11 вересня 2025 року
м. Київ
справа № 580/5022/24
провадження № К/990/1297/25
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Коваленко Н.В.,
суддів: Рибачука А.І., Бучик А.Ю.,
розглянувши у порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами в суді касаційної інстанції адміністративну справу № 580/5022/24
за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Пенсійного фонду України в Харківській області (далі - ГУ ПФУ) про визнання протиправною бездіяльності та зобов'язання вчинити дії, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1
на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 05.08.2024, ухвалене судом у складі головуючого судді Рідзеля О.А.
та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 18.12.2024, ухвалену судом у складі колегії суддів: головуючого судді - Кузьменка В.В., суддів: Бужак Н.П. Василенка Я.М.
І. РУХ СПРАВИ
1. 18.05.2024 ОСОБА_1 звернулась до суду з позовом, у якому просила:
визнати протиправною бездіяльність ГУ ПФУ щодо нездійснення перерахунку її пенсії як особі, яка постраждала внаслідок Чорнобильської катастрофи, у розмірі 8 мінімальних пенсій за віком та додаткової пенсії за шкоду, заподіяну здоров'ю у розмірі 75% мінімальної пенсії за віком, призначеної відповідно до статей 50, 54 Закону України від 28.02.1991 № 796-XII «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» (далі - Закон № 796-XII);
зобов'язати ГУ ПФУ починаючи з 02.08.2014 здійснити їй перерахунок та виплату заборгованості по пенсії, як особі, яка постраждала внаслідок Чорнобильської катастрофи, у розмірі 8 мінімальних пенсій за віком та додаткової пенсії за шкоду, заподіяну здоров'ю у розмірі 75% мінімальної пенсії за віком, призначеної відповідно до статей 50, 54 Закону № 796-XII;
2. Ухвалою судді Черкаського окружного адміністративного суду від 06.06.2024 позовну заяву в частині позовних вимог за період з 02.08.2014 до 17.11.2023 повернуто позивачці у зв'язку з пропуском шестимісячного строку звернення до суду, встановленого частиною другою статті 122 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
3. Рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 05.08.2024, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 18.12.2024, у задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 було відмовлено.
4. 08.01.2025 ОСОБА_1 надіслала до Верховного Суду касаційну скаргу, у якій, посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанції норм матеріального права та порушення ними норм процесуального права, скаржниця просить скасувати рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 05.08.2024 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 18.12.2024 та ухвалити нове судове рішення, яким позов задовольнити.
5. Верховний Суд ухвалою від 27.01.2025 відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою з підстави, визначеної пунктом 1 частини четвертої статті 328 КАС України та витребував матеріали справи із суду першої інстанції.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
6. Судами попередніх інстанцій встановлено, що ОСОБА_1 з 1991 року перебуває на обліку в ГУ ПФУ, має статус особи, потерпілої внаслідок Чорнобильської катастрофи категорії 1, є особою з інвалідністю другої групи, яка настала внаслідок захворювання, пов'язаного з Чорнобильською катастрофою та отримує пенсію відповідно до Закону №796-XII.
Згідно з рішенням ГУ ПФУ від 25.02.2024 № 963180121105 пенсія позивачки з 01.03.2024 по 12.04.2025 з надбавками становить 7299,12 грн, у тому числі: 7071,36 грн - мінімальна пенсія по інвалідності ЧАЕС (4800 х 1,14 х 1,197 х 1,0796) та 227,76 грн - щомісячна додаткова пенсія за шкоду, заподіяну здоров'ю, особам з інвалідністю II групи; з 13.04.2025 розмір пенсії позивачки з надбавками складає 7599,12 грн, у тому числі 7071,36 грн - мінімальна пенсія по інвалідності ЧАЕС (4800 х 1,14 х 1,197 х 1,0796) та 227,76 грн - щомісячна додаткова пенсія за шкоду, заподіяну здоров'ю, особам з інвалідністю II групи, 300,00 грн. - компенсаційна виплата 70-річним.
