справа № 380/13144/25
23 вересня 2025 року м. Львів
Львівський окружний адміністративний суд у складі головуючої судді Клименко О.М., за участю секретаря судового засідання Лютої В.Р., та сторін і інших осіб, які беруть участь у справі:
прокурора: Мельничук Ю.І.
третя особа на стороні позивача-1: представник - не з'явився;
третя особа на стороні позивача-2: представник - Цеберський В.В.
третя особа на стороні позивача-3: Кравчук О.А.
відповідача-1: представник - не з'явився;
відповідача-2: представник - Правдюк В.М.;
третя особа на стороні відповідачів: представник - не з'явився;
розглянувши у підготовчому засіданні клопотання представника відповідача-2 від 26 липня 2025 року про залишення позову без розгляду в частині позовних вимог та клопотання третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідачів від 27 липня 2025 року про залишення позову без розгляду в частині позовних вимог у справі № 380/13144/25 за позовом Першого заступника Золочівської окружної прокуратури в інтересах держави, за участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача: Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів України, Державної інспекції архітектури та містобудування України, ОСОБА_1 до Бродівської міської ради Львівської області, Виконавчого комітету Бродівської міської ради Львівської області, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідачів: Фермерського господарства «Лагодів» про визнання протиправним та нечинним рішення, визнання протиправним та скасування наказу,-
Перший заступник керівника Золочівської окружної прокуратури в інтересах держави звернулася до Львівського окружного адміністративного суду із вищевказаним адміністративним позовом до Бродівської міської ради Львівської області, Виконавчого комітету Бродівської міської ради Львівської області, в якому просить:
- визнати протиправним та нечинним рішення Бродівської міської ради від 23 січня 2025 року № 1976 «Про затвердження детального плану території»;
- визнати протиправним та скасувати наказ виконавчого комітету Бродівської міської ради від 28 січня 2025 року № 09/04 «Про затвердження містобудівних умов та обмежень на «Нове будівництво відпочинкового комплексу в с. Лагодів Золочівського району Львівської області».
Ухвалою судді від 02 липня 2025 року відкрито загальне позовне провадження в адміністративній справі та призначено підготовче засідання; залучено Міністерство захисту довкілля та природних ресурсів України, Державну інспекцію архітектури та містобудування України до участі в справі як третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача; залучено Фермерське господарство «Лагодів» до участі в справі як третю особу, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідачів.
Ухвалою суду від 22 липня 2025 року, яку занесено в протокол судового засідання, залучено до участі у справі ОСОБА_1 як третю особу, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача.
Ухвалою суду від 05 серпня 2025 року у задоволенні клопотання про закриття провадження в частині заявленої вимоги представника відповідача-2 від 16 липня 2025 року та клопотання про закриття провадження в частині заявленої вимоги третьої особи на стороні відповідачів від 18 липня 2025 року відмовлено.
26 липня 2025 року представник відповідача-2 подав до суду заперечення на відповідь на відзив, у якому він заявляє клопотання про залишення позову без розгляду в частині визнання протиправним та скасування наказу виконавчого комітету Бродівської міської ради від 28 січня 2025 року № 09/04 «Про затвердження містобудівних умов та обмежень на «Нове будівництво відпочинкового комплексу в с. Лагодів Золочівського району Львівської області».
Також 27 липня 2025 року третя особа на стороні відповідачів подала до суду пояснення на відповідь позивача на відзив, у якому вона заявляє клопотання про залишення позову без розгляду в частині визнання протиправним та скасування наказу виконавчого комітету Бродівської міської ради від 28 січня 2025 року № 09/04 «Про затвердження містобудівних умов та обмежень на «Нове будівництво відпочинкового комплексу в с. Лагодів Золочівського району Львівської області».
