27 серпня 2025 року справа № 640/37647/21
Київський окружний адміністративний суд у складі головуючого судді Кушнової А.О., розглянув у порядку спрощеного позовного провадження адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Київської міської прокуратури, Державної казначейської служби України про стягнення матеріальної шкоди та зобов'язання вчинити певні дії.
Суть спору: У грудні 2021 року до Окружного адміністративного суду міста Києва звернувся ОСОБА_1 із позовом до Київської міської прокуратури, в якому просить суд:
- стягнути з держави в особі Київської міської прокуратури (ЄДРПОУ: 02910019) на користь ОСОБА_1 (РНОКПП: НОМЕР_1 ) матеріальну шкоду у вигляді неотриманої частини заробітної плати та інших платежів за період з 01.07.2015 по 16.04.2018 у загальній сумі 2 736 979,84 грн., де недоотриманий:
посадовий оклад 411 114,4 грн.;
надбавка за вислугу років 62 548,33 грн.;
надбавка за виконання особливо відповідальної роботи 373 520,23 грн.;
щомісячна премія 1 239 057,6 грн.;
матеріальна допомога для вирішення соціально-побутових питань та допомога для оздоровлення 355 778,89 грн.;
відпустка та компенсація за відпустки 294 960,39 грн.;
- зобов'язати державу в особі Державної казначейської служби України (ЄДРПОУ: 37567646) перерахувати на користь ОСОБА_1 (РНОКПП: НОМЕР_1 ) з Державного бюджету України завдану йому матеріальну у вигляді неотриманої частини заробітної плати та інших платежів за період з 01.07.2015 по 16.04.2018 у загальній сумі 2 736 979,84 грн.
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що позивач в період з 09.07.2013 по 16.04.2018 обіймав посаду прокурора Київської місцевої прокуратури №6 м. Києва, яка на той час була структурним підрозділом Прокуратури м. Києва. Відповідно до положень статті 81 Закону України "Про прокуратуру" у редакціях, чинних на момент проходження служби, заробітна плата прокурора включала посадовий оклад, надбавку за вислугу років, надбавку за виконання особливо відповідальної роботи, щомісячну премію, матеріальну допомогу для вирішення соціально-побутових питань та допомогу для оздоровлення, а також виплати за час щорічної відпустки та компенсацію за невикористану відпустку.
Позивач стверджує, що з 01.07.2015 нарахування заробітної плати здійснювалося не відповідно до статті 81 Закону України "Про прокуратуру", а на підставі положень пункту 26 Прикінцевих та перехідних положень Бюджетного кодексу України, які передбачали застосування норм Закону про прокуратуру у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів. Таким чином, Кабінету Міністрів України було делеговано право самостійно визначати умови оплати праці прокурорів, що, на думку позивача, суперечило Конституції України.
Позивач посилається на Рішення Конституційного Суду України №6-р/2020 від 26.03.2020, яким визнано неконституційним відповідне положення Бюджетного кодексу України, зокрема через порушення права прокурорів на належне матеріальне забезпечення. Позивач вважає, що неконституційність положення закону означає його юридичну нікчемність з моменту набрання чинності, а не лише з моменту ухвалення рішення Конституційного Суду. Відтак, протягом усього періоду дії цього положення, з 01.01.2015 по 26.03.2020, держава порушувала конституційні права прокурорів, у тому числі позивача.
У зв'язку з цим позивач звертався до Київської міської прокуратури із запитом щодо перерахунку заробітної плати за період проходження служби, на що отримав відповідь, яка підтверджує, що нарахування здійснювалося не за нормами статті 81 Закону України "Про прокуратуру". Позивач вважає, що це призвело до недоотримання ним значної частини заробітної плати та інших передбачених законодавством виплат.
Позивач наводить детальний розрахунок недоотриманих сум, зокрема: посадового окладу - 411 114,40 грн; надбавки за вислугу років - 62 548,33 грн; надбавки за виконання особливо відповідальної роботи - 373 520,23 грн; щомісячної премії - 1 239 057,60 грн; матеріальної допомоги для вирішення соціально-побутових питань та допомоги для оздоровлення - 355 778,89 грн; виплат за щорічні відпустки та компенсації за невикористану відпустку - 294 960,39 грн. Загальна сума матеріальної шкоди, яку, за твердженням позивача, він недоотримав у зв'язку з дією неконституційного нормативного акту, становить 2 736 979,84 грн.
