням 21 сесії Кременчуцької міської ради V скликання "Про затвердження генерального плану міста Кременчука" від 25 грудня 2007 року затверджено генеральний план міста Кременчука, а рішенням 6 сесії Кременчуцької міської ради VII скликання від 01 квітня 2016 року "Про затвердження додаткових змін до генерального плану міста Кременчука" затверджено додаткові зміни до генерального плану міста Кременчука. План зонування території (зонінг) міста Кременчука затверджено рішенням 51 сесії Кременчуцької міської ради VI скликання від 30 вересня 2014 року "Про затвердження плану зонування території (зонінг) міста Кременчука", а внесення змін до плану зонування території (зонінгу) міста Кременчука -рішенням 25 сесії Кременчуцької міської ради VII скликання від 07 вересня 2017 року "Про затвердження внесення змін до плану зонування території (зонінгу) міста Кременчука".
Згідно з витягом з пояснювальної записки (книга 1) Планом зонування території м. Кременчука Полтавської області, затвердженим рішенням Кременчуцької міської ради від 30 вересня 2014 року (зі змінами від 07 вересня 2017 року), земельна ділянка по вул. Євгена Патона 9- А відноситься до зони перспективного озеленення загального користування (міські парки, сквери, бульвари, набережні ПР- З. До якої відносяться Переважні види використання, супутні види використання, допустимі види використання в даній зоні аналогічні відповідним видам зони Р-3.
Так, відповідно до пояснювальної записки, зона призначена для організації повсякденного відпочинку населення. До зони входять парки, сквери, бульвари, та інші озеленені території, що активно використовуються населенням для відпочинку, об'єкти відпочинку, туризму, спортивні та рекреаційні території для дітей та дорослих. До переважних видів використання відноситься: культурно-просвітницькі заклади (бібліотеки, читальні зали, виставочні павільйони, кінотеатри, концертні майданчики і т. ін.); малі архітектурні форми; розважальні комплекси (дитячі ігрові майданчики, атракціони, ігротеки, танцмайданчики, дискотеки).спортивні комплекси.
До супутніх види використання відноситься: підприємства громадського харчування (кафе, ресторани і т. ін.);павільйони та кіоски для різних видів роздрібної торгівлі та обслуговування; окремі адміністративно-господарчі споруди; будівлі та споруди інженерно-технічної інфраструктури для обслуговування парку; громадські вбиральні.
До допустимих видів використання (потребують спеціального дозволу або погодження) відноситься: меморіальні комплекси, споруди; пам'ятники; виставкові зали; культові споруди; розважальні комплекси, готелі.
За поясненням відповідача зазначена зона не передбачає нове будівництво індивідуального житлового будинку на земельній ділянці кад. № 5310436100:02:002:1027 за адресою: Полтавська область, місто Кременчук, вулиця Євгена Патона, 9А.
Верховний Суд у постанові від 02.12.2021 у справі №640/23893/19 вже звертав увагу на той факт, що "цільове призначення земельної ділянки (категорія земель та певний вид використання земельної ділянки в межах відповідної категорії земель)" в розумінні Земельного кодексу України та "функціональне призначення території" в розумінні містобудівної документації, розробленої відповідно до містобудівного законодавства та державних будівельних норм, не є тотожними і однорідними поняттями в регулюванні земельних правовідносин, оскільки в межах певної функціональної території, визначеної містобудівною документацією, можуть бути різні цільові призначення земельних ділянок.
Так, стаття 1 Закону України від 22 травня 2003 року № 858-IV "Про землеустрій" (далі-Закон № 858-IV) містить визначення поняття "цільове призначення земельної ділянки", згідно з яким це є її використання за призначенням, визначеним на підставі документації із землеустрою у встановленому законодавством порядку. Таким чином, цільове призначення конкретної земельної ділянки фіксується у рішенні уповноваженого органу про передачу її у власність або надання у користування та в документі, що посвідчує право на земельну ділянку. Згідно зі змістом статті 19 Земельного кодексу України, землі України за основним цільовим призначенням поділяються на такі категорії: а) землі сільськогосподарського призначення; б) землі житлової та громадської забудови; в) землі природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення; г) землі оздоровчого призначення; ґ) землі рекреаційного призначення; д) землі історико-культурного призначення; е) землі лісогосподарського призначення; є) землі водного фонду; ж) землі промисловості, транспорту, електронних комунікацій, енергетики, оборони та іншого призначення.
