27 серпня 2025 року
м. Київ
справа №380/3191/24
адміністративне провадження № К/990/41350/24
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
суддя-доповідач - Стародуб О.П.,
судді: Бевзенко В.М., Кравчук В.М.,
розглянув у порядку письмового провадження касаційну скаргу Турківської міської ради Самбірського району Львівської області на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 03.05.2024 (суддя Братичак У.В.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 24.09.2024 (судді Судова-Хомюк Н.М., Онишкевич Т.В., Сеник Р.П.)
у адміністративній справі №380/3191/24 за позовом Керівника Самбірської окружної прокуратури Львівської області до Турківської міської ради Самбірського району Львівської області, за участю у справі третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача - Департаменту архітектури та розвитку містобудування Львівської обласної державної адміністрації, Міністерства культури та інформаційної політики України про визнання протиправними дій, зобов'язання вчинити дії.
Керівник Самбірської окружної прокуратури Львівської області звернувся до суду з адміністративним позовом, в якому просив:
- визнати протиправною бездіяльність Турківської міської ради Самбірського району Львівської області щодо не утворення спеціально уповноваженого органу охорони культурної спадщини;
- зобов'язати Турківську міську раду Самбірського району Львівської області утворити спеціально уповноважений орган охорони культурної спадщини.
Позов обґрунтовував тим, що нормами Закону України «Про охорону культурної спадщини» передбачено створення спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини, що входить до повноважень місцевих рад за погодженням із центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, однак відповідачем такий орган не створено.
Судами першої та апеляційної інстанції встановлено, що Турківська міська рада Самбірського району Львівської області є органом місцевого самоврядування.
Постановою Кабінету Міністрів України від 26.07.2001 №878 «Про затвердження Списку історичних населених місць України» з метою захисту традиційного характеру середовища населених місць України, та виконання статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини» затверджено список історичних населених місць України, у який увійшло місто Турка.
Згідно інформації Турківської міської ради Самбірського району Львівської області №2/35-02.17 від 17.11.2023 уповноважений орган у сфері охорони культурної спадщини Турківською міською радою не утворювався.
Затверджено рішення «Про створення відділу містобудування, архітектури, житлово-комунального господарства та енергетики Турківської міської ради».
Листом Департаменту архітектури та розвитку містобудування Львівської обласної державної адміністрації від 07.11.2023 №16-3492/0/2-23 Турківській міській раді Самбірського району Львівської області рекомендовано скерувати подання про утворення Відділу з питань охорони культурної спадщини до Міністерства культури та інформаційної політики України.
Листом Департаменту архітектури та розвитку містобудування Львівської обласної державної адміністрації №16-4282/0/2-23 від 27.12.2023 позивача повідомлено, що звернень від Турківської міської ради Самбірського району Львівської області щодо надсилання, переадресування до Міністерства культури та інформаційної політики України погоджень на створення спеціально уповноваженого органу охорони культурної спадщини до Департаменту не надходило. У зв'язку з чим, Департаментом скеровано листи до Турківської міської ради від 07.11.2023 №16-3492/0/2-23 та від 27.12.2023 №16-4269/0/2-23.
Листом Департаменту архітектури та розвитку містобудування Львівської обласної державної адміністрації від 27.12.2023 №16-4269/0/2-23 Турківську міську раду Самбірського району Львівської області повідомлено про необхідність подання до Департаменту рішення про створення спеціально уповноваженого органу охорони культурної спадщини, погоджене центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини. Також відповідно до вимог частини 4 статті 6 Закону України «Про охорону культурної спадщини» повідомлено про необхідність надіслання до Департаменту подання про призначення керівника спеціально уповноваженого органу охорони культурної спадщини на погодження.
Листом від 15.01.2024 №104-02.17 Турківська міська рада Самбірського району Львівської області повідомила керівника Самбірської окружної прокуратури, що на засіданні постійної депутатської комісії з питань бюджету, комунальної власності та регуляторної політики прийнято рішення про неможливість створення відділу з питань охорони культурної спадщини у зв'язку з відсутністю коштів у місцевому бюджеті.
Листом від 17.01.2024 №06/15/542-24 у відповідь на запит позивача Управління дозвільно-погоджувальної документації Міністерства культури та інформаційної політики України повідомило, що Турківська міська рада Самбірського району Львівської області не зверталася до МКІП з питань погодження утворення органів охорони культурної спадщини.
Вважаючи протиправною бездіяльність відповідача щодо неутворення спеціально уповноваженого органу охорони культурної спадщини, прокурор звернувся до суду.
Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 03.05.2024, яке залишене без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 24.09.2024, позов задоволено.