Позивач обґрунтовує своє право на відшкодування матеріальної шкоди положеннями частини 3 статті 152 Конституції України, яка передбачає, що шкода, завдана фізичним або юридичним особам актами, визнаними неконституційними, підлягає відшкодуванню державою у встановленому законом порядку. Також позивач посилається на положення статей 8, 41 Конституції України, які гарантують право на захист порушених прав безпосередньо на підставі Конституції.
Позивач зазначає, що на момент подання позову відсутній спеціальний закон, який би регулював порядок відшкодування шкоди, завданої неконституційними актами, тому він звертається до суду на підставі норм прямої дії Конституції України.
Позивач просить суд стягнути з держави в особі Київської міської прокуратури матеріальну шкоду у вказаному розмірі, а також зобов'язати Державну казначейську службу України здійснити відповідне перерахування коштів з Державного бюджету України на його користь.
Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 05.01.2022 (суддя Погрібніченко І.М.) відкрито спрощене позовне провадження в адміністративній справі в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення (виклику) сторін та проведення судового засідання за наявними у справі матеріалами.
17.02.2022 до Окружного адміністративного суду міста Києва від відповідача надійшов відзив на позовну заяву разом із доказами у справі.
У відзиві на позовну заяву Київська міська прокуратура заперечує проти задоволення позовних вимог, посилаючись на відсутність правових підстав для їх задоволення. Відповідач зазначає, що організація та діяльність прокуратури України, а також статус прокурорів визначаються Конституцією України, Законом України "Про прокуратуру" та іншими законами України, чинними міжнародними договорами, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України.
Відповідач звертає увагу, що фінансування прокуратури здійснюється за рахунок коштів Державного бюджету України, а функції головного розпорядника бюджетних коштів щодо фінансового забезпечення діяльності прокуратури виконує Офіс Генерального прокурора (до 02.01.2020 Генеральна прокуратура України). Київська міська прокуратура не є головним розпорядником бюджетних коштів і, відповідно, не має повноважень щодо самостійного визначення обсягів видатків на оплату праці прокурорів.
Відповідач посилається на положення статей 22, 23, 48, 51 Бюджетного кодексу України, згідно з якими бюджетні зобов'язання та платежі можуть здійснюватися лише в межах бюджетних призначень, затверджених у кошторисах. Розпорядники бюджетних коштів мають право здійснювати видатки на заробітну плату, включаючи премії та матеріальну допомогу, виключно в межах асигнувань, передбачених у кошторисах.
У зв'язку з цим відповідач зазначає, що нарахування та виплата заробітної плати прокурорам у період з 01.07.2015 по 16.04.2018 здійснювались відповідно до постанов Кабінету Міністрів України, зокрема постанови №505 від 31.05.2012 "Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури" (із змінами), яка встановлювала схеми посадових окладів та умови оплати праці працівників прокуратури. Вказані постанови були чинними та обов'язковими до виконання відповідно до статті 117 Конституції України.
Відповідач зазначає, що пункт 26 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Бюджетного кодексу України, який передбачав застосування норм статті 81 Закону України "Про прокуратуру" у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, був чинним на момент виникнення спірних правовідносин. Вказане положення втратило чинність лише з моменту ухвалення рішення Конституційного Суду України №6-р/2020 від 26.03.2020, і не має ретроактивної дії. Відповідач посилається на правові позиції Конституційного Суду України, викладені, зокрема, у рішеннях від 24.12.1997 №8-зп та від 30.09.2010 №20-рп/2010, згідно з якими акти, визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення відповідного рішення, якщо інше не передбачено самим рішенням.
Крім того, відповідач посилається на практику Верховного Суду, зокрема на постанови у справах №815/1349/16, №4819/4949, де зазначено, що рішення Конституційного Суду України має пряму (перспективну) дію і не поширюється на правовідносини, які виникли до його ухвалення. Відповідач наголошує, що правовідносини, на які посилається позивач, виникли в період з 01.07.2015 по 16.04.2018, тобто до ухвалення рішення Конституційного Суду України, і тому не можуть бути переглянуті з урахуванням його висновків.
Відповідач також звертає увагу на те, що заробітна плата прокурора, яка виплачувалась відповідно до постанови Кабінету Міністрів України №505, мала іншу структуру, ніж передбачена статтею 81 Закону України "Про прокуратуру". Зокрема, вона включала надбавку за високі досягнення у праці та виконання особливо важливої роботи (у розмірі до 80% посадового окладу), щомісячні та одноразові премії (у розмірі до 180% щомісяця), які фактично становили основну частину заробітної плати. Водночас, стаття 81 Закону України "Про прокуратуру" не передбачає таких надбавок, а преміювання можливе лише в межах фонду преміювання, утвореного в розмірі не менше 10% посадових окладів та економії фонду оплати праці.