Земельні ділянки кожної категорії земель, які не надані у власність або користування громадян чи юридичних осіб, можуть перебувати у запасі.
Таким чином, кожна категорія земель має узагальнене цільове призначення, що визначає специфіку її особливого правового режиму. Так, земельні ділянки, віднесені до однієї категорії, можуть використовуватися за різними видами цільового призначення. Частиною 1 статті 193 ЗК України встановлено, що державний земельний кадастр - єдина державна геоінформаційна система відомостей про землі, розташовані в межах кордонів України, їх цільове призначення, обмеження у їх використанні, а також дані про кількісну і якісну характеристику земель, їх оцінку, про розподіл земель між власниками і користувачами.
Отже, відомості щодо цільового призначення земельної ділянки, відповідно до приписів вищевказаних правових норм, відображуються у державному земельному кадастрі.
Позивачу на праві власності належить земельна ділянка кадастровий номер 5310436100:02:002:1027, що розташована за адресою: АДРЕСА_1 , площею 0,1000 га з цільовим призначенням 02.01 Для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка)
З огляду на викладене, оскільки земельна ділянка перебуває у власності позивача, а її цільове призначення - для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд, що також підтверджується відповідними довідками, наявними в матеріалах справи, земельна ділянка за адресою: АДРЕСА_1 може бути використана для будівництва житлового будинку.
Крім того, Генеральним планом визначається планувальна довгострокова стратегія розвитку міста, однак положення закону не містять чіткого визначення поняття та змісту функціонального призначення території.
При цьому суд зауважує, що положення Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", Цивільного кодексу України, відповідно до яких забудова земельної ділянки здійснюється в межах її цільового призначення, встановленого відповідно до законодавства, а власник земельної ділянки має право використовувати її на свій розсуд відповідно до її цільового призначення, мають вищу юридичну, ніж рішення Кременчуцької міської ради від 25.12.2007 про затвердження Генерального плану міста Кременчука та план зонування територій (зонінгу) міста Кременчука.
Відповідно до частини 3 статті 7 КАС України у разі невідповідності правового акта Конституції України, закону України, міжнародному договору, згода на обов'язковість якого надана Верховною Радою України, або іншому правовому акту суд застосовує правовий акт, який має вищу юридичну силу, або положення відповідного міжнародного договору України.
Таким чином, вирішуючи цей спір, належить застосовувати положення Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", Цивільного кодексу України, як акти вищої юридичної сили Аналогічна правова позиція висловлювалась Верховним Судом у постанові від 23.11.2021 у справі №815/1373/18.
Відповідно до частин першої та другої статті 6 Кодексу адміністративного судочинства України застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського Суду з прав людини.
Відповідно до статті 1 Першого протоколу про захист прав людини і основоположних свобод кожна фізична або юридична особа має право мирно володіти своїм майном. Ніхто не може бути позбавлений своєї власності інакше як в інтересах суспільства і на умовах, передбачених законом і загальними принципами міжнародного права.
У пункті 167 рішення ЄСПЛ в справі "EAST/WEST ALLIANCE LIMITED" ПРОТИ УКРАЇНИ" (Заява №19336/04) зазначено, що перша та найбільш важлива вимога статті 1 Першого протоколу до Конвенції полягає у тому, що будь-яке втручання державного органу у право на мирне володіння майном повинно бути законним (див. рішення у справі "Іатрідіс проти Греції" [ВП], заява N31107/96, п. 58, ECHR 1999-II). Вимога щодо законності у розумінні Конвенції вимагає дотримання відповідних положень національного законодавства та відповідності принципові верховенства права, що включає свободу від свавілля (див. рішення у справі "Антріш проти Франції", від 22 вересня 1994 року, Series А N 296-А, п. 42, та "Кушоглу проти Болгарії", заява N48191/99, пп. 49 - 62, від 10 травня 2007 року).
Відповідно до пункту 168 зазначеного рішення ЄСПЛ будь-яке втручання державного органу у право на мирне володіння майном повинно забезпечити "справедливий баланс" між загальним інтересом суспільства та вимогами захисту основоположних прав конкретної особи. Необхідність досягнення такого балансу відображена в цілому в структурі статті 1 Першого протоколу. Необхідного балансу не вдасться досягти, якщо на відповідну особу буде покладено індивідуальний та надмірний тягар (див., серед інших джерел, рішення від 23 вересня 1982 року у справі "Спорронг та Льонрот проти Швеції", пп. 69 і 73, Series A N 52). Іншими словами, має існувати обґрунтоване пропорційне співвідношення між засобами, які застосовуються, та метою, яку прагнуть досягти (див., наприклад, рішення від 21 лютого 1986 року у справі "Джеймс та інші проти Сполученого Королівства", n. 50, Series A N 98).