Не погоджуючись з обрахованими ГУ ПФУ розмірами основної та додаткової пенсії, позивачка звернулася до суду з позовом.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
7. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, виходив із того, що нарахування та виплата основної та додаткової пенсії за шкоду, заподіяну здоров'ю, відповідно до статей 50, 54 Закону № 796-XII здійснюється у розмірах, встановлених Порядком обчислення пенсій особам, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 23.11.2011 № 1210 (далі - Порядок № 1210), і саме в розмірах, визначених зазначеним підзаконним нормативно-правовим актом ГУ ПФУ законно та обґрунтовано обрахувало позивачці розміри основної та додаткової пенсії.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
8. В обґрунтування касаційної скарги ОСОБА_1 посилається на те, що суди попередніх інстанцій неправильно застосували положення статей 50 та 54 Закону № 796-XII та дійшли помилкових висновків стосовно відсутності підстав для здійснення перерахунку їй основної пенсії в розмірі 8 мінімальних пенсій за віком як особі з інвалідністю, що настала внаслідок захворювання, спричиненого Чорнобильською катастрофою та додаткової пенсії за шкоду, заподіяну здоров'ю у розмірі 75% мінімальної пенсії за віком.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
9. Спір у цій справі виник з правовідносин, пов'язаних з пенсійним забезпеченням особи, яка постраждала внаслідок Чорнобильської катастрофи, які врегульовані нормами Закону № 796-XI, а саме: щодо визначення розміру основної пенсії (стаття 54 Закону № 796-XI) та додаткової пенсії за шкоду, заподіяну здоров'ю (стаття 50 Закону № 796-XI).
10. Оцінюючи доводи касаційної скарги про перегляд судових рішень судів першої та апеляційної інстанцій, колегія суддів вважає за необхідне зазначити таке.
11. 28.06.1996 Верховна Рада України від імені Українського народу - громадян України всіх національностей, зокрема, дбаючи про забезпечення прав і свобод людини та гідних умов її життя, прагнучи розвивати і зміцнювати демократичну, соціальну, правову державу прийняла Конституцію України - Основний Закон України.
12. Статтею 1 Основного Закону задекларовано, що Україна є суверенна і незалежна, демократична, соціальна, правова держава.
13. Відповідно до статті 3 Конституції України людина, її життя і здоров'я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю. Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов'язком держави.
14. Відповідно до статті 46 Конституції України громадяни мають право на соціальний захист, що включає право на забезпечення їх у разі повної, часткової або тимчасової втрати працездатності, втрати годувальника, безробіття з незалежних від них обставин, а також у старості та в інших випадках, передбачених законом.
15. Згідно зі статтею 16 Основного Закону забезпечення екологічної безпеки і підтримання екологічної рівноваги на території України, подолання наслідків Чорнобильської катастрофи - катастрофи планетарного масштабу, збереження генофонду Українського народу є обов'язком держави.
16.Чорнобильська катастрофа торкнулася долі мільйонів людей. У багатьох регіонах, на величезних територіях виникли нові соціальні та економічні умови. Україну оголошено зоною екологічного лиха. Створення системи надійного захисту людей від наслідків Чорнобильської катастрофи потребує залучення значних фінансових, матеріальних та наукових ресурсів.
17. Встановлення у законах України пільг, компенсацій та гарантій громадянам України, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, обумовлено виконанням державою свого конституційного обов'язку, передбаченого статтею 16 Основного Закону, щодо подолання наслідків Чорнобильської катастрофи та збереження генофонду Українського народу. Такі пільги, компенсації та гарантії є особливою формою відшкодування завданої шкоди вказаній категорії громадян.
18. Тож, виходячи зі змісту статті 16 Конституції України обов'язок держави щодо подолання наслідків Чорнобильської катастрофи - катастрофи планетарного масштабу, збереження генофонду Українського народу зумовлює надання особливого статусу громадянам, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи.
19. Конституційний Суд України у рішенні від 20.03.2002 № 5-рп/2002 наголосив на недопустимості скасування окремих пільг, компенсацій та гарантій особам, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, зазначивши, що відповідно до статті 16 Конституції України забезпечення екологічної безпеки і підтримання екологічної рівноваги на території України, подолання наслідків Чорнобильської катастрофи є обов'язком держави. Одним із тяжких наслідків аварії на ЧАЕС стала втрата здоров'я громадянами. Законами України таких громадян віднесено до відповідних категорій, вони потребують відновлення втраченого здоров'я, постійної медичної допомоги та соціального захисту з боку держави.