Відповідач вважає, що в разі задоволення позову без урахування фактично виплаченої заробітної плати за весь період, включно з її складовими, відбудеться подвійне отримання заробітної плати: як за нормами статті 81 Закону України "Про прокуратуру", так і за постановою Кабінету Міністрів України №505, що є неправомірним.
15.04.2022 до Окружного адміністративного суду міста Києва від позивача надійшла відповідь на відзив з доказами у справі.
У відповіді на відзив позивач зазначає, що Київська міська прокуратура є належним відповідачем у справі, оскільки саме цей орган здійснював нарахування заробітної плати позивачеві в період проходження служби. Позивач звертає увагу, що відповідно до частини 4 статті 55 Кодексу адміністративного судочинства України держава бере участь у справі через відповідний орган державної влади, який діє в межах своєї компетенції. Відтак, Держава в особі Київської міської прокуратури є належним представником у справі про відшкодування шкоди, завданої неконституційним актом, що застосовувався саме цим органом.
Позивач стверджує, що на момент нарахування заробітної плати у відповідача був вибір: застосовувати норми статті 81 Закону України "Про прокуратуру", які мають вищу юридичну силу, або керуватися підзаконним нормативно-правовим актом - постановою Кабінету Міністрів України №505. Вибір на користь підзаконного акту, на думку позивача, суперечив статті 131-1 Конституції України, яка передбачає, що організація та порядок діяльності прокуратури визначаються виключно законом.
Позивач наголошує, що факт відсутності бюджетних коштів не може бути підставою для звільнення держави від відповідальності за порушення конституційного права на належне матеріальне забезпечення. У цьому контексті позивач посилається на постанову Великої Палати Верховного Суду у справі №911/4249/16 від 17.04.2018, яка підтверджує, що нестача бюджетних коштів не звільняє державу від виконання зобов'язань. Також позивач наводить практику Європейського суду з прав людини у справах "Кечко проти України" та "Сук проти України", де зазначено, що держава не може посилатися на відсутність фінансування як на причину невиконання своїх обов'язків.
Позивач додатково звертає увагу на те, що предметом його позову не є визнання протиправними дій відповідача чи стягнення недоотриманої заробітної плати, а саме відшкодування шкоди, завданої актом, що визнаний неконституційним. У зв'язку з цим, на думку позивача, практика, на яку посилається відповідач, не є релевантною, оскільки вона стосується інших правовідносин. Позивач вказує, що визнання неконституційності положення Бюджетного кодексу України не усуває факту порушення його прав у період дії цього положення, а отже, не виключає можливості застосування частини третьої статті 152 Конституції України щодо відшкодування шкоди.
Крім того, позивач заперечує доводи відповідача щодо структури заробітної плати, зазначаючи, що стаття 81 Закону України "Про прокуратуру" передбачає такі виплати, як надбавка за виконання особливо відповідальної роботи та щомісячна премія. Зокрема, частина 2 цієї статті містить посилання на інші виплати, передбачені законодавством, а також встановлює порядок преміювання прокурорів у межах відповідного фонду.
Позивач також звертає увагу на процесуальні порушення з боку відповідача при поданні відзиву, зокрема на неповне надання додатків, відсутність належного засвідчення копій документів та ненадання доказів повноважень особи, яка підписала відзив. У зв'язку з цим позивач просить суд не враховувати поданий відзив як неналежний процесуальний документ.
Крім того, до відповіді на відзив долучено клопотання позивача про розгляд справи в порядку загального позовного провадження.
Законом України від 13.12.2022 №2825-IX "Про ліквідацію Окружного адміністративного суду міста Києва та утворення Київського міського окружного адміністративного суду" (далі - Закон №2825-IX) Окружний адміністративний суд міста Києва ліквідовано, утворено Київський міський окружний адміністративний суд із місцезнаходженням у місті Києві.
Відповідно до пункту 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону №2825-IX, з дня набрання чинності цим Законом Окружний адміністративний суд міста Києва припиняє здійснення правосуддя; до початку роботи Київського міського окружного адміністративного суду справи, підсудні окружному адміністративному суду, територіальна юрисдикція якого поширюється на місто Київ, розглядаються та вирішуються Київським окружним адміністративним судом.
14.12.2022 вказаний Закон був опублікований в газеті "Голос України" №254 та набрав чинності 15.12.2022.
28.11.2023 на адресу Київського окружного адміністративного суду супровідним листом від 04.01.2023 №03-19/1087/23 "Про скерування за належністю справи" надійшли матеріали адміністративної справи №640/37647/21.
Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 25.12.2023 прийнято адміністративну справу №640/37647/21 до провадження судді Київського окружного адміністративного суду Кушнової А.О. та продовжено розгляд справи за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами.
Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 27.08.2025 відмовлено в задоволенні клопотання позивача про розгляд справи в порядку загального позовного провадження.
Розглянувши подані документи і матеріали, всебічно і повно з'ясувавши всі фактичні обставини справи, на яких ґрунтується позов, об'єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд
ОСОБА_1 з 09.07.2013 був призначений стажистом на посаду прокурора прокуратури Печерського району міста Києва на умовах строкового трудового договору відповідно до наказу Прокурора міста Києва від 05.07.2013 №1689к.
Наказом прокурора міста Києва від 04.04.2014 №729к стажиста на посаді прокурора прокуратури Печерського району міста Києва ОСОБА_1 призначено на посаду прокурора прокуратури Печерського району міста Києва у зв'язку із закінченням стажування.
Наказом в.о. прокурора міста Києва від 14.12.2015 №4227к ОСОБА_1 призначено на посаду прокурора Київської міської прокуратури №6 м. Києва з 15.12.2015, звільнивши з посади прокурора прокуратури Печерського району міста Києва.
Наказом прокурора міста Києва від 03.04.2018 №542к ОСОБА_1 звільнений з посади прокурора Київської міської прокуратури №6 м. Києва у зв'язку з поданням заяви про звільнення за власним бажанням з 16.04.2018.
На момент призначення та проходження служби правове регулювання умов оплати праці прокурорів здійснювалось відповідно до статті 81 Закону України "Про прокуратуру" (в редакції, чинній на момент дії), яка передбачала, що заробітна плата прокурора включає: посадовий оклад; надбавку за вислугу років; надбавку за виконання особливо відповідальної роботи; щомісячну премію; матеріальну допомогу для вирішення соціально-побутових питань; допомогу для оздоровлення; виплати за час щорічної відпустки; компенсацію за невикористану відпустку.
01.01.2015 набрав чинності пункт 26 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Бюджетного кодексу України, відповідно до якого дія статті 81 Закону України "Про прокуратуру" щодо умов оплати праці прокурорів застосовувалась у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів. Зазначене положення було включене до Бюджетного кодексу Законом України "Про внесення змін до Бюджетного кодексу України" від 28.12.2014 №79-VIII.
На підставі вказаного положення, з 01.07.2015 нарахування заробітної плати прокурорам здійснювалось відповідно до постанови Кабінету Міністрів України №505 від 31.05.2012 "Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури" (із змінами, внесеними постановами КМУ №1024 від 09.12.2015, №292 від 06.04.2016, №15 від 18.01.2017 тощо). Згідно з цією постановою, структура заробітної плати прокурора включала посадовий оклад, надбавку за високі досягнення у праці та виконання особливо важливої роботи (до 80%), щомісячні премії (до 180%), а також інші виплати, передбачені кошторисом.
26.03.2020 Конституційний Суд України ухвалив Рішення №6-р/2020 у справі за конституційним поданням 53 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) пункту 26 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Бюджетного кодексу України. У зазначеному рішенні Конституційний Суд визнав вказане положення таким, що не відповідає Конституції України, зокрема статтям 8, 19, 129-1, 131-1, та таким, що втратило чинність з дня ухвалення рішення.
05.10.2021 позивач звернувся до Київської міської прокуратури із запитом про надання інформації щодо порядку нарахування заробітної плати за період проходження служби в порядку, передбаченому Законом України "Про доступ до публічної інформації".
18.10.2021 Київська міська прокуратура надала відповідь на запит позивача листом №07/1/2-132-21, в якому зазначила, що нарахування заробітної плати прокурорам у відповідний період здійснювалось відповідно до постанови Кабінету Міністрів України №505, а не за нормами статті 81 Закону України "Про прокуратуру".
Не погоджуючись з такими діями Київської міської прокуратури позивач звернувся до суду з цим позовом.
Надаючи правову оцінку правовідносинам, що виникли між сторонами, суд виходить з наступного.
Відповідно до частини 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів, порядок здійснення прокурорського самоврядування, а також система прокуратури України визначені Законом України "Про прокуратуру "від 14.10.2014 №1697-VII (далі - Закон №1697-VII).
Частиною 1 статті 81 Закону №1697-VII передбачено, що заробітна плата прокурорів регулюється цим Законом та не може визначатися іншими нормативно-правовими актами.
