11 вересня 2025 року
м. Київ
справа № 160/34574/23
адміністративне провадження № К/990/46645/24
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Соколова В.М.,
суддів: Єресько Л.О., Загороднюка А.Г.,
розглянувши в порядку письмового провадження за наявними матеріалами у суді касаційної інстанції адміністративну справу № 160/34574/23
за позовом Криворізької південної окружної прокуратури в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області до Приватного акціонерного товариства «Криворізький хлібокомбінат № 1» про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити певні дії, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою заступника керівника Дніпропетровської обласної прокуратури на ухвалу Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 23 вересня 2024 року (суддя Боженко Н.В.) та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 05 листопада 2024 року (головуючий суддя - Коршун А.О., судді: Чепурнов Д.В., Сафронова С.В.),
І. Короткий зміст позовних вимог
Криворізька південна окружна прокуратура звернулась до суду в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області (далі - ГУ ДСНС у Дніпропетровській області) з позовом до Приватного акціонерного підприємства «Криворізький хлібокомбінат № 1» (далі - ПрАТ «Криворізький хлібокомбінат № 1», відповідач), у якому просила:
- визнати протиправною бездіяльність ПрАТ «Криворізький хлібокомбінат № 1» (код ЄДРПОУ 00381516) у частині невжиття заходів щодо приведення у належний технічний стан та готовність до укриття населення захисної споруди цивільного захисту - сховища №14552, що знаходиться за адресою: Дніпропетровська область, місто Кривий Ріг, вулиця Вокзальна, 1, у відповідності до Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту, затверджених наказом Міністерства внутрішніх справ України № 579 від 09 липня 2018 року «Про затвердження вимог з питань використання та обліку фонду захисних споруд цивільного захисту»;
- зобов'язати ПрАТ «Криворізький хлібокомбінат № 1» (код ЄДРПОУ 00381516) привести у стан готовності до використання за призначенням захисну споруду цивільного захисту №14552, що знаходиться за адресою: Дніпропетровська область, місто Кривий Ріг, вулиця Вокзальна, 1, у відповідності до Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту, затверджених Наказом Міністерства внутрішніх справ України № 579 від 09 липня 2018 року «Про затвердження вимог з питань використання та обліку фонду захисних споруд цивільного захисту».
Позов обґрунтований тим, що на балансі відповідача перебуває захисна споруда цивільного захисту - сховище № 14552, яка перебуває у неготовому до використання за призначенням стані, через що не здатна у повній мірі забезпечити захист цивільного населення та у разі використання за призначенням створює загрозу для життя та здоров'я людей. Незважаючи на факт повномасштабної військової агресії російської федерації проти України, ПрАТ «Криворізький хлібокомбінат № 1» не вживає заходи, спрямовані на приведення захисної споруди цивільного захисту - сховища № 14552 у готовий до використання стан. У свою чергу, ГУ ДСНС у Дніпропетровській області, як уповноважений державою орган на здійснення нагляду за додержанням вимог законодавства щодо утримання захисних споруд на території Дніпропетровської області, не вживало заходів задля зобов'язання балансоутримувача привести цю захисну споруду у стан готовності шляхом звернення до суду з відповідним позовом. З уваги на це, прокурор набув повноваження на представництво держави у цих правовідносинах.
ІІ. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
Ухвалою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 23 вересня 2024 року, залишеною без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 05 листопада 2024 року, позовну заяву залишено без розгляду на підставі пункту 1 частини першої статті 240 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
Залишаючи без розгляду позовну заяву, суд першої інстанції, з висновком якого погодився й апеляційний суд, виходив з того, що Кодекс цивільного захисту населення України (далі - КЦЗ України) не передбачає повноважень ГУ ДСНС у Дніпропетровській області на звернення до суду із заявленими позовними вимогами у якості позивача. Тому, прокурором у цій позовній заяві визначено орган, в особі якого він звернувся до суду з цим позовом, який не має права на звернення до суду. Аналогічні правові висновки містяться у постановах Верховного Суду від 21 лютого 2024 року у справі №580/4578/22, від 21 грудня 2023 року у справі № 400/4238/22, від 05 вересня 2023 року у справі № 260/4044/22, від 29 серпня 2023 року у справі № 160/9125/22, від 11 серпня 2023 року у справі № 560/10015/22, від 03 серпня 2023 року у справі № 260/4120/22.
