11 вересня 2025 року
м. Київ
справа №440/7811/23
адміністративне провадження № К/990/25174/25
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Чиркіна С.М.,
суддів: Берназюка Я.О., Шарапи В.М.,
розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «Геоатомексперт» на ухвалу Полтавського окружного адміністративного суду від 11 квітня 2025 року (головуючий суддя Канигіна Т.С.) та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 27 травня 2025 року (головуючий суддя Присяжнюк О.В., судді: Спаскін О.А., Любчич Л.В.) у справі № 440/7811/23 за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Геоатомексперт» до Виконавчого комітету Кобеляцької міської ради, Кобеляцької міської ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача - Товариство з обмеженою відповідальністю «Тахтаївський граніт», про визнання протиправним та скасування рішення в частині, зобов'язання вчинити певні дії,
І. РУХ СПРАВ
У червні 2023 року Товариство з обмеженою відповідальністю «Геоатомексперт» (далі також позивач, ТОВ «Геоатомексперт») звернулось до Полтавського окружного адміністративного суду з позовною заявою до Виконавчого комітету Кобеляцької міської ради (далі також - відповідач-1), Кобеляцької міської ради (далі також відповідач-2), третя особа - Товариство з обмеженою відповідальністю «Тахтаївський граніт» (далі також третя особа, ТОВ «Тахтаївський граніт»), у якому просило:
визнати протиправним та скасувати пункт 13 рішення першого пленарного засідання тридцять першої сесії восьмого скликання Кобеляцької міської ради від 17 березня 2023 року «Про надання дозволу на розробку проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок комунальної власності з подальшою передачею в оренду фізичним та юридичним особам» про відмову позивачу у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки комунальної власності Тахтайського родовища орієнтовною площею 24,27 га з подальшою передачею в оренду;
зобов'язати Кобеляцьку міську раду прийняти рішення про надання позивачу дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки комунальної власності Тахтайського родовища орієнтовною площею 24,27 га з подальшою передачею в оренду згідно з поданим клопотанням від 05 січня 2023 року.
Ухвалою Полтавського окружного адміністративного суду від 11 квітня 2025 року провадження у справі закрито на підставі пункту 1 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) та роз'яснено позивачу право на звернення до суду із відповідним позовом в порядку, встановленому господарським судочинством.
Постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 27 травня 2025 року ухвалу Полтавського окружного адміністративного суду від 11 квітня 2025 року залишено без змін.
17 червня 2025 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга ТОВ «Геоатомексперт», у якій скаржник просить скасувати ухвалу Полтавського окружного адміністративного суду від 11 квітня 2025 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 27 травня 2025 року, а справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Ухвалою Верховного Суду від 02 липня 2025 року відкрито касаційне провадження у справі.
Цією ж ухвалою витребувано справу з суду першої інстанції.
14 липня 2025 року від відповідача-1 надійшов відзив на касаційну скаргу, у якому просить залишити рішення судів попередніх інстанцій без змін, а касаційну скаргу без задоволення.
14 липня 2025 року від третьої особи надійшов відзив на касаційну скаргу, у якому просить залишити рішення судів попередніх інстанцій без змін, а касаційну скаргу без задоволення.
Ухвалою Верховного Суду від 10 вересня 2025 року справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.
ІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН
В обґрунтування позову зазначено, що за результатами проведеного Державною службою геології та надр України аукціону (протокол проведення аукціону від 19 жовтня 2022 року № SUE001-UA-20220929-24171) та укладеного договору купівлі-продажу спеціального дозволу на користування надрами на аукціоні від 31 жовтня 2022 року № 2/6-22 позивачем отримано спеціальний дозвіл на користування надрами № 6661 від 27 грудня 2022 року на видобування корисних копалин Тахтайського родовища, що розташоване в Полтавському районі Полтавської області. На переконання позивача, реалізація придбаного дозволу на користування надрами можлива лише після виготовлення проекту землеустрою та укладення відповідного договору оренди земельної ділянки Тахтайського родовища з Кобеляцькою міською радою.
