09 жовтня 2025 року
м. Київ
справа № 260/10888/23
адміністративне провадження № К/990/25552/25
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., суддів Чиркіна С.М. та Шарапи В.М., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу
за позовом державного реєстратора Центру надання адміністративних послуг виконавчого комітету Мукачівської міської ради ОСОБА_1
до Міністерства юстиції України,
третя особа: Державне підприємство «Національні інформаційні системи»,
про визнання протиправним та скасування наказу,
за касаційною скаргою Міністерства юстиції України
на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів Коваля Р.Й., Шевчук С.М., Шинкар Т.І. від 23 квітня 2025 року
Короткий зміст позовних вимог
1. У грудні 2023 року державний реєстратор Центру надання адміністративних послуг виконавчого комітету Мукачівської міської ради ОСОБА_1 (далі - державний реєстратор ОСОБА_1.; позивач) звернувся до суду з позовом до Міністерства юстиції України (далі - Мін'юст), в якому просив визнати протиправним та скасувати пункти 3 та 5 наказу Мін'юсту від 27 листопада 2023 року № 4050/5 "Про задоволення скарги", яким йому анульовано доступ до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно (далі - Державний реєстр прав) та покладено виконання наказу на Державне підприємство «Національні інформаційні системи» (далі - ДП «Національні інформаційні системи»).
2. На обґрунтування позовних вимог державний реєстратор ОСОБА_1. зазначав, що в оскаржуваному наказі Мін'юст послалося виключно на статтю 37 Закону України від 01 липня 2004 року № 1952-IV «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» (далі - Закон № 1952-IV), не навівши відомостей про дослідження доказів, встановлення негативних наслідків вчинених порушень, а також фактів їх повторюваності у його діяльності. Позивач вказував, що відповідач застосовує вибірковий підхід під час розгляду скарг у сфері державної реєстрації прав: у схожих випадках Мін'юст приймав рішення про тимчасове блокування доступу до Державного реєстру прав, тоді як у його ситуації доступ було анульовано, що, на його думку, суперечить принципу пропорційності.
3. Мін'юст позов не визнало, зазначивши, що державний реєстратор ОСОБА_1. вніс до Державного реєстру прав записи про право власності на земельні ділянки за фізичною особою на підставі нотаріально посвідченого договору від 02 лютого 2012 року про припинення зобов'язання переданням відступного, відомості про який відсутні у нотаріальному архіві. Реєстратор не перевірив належність поданих для реєстрації документів, зокрема, наявність відмітки про перехід права власності на державних актах; не здійснив запитів, передбачених пунктом 3 частини третьої статті 10 Закону № 1952-IV; не зупинив розгляд заяви на підставах, визначених пунктом 1 частини першої статті 23 Закону № 1952-IV; не відмовив у прийнятті рішення у випадках, передбачених пунктом 8 частини першої статті 24 цього Закону.
Враховуючи проведення державної реєстрації права власності за відсутності належних підтвердних документів, Мін'юст мав правові підстави застосувати захід реагування у вигляді анулювання доступу державному реєстратору ОСОБА_1. до Державного реєстру прав. Мін'юст наділений повноваженнями самостійно визначати захід відповідальності за порушення порядку державної реєстрації, з огляду на конкретні обставини кожної справи. У випадку ОСОБА_1 не застосовувався вибірковий підхід, в наказі від 27 листопада 2023 року № 4050/5 наведено мотиви прийняття рішення та зазначено конкретні порушення, що зумовили обрання саме такого заходу реагування. Посилання позивача на надмірне робоче навантаження не може виправдовувати допущені порушення законодавства у сфері державної реєстрації прав.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
4. Закарпатський окружний адміністративний суд рішенням від 20 березня 2024 року відмовив у задоволенні позову.
5. Суд першої інстанції дійшов висновку, що рішення державного реєстратора ОСОБА_1 від 11 серпня 2023 року № 68846250 та № 68846153 про реєстрацію права власності за ОСОБА_2 (далі - ОСОБА_2 ) на земельні ділянки були прийняті за наявності підстав для зупинення розгляду її заяви та подальшої відмови у державній реєстрації прав. Вказані рішення ухвалені з порушенням загальних принципів державної реєстрації прав, спрямованих на забезпечення об'єктивності, достовірності та повноти відомостей про зареєстровані права на нерухоме майно. Такі порушення не є формальними, оскільки впливають на достовірність і повноту даних у Державному реєстрі прав. Враховуючи характер і наслідки порушень, які призвели до обмеження прав особи, що подала скаргу на дії державного реєстратора, Мін'юст мало правові підстави застосувати захід реагування у вигляді анулювання доступу державному реєстратору ОСОБА_1. до Державного реєстру прав.
6. Восьмий апеляційний адміністративний суд постановою від 05 червня 2024 року скасував рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 20 березня 2024 року, ухвалив нове рішення про задоволення позову.