Обидва вказані клопотання з покликанням на постанову Верховного Суду від 11 червня 2024 року у справі № 380/9047/22 обґрунтовані тим, що повноваження Державної інспекції архітектури та містобудування України (ДІАМ України), наділеної функціями державного архітектурно-будівельного нагляду, оскаржити до суду рішення, прийняте об'єктом нагляду, яке порушує вимоги законодавства у сфері містобудівної діяльності, є беззаперечним. Відповідно до пункту 1 постанови Кабінету Міністрів України від 13 березня 2022 року № 303 «Про припинення заходів державного нагляду (контролю) і державного ринкового нагляду в умовах воєнного стану» (далі - Постанова № 303) припинено проведення планових та позапланових заходів державного нагляду (контролю) і державного ринкового нагляду на період воєнного стану, введеного Указом Президента України від 24 лютого 2022 року № 64/2022 «Про введення воєнного стану в Україні». Введення відповідного мораторію на проведення планових та позапланових заходів державного нагляду (контролю) не є тотожним бездіяльності або неналежному виконанню своїх повноважень відповідними органами. Тож на період воєнного стану ДІАМ України не уповноважена проводити планові та позапланові заходи державного нагляду (контролю). Водночас це не означає, що прокурор наділений цими повноваженнями на період воєнного стану і без проведення уповноваженим органом перевірки, за результатами якої встановлено відповідні порушення, одразу звертатись до суду із скасуванням рішення про затвердження містобудівних умов та обмежень.
Також третя особа на стороні відповідачів додатково вказує, що прокурором не наведено належних доказів і аргументів, які б опиралися на об'єктивні дані й ілюстрували, що дії відповідачів порушують чи зачіпають інтереси держави або конкретної особи (громадянина України, іноземця або особи без громадянства), а орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження із захисту інтересів держави чи територіальної громади, не здійснюють або неналежно здійснюють свої повноваження, а також чи є громадяни, які за віком чи станом здоров'я самі не можуть здійснити захист свої прав або інтересів, і чи опинилися такі громадяни у певному винятковому загрозливому для їхніх інтересів становищі, яке спонукає прокурора виступити на їхній захист у спосіб звернення з позовом до адміністративного суду.
01 серпня 2025 року позивач подав до суду додаткові пояснення, у яких вказує, що з урахуванням пункту 1 Постанови № 303 функції контролю (нагляду) головних інспекторів ДІАМ України припинені, а тому на сьогодні вони позбавлені владних повноважень у спірних правовідносинах. За обставинами спірних правовідносин відсутні відомості про виявлені компетентними органами порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності щодо об'єкта будівництва на «Нове будівництво відпочинкового комплексу в с. Лагодів Золочівського району Львівської області» за наслідками державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, а тому в ДІАМ України не виникло право на звернення до суду із позовом про скасування рішень, прийнятих як Бродівською міською радою Львівської області, про затвердження детального плану території, так і її виконавчим комітетом про затвердження містобудівних умов і обмежень на вказаний об'єкт будівництва, оскільки вона ще не здійснювала своїх повноважень, а відповідно у прокурора не може виникнути право на представництво інтересів держави в особі ДІАМ України у спосіб звернення до суду з цим позовом. Аналогічні висновки сформовані Верховним Судом у постанові від 31 січня 2024 року у справі № 380/13877/21.
Позивач зазначає, що незаконно видані та затверджені виконавчим комітетом Бродівської міської ради Львівської області містобудівні умови та обмеження щодо забудови земельної ділянки с. Лагодів Бродівської територіальної громади створюють передумови для забудови на підставі спотвореної документації та сприяють нецільовому використанню землі комунальної власності. Спірним наказом Відділу містобудування, архітектури та охорони культурної спадщини виконавчого комітету Бродівської міської ради Львівської області від 28 січня 2025 року № 09/04 «Про затвердження містобудівних умов та обмежень на «Нове будівництво відпочинкового комплексу в с. Лагодів Золочівського району Львівської області» порушується інтерес громади як власника земельних ресурсів, оскільки призводить до фактичного відчуження права планувальної ініціативи від громади. За цих обставин у зазначеній ситуації наявний як державний, так і суспільний інтерес, який полягає у необхідності дотримання встановленого Конституцією України принципу верховенства права, задоволення суспільної потреби у відновленні правових та організаційних основ планування, забудови та іншого використання територій, спрямованих на забезпечення сталого розвитку населених пунктів, порушення яких суперечить державній політиці в сфері містобудування, а також порушує інтереси держави та Бродівської територіальної громади. Фактично звернення прокурора до суду спрямоване на задоволення суспільної потреби у відновленні законності щодо забезпечення дотримання органом місцевого самоврядування вимог законодавства, зокрема у сфері містобудівної діяльності, під час реалізації наданих повноважень, що беззаперечно становить суспільний інтерес. Отже, Золочівська окружна прокуратура звертається з цим позовом до суду на захист інтересів держави самостійно в порядку, визначеному частиною п'ятою статті 53 КАС України, статті 23 Закону України «Про прокуратуру», у зв'язку з відсутністю органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, а також здійснювати їх захист у судовому порядку.
