(спільна)
суддів Великої Палати Верховного Суду Кишакевича Л. Ю., Короля В. В., Булейко О. Л.
щодо постанови Великої Палати Верховного Суду від 02 жовтня 2025 року (справа № 9901/57/21, провадження № 11-226заі25)
за апеляційними скаргами Президента України та Офісу Генерального прокурора на рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 05 травня 2025 року у справі № 9901/57/21 (судді Гончарова І. А., Бившева Л. І., Олендер І. Я., Ханова Р. Ф., Юрченко В. П.)
у справі за позовом ОСОБА_1 до Президента України Зеленського Володимира Олександровича про визнання незаконним та нечинним Указу Президента України від 26 лютого 2021 року № 79/2021 «Про відсторонення від посади судді Конституційного Суду України»
Короткий виклад історії справи
У березні 2021 року ОСОБА_1 звернувся до Верховного Суду як суду першої інстанції з позовною заявою до Президента України, в якій просив визнати незаконним та нечинним Указ Президента України від 26 лютого 2021 року № 79/2021 «Про відсторонення від посади судді Конституційного Суду України» (далі - Указ № 79/2021).
На обґрунтування позовних вимог ОСОБА_1 зазначив, що Президент України відсторонив його від посади на підставі частини третьої статті 154 Кримінального процесуального кодексу України (далі - КПК України). Проте, на його переконання, таке відсторонення як захід забезпечення кримінального провадження не можна застосовувати до судді Конституційного Суду України.
На думку ОСОБА_1 , частина третя статті 154 КПК України не передбачає правової процедури й порядку відсторонення судді Конституційного Суду України від посади, а тому оскаржуваний Указ № 79/2021 не відповідає критерію законності.
Позивач також зазначив, що пунктом 3 Положення про порядок підготовки та внесення проектів актів Президента України, затвердженого Указом Президента України від 15 листопада 2006 року № 970/2006, не передбачено прийняття рішення у формі указу для відсторонення від посади судді Конституційного Суду України.
Короткий виклад змісту встановлених обставин та рішення суду першої інстанції
Указом Президента України від 14 травня 2013 року № 256/2013 ОСОБА_1 призначено суддею Конституційного Суду України, а 17 вересня 2019 року на спеціальному пленарному засіданні Конституційного Суду України його обрано головою Конституційного Суду України.
Президент України Указом від 29 грудня 2020 року № 607/2020 «Про відсторонення від посади судді Конституційного Суду України» відповідно до частини третьої статті 154 КПК України відсторонив ОСОБА_1 від посади судді Конституційного Суду України строком на два місяці.
Указом № 79/2021 відповідно до частини третьої статті 154 КПК України ОСОБА_1 відсторонено від посади судді Конституційного Суду України з 28 лютого 2021 року строком на один місяць.
Вважаючи Указ № 79/2021 протиправним, ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом за захистом своїх прав.
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду рішенням від 05 травня 2025 року позов ОСОБА_1 задовольнив: визнав протиправним та скасував Указ № 79/2021.
За висновками суду першої інстанції, приписами статті 154 КПК України окремо передбачено лише вирішення Президентом України питання про відсторонення від посади осіб, що ним призначаються на ці посади, однак цей Кодекс не визначає суб'єктів відсторонення від посад суддів Конституційного Суду України.
Суд першої інстанції зазначив, що повноваження Президента України визначаються виключно Конституцією України і не можуть бути розширені законом або іншим нормативно-правовим актом. Наділення Президента України правом призначення суддів Конституційного Суду України не надає повноважень приймати рішення про їх відсторонення від посади.
Крім того, суд першої інстанції вказав, що відсутність як у Конституції України, так і в Законі України від 13 липня 2017 року № 2136-VIII «Про Конституційний Суд України» (далі - Закон № 2136-VIII)повноваження Президента України щодо відсторонення від посади судді Конституційного Суду України не є дефектом закону, а волевиявленням законодавця, що безпосередньо встановив спеціальні гарантії незалежності та недоторканності судді Конституційного Суду України.
На підставі викладеного суд першої інстанції дійшов висновку, що Указ № 79/2021 не відповідає визначеним у Кодексі адміністративного судочинства України (далі - КАС України) критеріям правомірності рішення суб'єкта владних повноважень, оскільки прийнятий не на підставі закону, поза визначеними статтею 106 Конституції України повноваженнями Президента України, що є підставою для визнання його протиправним та скасування.