7. Суд апеляційної інстанції виходив з того, що Мін'юст розглянуто скаргу з порушенням строку, визначеного статтею 37 Закону № 1952-IV, що вплинуло на права позивача. Крім того, наказ про анулювання доступу державного реєстратора до Державного реєстру прав не відповідає принципу пропорційності у визначенні заходу відповідальності.
8. Верховний Суд постановою від 09 грудня 2024 року задовольнив частково касаційну скаргу Мін'юсту, скасував постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 05 червня 2024 року та направив справу на новий розгляд до суду апеляційної інстанції.
9. Суд касаційної інстанції зазначив, що апеляційний суд не надав оцінку факту дворазового звернення Мін'юсту у жовтні 2023 року до Київського державного нотаріального архіву, а також проміжку часу між отриманням відповіді з Архіву, проведенням засідання Центральної колегії Мін'юсту та ухваленням остаточного рішення. Суд апеляційної інстанції не дослідив належним чином обґрунтування висновку Центральної колегії Мін'юсту щодо рекомендації анулювати доступ державному реєстратору ОСОБА_1., перевірку даних у реєстрах, витребування документів та оцінку законності його дій. Натомість суд зосередив увагу на питанні умислу та поведінки реєстратора, хоча пункт 9 Порядку розгляду скарг на рішення, дії або бездіяльність державного реєстратора, суб'єктів державної реєстрації, територіальних органів Міністерства юстиції, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25 грудня 2015 року № 1128 (далі - Порядок № 1128), цього не вимагає. Крім того, апеляційний суд не встановив, чи були оскаржувані рішення державного реєстратора вчинені на законних підставах і чи мав Мін'юст підстави для задоволення скарги, тому його висновок про непропорційність застосованого заходу відповідальності є необґрунтованим і потребує додаткової оцінки.
10. Восьмий апеляційний адміністративний суд постановою від 23 квітня 2025 року вдруге скасував рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 20 березня 2024 року, ухвалив нове рішення про задоволення позову.
11. Суд апеляційної інстанції під час повторного розгляду дійшов висновку, що порушення Мін'юстом 45-денного строку, передбаченого абзацом другим частини п'ятої статті 37 Закону № 1952-IV, є формальним, оскільки перевищення становило лише 9 днів і було зумовлене об'єктивними обставинами - необхідністю отримання від Київського державного нотаріального архіву запитуваної інформації та часовим проміжком між її отриманням, засіданням Центральної колегії Мін'юсту і ухваленням Мін'юстом рішення. Державний реєстратор ОСОБА_1., здійснивши реєстрацію прав за договором про припинення зобов'язання передання відступного від 02 лютого 2012 року, не перевірив належним чином умови цього договору та провів реєстрацію без акта приймання-передачі майна, який мав бути складений і поданий для державної реєстрації, тому висновок Центральної колегії Мін'юсту від 16 листопада 2023 року про наявність підстав для зупинення розгляду заяви є обґрунтованим.
Разом із тим апеляційний суд зазначив, що у висновку Центральної колегії Мін'юсту відсутні належні мотиви застосування такого заходу відповідальності як анулювання доступу до Державного реєстру прав; Колегія не надала оцінки характеру та ступеню порушення, можливим негативним наслідкам, поведінці та завантаженості реєстратора, фактам його попереднього притягнення до відповідальності, а також умислу чи недбалості у діях. У документі формально зазначено про можливість застосування альтернативних заходів реагування, проте не наведено аргументів на користь вибору найбільш суворого заходу.
Суд апеляційної інстанції визнав, що Мін'юст має дискреційні повноваження у визначенні заходу відповідальності, проте реалізація таких повноважень повинна відповідати принципу пропорційності, закріпленому у пункті 8 частини другої статті 2 КАС України та статті 4 Закону України від 17 лютого 2022 року № 2073-IX «Про адміністративну процедуру». Відтак відповідач прийняв оскаржуваний наказ про анулювання доступу без достатніх правових підстав, не забезпечивши належного балансу між публічними інтересами та правами позивача.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
12. Мін'юст подав до Верховного Суду касаційну скаргу, посилаючись на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права, просить скасувати постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 23 квітня 2025 року та залишити в силі рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 20 березня 2024 року.
13. Державний реєстратор ОСОБА_1. у відзиві просить касаційну скаргу залишити без задоволення, а постанову суду апеляційної інстанції - без змін.
14. Відповідач у касаційній скарзі зазначає, що суд апеляційної інстанції неправильно застосував положення статей 19, 41 Конституції України, пункту 1 частини першої статті 3, пункту 3 частини третьої статті 10, пункту 1 частини першої статті 23, пункту 8 частини першої статті 24 Закону № 1952-IV, пункту 1 Порядку здійснення Міністерством юстиції контролю за діяльністю у сфері державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень і державної реєстрації юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 21 грудня 2016 року № 990 (далі - Порядок № 990), пунктів 2, 4, 9 Порядку № 1128, а також не врахував висновків Верховного Суду, викладених у постановах від 22 серпня 2018 року у справі № 826/10548/17 (щодо дискреційних повноважень Мін'юсту та недопустимості судового втручання), від 25 лютого 2021 року у справі № 826/5212/18 (про те, що законодавством не передбачено обов'язку зазначення мотивів саме у рішенні уповноваженого органу про задоволення скарги або відмову в її задоволенні), від 18 серпня 2021 року у справі № П/811/402/17 (про визначення Мін'юстом санкції, співрозмірно та пропорційно до тяжкості вчиненого порушення), від 01 травня 2023 року у справі № 260/2928/21 (про те, що поняття вини у публічно-правових спорах не впливає на оцінку правомірності рішення суб'єкта владних повноважень), від 15 серпня 2023 року у справі № 640/16809/20 (про мотиви для прийняття рішення про анулювання доступу державного реєстратора).