Суд першої інстанції виснував, що суб'єкт, щодо якого прокурором стверджувано неналежне здійснення захисту інтересів держави (Головне управління ДСНС у Дніпропетровській області), не має повноважень заявляти позов, який подано прокурором. Відповідно, такий позов не може бути заявлено і самим прокурором. Наведене свідчить про відсутність підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави, оскільки відсутня юридична ситуація, за якої має місце нездійснення чи неналежне здійснення захисту таких інтересів органом державної влади, на який вказував прокурор (Головне управління ДСНС у Дніпропетровській області).
ІІІ. Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух у касаційній інстанції. Позиція інших учасників справи
Заступник керівника Дніпропетровської обласної прокуратури звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, у якій просить скасувати ухвалу суду першої інстанції від 23 вересня 2024 року та постанову суду апеляційної інстанції від 05 листопада 2024 року, а справу направити для продовження розгляду до Дніпропетровського окружного адміністративного суду.
В обґрунтування вимог касаційної скарги зазначено, що ухвала суду першої інстанції та постанова суду апеляційної інстанції постановлені при неправильному застосуванні норм матеріального права, зокрема, статті 23 Закону України від 14 жовтня 2014 року №1697-VII «Про прокуратуру» (далі - Закон №1697-VII), статті 17-1 КЦЗ України, та з порушенням норм процесуального права, зокрема, статей 9, 53, 54, 240, 242 КАС України.
Як стверджує автор касаційної скарги, суди першої та апеляційної інстанції дійшли висновку про відсутність як суб'єкта владних повноважень, який би за законом мав право звернутись до суду з цим позовом до відповідача з такими позовними вимогами, так і можливості за законом звернення прокурора до суду з заявленими позовними вимогами до відповідача, посилаючись, як на висновки у подібних правовідносинах, на висновки Верховного Суду, викладені у постановах від 03 серпня 2023 року у справі №260/4120/22, від 11 серпня 2023 року у справі №560/10015/22, від 09 вересня 2023 року у справі №260/44/22, від 21 грудня 2023 року у справі №400/4238/22.
Разом із тим, скаржник звертає увагу на те, судами першої та апеляційної інстанцій в оскаржуваних судових рішеннях застосовано норму права без урахування висновку щодо її застосування у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Великої Палати Верховного Суду від 15 травня 2019 року у справі №820/4717/16, без надання оцінки та врахування змін, внесених до пункту 48 статті 17-1 КЦЗ України, зокрема: щодо можливості звернення органів ДСНС до суду з будь-яким позовом в межах повноважень, визначених законом. Так, за результатами системного аналізу статей 18, 64, 66, 68 КЦЗ України, частини другої статті 19 Конституції України Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про наявність у органів ДСНС повноважень бути позивачем у справах щодо зобов'язання балансоутримувачів привести захисну споруду цивільного захисту у належний стан, придатний для використання за цільовим призначенням (готовність до укриття населення). Проте, суди першої та апеляційної інстанцій, посилаючись на положення тих же статей в оскаржуваних рішеннях дійшли до абсолютно протилежного висновку, зокрема: про відсутність у органів ДСНС повноважень бути позивачем у справах щодо зобов'язання балансоутримувачів привести захисну споруду цивільного захисту у придатний стан.
Скаржник уважає, що у судів першої та апеляційної інстанцій відсутні підстави для неврахування правової позиції Великої Палати Верховного Суду, викладеної у постанові від 15 травня 2019 року у справі №820/4717/16, при застосуванні положень статей 17-1, 18, 64, 66, 68 КЦЗ України, частини другої статті 19 Конституції України, частини третьої статті 23 Закону №1697-VII та частин четвертої, п'ятої статті 53 КАС України, так само як і передумови для їх застосування в іншому контексті.