22 вересня 2025 року позивач подав до суду пояснення, в яких додатково зазначає, що у спірних правовідносинах відсутній суб'єкт владних повноважень, який уповноважений здійснювати захист інтересів держави у обраний прокурором спосіб, а передбачені спеціальними законами повноваження щодо можливості звернення до суду органу державної влади, на які посилається представник відповідача-2, не дає підстав бути позивачем у зазначених спірних правовідносинах. Обраний прокурором спосіб захисту інтересів держави відповідає характеру спірних правовідносин та складу сторін провадження, визначених у постановах Верховного Суду від 02 листопада 2021 року у справі № 420/2719/20 та від 19 червня 2024 року у справі № 916/242/22.
Також позивач зауважує, що клопотання про залишення позову без розгляду - це процесуальний документ, який не є елементом «заяви по суті справи» в аспекті, що воно не стосується обговорення відповіді на позовну заяву, але ставить питання про залишення без розгляду позову ще до з'ясування суті справи. Отже, клопотання представника відповідача-2 про залишення позову без розгляду не відповідає формі його подання, яке має бути подано окремою заявою з процесуальних питань, а не в складі заперечення по суті.
У підготовчому засіданні, яке відбулося 23 вересня 2025 року, позивач, представник третьої особи на стороні позивача-2, третя особа на стороні позивача-3 щодо залишення позову без розгляду в частині позовних вимог заперечили, представник відповідача-2 подане клопотання про залишення позову без розгляду в частині позовних вимог підтримав, просив його задовольнити.
Постановляючи цю ухвалу, суд зазначає таке.
Згідно з пунктом 2 частини першої статті 240 КАС України суд своєю ухвалою залишає позов без розгляду, якщо позовну заяву не підписано або підписано особою, яка не має права підписувати її, або особою, посадове становище якої не вказано.
Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Право на звернення до суду та способи судового захисту регламентовані положеннями статті 5 КАС України, за загальним правилом частини першої якої кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист
Частиною третьою статті 5 КАС України визначено, що до суду можуть звертатися в інтересах інших осіб органи та особи, яким законом надано таке право.
Своєю чергою, суб'єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України (частина четверта статті 5 КАС України).
Згідно із частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до статті 131-1 Конституції України прокуратура здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Згідно з частинами третьою, четвертою статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
За приписами частин першої, третьої статті 23 Закону України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII «Про прокуратуру» (далі - Закон № 1697) прокурор вправі представляти інтереси громадянина або держави в суді, представництво яких полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.
Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежно здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Наявність таких повноважень обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
Аналіз наведених норм права свідчить про те, що прокурор як посадова особа державного правоохоронного органу з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій вправі звертатися до адміністративного суду із позовною заявою про захист прав, свобод та інтересів держави, але не на загальних підставах, право на звернення за судовим захистом яких гарантовано кожному (стаття 55 Конституції України), а тільки тоді, коли для цього були виняткові умови, і на підставі визначеного законом порядку такого звернення.