20. Отже, скасування пільг, компенсацій та гарантій осіб, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, не відповідає конституційному обов'язку держави, передбаченому у статті 16 Основного Закону України, тому зазначені пільги, компенсації та гарантії є такими, що захищені Конституцією України від негативних наслідків для цієї категорії осіб при внесенні змін до законодавства України, оскільки норми Конституції України зобов'язують державу нести відповідальність за впровадження системи заходів щодо розв'язання проблем, пов'язаних із забезпеченням захисту прав, інтересів, гарантій, наданих особам, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи.
23. Правовідносини аналогічні тим, що склалися в цій справі вже були предметом розгляду у Верховному Суді.
24. Так, Верховний Суд у складі судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду, переглядаючи справу №240/1121/24 в касаційному порядку, у постанові від 10.12.2024 погодився з правовим висновком, наведеним у раніше ухвалених постановах Верховного Суду від 17.04.2024 у справі № 460/20412/23, від 12.05.2024 у справі № 400/12117/21, від 10.09.2024 у справі № 240/34675/23, від 11.09.2024 у справах № 240/590/24, № 240/739/24, від 12.09.2024 у справі №240/1024/24, від 02.10.2024 у справах від № 400/5534/23, № 240/955/24, № 240/1092/24, № 240/1067/24, № 240/34883/23, в яких зазначено, що внесеними Законом № 1584-IX змінами до статті 54 Закону № 796-XII встановлено менші розміри пенсії, аніж ті, які було передбачено зазначеною статтею в редакції Закону України від 06.06.1996 № 230/96-ВР «Про внесення змін і доповнень до Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи»» (далі - Закон № 230/96-ВР), що є свідченням того, що законодавець вчергове порушив право на належний рівень соціального захисту та засадничий обов'язок держави щодо відшкодування завданої шкоди особам, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, у зв'язку з чим до правовідносин, пов'язаних з нарахуванням та виплатою пенсії особам з інвалідністю, щодо яких встановлено зв'язок з Чорнобильською катастрофою, слід застосувати норми статті 54 Закону № 796-XII у редакції Закону № 230/96-ВР.
25. Наведений висновок Верховного Суду у складі судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду узгоджується з позицією Конституційного Суду України, який, вирішуючи питання щодо конституційності норми статті 54 Закону № 796-XII, якою Верховна Рада України уповноважила Кабінет Міністрів України визначати своїми актами мінімальні розміри пенсії за інвалідністю, що настала внаслідок каліцтва чи захворювання, і пенсії у зв'язку з втратою годувальника внаслідок Чорнобильської катастрофи, у своєму рішенні від 07.04.2021 № 1-р(ІІ)/2021 вказав на те, що соціальні зобов'язання держави перед громадянами, які втратили здоров'я внаслідок того, що держава свого часу зобов'язала їх взяти участь у подоланні наслідків аварії на Чорнобильській АЕС - катастрофи планетарного масштабу, та які зазнали інвалідності внаслідок таких дій, а також перед особами з інвалідністю з числа потерпілих від цієї катастрофи не мають залежати від фінансових можливостей держави та її економічного становища. Тому соціальні гарантії, зокрема й мінімальний рівень соціального захисту для цієї категорії осіб, має встановлювати законодавець. Кабінету Міністрів України як державному органу, уповноваженому розробляти проєкт закону про Державний бюджет України та забезпечувати виконання затвердженого законодавцем відповідного закону, належить визначати умови та порядок призначення встановлених законом мінімальних розмірів державної пенсії для зазначеної категорії осіб.
На підставі наведеного, в зазначеному рішенні Конституційний Суд України визнав такою, що не відповідає Конституції України (є неконституційною) частину третю 54 Закону № 796-ХІІ щодо уповноваження Верховною Радою України Кабінету Міністрів України визначати своїми актами мінімальні розміри пенсії за інвалідністю, що настала внаслідок каліцтва чи захворювання, і пенсії у зв'язку з втратою годувальника внаслідок Чорнобильської катастрофи.
26. Колегія суддів погоджується з наведеними вище позиціями Верховного Суду та Конституційного Суду України та констатує, що у правовідносинах пов'язаних з визначенням розміру основної пенсії, осіб з інвалідністю, зокрема, другої групи, яка настала внаслідок захворювання, пов'язаного з Чорнобильською катастрофою, норми статті 54 Закону №796-XII мають застосовуватись у редакції, яка передбачає право таких осіб на пенсію в розмірі 8 мінімальних пенсій за віком.