Визнано протиправною бездіяльність Турківської міської ради Самбірського району Львівської області щодо не утворення спеціально уповноваженого органу охорони культурної спадщини.
Зобов?язано Турківську міську раду Самбірського району Львівської області утворити у складі виконавчих органів ради спеціально уповноважений орган охорони культурної спадщини.
Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що Турківською міською радою не утворено відповідно до вимог Закону № 1805-ІІІ спеціально уповноважений орган у сфері охорони культурної спадщини.
Також суди виходили з того, що положення Закону № 1805-ІІІ встановлюють вимоги щодо утворення спеціально уповноваженого органу охорони культурної спадщини, зокрема у населених пунктах, занесених до Списку історичних населених місць України, а не покладення окремих та вибіркових повноважень у сфері охорони культурної спадщини на інші виконавчі органи ради, як це зроблено відповідачем.
Також суди виходили з того, що зміст наданого відповідачем Положення про відділ містобудування, архітектури, житлово-комунального господарства та енергетики Турківської міської ради свідчить про те, що зазначений відділ не наділений усіма функціями спеціально уповноваженого органу охорони культурної спадщини, визначених безпосередньо Законом №1805-ІІІ, тому вимоги цього Закону відповідачем не виконані.
Також суди виходили з того, що неутворення відповідного спеціально уповноваженого органу охорони культурної спадщини та недотримання порядку призначення його керівника може стати передумовою визнання винесених, прийнятих, виданих неуповноваженим органом/особами розпоряджень, рішень, приписів, постанов, незаконними, а відтак відсутності державних механізмів захисту об'єктів культурної спадщини.
ДОВОДИ ОСОБИ, ЯКА ПОДАЛА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ, ТА ІНШИХ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
З рішеннями судів попередніх інстанцій не погодився відповідач, подав касаційну скаргу.
В обґрунтування касаційної скарги покликається на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи.
Зокрема покликається на те, що судами попередніх інстанцій не було досліджено усі наявні матеріали, доводи та докази усіх учасників справи, натомість рішення приймалось, спираючись в значній мірі виключно на доводи сторони позивача, а доводи сторони відповідача брались до уваги лише частково, тобто не в повному обсязі.
Також покликається на те, що судами не конкретизовано вичерпний перелік функцій спеціально уповноваженого органу охорони культурної спадщини, визначених безпосередньо Законом №1805-111, якими не наділений відділ містобудування, архітектури, житлово-комунального господарства та енергетики Турківської міської ради, на якого покладені відповідні функції.
Як на підставу касаційного оскарження, особа, яка подала касаційну скаргу, покликається на те, що відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах у сфері охорони культурної спадщини та гарантій місцевого самоврядування.
Також, як на підставу касаційного оскарження, покликається на те, що судом апеляційної інстанції не було досліджено усі наявні матеріали, доводи та докази усіх учасників справи в порушення пункту 1 частини 2 статті 353 КАС України.
Просить рішення судів попередніх інстанцій скасувати і ухвалити нове рішення, яким в задоволенні позовних вимог відмовити.
У відзивах на касаційну скаргу позивач та третя особа Міністерство культури та інформаційної політики України просять відмовити у її задоволенні, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій залишити без змін.
Ухвала про відкриття касаційного провадження разом з копією скарги та доданими до неї матеріалами доставлена до електронного кабінету третьої особи Департаменту архітектури та розвитку містобудування Львівської обласної державної адміністрації 04.12.2024 о 21:46, однак останній не скористався правом подання відзиву на касаційну скаргу.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством.
Відповідно до статті 1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (Закон № 280/97-ВР) виконавчі органи рад - органи, які відповідно до Конституції України та цього Закону створюються сільськими, селищними, міськими, районними в містах (у разі їх створення) радами для здійснення виконавчих функцій і повноважень місцевого самоврядування у межах, визначених цим та іншими законами
Відповідно до частини першої статті 10 Закону № 280/97-ВР сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами..
Відповідно до статті 11 Закону № 280/97-ВР виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи.
Виконавчі органи сільських, селищних, міських, районних у містах рад є підконтрольними і підзвітними відповідним радам, а з питань здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади - також підконтрольними відповідним органам виконавчої влади.
У сільських радах, що представляють територіальні громади, які налічують до 500 жителів, за рішенням відповідної територіальної громади або сільської ради виконавчий орган ради може не створюватися. У цьому випадку функції виконавчого органу ради (крім розпорядження земельними та природними ресурсами) здійснює сільський голова одноособово
Відповідно підпункту 5 пункту «б» частини першої статті 31 Закону № 280/97-ВР у галузі будівництва до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать організація охорони, реставрації та використання пам'яток історії і культури, архітектури та містобудування, палацово-паркових, паркових і садибних комплексів, природних заповідників.