Основний Закон та ординарні закони не наводять переліку випадків, за яких прокурор здійснює представництво в суді, однак встановлюють оцінні критерії, орієнтири й умови, коли таке представництво є можливим. Здійснювати захист інтересів держави в адміністративному суді прокурор може винятково за умови, коли захист цих інтересів не здійснює або неналежно здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Наявність інтересу і необхідність його захисту має базуватися на справедливих підставах, які мають бути об'єктивно обґрунтовані (доведені) і переслідувати законну мету. Право на здійснення представництва інтересів держави у суді не є статичним, тобто не має обмежуватися тільки визначенням того, у чиїх інтересах діє прокурор, а спонукає і зобов'язує обґрунтовувати наявність права на таке представництво або, інакше кажучи, пояснити (показати, аргументувати), чому в інтересах держави звертається саме прокурор, а не органи державної влади, місцевого самоврядування, їхні посадові чи службові особи, які мають компетенцію на звернення до суду, але не роблять цього. Знову ж таки, таке обґрунтування повинно основуватися на підставах, за якими можна виявити (простежити) інтерес того, на захист кого відбувається звернення до суду, і водночас ситуацію в динаміці, коли суб'єкт правовідносин, в інтересах якого діє прокурор, неспроможний сам реалізувати своє право на судовий захист.
Для представництва у суді інтересів держави прокурор за законом має визначити й описати не просто передумови спору, який потребує судового вирішення, а виокремити ті ознаки, за якими його можна віднести до виняткового випадку, повинен зазначити, що відбулося порушення або існує загроза порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.
У зв'язку із наведеним, треба зазначити, що закон не передбачає право прокурора на представництво інтересів суспільства загалом (у цілому).
Процесуальні і матеріальні норми, які регламентують порядок здійснення прокурором представництва у суді, чітко й однозначно визначають наслідки, які настають і повинні бути застосовані у разі, якщо звернення прокурора відбувалося з порушенням встановленого законом порядку.
У справі за конституційним поданням щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) Конституційний Суд України в рішенні від 08 квітня 1999 року № 3-рп/99, з'ясовуючи поняття «інтереси держави», зазначив, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб'єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3 мотивувальної частини).
Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.
Із урахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини).
Такі правові висновки та їх обґрунтування містяться у постанові Верховного Суду від 08 листопада 2018 року у справі № 826/3492/18.
Крім того, слід відзначити, що Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13 лютого 2019 року у справі № 826/13768/16 аналізуючи норми частин третьої та четвертої статті 23 Закону № 1697, зазначила, що прокурор зобов'язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб'єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи його законним представником або суб'єктом владних повноважень.
Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у разі, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежно здійснює суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб'єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.
У разі відсутності суб'єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесений захист законних інтересів держави, а також у разі представництва інтересів громадянина з метою встановлення наявності підстав для цього прокурор має право:
1) витребовувати за письмовим запитом, ознайомлюватися та безоплатно отримувати копії документів і матеріалів органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ і організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування, що є у розпорядженні цих суб'єктів, у порядку, визначеному законом;
2) отримувати від посадових та службових осіб органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ та організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування усні або письмові пояснення. Отримання пояснень від інших осіб можливе виключно за їхньою згодою.
Велика Палата Верховного Суду у своєму рішенні також послалася на висновок Верховного Суду, викладений у постанові від 25 квітня 2018 року у справі № 806/1000/17, згідно із яким за змістом частини третьої статті 23 Закону № 1697 прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у таких випадках:
1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежно здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;
2) у разі відсутності такого органу.
Перший «виключний випадок» передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокурором у цих двох випадках істотно відрізняються.
У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб'єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.
Не здійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб'єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
Здійснення захисту належно виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, зокрема включає досудове з'ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
Верховний Суд звернув увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб'єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб'єкта владних повноважень, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.
Отже, з урахуванням усталеної судової практики Великої Палати Верховного Суду та Верховного Суду, а також, наведених вище положень законодавства, яке регламентує порядок та підстави здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді, таке представництво реалізується в межах правил участі в судовому процесі органів та осіб, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб.
Водночас суд зазначає, що незалежно від того, хто саме звернувся до суду - орган, наділений повноваженнями у спірних правовідносинах, чи прокурор, у судовому процесі держава бере участь у справі як позивач, а відповідний орган (незалежно від наявності в нього статусу юридичної особи) або прокурор здійснюють процесуальні дії на захист інтересів держави як суб'єкта процесуальних правовідносин.