Як вказано у пункті 60 рішення від 23.09.1982 у справі "Спорронг та Льонрот проти Швеції" "…заборони на будівництво, безперечно, обмежували право заявників на користування своїм майном".
Суд також визнав (пункт 72 наведеного рішення), що "система, яка допускає спричинення власникам майна шкоди внаслідок тривалої дії заборон, не може існувати в державі, що керується верховенством права".
Таким чином, ненадання органом місцевого самоврядування позивачу будівельного паспорту вочевидь порушує право позивача на мирне володіння його власністю.
Обираючи належний спосіб захисту порушеного права позивача, суд, керуючись частиною другою статті 245 Кодексу адміністративного судочинства України, вважає за необхідне визнати протиправною відмову відповідача у видачі позивачу будівельного паспорта за його заявою та скасувати її.
Відповідно, заява позивача підлягає повторному розгляду Управління містобудування та архітектури.
Частиною першою та другою статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено, що кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.
В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
У таких справах суб'єкт владних повноважень не може посилатися на докази, які не були покладені в основу оскаржуваного рішення, за винятком випадків, коли він доведе, що ним було вжито всіх можливих заходів для їх отримання до прийняття оскаржуваного рішення, але вони не були отримані з незалежних від нього причин.
Положеннями статті 90 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні. Жодні докази не мають для суду наперед встановленої сили. Суд оцінює належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв'язок доказів у їх сукупності. Суд надає оцінку як зібраним у справі доказам в цілому, так і кожному доказу (групі однотипних доказів), що міститься у справі, мотивує відхилення або врахування кожного доказу (групи доказів).
В даній справі відповідач не надав суду належних і допустимих доказів правомірності свого рішення, не довів його законності та обґрунтованості.
Отже, з урахуванням вищенаведеного, суд дійшов до висновку про задоволення позовних вимог.
Відповідно до частини першої статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України при задоволенні позову сторони, яка не є суб'єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб'єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа.
Оскільки позовні вимоги підлягають задоволенню, суд вважає за необхідне судовий збір у розмірі 968,96 грн стягнути на користь позивача за рахунок бюджетних асигнувань відповідача.
Керуючись статтями 241-245 Кодексу адміністративного судочинства України,
Адміністративний позов ОСОБА_1 ( АДРЕСА_3 , РНОКПП НОМЕР_1 ) до Управління містобудування та архітектури Виконавчого комітету Кременчуцької міської ради Кременчуцького району Полтавської області (площа Перемоги, 2, м. Кременчук, Полтавська область, 39600, код ЄДРПОУ 02498790) про визнання дій протиправними та зобов'язання вчинити певні дії задовольнити.
Визнати протиправною та скасувати відмову Управління містобудування та архітектури Кременчуцької міської ради Кременчуцького району Полтавської області у видачі ОСОБА_1 будівельного паспорта за його заявою від 21 травня 2025 року №28-01/47177.
Зобов'язати Управління містобудування та архітектури Кременчуцької міської ради Кременчуцького району Полтавської області повторно розглянути заяву ОСОБА_1 від 21 травня 2025 року №28-01/47177 про видачу будівельного паспорта для будівництва індивідуального житлового будинку за адресою: АДРЕСА_1 , з урахуванням висновків суду.
Стягнути за рахунок бюджетних асигнувань Управління містобудування та архітектури Кременчуцької міської ради Кременчуцького району Полтавської області на користь ОСОБА_1 судові витрати зі сплати судового збору в розмірі 968,96 грн (дев'ятсот шістдесят вісім гривень дев'яносто шість копійок).
Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо таку скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.
Рішення може бути оскаржене до Другого апеляційного адміністративного суду в порядку, визначеному частиною 8 статті 18, частинами 7-8 статті 44 та статтею 297 Кодексу адміністративного судочинства України.
Апеляційна скарга на дане рішення може бути подана протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.
Головуючий суддя Н.Ю. Алєксєєва