Відповідно до частини 2 статті 81 Закону №1697-VIIзаробітна плата прокурора складається з посадового окладу, премій та надбавок за: 1) вислугу років; 2) виконання обов'язків на адміністративній посаді та інших виплат, передбачених законодавством. Преміювання прокурорів здійснюється в межах фонду преміювання, утвореного в розмірі не менш як 10 відсотків посадових окладів та економії фонду оплати праці.
Згідно з частиною 3 статті 81 Закону №1697-VII посадовий оклад прокурора місцевої прокуратури встановлюється у розмірі 12 мінімальних заробітних плат, визначених законом, що запроваджується поетапно: з 1 липня 2015 року - 10 мінімальних заробітних плат; з 1 січня 2016 року - 11 мінімальних заробітних плат; з 1 січня 2017 року - 12 мінімальних заробітних плат (в подальшому розмір окладу змінювався). Посадові оклади інших прокурорів установлюються пропорційно до посадового окладу прокурора місцевої прокуратури з коефіцієнтом прокурора регіональної прокуратури - 1,2.
Отже, з липня 2015 року відбулися зміни в оплаті праці працівників прокуратури.
Відповідно до положень статей 8, 13 Закону України "Про оплату праці" умови розміру оплати праці працівників установ та організацій, що фінансуються з бюджету, визначаються Кабінетом Міністрів України, крім випадків, передбачених частиною третьою цієї статті, та частиною 1 статті 10 цього Закону. Оплата праці працівників установ і організацій, що фінансуються з бюджету, здійснюється на підставі актів Кабінету Міністрів України в межах бюджетних асигнувань. Обсяги витрат на оплату праці працівників установ і організацій, що фінансуються з бюджету, затверджуються одночасно з бюджетом.
Вказане положення кореспондується з положеннями частини 9 статті 81 Закону №1697-VII, в якій встановлено, що фінансування оплати праці прокурорів здійснюється за рахунок коштів Державного бюджету України.
Згідно з нормами частин 1 та 2 статті 23 Бюджетного кодексу України будь-які бюджетні зобов'язання та платежі з бюджету здійснюються лише за наявності відповідного бюджетного призначення, якщо інше не передбачено законом про Державний бюджет України. Бюджетні призначення встановлюються законом про Державний бюджет України (рішенням про місцевий бюджет) у порядку, визначеному цим Кодексом.
Частиною 1 статті 22 Бюджетного кодексу України передбачено, що для здійснення програм та заходів, які реалізуються за рахунок коштів бюджету, бюджетні асигнування надаються розпорядникам бюджетних коштів. За обсягом наданих прав розпорядники бюджетних коштів поділяються на головних розпорядників бюджетних коштів та розпорядників бюджетних коштів нижчого рівня.
Відповідно до частини 1 статті 51 Бюджетного кодексу України керівники бюджетних установ утримують чисельність працівників, військовослужбовців, осіб рядового і начальницького складу та здійснюють фактичні видатки на заробітну плату (грошове забезпечення), включаючи видатки на премії та інші види заохочень чи винагород, матеріальну допомогу, лише в межах фонду заробітної плати (грошового забезпечення), затвердженого для бюджетних установ у кошторисах.
Статтею 89 Закону №1697-VII визначено, що фінансування прокуратури здійснюється за рахунок коштів Державного бюджету України. Функції головного розпорядника коштів Державного бюджету України щодо фінансового забезпечення діяльності прокуратури здійснюються Генеральною прокуратурою України.
Відповідно до статті 90 Закону №1697-VII фінансування прокуратури здійснюється згідно з кошторисами і щомісячними розписами видатків, затвердженими Генеральним прокурором України, у межах річної суми видатків, передбачених Державним бюджетом України на поточний бюджетний період.
Абзацами 2, 3 пункту 9 Прикінцевих положень Закону України "Про Державний бюджет України на 2015 рік" №80-VIII від 28.12.2014 встановлено, що Кабінетом Міністрів України затверджується порядок проведення індексації грошових доходів населення у межах фінансових ресурсів бюджетів усіх рівнів, бюджету Пенсійного фонду України та бюджетів інших фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування на 2015 рік; положення частини 2 статті 33, статті 81 Закону №1697-VII застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування.
Закон про Державний бюджет України регулює відносини у сфері формування та використання фінансових ресурсів, затверджує повноваження органів державної влади здійснювати виконання бюджету. За своєю суттю він регламентує специфічну сферу суспільних відносин. Виключно ним визначаються будь-які видатки держави на загальносуспільні потреби, їх розмір і цільове спрямування. Дія закону про Державний бюджет України обмежена календарним роком, регулярно здійснюються звіти і контроль за його виконанням.