У постанові від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18 Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону № 1697, і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження його бездіяльності. Якщо прокурору відомо причини такого не звернення, він обов'язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові, але якщо з відповіді компетентного органу на звернення прокурора такі причини з'ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.
Тобто системне тлумачення вказаних приписів дозволяє дійти висновку, що стаття 53 КАС України вимагає вказувати в адміністративному позові, скарзі чи іншому процесуальному документі докази на підтвердження підстав заявлених позовних вимог із зазначенням, у чому саме полягає порушення інтересів держави, та обставини, що зумовили необхідність їх захисту прокурором.
Предметом оскарження у розглядуваній справі є, зокрема наказ виконавчого комітету Бродівської міської ради від 28 січня 2025 року № 09/04 «Про затвердження містобудівних умов та обмежень на «Нове будівництво відпочинкового комплексу в с. Лагодів Золочівського району Львівської області», пунктом 1 якого вирішено затвердити містобудівні умови та обмеження на «Нове будівництво відпочинкового комплексу в с. Лагодів Золочівського району Львівської області».
Прокурор, звертаючись до суду з цим позовом про визнання протиправним та скасування спірного наказу, обґрунтовує своє право на звернення до суду невідповідністю зазначеного наказу містобудівній документації на місцевому рівні, порушення ним інтересу громади як власника земельних ресурсів та відсутністю органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, а також здійснювати їх захист у судовому порядку.
Оцінюючи вказані доводи прокурора, суд зазначає таке.
Правові та організаційні основи містобудівної діяльності встановлює Закон України від 17 лютого 2011 року № 3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі - Закон № 3038), який спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.
Згідно із частиною першою статті 41-1 Закону 3038 державний архітектурно-будівельний нагляд - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання уповноваженими органами містобудування та архітектури, структурними підрозділами Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій та виконавчими органами сільських, селищних, міських рад з питань державного архітектурно-будівельного контролю, іншими органами, що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності (далі - об'єкти нагляду), вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм і правил під час провадження ними містобудівної діяльності.
Державний архітектурно-будівельний нагляд здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, через головних інспекторів будівельного нагляду у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України (частина друга статті 41-1 Закону № 3038).
Постановою Кабінету Міністрів України від 23 грудня 2020 року № 1340 «Деякі питання функціонування органів архітектурно-будівельного контролю та нагляду» (далі - Постанова № 1340), яка набрала чинності 30 грудня 2020 року, було утворено Державну інспекцію архітектури та містобудування України як центральний орган виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через Міністра розвитку громад та територій і який реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду (пункт 1) та затверджено Положення про Державну інспекцію архітектури та містобудування (пункт 2).
Відповідно до пункту 3 Положення про Державну інспекцію архітектури та містобудування України, затвердженого Постановою № 1340, основним завданням ДІАМ України є реалізація державної політики з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, зокрема здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду за дотриманням вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил територіальними органами ДІАМ, уповноваженими органами містобудування та архітектури, структурними підрозділами Київської та Севастопольської міських держадміністрацій та виконавчими органами сільських, селищних, міських рад з питань державного архітектурно-будівельного контролю, іншими органами, що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності, під час провадження ними містобудівної діяльності.
Постановою Кабінету Міністрів України від 15 вересня 2021 року № 960 «Питання Державної інспекції архітектури та містобудування» вирішено: погодитися з пропозицією Міністерства розвитку громад та територій про можливість здійснення Державною інспекцією архітектури та містобудування повноважень і виконання функцій з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду (пункт 1); визнати такими, що втратили чинність, постанови Кабінету Міністрів України згідно з переліком, що додається (пункт 2), зокрема, постанова Кабінету Міністрів України від 09 липня 2014 року № 294 «Про затвердження Положення про Державну архітектурно-будівельну інспекцію України»; ця постанова набирає чинності з 15 вересня 2021 року (пункт 3).