27. Водночас правові висновки Верховного Суду у справах, що виникли у правовідносинах, які стосуються визначення розміру додаткової пенсії за шкоду, заподіяну здоров'ю, відповідно до статті 50 Закону № 796-XII, є абсолютно іншими.
28. Так, Верховний Суд, зокрема, у постановах від 13.02.2018 у справі № 193/877/16-а, від 08.08.2019 у справі № 813/5002/17, від 16.06.2022 у справі № 644/8266/17 та інших дійшов висновку, що статтею 50 Закону № 796-XII визначено право осіб, віднесених до категорії 1 постраждалих внаслідок Чорнобильської катастрофи, на призначення щомісячної додаткової пенсії за шкоду, заподіяну здоров'ю, у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, у зв'язку з чим відповідні територіальні органи Пенсійного фонду України, здійснюючи пенсіонерам-чорнобильцям нарахування додаткової пенсії за шкоду заподіяну здоров'ю, в порядку та розмірах, визначених постановою Кабінету Міністрів України від 23.11.2011 № 1210 «Про підвищення рівня соціального захисту громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» (далі - постанова №1210), діють на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
29. Колегія суддів не погоджується з такими висновками Верховного Суду, що містяться у наведених вище постановах з огляду на таке.
30. Правовідносини щодо реалізації конституційного права громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, на охорону їхнього життя і здоров'я, створення єдиного порядку визначення категорії зон радіоактивного забруднення територій, умов проживання і трудової діяльності на них, соціального захисту населення врегульовані Законом № 796-ХІІ.
31. За змістом статті 1 Закону № 796-XII цей нормативно-правовий акт спрямований на захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, та розв'язання пов'язаних з нею проблем медичного і соціального характеру, що виникли внаслідок радіоактивного забруднення території.
Державна політика в галузі соціального захисту потерпілих від Чорнобильської катастрофи та створення умов проживання і праці на забруднених територіях базується на принципах, зокрема, соціального захисту людей, повного відшкодування шкоди особам, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи.
32. Питання нарахування додаткової пенсії за шкоду заподіяну здоров'ю особам, які віднесені до категорії 1 постраждалих внаслідок Чорнобильської катастрофи врегульовано положеннями статті 50 Закону № 796-XII, яка неодноразово зазнавала змін, як і стаття 54 Закону № 796-XII щодо застосування якої зроблено висновок у згаданій вище постанові Верховного Суду від 10.12.2024 у справі № 240/1121/24.
33. Так, відповідно до статті 50 Закону №796-XII у редакції Закону України від 06.06.1996 №230/96-ВР «Про внесення змін і доповнень до Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи»» (далі - Закон №230/96-ВР) особам, віднесеним до категорії 1, призначається щомісячна додаткова пенсія за шкоду, заподіяну здоров'ю, у розмірах:
інвалідам I групи - 100 процентів мінімальної пенсії за віком;
інвалідам II групи - 75 процентів мінімальної пенсії за віком;
інвалідам III групи, дітям-інвалідам, а також хворим внаслідок Чорнобильської катастрофи на променеву хворобу - 50 процентів мінімальної пенсії за віком.
34. 28.12.2014 прийнято Закон № 76-VIII, яким статтю 50 Закону № 796-XII викладено у такій редакції:
«Особам, віднесеним до категорії 1, призначається щомісячна додаткова пенсія за шкоду, заподіяну здоров'ю, у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України.»
35. Кабінет Міністрів України постановою від 23.11.2011 № 1210 «Про підвищення рівня соціального захисту громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» затвердив Порядок №1210, за змістом пункту 13 якого, особам, що належать до категорії 1, які є особами з інвалідністю другої групи встановлюється щомісячна додаткова пенсії за шкоду заподіяну здоров'ю в розмірі 379,6 грн.
36. Отже, змінивши Законом № 76-VIII законодавче регулювання розмірів додаткових пенсій за шкоду заподіяну здоров'ю, Верховна Рада України скасувала соціальні гарантії, передбачені статтею 50 Закону №796-XII у редакції Закону №230/96-ВР.