Мін'юст діяло в межах наданих законом повноважень, забезпечуючи законність у сфері державної реєстрації та захист прав спадкоємиці Кохненко В.О . Державний реєстратор ОСОБА_1. зареєстрував право власності без належної перевірки документів, що підтверджується висновком Закарпатського НДЕКЦ від 24 жовтня 2023 року та листом Київського державного нотаріального архіву від 27 жовтня 2023 року про підробний характер поданого договору. Зазначене грубе порушення Закону № 1952-IV спричинило неправомірне відчуження земельних ділянок і порушення спадкових прав скаржниці, становить загрозу публічному інтересу та є безумовною підставою для анулювання доступу до Державного реєстру прав. Мін'юст, застосувавши передбачений законом захід реагування, діяв у межах дискреційних повноважень із дотриманням принципів законності, обґрунтованості та пропорційності, тоді як висновки апеляційного суду ґрунтуються на неправильному розумінні меж адміністративного розсуду.
15. Державний реєстратор ОСОБА_1. у відзиві на касаційну скаргу зазначає, що застосовуючи такий захід реагування, як анулювання доступу до Державного реєстру прав, Колегія Мін'юсту не навела жодних мотивів, не проаналізувала його попередню поведінку, не обґрунтувала необхідність і доцільність застосування саме крайнього заходу реагування. Крім того, Колегія не встановила, чи були дії державного реєстратора умисними або недбалими.
В оспорюваній частині наказу відсутні підстави та мотиви застосування саме такого виду стягнення, як анулювання доступу державного реєстратора до Державного реєстру прав. При визначенні такого заходу відповідач повинен врахувати характер порушення, його систематичність, сукупність з іншими порушеннями, а також наявність чи відсутність негативних наслідків із відображенням цих обставин у наказі, що узгоджується з правовими позиціями Верховного Суду, викладеними у постановах від 23 грудня 2021 року у справі № 820/2850/17, від 15 серпня 2019 року у справі № 826/12480/17, від 28 липня 2020 року у справі № 420/1065/19, від 21 листопада 2019 року у справі № 826/9263/17, від 11 вересня 2020 року у справі № 824/902/19-а, від 03 листопада 2021 року у справі № 820/4216/17, від 24 вересня 2020 року у справі № 420/6709/18, від 14 січня 2021 року у справі № 804/8452/17, від 10 січня 2020 року у справі № 640/1905/19 та від 30 вересня 2020 року у справі № 420/4255/19.
Позивач заперечує посилання Мін'юсту на факт реєстрації права власності на підставі підробленого документа, а лист Київського державного нотаріального архіву від 27 жовтня 2023 року не підтверджує відсутності договору, лише свідчить про неможливість надати інформацію у зв'язку з відсутністю справ тривалого зберігання. Посилання відповідача на висновок Закарпатського НДЕКЦ від 24 жовтня 2023 року є безпідставним, оскільки цей документ не був належним чином долучений до матеріалів розгляду скарги та є лише доказом у кримінальному провадженні і не має наперед встановленої сили.
На думку позивача, у касаційній скарзі відповідач посилається на нерелевантні правові позиції, викладені в постановах Верховного суду від 22 серпня 2018 у справі № 826/10548/17, від 25 лютого 2021 у справі № 826/5212/18, від 18 серпня 2021 у справі № П/811/402/17, від 01 травня 2023 у справі № 260/2928/21, від 15 серпня 2023 у справі № 640/16809/20.
16. Мін'юст у відповіді на відзив зазначає, що державний реєстратор ОСОБА_1. помилково посилається на правові позиції Верховного Суду, які не стосуються порядку розгляду скарг на рішення, дії чи бездіяльність державного реєстратора, суб'єкта державної реєстрації або територіального органу Мін'юсту за процедурою, визначеною статтею 37 Закону № 1952-IV.
Висновок Закарпатського НДЕКЦ, наданий у кримінальному провадженні, не був підставою для прийняття рішення про анулювання доступу державному реєстратору ОСОБА_1., а мав опосередкований характер. Відсутність вироку у кримінальному провадженні не позбавляє Мін'юст права встановлювати факт порушення у сфері державної реєстрації прав.
17. 12 червня 2025 року Мін'юст подав касаційну скаргу.