У відзиві відповідач покликався на наявність договорів оренди землі № 049557000002 від 29 травня 2009 року на земельну ділянку кадастровий номер 5321886400:00:005:0015 площею 9 га, № 049557000003 від 29 травня 2009 року на земельну ділянку кадастровий номер 5321886400:00:005:0019 (5321886400:00:005:0016) площею 0,15 га, № 049557000004 від 29 травня 2009 року на земельну ділянку кадастровий номер 5321886400:00:004:0104 площею 22,36 га. Зазначив, що ТОВ «Тахтаївський граніт» в законний спосіб отримало в оренду земельні ділянки, питання щодо розірвання орендних відносин з ініціативи орендаря або в судовому порядку вирішене не було.
У поясненнях ТОВ «Тахтаївський граніт» зазначено, що ним отримано в оренду земельні ділянки кадастровий номер 5321886400:00:005:0015 площею 9,0 га; кадастровий номер 5321886400:00:005:0019 площею 0,15 га; кадастровий номер 5321886400:00:004:0104 площею 22,36 га з дотриманням положенням законодавства у законний спосіб.
Представником позивача були подані додаткові пояснення, у яких зазначено, що у поясненні третьої особи та доданих договорах кадастрові номери земельних ділянок не внесені до Державного земельного кадастру, як не внесені до нього їх межі, а тому не можна стверджувати про те, що це саме ті земельні ділянки, на які має право позивач до виготовлення технічної документації.
Наголосив, що у 2020 році постановою Верховного Суду від 30 січня 2020 року у справі № 816/1098/16 припинено ТОВ «Тахтаївський граніт» право користування надрами шляхом анулювання спеціального дозволу на користування надрами № 4068 від 18 жовтня 2006 року, з підстав порушення інших вимог, передбачених спеціальним дозволом на користування ділянкою надр, зокрема, на неусунення відповідачем порушень щодо сплати заборгованості за видобування корисних копалин, яка виникла за період з 01.10.2009 по 30.09.2012 та визначена податковим повідомленням-рішенням Кременчуцької Об'єднаної державної податкової інспекції від 18 лютого 2013 року № 0000032301/253.
За доводами позивача, третя особа позбавлена права займатися видобутком надр на землях родовища.
ІІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами попередніх інстанцій встановлено, що 05 січня 2023 року ТОВ «Геоатомексперт» подано клопотання до Кобеляцької міської ради, у якому просило надати дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки з подальшою передачею в оренду, орієнтовною площею 24,2700 га для розміщення та експлуатації основних, підсобних і допоміжних будівель та споруд підприємствами, що пов'язані з користуванням надрами (КВЦПЗ-11.01), за рахунок земельної ділянки комунальної власності, розташованої на території Кобеляцької міської ради Полтавського району Полтавської області, 6,5 км на південний захід від села Брачківка поблизу ділянки з кадастровим номером 5321886400:00:004:0590.
За змістом клопотання зазначено, що відведення земельної ділянки для видобувування граніту, мігматиту, придатних для виробництва щебеню будівельного та каменю бутового планується в межах родовища Тахтайське згідно зі спеціальним дозволом на користування надрами № 6661 від 27 грудня 2022 року.
Рішенням Кобеляцької міської ради Полтавського району Полтавської області від 17 березня 2023 року № 19 (далі також рішення № 19) відмовлено ТОВ «Геоатомексперт» у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки з земель запасу комунальної власності КВЦПЗ 11.01 для розміщення та експлуатації основних, підсобних і допоміжних будівель та споруд підприємствами, що пов'язані з користуванням надрами, орієнтованою площею 24,2700 га на території Кобеляцької міської ради Полтавського району Полтавської області (пункт 13 рішення першого пленарного засідання тридцять першої сесії восьмого скликання «Про надання дозволу на розробку проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок комунальної власності з подальшою передачею в оренду фізичним та юридичним особам»).
Підставою для відмови у надані дозволу зазначена інформація, наявна в реєстрі договорів оренди щодо знаходження земельної ділянки в користуванні інших осіб терміном на 49 років.
Не погодившись з цим рішенням суб'єкта владних повноважень, позивач звернувся до суду з цим позовом.
ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Закриваючи провадження у справі, суд першої інстанції виходив з того, що спір у вказаній справі не має ознак публічно-правового та не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.
Суд першої інстанції зазначив, що наразі земельна ділянка, на яку бажає позивач у цій справі отримати дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки з подальшою передачею в оренду, орієнтовною площею 24,2700 га для розміщення та експлуатації основних, підсобних і допоміжних будівель та споруд підприємствами, що пов'язані з користуванням надрами, знаходиться в оренді у ТОВ «Тахтаївський граніт».