Велика Палата Верховного Суду (далі - Велика Палата) постановою від 02 жовтня 2025 року апеляційні скарги Президента України та Офісу Генерального прокурора України залишила без задоволення, а рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 05 травня 2025 року - без змін.
Стислий виклад та основні мотиви постанови Великої Палати
Велика Палата зауважила, що Законом № 2136-VIII установлено лише повноваження Президента України щодо призначення шести суддів зі складу Конституційного Суду України та порядок відбору кандидатів на посаду судді Конституційного Суду України, інших повноважень Президента України, зокрема й щодо відсторонення судді Конституційного Суду від посади, цим Законом не передбачено.
Конституція України та Закон № 2136-VIII не містять положень, відповідно до яких Президент України уповноважений ухвалювати рішення, пов'язані з проходженням особами публічної служби на посаді судді Конституційного Суду України, зокрема і рішення про тимчасове відсторонення судді Конституційного Суду України від посади.
Конституцією України та Законом № 2136-VIII саме до компетенції Конституційного Суду України віднесено прийняття рішень, пов'язаних із проходженням публічної служби суддею Конституційного Суду України, зокрема звільнення, надання згоди на затримання або утримання під вартою чи арештом.
Усі судді зі складу Конституційного Суду України мають рівний конституційно-правовий статус, який включає однакові гарантії незалежності та недоторканності судді, зокрема функціональний імунітет у сфері застосування заходів забезпечення кримінального провадження, що регламентується КПК України, безвідносно до суб'єкта призначення судді до складу Суду (Президент України, чи Верховна Рада України, чи з'їзд суддів України).
Велика Палата наголосила, що приписами статті 154 КПК України окремо передбачено лише вирішення Президентом України питання про відсторонення від посади осіб, що ним призначаються на ці посади, однак цей Кодекс не визначає суб'єктів відсторонення від посад суддів Конституційного Суду України.
Відсутність у Конституції України та Законі № 2136-VIII порядку вирішення Конституційним Судом України питання про відсторонення судді Суду від посади, зокрема в разі коли цей суддя підозрюється або обвинувачується у вчиненні злочину, не вказує на наявність повноважень щодо вирішення цього питання у Президента України на підставі статті 154 КПК України.
Велика Палата зауважила, що відсутність у Конституції України та Законі № 2136-VIII повноважень Президента України щодо відсторонення від посади судді Конституційного Суду України та спеціального порядку вирішення Президентом України питання про відсторонення від посади суддів Конституційного Суду України на підставі частини третьої статті 154 КПК України не є «дефектом закону», натомість є волевиявленням законодавця, що з метою недопущення загрози тиску на суддю безпосередньо встановив спеціальні гарантії незалежності та недоторканності суддів Конституційного Суду України, які включають і недопущення застосування щодо них заходів забезпечення кримінального провадження без згоди Конституційного Суду України.
Таким чином, на переконання Великої Палати, норму частини третьої статті 154 КПК України не можна застосовувати як підставу для відсторонення судді Конституційного Суду України Президентом України.
Велика Палата погодилася з висновком суду першої інстанції про те, що спірний Указ № 79/2021 прийнято не на підставі закону, поза визначеними статтею 106 Конституції України повноваженнями Президента України, що є підставою для його скасування.
Підстави і мотиви для висловлення окремої думки
Відповідно до частини третьої статті 34 КАС України суддя, не згодний із судовим рішенням, може письмово викласти свою окрему думку.
Не можемо погодитися з висновками Великої Палати про те, що спірний Указ
№ 79/2021 прийнято поза межами повноважень Президента України та без належної законної на те підстави, з огляду на таке.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно із частиною другою статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Відповідно до частини першої статті 102 Конституції України Президент України є главою держави і виступає від її імені.
Згідно з пунктом 22 частини першої статті 106 Конституції України Президент України призначає на посади третину складу Конституційного Суду України. Зазначена норма кореспондується з приписами статті 148 Конституції України та частини другої статті 9 Закону № 2136-VIII.
На підставі частини третьої статті 106 Конституції України Президент України на основі та на виконання Конституції і законів України видає укази і розпорядження, які є обов'язковими до виконання на території України.
За змістом правової позиції Конституційного Суду України, викладеної в ухвалі від 08 травня 1997 року № 11-з, за главою держави закріплено широкі повноваження як у вирішенні загальнодержавних проблем, котрі вимагають поєднання політичних, економічних, соціальних та інших аспектів функціонування держави, так рівнозначно і в розгляді локальних питань, що стосуються захисту справедливості, прав, свобод та інтересів окремої людини в разі їх порушення будь-ким, у тому числі й державою. Для реалізації цих функцій Президент приймає рішення, які мають силу законодавчих актів, а в разі необхідності - безпосередньо втручається в критичну ситуацію з метою усунення будь-якої загрози для держави та її громадян.