18. Верховний Суд ухвалою від 01 липня 2025 року відкрив касаційне провадження.
19. 10 липня 2025 року позивач подав відзив на касаційну скаргу.
20. 21 липня 2025 року Мін'юст подав відповідь на відзив.
21. Верховний Суд ухвалою від 08 жовтня 2025 року призначив розгляд справи у порядку письмового провадження за наявними матеріалами без повідомлення та виклику учасників справи колегією у складі трьох суддів з 09 жовтня 2025 року в приміщенні Касаційного адміністративного суду.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
22. Суди попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановили, що 11 серпня 2023 року державний реєстратор ОСОБА_1. прийняв два рішення № 68846153 та № 68846250, якими зареєстрував за ОСОБА_2 право власності на земельні ділянки з кадастровими номерами 2122755500:02:023:0007 та 2122755500:02:023:0006. Підставою для такої реєстрації був договір про припинення зобов'язання переданням відступного від 02 лютого 2012 року, укладений між ОСОБА_4 (далі - ОСОБА_4 ) та ОСОБА_2 , посвідчений приватним нотаріусом Київського міського нотаріального округу Курковською Яною Леонідівною (далі - Курковська Я.Л.) і зареєстрований у реєстрі за № 277.
23. 06 вересня 2023 року ОСОБА_2 , діючи через представника за довіреністю Козел Світлана Валеріївна, та ОСОБА_5 , в інтересах якої діяв ОСОБА_6, уклали договір дарування земельної ділянки з кадастровим номером 2122755500:02:023:0006.
24. 27 вересня 2023 року адвокат Шерегі Віктор Миколайович (далі - адвокат Шерегі В.М.), представляючи інтереси Кохненко Вікторії Олександрівни (далі - Кохненко В.О. ), подав до Мін'юсту скаргу (зареєстровану 02 жовтня 2023 року) на рішення державного реєстратора ОСОБА_1 від 11 серпня 2023 року № 68846250 і № 68846153 та на рішення приватного нотаріуса Мукачівського районного нотаріального округу Закарпатської області Машіки О.М. від 06 вересня 2023 року № 69172871 та № 69172996. Скаргу обґрунтовано тим, що Кохненко В.О. є спадкоємицею ОСОБА_4 , яка померла ІНФОРМАЦІЯ_1 , та не укладала й не підписувала договір від 02 лютого 2012 року, за яким здійснено відчуження земельних ділянок. Крім того, державному реєстратору ОСОБА_1. не подавалися акти приймання-передачі земельних ділянок. На цих підставах адвокат просив анулювати відповідні рішення про реєстрацію.
25. 18 жовтня 2023 року ОСОБА_1 подав до Мін'юсту пояснення по суті скарги.
26. 24 жовтня 2023 року Центральна колегія Мін'юсту відклала розгляд скарги до отримання інформації від Київського державного нотаріального архіву щодо договору від 02 лютого 2012 року, посвідченого нотаріусом Курковською Я.Л.
27. Листом від 27 жовтня 2023 року № 4598/01-21 Київський державний нотаріальний архів повідомив, що у матеріалах наглядової справи приватного нотаріуса Курковської Я.Л. відсутні відомості про укладення договору від 02 лютого 2012 року між ОСОБА_4 та ОСОБА_2 , на підставі якого було зареєстровано відчуження земельних ділянок.
28. Того ж дня, 27 жовтня 2023 року, адвокат Кохненко В.О. подав до Мін'юсту висновок експерта Закарпатського НДЕКЦ від 24 жовтня 2023 року. За результатами дослідження встановлено, що підпис і рукописний текст від імені ОСОБА_4 у графі «Боржник» у договорі від 02 лютого 2012 року виконані іншою особою.
29. 07 листопада 2023 року завідувач Київського державного нотаріального архіву додатково повідомив, що у переліку справ тривалого зберігання за 2012 рік, переданих приватним нотаріусом Курковською Я.Л., відсутні справа 02-10 «Інші договори» та справа 02-02 «Договори відчуження земельних ділянок», у зв'язку з чим неможливо надати інформацію щодо посвідчення договору про відступне від 02 лютого 2012 року.
30. 16 листопада 2023 року Центральна колегія Мін'юсту прийняла висновок, яким рекомендувала Мін'юсту:
1) задовольнити скаргу Кохненко В.О. від 27 вересня 2023 року;
2) визнати прийнятими з порушенням Закону № 1952-IV та анулювати рішення державного реєстратора ОСОБА_1 від 11 серпня 2023 року № 68846250 та № 68846153 та рішення приватного нотаріуса Машіки О.М. від 06 вересня 2023 року № 69172871 та № 69172996;
3) анулювати доступ державного реєстратора ОСОБА_1 до Державного реєстру речових прав.