З огляду на зазначене, суд першої інстанції дійшов висновку, що спір виник про цивільне право і подальше оспорювання права користування спірною земельною ділянкою не має вирішуватися за правилами адміністративного судочинства, оскільки адміністративний суд позбавлений правових (законодавчих) можливостей установлювати (визнавати) належність права користування земельною ділянкою.
Суд першої інстанції покликався на висновки Великої Палати Верховного Суду, викладені у постановах від 26 березня 2019 року у справі № 911/2764/13, від 20 березня 2019 року у справі № 320/3496/17, від 5 та 13 червня 2018 року у справах № 826/13628/16 та № 522/5668/17, відповідно.
Суд апеляційної інстанції погодився з позицією суду першої інстанції та з покликанням на правові висновки Верховного Суду у постанові від 16 січня 2023 року у справі № 500/3487/20 зазначив, що в разі прийняття суб'єктом владних повноважень рішення про передачу земельної ділянки у власність чи оренду (тобто ненормативного акта, який вичерпує свою дію після його реалізації) оспорювання правомірності набуття фізичною чи юридичною особою земельної ділянки, яка перебуває у спільному користуванні і щодо якої є спір, з огляду на суб'єктний склад сторін має вирішуватися судами за правилами господарського судочинства.
ІІІ. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ВІДЗИВУ
В обґрунтування вимог касаційної скарги скаржником зазначено, що судами обох інстанцій застосовано норми права без урахування висновків Верховного Суду щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, а саме у постановах від 27 березня 2025 року у справі № 480/5652/24, від 22 листопада 2024 року у справі № 520/34082/23.
Акцентує увагу на тому, що з 08 листопада 2024 року набрав чинності Закон України № 3993-IХ «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо захисту інтересів власників земельних часток (паїв), а також застосування адміністративної процедури у сфері земельних відносин» (далі також Закон № 3993-IХ), згідно з підпунктом 4 пункту 1 якого ЗК України доповнено главою 3-1 Особливості адміністративної процедури у сфері земельних відносин, а статтю 2 Закону № 161 «Про оренду землі» (далі також Закон № 161) - ХІV доповнено частиною третьою.
Стверджує, що відповідно до вказаних змін органи місцевого самоврядування, їх посадові особи здійснюють розгляд заяв у порядку, передбаченому Законом України від 17 лютого 2022 року № 2073-IX «Про адміністративну процедуру» (далі також Закон № 2073-IX), з урахуванням особливостей, встановлених цим Кодексом, іншими нормативно - правовими актами у сфері земельних відносин.
На думку скаржника, суди попередніх інстанцій покликаються на постанови ВС, у яких сформовані правові висновки за правовідносин, які не є подібними зі справою, яка переглядається.
Також зазначає, що констатація факту того, що земельна ділянка чи земельні ділянки, які нібито перебувають в оренді ТОВ «Тахтаївський граніт» є тією ж самою земельною ділянкою щодо якої позивач звернувся до відповідача за отриманням дозволу, неможлива без виготовлення позивачем проекту землеустрою.
У відзиві на касаційну скаргу відповідач-1 зазначає, що при наданні спеціального дозволу на видобування корисних копалин ТОВ «Геоатомексперт» державною службою геології та надр України не був врахований факт перебування земельної ділянки в користуванні іншої юридичної особи, а саме ТОВ «Тахтаївський граніт» .
Водночас покликається на договори, які були укладені 29 травня 2009 року між ТОВ «Тахтаївський граніт» та Кобеляцькою районною державною адміністрацією терміном на 49 рік.
Зауважує, що договори були укладені з Кобеляцькою районною державною адміністрацією відповідно до наданих їй повноважень та зареєстровані згідно з чинним законодавством, яке діяло на той час.
З ініціативою щодо їх розірвання ТОВ «Тахтаївський граніт» до Кобеляцької міської ради не зверталось.
Звертає увагу, що відповідно до витягу з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань ТОВ «Тахтаївський граніт» знаходиться в стадії санації, яка передбачає систему заходів, які здійснюються для запобігання банкруства.
Вважає, що рішення Кобеляцької міської ради є правомірним і відповідає вимогам чинного законодавства.
Третя особа погоджується з позицією судів попередніх інстанцій та зазначає, що позовні вимоги не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства України та є такими, що ґрунтуються на положеннях законодавства.