Окрім того, залишаючи без розгляду позовну заяву прокурора виключно через відсутність у законі чітко визначеного обов'язку органів ДСНС звертатися з позовами про приведення у готовність споруд цивільного захисту, суди першої та апеляційної інстанцій не врахували правовий висновок, викладений у постановах Великої Палати Верховного Суду від 30 січня 2019 року у справі №826/2793/18, від 06 лютого 2019 року у справі №810/3046/17, від 13 лютого 2019 року у справі №810/2763/17, у постановах Верховного Суду від 24 жовтня 2019 року у справі №810/3165/18, від 03 грудня 2019 року у справі №810/3164/18 та від 13 грудня 2019 року у справі №810/3160/18.
Ухвалою від 12 грудня 2024 року Верховний Суд відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
Відповідач у відзиві просить відмовити у задоволенні касаційної скарги заступника керівника Дніпропетровської обласної прокуратури, а оскаржувані судові рішення залишити без змін. Зазначає, що чинна редакція статті 17-1 КЦЗ України як на даний час, так і на час подання прокурором позову в цій справі (29 грудня 2023 року), не передбачає компетенції (повноважень) ДСНС України на звернення до адміністративного суду щодо визнання протиправною бездіяльності юридичної особи в частині невжиття заходів щодо приведення в належний технічний стан та готовність до укриття населення захисної споруди цивільного захисту та зобов'язання такої особи привести у стан готовності до використання за призначенням захисну споруду цивільного захисту, а відтак, не передбачає права ГУ ДСНС у Дніпропетровській області на звернення до суду із заявленими позовними вимогами у якості позивача. За таких обставин, судом першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, зроблено правильний висновок, що в цій справі суб'єкт, щодо якого прокурором стверджувано неналежне здійснення захисту інтересів держави (Головне управління ДСНС у Дніпропетровській області), не має повноважень заявляти позов, який подано прокурором, відповідно, такий позов не може бути заявлено і самим прокурором.
Також у відзиві зазначено, що касатором не враховано, що постанова Великої Палати Верховного Суду від 15 травня 2019 року у справі №820/4717/16, як і інші постанови Верховного Суду, на які касатор посилається у касаційній скарзі, прийнята до внесення змін до пункту 48 статті 17-1 КЦЗ України (29.10.2022 року), а тому висновки в цих постановах не можуть бути релевантними правовідносинам в цій справі, яка розглядається за позовом прокурора, який подано вже після внесення таких змін до зазначеної норми КЦЗ України (29.12.2023 року).
Ухвалою від 09 вересня 2025 року Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду Соколова В.М. провів необхідні дії з підготовки справи до касаційного розгляду та призначив її до розгляду в порядку письмового провадження за наявними матеріалами.
IV. Джерела права й акти їхнього застосування. Позиція Верховного Суду
Предметом касаційного перегляду є ухвала суду першої інстанції про залишення позову Криворізької південної окружної прокуратури без розгляду та постанова суду апеляційної інстанції про залишення цієї ухвали без змін.
Спірним у випадку, що розглядається, є питання наявності або відсутності у керівника Криворізької південної окружної прокуратури права на звернення до суду в інтересах держави в особі ГУ ДСНС у Дніпропетровській області з позовом до ПрАТ «Криворізький хлібокомбінат № 1» про зобов'язання привести у стан готовності захисну спору цивільного захисту.
Застосовуючи межі касаційного перегляду, визначені статтею 341 КАС України, колегія суддів, переглянувши рішення судів першої та апеляційної інстанцій, дійшла до таких висновків.
Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно зі статтею 46 КАС України (тут і далі - у редакції на час звернення прокурора до суду з позовом) сторонами в адміністративному процесі є позивач та відповідач. Позивачем в адміністративній справі можуть бути громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, підприємства, установи, організації (юридичні особи), суб'єкти владних повноважень. Відповідачем в адміністративній справі є суб'єкт владних повноважень, якщо інше не встановлено цим Кодексом.