Своєю чергою, механізм здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду визначає Порядок здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 19 серпня 2015 року № 698 (далі - Порядок № 698), пунктом 2 якого визначено, що нагляд здійснюється головними інспекторами будівельного нагляду ДІАМ шляхом проведення планових, позапланових, документальних і камеральних перевірок.
Водночас право посадових осіб органу державної влади, який здійснює державний архітектурно-будівельний нагляд, звертатися до суду з позовами про скасування рішень, прийнятих об'єктами нагляду, які порушують вимоги законодавства у сфері містобудівної діяльності, прямо передбачено положеннями пункту 6 частини четвертої статті 41-1 Закону № 3038.
Тож, повноваження вказаного вище центрального органу виконавчої влади, наділеного функціями державного архітектурно-будівельного нагляду (ДІАМ України), оскаржити до суду рішення, прийняте об'єктом нагляду, яке порушує вимоги законодавства у сфері містобудівної діяльності, є беззаперечним.
Аналіз наведених норм права свідчить про те, що на час звернення Першого заступника керівника Золочівської окружної прокуратури до суду з цим позовом (27 червня 2025 року) про визнання протиправним та скасування наказу виконавчого комітету Бродівської міської ради від 28 січня 2025 року № 09/04 «Про затвердження містобудівних умов та обмежень на «Нове будівництво відпочинкового комплексу в с. Лагодів Золочівського району Львівської області» ДІАМ України була органом, уповноваженим державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, які виникають у сфері державного архітектурно-будівельного нагляду та регламентовані положеннями, зокрема статті 41-1 Закону № 3038.
За наведених обставин покликання прокурора на відсутність органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, а також здійснювати їх захист у судовому порядку, є помилковими.
Прокурор посилається також на те, що з урахуванням пункту 1 Постанови № 303 функції контролю (нагляду) головних інспекторів ДІАМ України припинені, а тому на сьогодні вони позбавлені владних повноважень у спірних правовідносинах.
Так, відповідно до пункту 1 постанови Кабінету Міністрів України від 13 березня 2022 року № 303 «Про припинення заходів державного нагляду (контролю) і державного ринкового нагляду в умовах воєнного стану» припинено проведення планових та позапланових заходів державного нагляду (контролю) і державного ринкового нагляду на період воєнного стану, введеного Указом Президента України від 24 лютого 2022 року № 64/2022 «Про введення воєнного стану в Україні».
Однак введення відповідного мораторію на проведення планових та позапланових заходів державного нагляду (контролю) не є тотожним бездіяльності або неналежному виконанню своїх повноважень відповідними органами.
Тож на період воєнного стану ДІАМ України не уповноважена проводити планові та позапланові заходи державного нагляду (контролю).
Утім це не означає те, що прокурор наділений цими повноваженнями на період воєнного стану і без проведення уповноваженим органом перевірки, за результатами якої встановлено відповідні порушення, одразу звертатись до суду із позовом про визнання протиправним та скасування рішення про затвердження містобудівних умов та обмежень.
Не вказує це і на те, що відсутній орган, уповноважений здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, оскільки, як зазначено вище, такий орган наявний, яким є ДІАМ України.
При цьому виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності реалізується через механізм здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду, який здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, через головних інспекторів будівельного нагляду у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України, шляхом проведення планових, позапланових, документальних і камеральних перевірок.
Своєю чергою, лише у разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності за наслідками перевірок, у центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, виникає право на звернення до суду з позовом про скасування рішень, прийнятих об'єктами нагляду.
Аналогічні висновки сформовані Верховним Судом у постанові від 31 січня 2024 року у справі № 380/13877/21 та від 11 червня 2024 року у справі № 380/9047/22, які суд враховує в силу імперативних норм частини п'ятої статті 242 КАС України.
Суд також відзначає, що Верховний Суд у межах розгляду справи № 520/16197/23 у постанові від 23 січня 2025 року, з посиланням на рішення Конституційного Суду України від 08 квітня 1999 року № 3-рп/99 акцентував увагу на тому, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб'єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, зокрема замінює відповідного суб'єкта владних повноважень в судовому провадженні у разі, якщо той всупереч закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести, а суд перевірити, причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб'єктом і які є підставами для звернення прокурора до суду.