Вважає недоречним посилання скаржника на приписи Закону № 3993-IХ, з огляду на набрання таким чинності 08 листопада 2024 року, тобто в дату пізніше, ніж дата рішення першого пленарного засідання тридцять першої сесії восьмого скликання Кобеляцької міської ради від 17 березня 2023 року, що унеможливлює його застосування до спірних правовідносин.
ІV. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги в межах касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також надаючи оцінку правильності застосування судами попередніх інстанцій норм процесуального права, виходить із такого.
Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Водночас стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме - бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Зазначеним вимогам процесуального закону ухвала Полтавського окружного адміністративного суду від 11 квітня 2025 року та постанова Другого апеляційного адміністративного суду від 27 травня 2025 року у справі № 440/7811/23 не відповідають, а викладені у касаційній скарзі доводи є обґрунтованими з огляду на таке.
Частиною другою статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Згідно зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
В Україні систему судів утворено згідно з положеннями статей 6, 124, 125 Конституції України із застосуванням принципу спеціалізації з метою забезпечення найбільш ефективних механізмів захисту прав і свобод людини у відповідних правовідносинах.
Законом України «Про судоустрій і статус суддів» передбачено, що судова влада реалізується шляхом здійснення правосуддя в рамках відповідних судових процедур (частина перша статті 5); суди спеціалізуються на розгляді цивільних, кримінальних, господарських, адміністративних справ, а також справ про адміністративні правопорушення (частини перша статті 18). Головними критеріями судової спеціалізації визнається предмет спірних правовідносин і властива для його розгляду процедура. Процесуальними кодексами України встановлено неоднакову процедуру судового провадження щодо різних правовідносин.
На підставі положень Конституції України про судову спеціалізацію (частина перша статті 125) і про гарантування кожному права на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб (частина друга статті 55) в Україні утворено окрему систему судів адміністративної юрисдикції. Захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб'єктів владних повноважень визначено як безпосереднє завдання адміністративного судочинства (частина перша статті 2 КАС України).
Предметом спору у справі є рішення органу місцевого самоврядування "Про надання дозволу на розробку проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок комунальної власності з подальшою передачею в оренду фізичним та юридичним особам".
Відповідно до частини першої статті 1 КАС України визначає юрисдикцію та повноваження адміністративних судів, встановлює порядок здійснення судочинства в адміністративних судах.
Згідно з пунктом 7 частини першої статті 4 КАС України вжитий у цій процесуальній нормі термін «суб'єкт владних повноважень» означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень.
Відповідно до пункту 2 частини першої статті 4 КАС України публічно-правовий спір - спір, у якому, зокрема, хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв'язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов'язує надавати такі послуги виключно суб'єкта владних повноважень, і спір виник у зв'язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг.
За приписами пункту 9 частини першої статті 4 КАС України відповідач - суб'єкт владних повноважень, а у випадках, визначених законом, й інші особи, до яких звернена вимога позивача.
Цій нормі кореспондує частина 4 статті 46 КАС України згідно із якою відповідачем в адміністративній справі є суб'єкт владних повноважень, якщо інше не встановлено цим Кодексом.
Частиною другою статті 9 КАС України передбачено, що суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, в межах позовних вимог. Суд може вийти за межі позовних вимог, якщо це необхідно для ефективного захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб'єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
За приписами статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
Пунктом 19 частини першої статті 4 КАС України визначено, що індивідуальний акт - акт (рішення) суб'єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.
Зміст вказаних норм Конституції та законів України у своїй послідовній сукупності їх застосування щодо оцінки предмету спору в контексті розмежування юрисдикційних повноважень у межах спеціалізації судів та з урахуванням обраного позивачем способу захисту його прав беззастережно свідчить що ефективними механізмами такого захисту наділений саме адміністративний суд.
Водночас адміністративне судочинство як спеціалізований вид судової діяльності стало тим конституційно і законодавчо закріпленим механізмом, що збільшив можливості людини для здійснення права на судовий захист від протиправних рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень.
Такий висновок узгоджується з правовою позицією, висловленою Верховним Судом, зокрема, у постановах від 1 лютого 2022 року у справі № 640/18584/20 та від 16 листопада 2022 року у справі № 320/8650/20, від 27 березня 2025 року у справі 480/5652/24.
У Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 Конституційний Суд України встановив, що положення частини другої статті 55 Конституції України необхідно розуміти так, що конституційне право на оскарження в суді будь-яких рішень, дій чи бездіяльності всіх органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб гарантовано кожному; реалізація цього права забезпечується у відповідному виді судочинства і в порядку, визначеному процесуальним законом.
Згідно з висновками Конституційного Суду України, що викладені в Рішенні від 9 вересня 2010 року № 19-рп/2010, забезпечення прав і свобод потребує, зокрема, законодавчого закріплення механізмів (процедур), які створюють реальні можливості для здійснення кожним громадянином прав і свобод (абзац четвертий підпункту 3.2 пункту 3 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 24 грудня 2004 року № 22-рп/2004). До таких механізмів належить структурована система судів і види судового провадження, встановлені державою. Судовий захист вважається найбільш дієвою гарантією відновлення порушених прав і свобод людини і громадянина.
Отже, конституційне право на звернення до суду кореспондується з обов'язком дотримуватися встановлених процесуальним законом механізмів (процедур). При цьому, що суд, який розглядає справу, невіднесену до його юрисдикції, не може вважатися «судом, встановленим законом» у розумінні пункту 1 статті 6 Конвенції.
Згідно з частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є, зокрема, захист прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Отже, за змістом вказаних статей на розгляд адміністративного суду може бути передано спір, який виник між двома або більше визначеними суб'єктами стосовно їхніх прав та обов'язків у конкретних правовідносинах, у яких хоча б одним суб'єктом виступає законодавчо уповноважений владно керувати поведінкою іншого (інших) суб'єктів, водночас на цих суб'єктів покладено обов'язок виконувати вимоги та приписи. При цьому необхідною ознакою суб'єкта владних повноважень є здійснення ним управлінських функцій саме у тих правовідносинах, у яких виник спір.
Водночас обов'язковою ознакою публічно-правового спору, що підлягає розгляду судом в порядку адміністративного судочинства, є підпорядкованість одного учасника публічно-правових відносин іншому - суб'єкту владних повноважень та участь у публічно-правовому спорі з однієї сторони суб'єкта, наділеного владними повноваженнями, який здійснює владні управлінські функції, при цьому ці функції та повноваження повинні здійснюватися цим суб'єктом саме у тих правовідносинах, у яких виник спір.
Отже, юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у спорах фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), відповідно, прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій.
Колегія суддів наголошує, що необхідною правовою підставою для віднесення спору до публічно-правового є одночасна сукупність наступних умов:
однією зі сторін є суб'єкт владних повноважень;
спірні правовідносини виникли у зв'язку зі здійсненням ним владно-управлінських функцій;
перебування сторін спору у відносинах влади-підпорядкування.
У справі, що розглядається, відповідачем є орган місцевого самоврядування, який прийняв рішення, оскаржене позивачем.
Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Звертаючись до суду із позовною заявою, позивач оскаржує саме рішення суб'єкта владних повноважень, вважаючи протиправним та таким що впливає на його права саме пункт 13 рішення № 19 про відмову позивачу у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки комунальної власності Тахтайського родовища орієнтовною площею 24,27 га з подальшою передачею в оренду.
Ухвалюючи оскаржувані судові рішення, суди першої та апеляційної інстанції дійшли висновку, що спір, який виник у справі, не є публічно-правовим, оскільки між сторонами існує спір щодо права на земельну ділянку.
Вказане суди попередніх інстанцій мотивували тим, що в разі прийняття суб'єктом владних повноважень рішення про передачу земельної ділянки у власність чи оренду (тобто ненормативного акта, який вичерпує свою дію після його реалізації), оспорювання правомірності набуття фізичною чи юридичною особою земельної ділянки, яка перебуває у спільному користуванні і щодо якої є спір, з огляду на суб'єктний склад сторін має вирішуватися судами за правилами господарського судочинства.
Разом з тим, суд касаційної інстанції не погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій щодо приватноправового характеру спору, оскільки, незважаючи на наявність попередніх договірних відносин, предметом спору є адміністративний акт (рішення) суб'єкта владних повноважень.
Відтак, це свідчить про необхідність перевірки такого акта саме адміністративним судом на предмет дотримання відповідачем законодавства під час ухвалення адміністративного акта та оцінки правомірності відмови суб'єктом владних повноважень у видачі дозволу.