Особливістю цього закону є і те, що при здійсненні бюджетного процесу нормативно-правові акти застосовуються лише в частині, в якій вони не суперечать його положенням.
Як зазначено у рішенні Конституційного Суду України від 03.10.1997 у справі №18/183-97, конкретна сфера суспільних відносин не може бути водночас врегульована одно предметними нормативними правовими актами однакової сили, які за змістом суперечать один одному. Звичайною є практика, коли наступний у часі акт містить пряме застереження щодо повного або часткового скасування попереднього. Загальновизнаним є й те, що з прийняттям нового акта, якщо інше не передбачено самим цим актом, автоматично скасовується одно предметний акт, який діяв у часі раніше.
Отже, за наявності декількох законів, норми яких по-різному регулюють конкретну сферу суспільних відносин, під час вирішення спорів у цих відносинах суди повинні застосовувати положення закону з урахуванням дії закону у часі за принципом пріоритету тієї норми, яка прийнята пізніше та лишається діючою на момент протікання правовідносин.
Таким чином, Закон України про Державний бюджет України на відповідний рік, як Закон, яким регулюються бюджетні відносини, у тому числі й питання заробітної плати працівників органів прокуратури, як таких, що фінансуються з державного бюджету, надають повноваження Кабінету Міністрів України визначати розмір та порядок виплати заробітної плати працівників органів прокуратури.
На час виникнення спірних відносин схема посадових окладів працівників органів прокуратури була визначена постановою Кабінету Міністрів України №505 від 31.05.2012 "Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури" із урахуванням відповідних змін, внесених постановами Кабінету Міністрів України №763 від 30.09.2015 та №1013 від 09.12.2015 (далі - Постанова №505).
Кабінетом Міністрів України покладені на нього пунктом 13 розділу ХІІІ Закону №1697-VII обов'язки не були виконані, а саме не було приведено нормативно-правові акти у відповідність із цим Законом.
Оскільки Кабінетом Міністрів України зміни до постанови від 31.05.2012 №505 щодо умов оплати праці, зокрема, розмірів окладів працівників, не внесені, а Законом України "Про Державний бюджет України на 2015 рік" видатки на реалізацію положень статті 81 Закону №1697-VII не передбачались, відповідачі не мали правових підстав для перерахунку та виплати заробітної плати поза межами видатків державного бюджету на оплату праці таких працівників у розмірах інших, ніж встановлено Кабінетом Міністрів України.
Такий висновок узгоджується з правовою позицією Верховного Суду України, викладеною у постановах від 03.04.2024 у справі №120/14973/21-а, від 14.07.2022 у справі №600/3960/21-а, від 14.03.2018 у справі №825/575/16, від 19.03.2020 у справі №806/3314/17, від 09.09.2020 у справі №807/1171/16, від 03.04.2021 у справі №120/14973/21-а.
Отже, за пунктом 9 Прикінцевих положень Закону України "Про Державний бюджет України на 2015 рік", положення якого, станом на час виникнення спірних правовідносин неконституційними не визнавались, відповідач під час нарахування та виплати заробітної плати позивачу цілком на законних підставах застосовував Постанову №505.
Суд зазначає, що оплата праці прокурорських працівників прокуратури здійснювалась на підставі затверджених головним розпорядником Генеральною прокуратурою штатних розписів станом на 01 січня кожного року, які складено відповідно до Постанови №505.
Згідно з Постановою №505 заробітна плата працюючого прокурора за вказаний період складалася з посадового окладу який є фіксованим, надбавки за вислугу років, надбавки за класний чин та інших складових оплати праці (премія, надбавка за виконання особливо важливої роботи (з урахуванням надбавки та вислугу років), матеріальних допомог на оздоровлення та для вирішення соціально-побутових питань тощо), які є індивідуальними і встановлюються роботодавцем щодо кожного працівника з урахуванням виконуваної роботи, результативності, особистого вкладу, виконання роботи, пов'язаної з допуском до державної таємниці тощо, в межах затверджених кошторисних призначень на оплату праці кожного року станом на 01 січня.
Зазначений вид виплат відсутній у статті 81 Закону №1697-VII.
Заробітна плата прокурора, відповідно до частини 2 статті 81 Закону №1697-VII складається з посадового окладу, премій та надбавок за вислугу років; виконання обов'язків на адміністративній посаді та інших виплат, передбачених законодавством.
Отже, нарахування посадових окладів працівникам прокуратури на підставі Постанови №505, відповідала приписам чинного на той час законодавства.