Прокурор не може вважатися альтернативним суб'єктом звернення до суду і замінювати належного суб'єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.
Посилання прокурора на постанови Верховного Суду від 02 листопада 2021 року у справі № 420/2719/20 та від 19 червня 2024 року у справі № 916/242/22 суд оцінює критично, оскільки в таких здійснено аналіз загальних норм законодавства, що визначають підстави представництва прокурором інтересів держави в суді, тож на висновки суду, зроблені в цій ухвалі, вони не впливають.
З огляду на викладене суд резюмує, що прокурором не доведено наявності підстав для представництва інтересів держави в суді з урахуванням положень частини четвертої статті 53 КАС України, частини третьої статті 23 Закону № 1697, а відтак доходить висновку про наявність підстав для залишення позовної заяви в частині позовної вимоги про визнання протиправним та скасування наказу виконавчого комітету Бродівської міської ради від 28 січня 2025 року № 09/04 «Про затвердження містобудівних умов та обмежень на «Нове будівництво відпочинкового комплексу в с. Лагодів Золочівського району Львівської області» без розгляду на підставі пункту 2 частини першої статті 240 КАС України.
За цих обставин клопотання представника відповідача-2 від 26 липня 2025 року про залишення позову без розгляду в частині позовних вимог та клопотання третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідачів від 27 липня 2025 року про залишення позову без розгляду в частині позовних вимог належить задовольнити.
Крім того, відповідно до частини четвертої статті 240 КАС України особа, позов якої залишено без розгляду, після усунення підстав, з яких позов було залишено без розгляду, має право звернутися до адміністративного суду в загальному порядку.
Частиною п'ятою статті 240 КАС України визначено, що в ухвалі про залишення позову без розгляду можуть бути вирішені питання про розподіл між сторонами судових витрат, про повернення судового збору з бюджету.
Пунктом 4 частини першої статті 7 Закону України від 08 липня 2011 року № 3674-VI «Про судовий збір» встановлено, що сплачена сума судового збору повертається за клопотанням особи, яка його сплатила за ухвалою суду в разі залишення заяви або скарги без розгляду (крім випадків, якщо такі заяви або скарги залишені без розгляду у зв'язку з повторним неприбуттям або залишенням позивачем судового засідання без поважних причин та неподання заяви про розгляд справи за його відсутності, або неподання позивачем витребуваних судом матеріалів, або за його заявою (клопотанням).
Суд встановив, що за подання цього позову до суду позивач сплатив судовий збір у розмірі 4844,80 грн (за дві позовні вимоги немайнового характеру), що підтверджується наявною у матеріалах справи платіжною інструкцією від 24 червня 2025 року № 1624.
Ураховуючи залишення судом позову без розгляду в частині однієї позовної вимоги немайнового характеру, сплачена позивачем сума судового збору в розмірі 2422,40 грн може бути повернута йому за його клопотанням ухвалою суду відповідно до вимог статті 7 Закону України «Про судовий збір».
Керуючись статтями 240, 241, 243, 248 КАС України, суд,-
Клопотання представника відповідача-2 від 26 липня 2025 року про залишення позову без розгляду в частині позовних вимог та клопотання третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідачів від 27 липня 2025 року про залишення позову без розгляду в частині позовних вимог - задовольнити.
Позовну заяву в частині позовної вимоги про визнання протиправним та скасування наказу виконавчого комітету Бродівської міської ради від 28 січня 2025 року № 09/04 «Про затвердження містобудівних умов та обмежень на «Нове будівництво відпочинкового комплексу в с. Лагодів Золочівського району Львівської області» - залишити без розгляду.
Ухвалу суду може бути оскаржено до Восьмого апеляційного адміністративного суду відповідно до ст.ст. 293-297 КАС України.
Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання.
Повний текст ухвали складено 29 вересня 2025 року.
Суддя Клименко О.М.