Частинами третьою - п'ятою статті 53 КАС України визначено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
Отже, прокурор у визначених законом випадках наділений повноваженнями здійснювати представництво інтересів держави або конкретної особи шляхом звернення до суду з позовом, якщо таке представництво належним чином обґрунтоване.
Виключними випадками, за умови настання яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї норми є поняття «інтерес держави».
У Рішенні Конституційного Суду України від 8 квітня 1999 року № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з'ясовуючи поняття «інтереси держави» висловив міркування, згідно з яким інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб'єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3).
Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте, держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.
Отже, системне тлумачення вказаних приписів дозволяє дійти висновку, що стаття 53 КАС України вимагає вказувати в адміністративному позові, скарзі чи іншому процесуальному документі докази на підтвердження підстав заявлених позовних вимог із зазначенням, у чому саме полягає порушення інтересів держави, та обставини, що зумовили необхідність їх захисту прокурором.
Повноваження прокурора у спірних правовідносинах, визначено, зокрема Конституцією України та Законом №1697-VII.
Пунктом 3 частини першої статті 131-1 Конституції України обумовлено, що прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Згідно з частиною першою статті 23 Закону №1697-VII представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.
Відповідно до частини третьої статті 23 Закону №1697-VII прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
З аналізу конструкції частини третьої статті 23 Закону №1697-VII слідує, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:
(1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;
(2) у разі відсутності такого органу.
Перший випадок передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Проте підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.
У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб'єкт владних повноважень не здійснює захисту інтересів держави або здійснює їх неналежно.
Таке «не здійснення захисту» полягає в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб'єкта владних повноважень: він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається. Водночас «здійснення захисту неналежним чином» полягає в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
Проте «неналежність» захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, серед іншого, включає досудове з'ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їхнього захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
При цьому прокурор, звертаючись з позовною заявою та обґрунтовуючи підстави звернення до суду через протиправність «не здійснення захисту» суб'єктом владних повноважень або «неналежність» такого захисту повинен навести не лише свою суб'єктивну думку щодо «не здійснення захисту» або «неналежність» такого захисту, але й підтвердити це для суду відповідними доказами (тобто таким обставинам повинна бути надана юридична оцінка). Як приклад, притягнення керівника суб'єкта владних повноважень до юридичної відповідальності за протиправне «не здійснення захисту» суб'єктом владних повноважень або «неналежність» такого захисту.
У статті 131-1 Конституції України наголошено, що прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді лише у виключних випадках. Тобто прокурор може звертатися в інтересах держави, в особі визначеного ним суб'єкта владних повноважень, в особливих, поодиноких ситуаціях, як виняток із загальних правил. У кожному такому виключному випадку прокурор повинен довести, що на момент звернення до суду з позовом суб'єкт владних повноважень, в інтересах якого звертається прокурор, не міг зробити це самостійно.
Суд звертає увагу, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб'єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор у виключних випадках може виконувати субсидіарну роль, замінючи в судовому провадженні відповідного суб'єкта владних повноважень, який усупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб'єктом та чи є обґрунтованими підстави для звернення прокурора до суду. Прокурор не може вважатися альтернативним суб'єктом звернення до суду і замінювати належного суб'єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.
Аналогічний правовий підхід наведено Верховним Судом у постановах від 25 квітня 2018 року у справі №806/1000/17, від 19 липня 2018 року у справі №822/1169/17, від 13 травня 2021 року у справі №806/1001/17 та Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 13 лютого 2019 року у справі № 826/13768/16, від 26 травня 2020 року у справі №912/2385/18.
У цій справі звернення керівника Криворізької південної окружної прокуратури до суду обґрунтовано бездіяльністю ГУ ДСНС у Дніпропетровській області, яка полягає у невжитті уповноваженим органом належних заходів щодо зобов'язання балансоутримувача привести захисну споруду у стан готовності до використання. У позові зазначено, що ГУ ДСНС у Дніпропетровській області, яке повинно бути позивачем, не виконує своїх функцій та, відповідно, не здійснює захисту інтересів держави, а тому з вказаним позовом звертається саме прокурор в інтересах цього органу як позивача у цій справі.