31. 27 листопада 2023 року Мін'юст прийняв наказ № 4050/5 "Про задоволення скарги", яким:
1) задовольнив скаргу Кохненко В.О. ;
2) визнав прийнятими з порушенням Закону № 1952-IV та анулював рішення державного реєстратора ОСОБА_1 від 11 серпня 2023 року № 68846250 та № 68846153 та приватного нотаріуса Машіки О.М.;
3) анулював доступ державного реєстратора ОСОБА_1 до Державного реєстру речових прав;
4) виконання пункту 2 наказу поклав на Офіс протидії рейдерству;
5) виконання пункту 3 наказу поклав на Державне підприємство "Національні інформаційні системи".
32. Державний реєстратор ОСОБА_1. оскаржив пункти 3 та 5 зазначеного наказу Мін'юсту до суду у цій справі.
33. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), Верховний Суд зазначає таке.
34. Згідно з частиною четвертою статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
35. Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
36. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
37. Зазначеним вимогам процесуального закону постанова Восьмого апеляційного адміністративного суду від 23 квітня 2025 року не відповідає, а викладені у касаційній скарзі доводи є частково обґрунтованими з огляду на таке.
38. Згідно зі статтею 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
39. Відповідно до частини третьої статті 6 Закону України від 17 лютого 2022 року № 2073-IX «Про адміністративну процедуру» (далі - Закон № 2073-IX) здійснення адміністративним органом дискреційного повноваження вважається законним у разі дотримання таких умов: 1) дискреційне повноваження передбачено законом; 2) дискреційне повноваження здійснюється у межах та у спосіб, що передбачені Конституцією України та законом; 3) правомірний вибір здійснено адміністративним органом для досягнення мети, з якою йому надано дискреційне повноваження, і відповідає принципам адміністративної процедури, визначеним цим Законом; 4) вибір рішення адміністративного органу здійснюється без відступлення від попередніх рішень, прийнятих тим самим адміністративним органом в однакових чи подібних справах, крім обґрунтованих випадків.
40. Згідно з частинами другою та третьої статті 11 Закон № 2073-IX адміністративний акт повинен прийматися з дотриманням необхідного балансу між несприятливими наслідками для права, свободи чи законного інтересу особи і цілями, на досягнення яких спрямований адміністративний акт. Негативні наслідки для особи та публічних інтересів повинні бути найменшими.
Адміністративний орган зобов'язаний використовувати свої повноваження з метою, з якою такі повноваження надані. Мета, з якою надано повноваження, визначається законом або випливає з його положень.
41. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди відповідно до частини другої статті 2 КАС України перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони, зокрема: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія).
42. Таким чином, суд здійснює перевірку рішень суб'єктів владних повноважень на предмет їх відповідності вимогам закону, дотримання меж повноважень та встановленого порядку, а також забезпечення принципу пропорційності. Водночас суд не наділений повноваженнями самостійно визначати доцільність обраного адміністративним органом заходу реагування чи замінювати його на інший, оскільки це перебуває в дискреційних повноваженнях органу.
43. Зазначене узгоджується з висновками Верховного Суду, викладеними у постановах Верховного Суду від 23 травня 2018 року у справі № 825/602/17 та від 22 серпня 2018 року у справі № 826/10548/17 щодо визначення поняття «дискреційні повноваження».
44. Відповідно до частини шостої статті 37 Закону № 1952-IV за результатами розгляду скарги на рішення, дії або бездіяльність у сфері державної реєстрації прав Міністерство юстиції України, його територіальні органи приймають одне з таких мотивованих рішень, яке не пізніше наступного робочого дня з дня його прийняття розміщується на офіційному веб-сайті Міністерства юстиції України чи відповідного територіального органу: про задоволення скарги (якщо оскаржувані рішення, дії або бездіяльність не відповідають законодавству у сфері державної реєстрації прав); про відмову в задоволенні скарги (якщо оскаржувані рішення, дії або бездіяльність відповідають законодавству у сфері державної реєстрації прав); про залишення скарги без розгляду по суті.
45. З огляду на частину шосту статті 37 Закону № 1952-IV у редакції, чинній до 15 липня 2024 року, у разі задоволення скарги на рішення, дії або бездіяльність у сфері державної реєстрації прав або підтвердження факту використання ідентифікаторів доступу державного реєстратора до Державного реєстру прав іншими особами Міністерство юстиції України, його територіальні органи приймають рішення про:
1) визнання прийнятим з порушенням цього Закону та анулювання рішення державного реєстратора (про державну реєстрацію прав, про зупинення державної реєстрації прав, про зупинення розгляду заяви або про відмову в державній реєстрації прав), анулювання рішення територіального органу Міністерства юстиції України;
2) виправлення технічної помилки, допущеної державним реєстратором, або про зобов'язання державного реєстратора виправити допущену ним технічну помилку;
3) зобов'язання державного реєстратора, суб'єкта державної реєстрації прав усунути допущені ними порушення з визначенням строків виконання такого зобов'язання;
4) тимчасове блокування або про анулювання доступу державного реєстратора до Державного реєстру прав;
5) притягнення до дисциплінарної відповідальності посадової особи територіального органу Міністерства юстиції України;
6) направлення до Вищої кваліфікаційної комісії нотаріату при Міністерстві юстиції України подання щодо анулювання свідоцтва про право на зайняття нотаріальною діяльністю.