У розділі ХІІ Конституції України закріплено основні організаційно-правові засади діяльності Конституційного Суду України.
Положення статті 147 Конституції України передбачають, що діяльність Конституційного Суду України ґрунтується на принципах верховенства права, незалежності, колегіальності, гласності, обґрунтованості та обов'язковості ухвалених ним рішень і висновків.
Незалежність є одним із ключових принципів, який поширюється як на діяльність Конституційного Суду України, так і на його суддів.
Загальні гарантії незалежності суддів Конституційного Суду України визначені статтею 149 Конституції України та статтею 24 Закону № 2136-VIII. Окремі із цих гарантій відображені у КПК України, який регламентує безпосередню процедуру здійснення кримінального провадження.
Варто зазначити, що ані розділ XII Конституції України, ані Закон № 2136-VIII
не містять положень щодо тимчасового відсторонення судді Конституційного Суду України від посади у зв'язку з притягненням його до кримінальної відповідальності.
У зазначених актах врегульовано лише питання припинення повноважень та звільнення судді Конституційного Суду України, однак вони не охоплюють питання тимчасового відсторонення судді у зв'язку з набуттям ним статусу підозрюваного. Ці правові інструменти не є тотожними, оскільки різняться за метою, підставами та порядком застосування.
Конституція України та Закон № 2136-VIII не встановлюють для суддів Конституційного Суду України імунітету від кримінальної чи дисциплінарної відповідальності. Єдиний виняток встановлено частиною третьою статті 149 Конституції України, за змістом якої суддю не може бути притягнуто до відповідальності за голосування у зв'язку з ухваленням Конституційним Судом України рішень та надання ним висновків. В усіх інших випадках судді Конституційного Суду України можуть бути притягнуті до кримінальної відповідальності на загальних підставах.
До того ж стаття 149-1 Конституції України серед підстав припинення повноважень судді Конституційного Суду України містить таку підставу, як набрання законної сили обвинувальним вироком щодо нього за вчинення ним злочину (пункт 5 частини першої).
Водночас порядок тимчасового відсторонення від посади у межах кримінального провадження визначається КПК України.
Стаття 154 КПК України визначає загальні положення відсторонення від посади. Відповідно до частини першої цієї статті відсторонення від посади може бути здійснено щодо особи, яка підозрюється або обвинувачується у вчиненні злочину.
Метою застосування такого засобу забезпечення кримінального провадження є створення умов для належного здійснення досудового розслідування та судового розгляду шляхом усунення процесуальних ризиків, що виникають у зв'язку з перебуванням особи на посаді. Йдеться, зокрема, про ризики знищення чи підроблення речей і документів, які мають значення для кримінального провадження, незаконного впливу на свідків, потерпілих, експертів чи інших учасників процесу, а також інші можливі дії, здатні перешкоджати його здійсненню.
Відсторонення від посади є тимчасовим та превентивним заходом, який застосовується виключно для досягнення цілей, визначених кримінальним процесуальним законом. При цьому такий захід не можна ототожнювати з припиненням повноважень чи звільненням судді Конституційного Суду України, оскільки йдеться про різні за правовою природою інститути.
На відміну від припинення повноважень або звільнення судді, відсторонення від посади як процесуальний інструмент є обмеженим у часі та застосовується виключно в межах кримінального провадження, не вирішуючи остаточної долі перебування особи на посаді.
Частина третя статті 154 КПК України передбачає спеціальний порядок відсторонення від посади осіб, зокрема тих, які призначаються Президентом України.
Відповідно до частини третьої статті 154 КПК України питання про відсторонення від посади осіб, що призначаються Президентом України, вирішується Президентом України на підставі клопотання прокурора в порядку, встановленому законодавством. Відсторонення від посади Директора Національного антикорупційного бюро України здійснюється слідчим суддею на підставі вмотивованого клопотання Генерального прокурора в порядку, встановленому законом.
Зазначена норма поширюється і на суддів Конституційного Суду України, призначених за квотою Президента України, оскільки вони є «особами, які призначаються Президентом України» в розумінні частини третьої статті 154 КПК України. Відтак процесуальна компетенція Президента України щодо вирішення питання про тимчасове відсторонення таких осіб від посади охоплює і суддів Конституційного Суду України, призначених ним.