Так, судами попередніх інстанцій встановлено, що 05 січня 2023 року ТОВ «Геоатомексперт» подано клопотання до Кобеляцької міської ради, у якому просило надати дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки з подальшою передачею в оренду, орієнтовною площею 24,2700 га для розміщення та експлуатації основних, підсобних і допоміжних будівель та споруд підприємствами, що пов'язані з користуванням надрами (КВЦПЗ-11.01), за рахунок земельної ділянки комунальної власності, розташованої на території Кобеляцької міської ради Полтавського району Полтавської області, 6,5 км на південний захід від села Брачківка поблизу ділянки з кадастровим номером 5321886400:00:004:0590.
За змістом клопотання зазначено, що відведення земельної ділянки для видобувування граніту, мігматиту, придатних для виробництва щебеню будівельного та каменю бутового планується в межах родовища Тахтайське згідно зі спеціальним дозволом на користування надрами № 6661 від 27 грудня 2022 року.
Спірним рішенням від 17 березня 2023 року № 19 відмовлено ТОВ «Геоатомексперт» у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки з земель запасу комунальної власності КВЦПЗ 11.01 для розміщення та експлуатації основних, підсобних і допоміжних будівель та споруд підприємствами, що пов'язані з користуванням надрами, орієнтованою площею 24,2700 га на території Кобеляцької міської ради Полтавського району Полтавської області, у зв'язку з тим, що дана земельна ділянка, відповідно до записів реєстру договорів оренди знаходиться в користуванні інших осіб, терміном на 49 років.
Отже, в межах ініційованої ТОВ «Геоатомексперт» адміністративної процедури, Кобеляцька міська рада при реалізації владних повноважень рішенням від 17 березня 2023 року № 19 відмовила ТОВ «Геоатомексперт» у задоволенні поданої ним заяви із зазначенням, що ця земельна ділянка знаходиться в оренді у третьої особи.
Закон України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі також Закон № 280/97) відповідно до Конституції України визначає систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування.
За приписами пункту 34 частини першої статті 26 Закону № 280/97 виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішується зокрема питання регулювання земельних відносин.
Своєю чергою, частина п'ята статті 46 Закону № 280/97 передбачає, що сесія ради для вирішення питань щодо відведення земельних ділянок (крім випадків, передбачених абзацом третім цієї частини) скликається не менше одного разу на місяць.
Отже, оскаржене рішення від 17 березня 2023 № 19 в розумінні пунктів 9, 19 частини першої статті 4 КАС України є рішенням суб'єкта владних повноважень.
Водночас згідно із статтею 3 Земельного кодексу України (далі також ЗК України) земельні відносини, щодо яких прийнято оскаржене рішення регулюються Конституцією України, цим Кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.
Так, частиною другою статті 4 ЗК України передбачено завданням земельного законодавства є регулювання земельних відносин з метою забезпечення права на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави, раціонального використання та охорони земель.
Відповідно до статті 81 ЗК України громадяни України набувають права власності на земельні ділянки на підставі, зокрема, безоплатної передачі із земель державної і комунальної власності.
Положеннями частини першої статті 121 ЗК України передбачено, що громадяни України мають право на безоплатну передачу їм земельних ділянок із земель державної або комунальної власності в таких розмірах: для ведення особистого селянського господарства - не більше 2,0 гектара.
Повноваження відповідних органів виконавчої влади або органу місцевого самоврядування щодо передачі земельних ділянок у власність встановлені статтями 116, 118, 122 ЗК України.
Згідно із частиною першою статті 116 ЗК України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону.
Принцип обґрунтованості рішення суб'єкта владних повноважень полягає у тому, щоб рішення було прийнято з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії), на оцінці усіх фактів та обставин, що мають значення. Європейський Суд з прав людини у рішенні по справі "Суомінен проти Фінляндії" (Suominen v. Finland), № 37801/97, п. 36, від 1 липня 2003 року, вказує, що орган влади зобов'язаний виправдати свої дії, навівши обґрунтування своїх рішень.
Верховний Суд у постановах від 25 січня 2019 року у справі № 826/382/18, від 13 березня 2019 року у справі № 826/11708/17 та від 8 липня 2021 року у справі № 160/674/19, від 18 травня 2022 року у справі № 826/12131/17, від 20 травня 2022 року у справі № № 340/370/21 та від 21 березня 2023 року у справі № 640/17821/21 наголосив, що правова процедура встановлює межі вчинення повноважень органами публічної влади і, в разі її неналежного дотримання, дає підстави для оскарження до суду таких дій особою, чиї інтереси вони зачіпають. Встановлена правова процедура є важливою гарантією недопущення зловживань з боку суб'єктів владних повноважень під час прийняття рішень та вчинення дій, які повинні забезпечувати, в першу чергу, справедливе ставлення до особи, а також дотримання загального принципу юридичної визначеності, складовою якої є принцип легітимних очікувань.