46. Норми законодавства не містять припису щодо застосування виключно певного заходу, а отже визначення, чи є достатнім тимчасове блокування доступу або необхідним анулювання доступу до Державного реєстру прав, належить до адміністративного розсуду Мін'юсту.
47. Суд здійснює перевірку рішення Мін'юсту на предмет його відповідності закону, а не доцільності, та не вправі підміняти орган виконавчої влади у здійсненні дискреційних повноважень, наданих йому законом, щодо вибору конкретного заходу реагування.
48. Предметом спору у цій справі є оскарження пунктів 3 та 5 наказу Мін'юсту від 27 листопада 2023 року № 4050/5, якими анульовано доступ державного реєстратора ОСОБА_1 до Державного реєстру прав.
49. Мін'юст, відповідно до статті 37 Закону № 1952-IV, здійснює контроль за дотриманням суб'єктами державної реєстрації вимог законодавства у сфері державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень, розглядає скарги на рішення, дії або бездіяльність державного реєстратора і має право за результатами розгляду скарги застосовувати заходи реагування, зокрема анулювати доступ державного реєстратора до Державного реєстру прав.
50. Згідно з пунктом 14 Порядку № 1128 за результатами розгляду скарги у сфері державної реєстрації, у тому числі колегіально, Мін'юст чи відповідний територіальний орган приймає рішення про задоволення скарги у сфері державної реєстрації або про відмову в її задоволенні з підстав, передбачених законом.
51. Суд апеляційної інстанції встановив, що державний реєстратор ОСОБА_1. здійснив реєстрацію права власності на земельні ділянки за договором від 02 лютого 2012 року з порушенням вимог Закону № 1952-IV, зокрема: не перевірив належним чином умови договору про припинення зобов'язання переданням відступного; провів реєстраційні дії без акта приймання-передачі майна, не здійснив запитів, передбачених пунктом 3 частини третьої статті 10 Закону № 1952-IV, не зупинив розгляд заяви на підставах, визначених пунктом 1 частини першої статті 23 Закону № 1952-IV та не відмовив у прийнятті рішення відповідно до пункту 8 частини першої статті 24 Закону № 1952-IV.
52. Наведені порушення не є формальними, оскільки призвели до внесення до Державного реєстру прав недостовірних відомостей про перехід права власності на земельні ділянки на підставі договору, відомості про який відсутні у нотаріальному архіві, а підпис особи, від імені якої укладено договір, виконаний іншою особою.
53. Водночас суд апеляційної інстанції дійшов висновку про непропорційність застосування заходу у вигляді анулювання доступу, оскільки у висновку Центральної колегії Мін'юсту від 16 листопада 2023 року та в оскаржуваному наказі відсутні належні мотиви щодо вибору саме цього заходу відповідальності. Також апеляційний суд виходив з того, що Колегія Мін'юсту не надала оцінки характеру та ступеню порушення, можливим негативним наслідкам, поведінці та завантаженості державного реєстратора, відсутністю фактів його попереднього притягнення до відповідальності, а також умислу чи недбалості у діях.
54. Верховний Суд вважає такий висновок апеляційного суду помилковим з огляду на таке.
55. Перевірка судом пропорційності застосованого Мін'юстом заходу реагування, відповідно до пункту 8 частини другої статті 2 КАС України, стаття 11 Закону № 2073-IX, обмежується оцінюванням лише наявність правових підстав для застосування санкції та відсутність очевидної свавільності чи непропорційності рішення.
56. Разом із тим принцип пропорційності не означає, що суб'єкт владних повноважень у кожному випадку зобов'язаний застосовувати найм'якший захід реагування. Закон № 1952-IV не визначає випадків, в яких застосовується той чи інший захід реагування. Вибір заходу реагування залежить від конкретних обставин справи, зокрема від характеру порушення, його наслідків та ступеня загрози публічним інтересам. Обираючи між тимчасовим блокуванням і анулюванням доступу, адміністративний орган зобов'язаний забезпечити баланс між правами особи та публічним інтересом.
57. Підпункт б) пункту 1 частини сьомої статті 37 Закону № 1952-IV визначає, що Мін'юст анулює рішення державного реєстратора про державну реєстрацію прав, якщо встановить, що державний реєстратор прийняв рішення про державну реєстрацію прав за наявності підстав для зупинення розгляду заяви про державну реєстрацію прав, відмови в державній реєстрації прав або зупинення державної реєстрації прав. У такому разі Міністерство юстиції України у своєму рішенні зазначає конкретну підставу (з посиланням на відповідне положення цього Закону), всупереч якій державним реєстратором прийнято рішення про державну реєстрацію прав.
58. Для прийняття Мін'юстом рішення про тимчасове блокування або анулювання доступу державного реєстратора до Державного реєстру прав Закон № 1952-IV не визначає конкретних умов.