Отож першочергового значення набуває питання, чи наділено ГУ ДСНС у Дніпропетровській області належним обсягом компетенції, що дозволяє йому набути статусу позивача у справі.
Відповідно до частини восьмої статті 32 КЦЗ України утримання захисних споруд цивільного захисту у готовності до використання за призначенням здійснюється суб'єктами господарювання, на балансі яких вони перебувають (у тому числі споруд, що не увійшли до їх статутних капіталів у процесі приватизації (корпоратизації), за рахунок власних коштів.
Контроль за готовністю захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням забезпечує центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, спільно з відповідними органами та підрозділами цивільного захисту, місцевими державними адміністраціями (частина п'ятнадцята статті 32 КЦЗ України).
Згідно з пунктом 3 Порядку створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту та ведення його обліку, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 10 березня 2017 року №138 (далі - Порядок №138), балансоутримувач захисної споруди - власник захисної споруди або юридична особа, яка утримує її на балансі.
Утримання фонду захисних споруд у готовності до використання за призначенням здійснюється їх балансоутримувачами (пункт 9 Порядку №138).
Здійснення контролю за готовністю захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням забезпечує ДСНС разом з відповідними органами та підрозділами цивільного захисту, місцевими держадміністраціями (пункт 12 Порядку №138).
Пунктом 1 Положення про ДСНС, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16 грудня 2015 року № 1052 (далі - Положення № 1052), передбачено, що ДСНС є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра внутрішніх справ і який реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій та запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності.
Згідно із пунктом 3 Положення №1052 основними завданнями ДСНС є:
1) реалізація державної політики у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій, запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності;
2) здійснення державного нагляду (контролю) за додержанням і виконанням вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб.
Відповідно до пункту 4 Положення №1052 ДСНС відповідно до покладених на неї завдань, зокрема:
- здійснює заходи щодо створення, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту, ведення їх обліку, забезпечує разом з відповідними органами та підрозділами цивільного захисту, місцевими держадміністраціями здійснення контролю за готовністю зазначених споруд до використання за призначенням;
- здійснює заходи щодо впровадження інженерно-технічних заходів цивільного захисту, готує пропозиції щодо віднесення населених пунктів та об'єктів національної економіки до груп (категорій) із цивільного захисту;
- організовує і здійснює державний нагляд (контроль) за додержанням вимог законів та інших нормативно-правових актів з питань техногенної та пожежної безпеки, цивільного захисту міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, місцевими держадміністраціями, іншими державними органами та органами місцевого самоврядування, суб'єктами господарювання;
- складає акти перевірок, видає приписи, постанови, розпорядження про усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки, а в разі встановлення порушень, що створюють загрозу життю та здоров'ю людей, звертається безпосередньо та через територіальні органи до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, об'єктів, споруд, цехів, дільниць, окремих приміщень, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту;
- застосовує адміністративно-господарські санкції за порушення вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки.
Законом України від 21 квітня 2021 року № 2228-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розмежування повноважень між центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері цивільного захисту, та центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту» із КЦЗ України виключено статтю 67 «Повноваження центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки».
Одночасно, указаним Законом КЦЗ України доповнено статтею 17-1 «Повноваження центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту», згідно з пунктами 16, 48, 51 якої такий суб'єкт владних повноважень:
- реалізує державну політику з питань створення, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту, ведення обліку таких споруд;
- звертається до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об'єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, у разі якщо такі порушення створюють загрозу життю та/або здоров'ю людей;
- перевіряє стан дотримання вимог законодавства у сфері цивільного захисту та складає відповідні акти.