Суд наголошує на необхідності застосування положень статті 9 КАС України, які передбачають, що розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості; суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, в межах позовних вимог; кожна особа, яка звернулася за судовим захистом, розпоряджається своїми вимогами на свій розсуд, крім випадків, встановлених цим Кодексом.
Суд також зазначає, що адміністративні суди наділені Конституцією України спеціальним статусом і завданнями, що виокремлює їх у системі судоустрою та зобов?язує вирішувати юридичні спори та розглядати інші справи (частина третя статті 124) з метою захисту прав, свобод та інтересів особи у сфері публічно-правових відносин (частина п'ята статті 125), передусім з огляду на те, що утвердження й забезпечення прав і свобод людини є головним обов'язком держави (частина друга статті 3 Основного Закону України), а кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб (частина друга статті 55).
В аспекті особливостей адміністративного судочинства порівняно, зокрема, з господарським і цивільним процесом варто зазначити, що до найважливіших ціннісних відмінностей процесу, за яким діють адміністративні суди, слід віднести його залежність від таких складових верховенства права, як: принцип належного урядування (good governance), принцип легітимних очікувань (legitimate expectation), принцип тлумачення закону в аспекті найбільш сприятливого для суб'єкта приватного права (як правила позивача) значення, а також принцип офіційного з'ясування всіх обставин у справі. Зокрема, це вимагає від адміністративних судів більш активної ролі у зборі доказів та встановленні обставин справи, з метою забезпечення балансу між публічними та приватними інтересами.
Важливо, що КАС України у статті 6 (на відміну від статті 11 Господарського процесуального кодексу України та статті 10 ЦПК України, унормовуючи те, що суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права, окремо акцентує увагу на визначенні суті цього принципу «людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави». Це також відповідає завданню адміністративного судочинства (стаття 2 КАС України), яким є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень. Одна з найголовніших практичних відмінностей вирішення саме публічно-правових спорів полягає у презумпції правомірності вимог особи (позивача), оскільки стаття 77 КАС України встановлює, що в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
Водночас ефективність діяльності адміністративних судів при запобіганні та вирішенні конфліктів між особою та державою є важливою запорукою гармонійності відносин у суспільстві, довіри до держави та її інститутів, а також поступального розвитку кожної особистості як члена суспільства та запобігання появі внутрішніх і зовнішніх загроз для такого суспільства. Розмежування юрисдикції необхідно здійснювати таким чином, щоб в основі такого перебували саме інтереси людини та відповідно ефективність (зручність, доступність) процесу, в якому розглядається спір судом певної юрисдикції.
Водночас колегія суддів зазначає, що висновки Великої Палати Верховного Суду, викладені у постановах від 26 березня 2019 року у справі № 911/2764/13, від 20 березня 2019 року у справі № 320/3496/17, від 5 та 13 червня 2018 року у справах № 826/13628/16 та № 522/5668/17, Верховного Суду у постанові від 16 січня 2023 року у справі № 500/3487/20, на які покликаються суди попередніх інстанцій, є нерелевантними до спірних правовідносин, оскільки прийняті за інших обставин у справі та іншого змісту правовідносин.
Отже, колегія суддів доходить висновку, що суди неправильно визначили характер спірних правовідносин та дійшли необґрунтованого висновку про їх переважно приватно-правовий характер, оскільки наявність або відсутність договорів оренди землі у третьої особи не були предметом спору.
Натомість, зробивши акцент на оцінку договорів оренди землі третьої особи, суди першої та другої інстанцій не надали оцінки правовій природі зверненню позивача щодо отримання дозволу на розробку проектів землеустрою та визначеним законодавством підставам для відмови у надані такого дозволу.
Суди не врахували, що позивач не звертався до відповідача із заявою про вирішення земельного спору та відповідач не приймав такого рішення, відповідно суди не встановили обставини, які визначають характер спірних правовідносин.
Водночас суд касаційної інстанції, з урахуванням вимог статті 341 КАС України та в межах перегляду рішення, яким не вирішений спір по суті, позбавлений можливості надати правову оцінку не встановленим обставинам.