Аналіз наведених правових норм дає підстави суду для висновку, що відповідач не наділений правом самостійно без правового врегулювання та фінансової можливості щодо збільшення видатків з Державного бюджету України, здійснювати перерахунок посадового окладу позивача та виплату заробітної плати у іншому розмірі, ніж це передбачено Постановою №505.
Рішенням №6-р/2020 визнано такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними), окреме положення пункту 26 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Бюджетного кодексу України в частині, яка передбачає, що норми і положення статті 81 Закону №1697-VII зі змінами застосовуються в порядку та розмірах, встановлених Урядом, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування.
Пунктом 2 резолютивної частини вказаного Рішення №6-р/2020 передбачено, що положення пункту 26 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Бюджетного кодексу України у частині, яка передбачає, що норми і положення статті 81 Закону №1697-VІІ зі змінами застосовуються в порядку та розмірах, встановлених Урядом, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування, визнане неконституційним, втрачає чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення.
За правилами статті 8 Основного Закону в Україні визнається і діє принцип верховенства права.
Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй.
Норми Конституції України є нормами прямої дії. Звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується.
Згідно із статтею 56 Конституції України кожен має право на відшкодування за рахунок держави чи органів місцевого самоврядування матеріальної та моральної шкоди, завданої незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб при здійсненні ними своїх повноважень.
Відповідно до частини 2 статті 152 Конституції України і частини 1 статті 91 Закону України "Про Конституційний Суд України" закони, інші акти або їх окремі положення, що визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України рішення про їх неконституційність, якщо інше не встановлено самим рішенням, але не раніше дня його ухвалення.
У Рішенні від 30.09.2010 №20-рп/2010 в справі за конституційним поданням 252 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Закону України від 08.12.2004 №2222-IV "Про внесення змін до Конституції України" (справа про додержання процедури внесення змін до Конституції України) Конституційний Суд України вказав, що незалежно від того, наявні чи відсутні в рішеннях, висновках Конституційного Суду України приписи щодо порядку їхнього виконання, відповідні закони, інші правові акти або їх окремі положення, визнані за цими рішеннями неконституційними, не підлягають застосуванню як такі, що втратили чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України рішення про їхню неконституційність.
Таким чином, зі змісту статті 152 Конституції України випливає, що рішення Конституційного Суду України не має ретроактивності та змінює законодавче регулювання лише для правовідносин, що матимуть місце з дати ухвалення рішення.
Позивач вважає належним способом захисту своїх порушених прав - застосування до спірних правовідносин норми прямої дії - частини 3 статті 152 Конституції України та стягнення з держави в особі Київської міської прокуратури на його користь матеріальної шкоди у вигляді неотриманої частини заробітної плати та інших платежів за період з 01.07.2015 по 16.04.2018 у загальній сумі 2 736 979,84 грн., де недоотриманий: посадовий оклад 411 114,4 грн.; надбавка за вислугу років 62 548,33 грн.; надбавка за виконання особливо відповідальної роботи 373 520,23 грн.; щомісячна премія 1 239 057,6 грн.; матеріальна допомога для вирішення соціально-побутових питань та допомога для оздоровлення 355 778,89 грн.; відпустка та компенсація за відпустки 294 960,39 грн. При цьому позивач вважає, що матеріальну шкоду йому завдано положеннями пункту 26 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Бюджетного кодексу України, що визнані неконституційними.
Отже, предметом спору, який визначив позивач, є стягнення матеріальної шкоди, завданої актом, що визнаний неконституційним, у вигляді неотриманої частини заробітної плати за вищевказаний період.
Суд наголошує, що дія окремого положення пункту 26 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Бюджетного кодексу України, згідно з рішенням Конституційного Суду України від 26.03.2020 №6-р/2020 у справі №1-223/2018(2840/18), втратила чинність 26.03.2020.
Водночас, суд звертає увагу, що спірні правовідносини між сторонами виникли щодо нарахування і виплати недоотриманої заробітної плати та інших похідних платежів за період з 01.07.2015 по 16.04.2018.
Згідно з частиною 3 статті 22 Цивільного кодексу України збитки відшкодовуються у повному обсязі, якщо договором або законом не передбачено відшкодування у меншому або більшому розмірі.