Пізніше, Законом України від 06 жовтня 2022 року № 2655-ІХ «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо перших кроків дерегуляції бізнесу шляхом страхування цивільної відповідальності», який набрав чинності 29 жовтня 2022 року, внесено зміни до КЦЗ України.
Пунктом 48 частини другої статті 17-1 цього Кодексу в редакції Закону України від 06 жовтня 2022 року № 2655-ІХ установлено, що центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту звертається до адміністративного суду щодо допущення уповноважених посадових осіб до проведення планових або позапланових перевірок (у разі їх недопущення з підстав інших, ніж передбачені Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»), а також щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об'єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, у разі якщо такі порушення створюють загрозу життю та/або здоров'ю людей, з інших підстав, визначених законом.
На відміну від попередньої редакції КЦЗ України, якою було передбачено право ДСНС як суб'єкта владних повноважень при застосуванні своєї компетенції на звернення до суду виключно з позовами про застосування заходів реагування, у новій редакції законодавець розширив перелік випадків, за яких ДСНС має право на звернення до суду. Зокрема, пунктом 48 частини другої статті 17-1 КЦЗ України в редакції Закону України від 06 жовтня 2022 року № 2655-ІХ визначено право ДСНС на звернення до суду з підстав:
допущення уповноважених посадових осіб до проведення планових або позапланових перевірок (у разі їх недопущення з підстав інших, ніж передбачені Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»),
та з інших підстав, визначених законом.
Як вказує у касаційній скарзі заступник керівника Дніпропетровської обласної прокуратури, такі законодавчі зміни (формулювання «з інших підстав, визначених законом» у нормі пункту 48 частини другої статті 17-1 КЦЗ України) розширили повноваження органів ДСНС щодо звернення до суду з будь-якими позовами.
Між тим, із такими міркуваннями скаржника Суд не погоджується через те, що ДСНС як суб'єкт владних повноважень при застосуванні своєї компетенції має право на звернення до суду виключно з підстав, визначених законом. Натомість, ні положеннями КЦЗ України, ні іншими законами України не встановлено додаткових підстав для звернення ДСНС до адміністративного суду з питань щодо належного виконання нею своїх повноважень, окрім тих, які визначені законом.
Аналогічний висновок зроблений Верховним Судом у постановах від 23 січня 2025 року у справі №520/16197/23, від 24 січня 2025 року у справах №520/13228/23, №520/30126/23, №400/9970/23, від 06 лютого 2025 року у справах №280/7883/23, №160/18617/23, №320/11439/22, від 20 березня 2025 року у справі № 620/5694/24, від 26 березня 2025 року у справі № 520/29483/23 та ін.
До того ж, у постанові від 23 січня 2025 року у справі № 520/16197/23 Верховний Суд, аналізуючи положення пункту 48 частини другої статті 17-1 КЦЗ України в редакції Закону України від 06 жовтня 2022 року № 2655-ІХ, підкреслив, що коло правовідносин, у яких територіальний орган ДСНС може бути позивачем, хоча і розширилось, тобто перестало бути виключним, проте потребує чіткої кореляції із положенням закону, який би передбачив відповідний випадок, за якого ДСНС може подати до суду позовну заяву. Іншими словами, у чинній редакції пункту 48 частини другої статті 17-1 КЦЗ України окреслена прив'язка правової підстави звернення до суду з нормою закону, і лише за її наявності ДСНС може набути статусу позивача.
Проаналізувавши чинне законодавство щодо обсягу повноважень ДСНС, Верховний Суд у названій постанові дійшов висновку, що законодавець у відповідних профільних нормативно-правових актах не наділив ДСНС правом на звернення до суду із позовом щодо приведення у стан готовності захисних споруд та відповідно правом на оскарження бездіяльності балансоутримувачів щодо допущеного неналежного стану таких захисних споруд.
Відповідно до частини першої статті 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.
Тож саме прокурор мав довести правові підстави звернення до суду із цим позовом як у частині компетенції ГУ ДСНС у Дніпропетровській області, так і своїх повноважень на звернення до суду в інтересах держави.