Відповідно до підпункту 10 пункту «б» статті 32 Закону № 280/97-ВР у сфері освіти, охорони здоров'я, культури, молодіжної політики, фізкультури і спорту, утвердження української національної та громадянської ідентичності до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад делеговано повноваження щодо забезпечення охорони пам'яток історії та культури, збереження та використання культурного надбання.
Відповідно до частини першої статті 51 Закону № 280/97-ВР виконавчим органом сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради є виконавчий комітет ради, який утворюється відповідною радою на строк її повноважень.
Відповідно до частини третьої статті 51 Закону № 280/97-ВР виконавчий комітет ради утворюється у складі відповідно сільського, селищного, міського голови, районної у місті ради - голови відповідної ради, заступника (заступників) сільського, селищного, міського голови, голови районної у місті ради, керуючого справами (секретаря) виконавчого комітету, а також керівників відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради, інших осіб. Сільська, селищна, міська рада утворює у складі виконавчого комітету ради орган з питань містобудування та архітектури.
Відповідно до частини першої статті 54 Закону № 280/97-ВР сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення) рада у межах затверджених нею структури і штатів може створювати відділи, управління та інші виконавчі органи для здійснення повноважень, що належать до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад.
Правові, організаційні, соціальні та економічні відносини у сфері охорони культурної спадщини з метою її збереження, використання об'єктів культурної спадщини у суспільному житті, захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь врегульовано Законом України «Про охорону культурної спадщини» (Закон № 1805-ІІІ).
Відповідно до статті 1 Закону № 1805-III охорона культурної спадщини - система правових, організаційних, фінансових, матеріально-технічних, містобудівних, інформаційних та інших заходів з обліку (виявлення, наукове вивчення, класифікація, державна реєстрація), запобігання руйнуванню або заподіянню шкоди, забезпечення захисту, збереження, утримання, відповідного використання, консервації, реставрації, ремонту, реабілітації, пристосування та музеєфікації об'єктів культурної спадщини.
Відповідно до частини першої статті 3 Закону № 1805-III державне управління у сфері охорони культурної спадщини покладається на Кабінет Міністрів України, спеціально уповноважені органи охорони культурної спадщини.
До спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини (далі - органи охорони культурної спадщини), серед інших, належить виконавчий орган сільської, селищної, міської ради.
Відповідно до частини третьої статті 3 Закону № 1805-III відповідний виконавчий орган сільської, селищної, міської ради населеного пункту, занесеного до Списку історичних населених місць України, утворюється місцевою радою за погодженням із центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини.
У постановах від 28.01.2021 у справі №380/3398/20, від 20.07.2021 у справі №480/3093/20, від 03.04.2024 у справі № 520/18822/2020 Верховний Суд уже вирішував питання наявності у сільських, селищних, міських рад обов?язку зі створення в структурі виконавчого комітету спеціальних виконавчих органів (служби у справах дітей та органу з питань містобудування та архітектури) і дійшов висновку щодо обов?язкового їх створення, оскільки це прямо передбачено відповідним законом.
Таким чином для обґрунтованого висновку щодо дотримання відповідачем у спірних правовідносинах вимог законодавства необхідно встановити чи передбачено законодавством обов?язок відповідача зі створення в складі виконавчого комітету спеціально уповноваженого органу охорони культурної спадщини як окремого виконавчого органу.
Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що відповідачем не виконано вимоги статті 3 Закону № 1805-III щодо обов?язкового створення спеціально уповноваженого органу охорони культурної спадщини як окремого виконавчого органу.
Водночас стаття 3 Закону № 1805-III лише визначає, які саме органи є спеціально уповноваженими з питань охорони культурної спадщини, декларуючи, що саме вони здійснюватимуть у цій сфері державне управління.
При цьому, як стаття 3 Закону № 1805-III, так і в цілому Закон № 1805-III не містять вимог щодо обов?язкового створення в структурі виконавчих органів сільських, селищних, міських рад окремого виконавчого органу з питань охорони культурної спадщини.
Приписи частини третьої статті 3 Закону № 1805-III, які слугували судам першої та апеляційної інстанцій підставою для такого висновку, також не визначають такого обов?язку.
Натомість норми частини третьої статті 3 Закону № 1805-III полягають в тому, що у сільських, селищних, міських радах населеного пункту, занесеного до Списку історичних населених місць України, відповідний виконавчий орган може бути утворено, однак виключно за погодженням із центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини.
Такий зміст закону вказує на те, що створення спеціально уповноваженого органу охорони культурної спадщини саме як окремого (відповідного) виконавчого органу є радше винятком, а не загальним правилом.