У постанові від 03.04.2024 у справі №120/14973/21-а Верховний Суд зазначив, що обраний позивачем спосіб захисту порушеного права шляхом стягнення коштів на відшкодування майнової шкоди, завданої актом, що визнаний неконституційним, у вигляді неотриманої заробітної плати за період після рішення Конституційного Суду України - після 26.03.2020, не змінює суті спірних правовідносин, які виникли між сторонами у цій справі щодо оплати праці і підстави їх виникнення, а отже не робить цей спір спором про відшкодування шкоди. Отже, Верховний Суд констатує, що указана позивачем сума недоотриманої частини заробітної плати не є матеріальною шкодою. Таким чином суд першої інстанції дійшов правильного висновку, що стаття 22 Цивільного кодексу України передбачає право на компенсацію збитків у результаті порушення саме цивільного права позивача, тоді як предметом даного спору є компенсація шкоди у вигляді недоотриманої частини заробітної плати, а тому відсутні підстави для задоволення позовних вимог в цій частині.
За загальними положеннями, передбаченими статтею 1166 Цивільного кодексу України, майнова шкода, завдана неправомірними рішеннями, діями чи бездіяльністю особистим немайновим правам фізичної або юридичної особи, а також шкода, заподіяна майну фізичної або юридичної особи, відшкодовується в повному обсязі особою, яка її завдала. Особа, яка завдала шкоди, звільняється від її відшкодування, якщо вона доведе, що шкоди завдано не з її вини.
Шкода, завдана фізичній або юридичній особі незаконними рішеннями, дією чи бездіяльністю органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування при здійсненні ними своїх повноважень, відшкодовуються державою, Автономною Республікою Крим або органом місцевого самоврядування незалежно від вини цих органів (частина 1 статті 1173 Цивільного кодексу України).
Необхідною підставою для притягнення органу державної влади до відповідальності у вигляді стягнення шкоди є наявність трьох умов: неправомірні дії цього органу, наявність шкоди та причинний зв'язок між неправомірними діями і заподіяною шкодою, і довести наявність цих умов має позивач, який звернувся з позовом про стягнення шкоди на підставі статті 1173 Цивільного кодексу України.
Отже чинним законодавством України обов'язок доведення факту наявності збитків та їх розмір, а також причинно-наслідковий зв'язок між правопорушенням і збитками покладено на позивача.
Аналогічні правові висновки викладено у постановах Великої Палати Верховного Суду від 12.03.2019 у справі №920/715/17, Верховного Суду від 13.07.2023 у справі №460/5153/21, від 18.02.2020 у справі №815/7279/15.
За правилами статті 1175 Цивільного кодексу України шкода, завдана фізичній або юридичній особі в результаті прийняття органом державної влади, органом влади Автономної Республіки Крим або органом місцевого самоврядування нормативно-правового акта, що був визнаний незаконним і скасований, відшкодовується державою, Автономною Республікою Крим або органом місцевого самоврядування незалежно від вини посадових і службових осіб цих органів.
Статтею 25 Бюджетного кодексу України передбачено, що Казначейство України здійснює безспірне списання коштів державного бюджету та місцевих бюджетів на підставі рішення суду. Відшкодування відповідно до закону шкоди, завданої фізичній чи юридичній особі внаслідок незаконно прийнятих рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади (органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування), а також їх посадових і службових осіб при здійсненні ними своїх повноважень, здійснюється державою (Автономною Республікою Крим, органами місцевого самоврядування) у порядку, визначеному законом.
За матеріалами даної справи судом не встановлено неправомірність дій відповідачів стосовно неправильності нарахування та виплати заробітної плати позивачу у спірний період, що спричинило б шкоду та причинний зв'язок між неправомірними діями і заподіяною шкодою, тому вимоги позивача про стягнення матеріальної шкоди у вигляді недоотриманої заробітної плати є безпідставними.
Згідно з частиною 1 статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.
Судом також береться до уваги, що відповідно до частини 2 статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Закріплений у частині 1 статті 9 КАС України принцип змагальності сторін передбачає, що розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.
Системно проаналізувавши приписи законодавства України, що були чинними на момент виникнення спірних правовідносин між сторонами, зважаючи на взаємний та достатній зв'язок доказів у їх сукупності, суд дійшов висновку, що адміністративний позов не підлягає задоволенню.
Відповідно до частини 1 статті 139 КАС України, при задоволенні позову сторони, яка не є суб'єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб'єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа.
Судові витрати позивачем понесені не були, а тому розподілу між сторонами не підлягають.
На підставі викладеного, керуючись статтями 243 - 246, 250, 255 КАС України, суд
У задоволенні адміністративного позову відмовити повністю.
Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті апеляційного провадження чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.
Апеляційна скарга на рішення суду подається до Шостого апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня його проголошення.
У разі оголошення судом лише вступної та резолютивної частини рішення, або розгляду справи в порядку письмового провадження, апеляційна скарга подається протягом тридцяти днів з дня складення повного тексту рішення.
Суддя Кушнова А.О.