Разом із тим, прокурор не зазначив конкретних норм закону (законів), які б наділяли визначеного ним позивача правом на звернення до суду з таким позовом [обраним способом захисту порушеного права шляхом зобов'язання балансоутримувача привести у готовність до використання захисну споруду].
За таких обставин ДСНС та її територіальні органи не наділені повноваженнями щодо звернення до адміністративного суду в якості позивача з позовними вимогами про зобов'язання щодо приведення у належний технічний стан та готовність до укриття населення захисних споруд цивільного захисту. Відповідно, прокурор, звертаючись до суду з цим позовом, визначив орган, в інтересах якого подано позов, який не має права на таке звернення.
Згідно з пунктом 1 частини першої статті 240 КАС України суд своєю ухвалою залишає позов без розгляду, якщо позов подано особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності.
Отож з'ясувавши, що керівник Криворізької південної окружної прокуратури в особі ГУ ДСНС у Дніпропетровській області не має права на звернення до суду з цим позовом, суди попередніх інстанцій дійшли обґрунтованого висновку про наявність підстав для залишення цього позову без розгляду.
Доводи касаційної скарги про неврахування судами першої та апеляційної інстанцій правового висновку Великої Палати Верховного Суду, викладеного у постанові від 15 травня 2019 року у справі № 820/4717/16 за позовом керівника Харківської місцевої прокуратури № 5 в інтересах держави в особі ГУ ДСНС у Харківській області про зобов'язання відповідача привести захисну споруду цивільного захисту (сховище) №78600 у належний стан, придатний для використання за цільовим призначенням (готовність до укриття населення), Суд уважає необґрунтованими з огляду на наступне.
Як свідчить аналіз змісту згаданої постанови, Велика Палата Верховного Суду погодилася з висновками судів першої та апеляційної інстанцій, що спір є публічно-правовим та підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, при цьому межі касаційного оскарження не охоплювали спірність підстав звернення прокурора в інтересах держави.
Окрім того, на момент звернення прокурора з позовом в інтересах держави у справі № 820/4717/16 діяльність органів прокуратури була врегульована розділом VII (статті 121- 123) Конституції України (на час подання цього позову розділом VIIІ, стаття 131-1) та статтею 23 Закону № 1697-VII, яка відрізняється від діючої редакції цієї статті, на момент звернення прокурора з цим позовом.
Також принагідно зауважити, що правова позиція у справі № 820/4717/16 була сформована Великою Палатою Верховного Суду з урахуванням положень статті 67 КЦЗ України, яка на час звернення з цим позовом утратила чинність на підставі Закону України від 21 квітня 2022 року №2228-IX.
Так само є відмінними від обставин цієї справи обставини справи № 820/4717/16 (проведення органами ДСНС перевірки, внесення позивачу припису, накладення адміністративного штрафу, невиконання відповідачем вимог припису).
З уваги на це, фактичні обставини у справі № 820/4717/16 та їх нормативне регулювання є відмінними від цієї справи, колегія суддів вважає, що висновки суду у справі №820/4717/16 не є релевантними до цієї справи.
Наостанок, колегія суддів зауважує, що Велика Палата Верховного Суду в ухвалі від 02 листопада 2023 року в справі № 260/4199/22 надавала відповідь на питання, яке ставить скаржник у касаційній скарзі, а саме, щодо застосовності зроблених нею у справі №820/4717/16 висновків у контексті права ДСНС на звернення до суду, та буквально зазначила таке:
«Водночас Велика Палата Верховного Суду у справі № 820/4717/16, вказуючи на публічно-правовий характер спору за участю прокурора, який звернувся до суду на реалізацію повноважень щодо захисту інтересів держави, пов'язаного з усуненням порушень законодавства у сфері обороноздатності держави, у тому числі із забезпеченням захисту мирного населення, не вирішувала питання щодо наявності в ДСНС повноважень на самостійне подання до суду відповідного позову, зокрема й у розумінні пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України.».