37. При цьому, законодавець вже не в перше допускає обмеження права на соціальне забезпечення осіб, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи на що неодноразово звертав увагу Конституційний Суд України, зокрема, в рішенні від 03.04.2024 у справі № 4-р(І)/2024, яким було визнано такою, що не відповідає Конституції України (є неконституційною), частину третю статті 54 Закону № 796-ХІІ в редакції Закону України від 29.06.2021 № 1584-ІХ «Про внесення змін до Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» щодо підвищення рівня пенсійного забезпечення окремих категорій осіб».
38. Верховний Суд неодноразово наголошував, що суди не повинні застосовувати положення нормативно-правових актів, які не відповідають Конституції та законам України, незалежно від того, чи оскаржувались такі акти в судовому порядку та чи є вони чинними на момент розгляду справи.
39. Верховний Суд зазначає, що додаткова пенсія за шкоду, заподіяну здоров'ю, передбачена статтею 50 Закону № 796-XII, за своєю суттю є додатковою соціальною гарантією для осіб, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, та становить невід'ємну складову позитивного обов'язку держави забезпечити особам з інвалідністю з числа таких постраждалих посилений соціальний захист. У зв'язку з цим колегія суддів виходить із того, що як при застосуванні статті 54 Закону № 796-XII для визначення основного розміру пенсії, так і при застосуванні статті 50 цього ж Закону для визначення розміру додаткової пенсії за шкоду, заподіяну здоров'ю, йдеться про соціальні гарантії, закріплені одним і тим самим законом для тієї ж категорії громадян, отже, підхід до тлумачення та застосування зазначених норм має бути єдиним.
40. Враховуючи наведене, колегія суддів вважає, що до правовідносин пов'язаних з визначенням розміру додаткової пенсії за шкоду заподіяну здоров'ю норми статті 50 Закону № 796-ХІІ мають застосовуватись в редакції Закону № 230/96-ВР, якою було передбачено, зокрема, для осіб, що належать до категорії 1 і які є особами з інвалідністю другої групи, право на встановлення щомісячної додаткової пенсії за шкоду заподіяну здоров'ю в розмірі 75 % мінімальної пенсії за віком.
41. За таких обставин, колегія суддів вважає за необхідне відступити від висновків, викладених у постановах Верховного Суду від 13.02.2018 у справі № 193/877/16-а, від 08.08.2019 у справі № 813/5002/17, від 16.06.2022 у справі № 644/8266/17 та інших, у яких викладено правовий висновок про те, що додаткова пенсія за шкоду заподіяну здоров'ю має нараховуватись та виплачуватись в порядку та розмірах, визначених постановою Кабінету Міністрів України від 23.11.2011 № 1210 «Про підвищення рівня соціального захисту громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи».
42. Відповідно до частини першої статті 346 КАС України суд, який розглядає справу в касаційному порядку у складі колегії суддів, передає справу на розгляд палати, до якої входить така колегія, якщо ця колегія вважає за необхідне відступити від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного в раніше ухваленому рішенні Верховного Суду у складі колегії суддів з цієї самої палати або у складі такої палати.
43. Згідно зі частиною першою статті 347 КАС України питання про передачу справи на розгляд палати, об'єднаної палати або Великої Палати Верховного Суду вирішується судом за власною ініціативою або за клопотанням учасника справи.
44. Про передачу справи на розгляд палати, об'єднаної палати або Великої Палати Верховного Суду суд постановляє ухвалу із викладенням мотивів необхідності відступлення від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у рішенні, визначеному в частинах першій - четвертій статті 346 цього Кодексу, або із обґрунтуванням підстав, визначених у частинах п'ятій або шостій статті 346 цього Кодексу (частина четверта статті 347 КАС України).
45. На підставі викладеного, колегія суддів дійшла висновку про наявність підстав для передачі справи № 580/5022/24 (касаційне провадження № К/990/1297/25) на розгляд палати, до якої входить колегія, що розглядає цю справу - судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду.
Керуючись статтями 346, 347 КАС України, Верховний Суд,
Справу №580/5022/24 за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Пенсійного фонду України в Харківській області про визнання протиправною бездіяльності та зобов'язання вчинити дії передати на розгляд судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду.
Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання і оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач Н.В. Коваленко
Судді А.І. Рибачук
А.Ю. Бучик