Крім того, за правилами частини першої статті 54 Закону № 280/97-ВР створення виконавчих органів є правом місцевої ради, яке реалізується ними на власний розсуд для забезпечення здійснення повноважень, що належать до відання їх виконавчих органів.
Таким чином віднесення законом тих чи інших повноважень до компетенції виконавчих органів місцевих рад не означає, що для реалізації кожного з них потрібен окремий орган.
Єдиний виняток з цього правила передбачено частиною третьої статті 51 Закону № 280/97-ВР, відповідно до якої у складі виконавчого комітету ради обов?язково утворюється орган з питань містобудування та архітектури.
Вимоги щодо обов?язкового утворення у складі виконавчого комітету ради інших органів, в т.ч. з питань охорони культурної спадщини, Закон № 280/97-ВР як і Закон № 1805-III також не містять.
За таких обставин, висновки судів попередніх інстанцій про те, що відповідач був зобов?язаний створити спеціально уповноважений орган охорони культурної спадщини саме як окремий виконавчий орган не можна визнати обґрунтованими.
При цьому, судами попередніх інстанцій встановлено, що відповідно до затвердженого Положення здійснення повноважень у сфері охорони культурної спадщини покладено на відділ містобудування, архітектури, житлово-комунального господарства та енергетики Турківської міської ради.
В такий спосіб відповідачем виконано вимоги Закону № 1805-III щодо забезпечення здійснення державного управління у сфері охорони культурної спадщини.
При цьому, передбачені підпунктом 5 пункту «б» частини першої статті 31 Закону № 280/97-ВР делеговані повноваження щодо організації охорони, реставрації та використання пам'яток історії і культури належать до числа повноважень саме у галузі будівництва, тому покладення їх виконання саме на відділ містобудування, архітектури, житлово-комунального господарства та енергетики Турківської міської ради є виправданим і не свідчить про протиправну бездіяльність.
При цьому, сама собою відсутність в Положенні про відділ містобудування, архітектури, житлово-комунального господарства та енергетики Турківської міської ради окремих функцій спеціально уповноваженого органу охорони культурної спадщини не може бути підставою для висновку про необхідність створення ще одного виконавчого органу, а може бути підставою для внесення до нього змін та доповнень.
До того ж, повноваження органів охорони культурної спадщини визначені безпосередньо законом, тому відсутність частини з них у Положенні не звільняє відділ містобудування, архітектури, житлово-комунального господарства та енергетики Турківської міської ради від обов?язку їх виконання.
Висновки судів попередніх інстанцій про те, що неутворення відповідного спеціально уповноваженого органу охорони культурної спадщини та недотримання порядку призначення його керівника може стати передумовою визнання незаконними прийнятих ним рішень як таких, що прийняті неуповноваженим органом, також є безпідставними, оскільки за наслідками розгляду цієї справи встановлено відсутність у місцевих рад обов?язку утворення таких органів саме як окремих виконавчих органів, тому покладення виконання відповідних повноважень на орган з питань містобудування та архітектури забезпечить законність прийнятих у сфері охорони культурної спадщини рішень.
Крім того, ключовою ідеєю Закону № 1805-III є здійснення державного управління у сфері охорони культурної спадщини саме виконавчими органами, а не до прикладу місцевими радами як представницькими органами місцевого самоврядування.
Такого висновку дозволяє дійти зміст частини першої статті 3 Закону № 1805-III, якою до спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини віднесено виключно виконавчі органи: центральні органи виконавчої влади, що забезпечують формування та реалізують державну політику у сфері охорони культурної спадщини; орган виконавчої влади Автономної Республіки Крим; обласні, районні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації; виконавчий орган сільської, селищної, міської ради.
Таким чином здійснення повноважень у сфері охорони культурної спадщини органами виконавчої влади, в т. ч. виконавчими органами місцевих рад, відповідатиме положенням статті 19 Конституції України.
За правилами статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Відповідно до частини першої статті 351 КАС України суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права.
Оскільки рішення судів першої та апеляційної інстанцій ухвалені з неправильним застосуванням норм матеріального права, касаційна скарга підлягає задоволенню, рішення судів попередніх інстанцій - скасуванню з ухваленням нового рішення про відмову в задоволенні позовних вимог.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 351, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України,
Касаційну скаргу Турківської міської ради Самбірського району Львівської області задовольнити.
Рішення Львівського окружного адміністративного суду від 03.05.2024 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 24.09.2024 у адміністративній справі №380/3191/24 скасувати.
В задоволенні позову Керівника Самбірської окружної прокуратури Львівської області відмовити.
Постанова набирає законної сили з моменту її підписання, є остаточною і не оскаржується.
Судді:
О.П. Стародуб
В.М. Бевзенко
В.М. Кравчук