Той факт, що у статті 154 КПК України законодавець як виняток виокремив лише Директора Національного антикорупційного бюро України, встановивши для нього інший порядок відсторонення, тоді як щодо суддів Конституційного Суду України, призначених Президентом України, такого винятку не передбачив, підтверджує висновок про застосування до таких суддів загального правила, визначеного частиною третьою цієї статті.
З огляду на приписи статті 24 Конституції України та відсутність у Конституції України й Законі № 2136-VIII спеціального імунітету для суддів Конституційного Суду України від їх тимчасового відсторонення доходимо висновку, що до таких осіб застосовуються загальні процесуальні приписи КПК України на засадах рівності з іншими посадовими особами, щодо яких не встановлено іншого порядку. Отже, поширення на призначених Президентом України суддів Конституційного Суду України передбаченого частиною третьою статті 154 КПК України засобу забезпечення кримінального провадження не порушує принципу рівності перед законом і не створює невиправданих привілеїв, а навпаки, забезпечує однакове процесуальне становище всіх осіб, призначених Президентом України, з урахуванням гарантій, визначених статтями 149 і 149-1 Конституції України.
Окремо слід зазначити, що тимчасове відсторонення від посади судді Конституційного Суду України на підставі частини третьої статті 154 КПК України не скасовує і не припиняє повноважень такого судді, а лише тимчасово обмежує можливість їх реалізації на визначений законом строк для цілей кримінального провадження. Таким чином, застосування положень частини третьої статті 154 КПК України не підміняє процедур, передбачених статтею 149-1 Конституції України, та не звужує обсягу гарантій незалежності суддів, закріплених Основним Законом.
Відповідно до статті 148 Конституції України та статті 9 Закону № 2136-VIII до складу Конституційного Суду України входять 18 суддів. Президент України, Верховна Рада України та з'їзд суддів призначають по 6 суддів Конституційного Суду України.
Отже, згідно із частиною третьою статті 154 КПК України судді Конституційного Суду України, призначені за квотою Президента України, можуть бути тимчасово відсторонені від посади у зв'язку з притягненням до кримінальної відповідальності на підставі указу Президента України. Оскільки відповідно до частини першої статті 13 Закону № 2136-VIII призначення судді Конституційного Суду України здійснюється шляхом видання указу Президента України, то і рішення про його тимчасове відсторонення від посади в разі притягнення до кримінальної відповідальності ухвалюється Президентом України також у формі указу.
Підсумовуючи, слід зазначити, що видання Президентом України указу про тимчасове відсторонення призначеного ним судді Конституційного Суду України ґрунтується безпосередньо на приписах частини третьої статті 154 КПК України, що відповідає вимогам частини другої статті 19 та положенням статті 106 Конституції України щодо видання актів на основі та на виконання законів України. Зазначене відсторонення має тимчасовий і превентивний характер, відмінне від припинення повноважень чи звільнення судді в розумінні статті 149-1 Конституції України та переслідує легітимну мету - забезпечення належного здійснення кримінального провадження. Законність та обґрунтованість такого указу підлягає перевірці адміністративними судами, що гарантує дотримання принципів законності, пропорційності та незалежності суддів.
Вважаємо, що Велика Палата мала б відступити від свого правового висновку, зробленого в постанові від 19 жовтня 2023 року (справа № 9901/43/21, провадження № 11-5заі23), щодо відсутності в Президента України повноважень видавати указ про тимчасове відсторонення судді Конституційного Суду України. На наше переконання, такий висновок не відповідає буквальному змісту частини третьої статті 154 КПК України, яка чітко відносить до компетенції Президента України вирішення питання про відсторонення від посади призначених ним осіб і не передбачає жодних винятків щодо суддів Конституційного Суду України.
Як убачається з матеріалів справи, Указ № 79/2021 прийнятий з дотриманням процедури, визначеної кримінальним процесуальним законодавством, та відповідає вимогам частини третьої статті 154 КПК України. Зміст цього Указу не суперечить положенням статей 19, 24, 149 і 149-1 Конституції України, а також відповідає критеріям законності та пропорційності, визначеним статтею 2 КАС України.
Натомість суд першої інстанції не надав належної оцінки обставинам справи, відтак дійшов передчасних і неправильних висновків про відсутність у Президента України повноважень видавати указ про тимчасове відсторонення судді Конституційного Суду України.
Отже, на нашу думку, Велика Палата мала б скасувати оскаржене рішення суду першої інстанції й ухвалити власне рішення про відмову в задоволенні позову
ОСОБА_1
Судді Л. Ю. Кишакевич
В. В. Король
О. Л. Булейко