59. Закон не вимагає зазначення мотивів у самому рішенні Мін'юсту про задоволення чи відмову в задоволенні скарги, а лише визначає його форму - наказ. Водночас висновок Комісії Мін'юсту з розгляду скарг, на підставі якого приймається таке рішення, повинен бути вмотивованим, оскільки саме він забезпечує можливість ухвалення належного й обґрунтованого наказу. До подібного висновку дійшов Верховний Суд у пункті 42 постанови від 25 лютого 2021 року у справі № 826/5212/18, постанові від 18 серпня 2021 року у справі № П/811/402/17).
60. Суд апеляційної інстанції підтвердив встановлені Центральною колегії Мін'юсту обставини внесення державним реєстратором ОСОБА_1 недостовірних відомостей до Державного реєстру прав, подальше відчуження земельних ділянок, порушення прав спадкоємиці ОСОБА_4 та публічного інтересу щодо забезпечення достовірності відомостей у Державному реєстрі прав.
61. Зазначене зумовило застосування Мін'юстом найбільш суворого заходу реагування - анулювання доступу державного реєстратора до Державного реєстру прав, що відповідає вимогам статті 37 Закону № 1952-IV та здійснюється в межах дискреційних повноважень Мін'юсту.
62. Застосування судом апеляційної інстанції пункту 2 частини другої статті 37-1 Закону № 1952-IV не є виправданим, оскільки зазначена норма визначає повноваження Мін'юсту під час здійснення контролю у сфері державної реєстрації прав здійснення контролю у сфері державної реєстрації прав, а не порядок розгляду та вирішення скарг на рішення, дії або бездіяльність у сфері державної реєстрації прав, що регулюється статтею 37 цього Закону.
63. Абзац перший пункту 16 Порядку № 990 передбачає, що у разі виявлення у діях державного реєстратора, уповноваженої особи суб'єкта державної реєстрації одноразового грубого чи неодноразових істотних порушень законів під час проведення реєстраційних дій в реєстрах, а також у разі, коли у Мін'юсту наявні відомості щодо неодноразового застосування до такого державного реєстратора протягом останніх дванадцяти місяців заходів, пов'язаних з тимчасовим блокуванням чи анулюванням доступу до реєстрів, застосовується пункт 2 частини другої статті 37-1 Закону України "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень" та/або пункт 2 частини другої статті 34-1 Закону України "Про державну реєстрацію юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань".
64. Проте дія зазначеного Порядку не поширюється на розгляд скарг на рішення, дії або бездіяльність державного реєстратора, суб'єкта державної реєстрації, територіального органу Мін'юсту, що здійснюється відповідно до статті 37 Закону № 1952-IV та статті 34 Закону України від 15 травня 2003 року № 755-IV «Про державну реєстрацію юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань».
65. З цих же підстав постанови Верховного Суду, на які покликається позивач (у справах № 820/2850/17, № 826/12480/17, № 420/1065/19, № 826/9263/17, № 824/902/19-а, № 820/4216/17, № 420/6709/18, № 804/8452/17 та № 420/4255/19) стосуються питань камеральних перевірок (статті 37-1 Закону № 1952-IV) і не є релевантними для вирішення цього спору, на що обґрунтовано покликається Мін'юст. Крім того, у зазначених справах Верховний Суд виклав загальні правові позиції щодо необхідності врахування при застосуванні заходів реагування характеру порушення, сукупності з іншими порушеннями та наявності чи відсутності негативних наслідків.
66. Верховний Суд зазначає, що Мін'юст уповноважене за результатами розгляду скарги на рішення (дії або бездіяльності) державного реєстратора визначати вид заходу реагування, який має бути співрозмірним та пропорційним до тяжкості вчиненого порушення. Для застосування такого заходу, як анулювання доступу державного реєстратора, достатнім є встановлення факту грубого порушення законодавства у сфері державної реєстрації, яке призвело до внесення до Державного реєстру прав недостовірних відомостей та порушення прав інших осіб.
67. При цьому обов'язок мотивування рішення не означає необхідності детального викладення в наказі всіх обставин, які враховувалися при виборі конкретного заходу відповідальності, достатньо, щоб із рішення та матеріалів було зрозуміло, які порушення та їх наслідки обумовили вибір саме цього заходу.
68. У справі, що розглядається, встановлено, що висновок Центральної колегії Мін'юсту від 16 листопада 2023 року містить конкретні порушення Закону № 1952-IV, допущені державним реєстратором ОСОБА_1 при прийнятті рішень від 11 серпня 2023 року: подані для реєстрації державні акти на право власності на земельну ділянку не містять відмітки про перехід права власності, а договір про припинення зобов'язання переданням відступного від 02 лютого 2012 року, на підставі якого проведено реєстрацію, відсутній у нотаріальному архіві, проте державний реєстратор ОСОБА_1. не зробив відповідних запитів, передбачених пунктом 3 частини третьої статті 10 Закону № 1952-IV; за результатами аналізу документів та необхідності перевірки даних у реєстрах державний реєстратор мав зупинити розгляд заяви відповідно до пункту 1 частини першої статті 23 Закону № 1952-IV та надалі відмовити у державній реєстрації прав на підставі пункту 8 частини першої статті 24 цього ж Закону.