Щодо тверджень позивача про необхідність застосування до спірних правовідносин Закону № 2073-IX, Закону № 3993-IХ та заперечень відповідача з цього приводу, колегія суддів зазначає таке.
Так, 08 листопада 2024 року набрав чинності Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо захисту інтересів власників земельних часток (паїв), а також застосування адміністративної процедури у сфері земельних відносин» (Закон № 3993-IХ), згідно з підпунктом 4 пункту 1 якого ЗК України доповнено главою 3-1 Особливості адміністративної процедури у сфері земельних відносин, а статтю 2 Закону № 161-XIV доповнено частиною третьою.
Отже, з 08 листопада 2024 року частиною першою статті 17-2 ЗК України передбачено, що подання заяв, передбачених цим Кодексом, іншими нормативно-правовими актами у сфері земельних відносин, до органів державної влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб здійснюється лише у письмовій формі шляхом особистого звернення, надсилання поштовим відправленням або подання в електронній формі.
Органи державної влади, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, органи місцевого самоврядування, їх посадові особи здійснюють розгляд заяв у порядку, передбаченому Законом України «Про адміністративну процедуру», з урахуванням особливостей, встановлених цим Кодексом, іншими нормативно-правовими актами у сфері земельних відносин.
Відповідно до абзацу третього статті 2 Закону № 161-XIV вчинення процедурних дій, прийняття процедурних рішень у сфері оренди землі здійснюється в порядку, встановленому Законом України «Про адміністративну процедуру», з урахуванням особливостей, визначених цим Законом та статтею 17-2 Земельного кодексу України.
Суд вказує, що Закон № 2073-IX, який набрав чинності 15 грудня 2023 року, покликаний упорядковувати відносини органів виконавчої влади, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб, інших суб'єктів, які відповідно до закону уповноважені здійснювати функції публічної адміністрації, з фізичними та юридичними особами щодо розгляду і вирішення адміністративних справ у спосіб прийняття й виконання адміністративних актів (частина перша статті 1 Закону № 2073-IX).
Цим Законом передбачені такі поняття як (пункти 1-11 часини першої статті 2, стаття 27 Закону № 2073-IX):
адміністративний орган - орган виконавчої влади, орган влади Автономної Республіки Крим, орган місцевого самоврядування, їх посадова особа, інший суб'єкт, який відповідно до закону уповноважений здійснювати функції публічної адміністрації;
адміністративний акт - рішення або юридично значуща дія індивідуального характеру, прийняте (вчинена) адміністративним органом для вирішення конкретної справи та спрямоване (спрямована) на набуття, зміну, припинення чи реалізацію прав та/або обов'язків окремої особи (осіб);
Отже, доводи позивача щодо необхідності застосування Законів № 3993-IХ та № 2073-IX та доводи відповідача про набрання чинності Закону № 3993-IХ 08 листопада 2024 року, в дату пізніше, ніж дата спірного рішення, в цій справі не впливають на вирішення питання щодо юрисдикції спору, оскільки норми зазначених законів не були чинними на момент прийняття відповідачем оскарженого рішення № 19.
Проте не набрання чинності зазначених законів на час прийняття спірного рішення, не змінює правову природу такого як рішення суб'єкта владних повноважень, не спростовують обов'язку судів встановити вищенаведені обставини, які своєю чергою мають значення для оцінки такого рішення.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги.
Згідно із частиною першою статті 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.
За таких обставин, колегія суддів дійшла висновку про те, що касаційну скаргу ТОВ «Геоатомексперт» слід задовольнити, рішення судів першої та апеляційної інстанцій скасувати та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.
Оскільки колегія суддів не ухвалює нового рішення та повертає справу на новий розгляд, то відповідно до статті 139 КАС України судові витрати новому розподілу не підлягають.
Керуючись статтями 3, 238, 341, 343, 344, 349, 353, 354, 355, 356, 359 КАС України, суд
Касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «Геоатомексперт» задовольнити.
Ухвалу Полтавського окружного адміністративного суду від 11 квітня 2025 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 27 травня 2025 року у справі № 440/7811/23 скасувати.
Справу № 440/7811/23 направити для продовження розгляду до Полтавського окружного адміністративного суду.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не може бути оскаржена.
Судді Верховного Суду С.М. Чиркін
Я.О. Берназюк
В.М. Шарапа