Так само, з міркувань неоднакового порівняно із цією справою нормативно-правового регулювання, не заслуговують на увагу посилання скаржника на висновки Верховного Суду в справах №820/5164/15, №520/2796/19 та ін.
Також Верховний Суд відхиляє посилання скаржника на незастосування судами у цій справі правових висновків, викладених у постановах Великої Палати Верховного Суду від 30 січня 2019 року у справі №826/2793/18, від 06 лютого 2019 року у справі №810/3046/17, від 13 лютого 2019 у справі №810/2763/17, у постановах Верховного Суду від 24 жовтня 2019 року у справі №810/3165/18, від 03 грудня 2019 року у справі №810/3164/18 та від 13 грудня 2019 року у справі №810/3160/18, позаяк правовідносини у наведених справах відрізняються від розглядуваної справи. Зокрема, у справах №826/2793/18, №810/3046/17, №810/2763/17 предмет спору стосувався невиконання товариством рішення Державної авіаційної служби України про припинення будівництва на приаеродромній території та зобов'язання знести самочинне будівництво. У справах № 810/3165/18, №810/3164/18, №810/3160/18 предмет спору стосувався скасування містобудівних умов та обмежень, оскарження бездіяльності Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції України у Київській області, Відділу містобудування та архітектури Києво-Святошинської районної державної адміністрації щодо відсутності реагування на порушення вимог містобудівного законодавства та зобов'язання скасувати декларацію про початок виконання будівельних робіт.
Окрім того, Верховний Суд відхиляє як необґрунтовані посилання скаржника на правові висновки Верховного Суду, викладені у постановах від 20 вересня 2018 року у справі №924/1237/17 та від 25 лютого 2021 року у справі №912/9/20, оскільки вони були зроблені за інших спірних правовідносин. Зокрема, у справах №924/1237/17 та №912/9/20 предметом розгляду було визнання недійсними угод, укладених за результатами проведених публічних закупівель.
Стосовно посилань скаржника на позицію Великої Палати Верховного Суду, викладену в постанові від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18, колегія суддів вказує про таке.
Так, за позицією заявника касаційної скарги, суди першої та апеляційної інстанцій помилково не врахували висновок Великої Палати Верховного Суду про те, що прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону № 1697-VII, і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження його бездіяльності. Якщо прокурору відомо причини такого незвернення, він обов'язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові, але якщо з відповіді компетентного органу на звернення прокурора такі причини з'ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.
У контексті наведеного Суд повторює, що у справі № 160/34574/23 суди першої та апеляційної інстанцій правильно встановили, що ГУ ДСНС у Дніпропетровській області не має права на звернення до суду з позовом про зобов'язання відповідача привести у стан готовності захисну споруду цивільного захисту з метою використання її за призначенням. Тобто, ГУ ДСНС у Дніпропетровській області не є тим компетентним органом, про який йдеться у вищенаведеному висновку Великої Палати Верховного Суду, а відтак, такий висновок не може слугувати прикладом (не)правильного застосування судами положень статті 23 Закону № 1697-VII.
На основі зазначеного Верховний Суд констатує, що доводи та аргументи касаційної скарги про неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, прийняття оскаржуваних судових рішень без урахування висновків Великої Палати Верховного Суду та Верховного Суду, викладених у зазначених у касаційній скарзі постановах, не знайшли свого підтвердження під час касаційного перегляду судових рішень.
Зважаючи на те, що оскаржувані судові акти є законними і підстави для їх скасування відсутні, касаційну скаргу відповідно до статті 350 КАС України необхідно залишити без задоволення, а рішення - без змін.
V. СУДОВІ ВИТРАТИ
З огляду на результат касаційного розгляду справи, питання про розподіл судових витрат не вирішується.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд
Касаційну скаргу заступника керівника Дніпропетровської обласної прокуратури залишити без задоволення.
Ухвалу Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 23 вересня 2024 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 05 листопада 2024 року у справі № 160/34574/23 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
СуддіВ.М. Соколов Л.О. Єресько А.Г. Загороднюк