69. Наказ Мін'юсту від 27 листопада 2023 року № 4050/5 прийнято на підставі висновку Центральної колегії Мін'юсту, в якому рекомендовано анулювання доступу з огляду на характер та наслідки порушень.
70. Верховний Суд зазначає, що встановлення апеляційним судом факту грубого порушення державним реєстратором вимог Закону № 1952-IV, а саме, не зупинення розгляду заяви про державну реєстрацію прав та внесення до Державного реєстру прав не підтверджених відомостей, саме по собі є достатньою підставою для застосування Мін'юстом найсуворішого заходу реагування у вигляді анулювання доступу до Державного реєстру прав.
71. Характер встановлених порушень свідчить про неналежне виконання державним реєстратором ОСОБА_1 своїх обов'язків щодо перевірки документів, поданих для державної реєстрації, що є його основною функцією, передбаченою Законом № 1952-IV, що підриває довіру до системи державної реєстрації прав та створюють загрозу правам та інтересам інших осіб.
72. Наслідки порушень є суттєвими, оскільки призвели до неправомірного відчуження земельних ділянок, які належали спадкодавцю, та позбавлення спадкоємиці можливості отримати спадкове майно. Крім того, зареєстровані права на підставі рішень державного реєстратора ОСОБА_1 були використані для подальшого відчуження земельних ділянок третім особам, що ускладнило відновлення порушених прав.
73. Мін'юст, застосувавши захід у вигляді анулювання доступу державного реєстратора до Державного реєстру прав, діяло в межах наданих законом дискреційних повноважень та не порушило принцип пропорційності.
74. Посилання суду апеляційної інстанції на необхідність врахування Мін'юстом при виборі заходу реагування обставин, які стосуються умислу або недбалості дій державного реєстратора, його попередньої поведінки та завантаженості, є безпідставним.
75. Як правильно зазначає відповідач у касаційній скарзі, пункт 9 Порядку № 1128 не передбачає обов'язку Мін'юсту досліджувати питання умислу або недбалості дій державного реєстратора при розгляді скарги та прийнятті рішення про застосування заходів реагування. Для заходів, що вживаються у разі виявлення порушення законодавства під час державної реєстрації прав, вирішальне значення має не форма вини державного реєстратора, а наслідки його дій для прав третіх осіб та достовірності відомостей Державного реєстру прав.
76. У постанові від 01 травня 2023 року у справі № 260/2928/21 Верховний Суд зазначив, що поняття вини у публічно-правових спорах не впливає на оцінку правомірності рішення суб'єкта владних повноважень. На зазначене також звертав увагу Верховний Суд у постанові від 09 грудня 2024 року, направляючи цю справу на новий розгляд до суду апеляційної інстанції.
77. Застосування заходів реагування у сфері державної реєстрації прав має на меті забезпечення законності діяльності державних реєстраторів та захисту прав осіб, а не притягнення до відповідальності за вину.
78. Посилання позивача на надмірне робоче навантаження також не може виправдовувати допущені порушення законодавства у сфері державної реєстрації прав, оскільки державний реєстратор зобов'язаний забезпечити належну перевірку документів незалежно від обсягу роботи.
79. Таким чином, суд апеляційної інстанції помилково дійшов висновку про непропорційність застосованого Мін'юстом заходу реагування, не врахувавши, що за наявності доведеного грубого порушення державним реєстратором вимог Закону № 1952-IV, яке призвело до суттєвих негативних наслідків та порушення прав інших осіб, Мін'юст мало право застосувати найсуворіший захід у вигляді анулювання доступу до Державного реєстру прав без необхідності додаткового обґрунтування відмови від застосування менш суворих заходів реагування.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
80. Відповідно до пункту 4 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишити в силі рішення суду першої інстанції у відповідній частині.
81. За правилами частини першої статті 352 КАС України суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.
82. Оскільки суд апеляційної інстанції скасував рішення суду першої інстанції, що відповідає закону, Верховний Суд вважає, що постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 23 квітня 2025 року слід скасувати із залишенням у силі рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 20 березня 2024 року.
Висновки щодо розподілу судових витрат
83. Відповідно до частини шостої статті 139 КАС України якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.
84. Суд касаційної інстанції залишає в силі рішення суду першої інстанції, тому не здійснює новий розподіл судових витрат. Судові витрати Мін'юсту за подання касаційної скарги не відшкодовуються відповідно до частини другої статті 139 КАС України.
85. Керуючись статтями 341, 345, 349, 352, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд
Касаційну скаргу Міністерства юстиції України задовольнити.
Постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 23 квітня 2025 року у справі № 260/10888/23 скасувати, а рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 20 березня 2024 року залишити в силі.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її ухвалення та не може бути оскаржена.
Суддя-доповідач Я.О. Берназюк
Судді: С.М. Чиркін
В.М. Шарапа