21 серпня 2025 року
м. Київ
справа № 200/7012/23
адміністративне провадження № К/990/21956/24
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Соколова В.М.,
суддів: Білак М.В., Єресько Л.О.,
розглянувши в порядку письмового провадження за наявними матеріалами у суді касаційної інстанції адміністративну справу № 200/7012/23
за позовом керівника Слов'янської окружної прокуратури Донецької області до Відділу освіти Слов'янської міської військової адміністрації Краматорського району Донецької області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача - Слов'янська міська військова адміністрація Краматорського району Донецької області про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити певні дії, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою заступника керівника Донецької обласної прокуратури на ухвалу Донецького окружного адміністративного суду від 11 грудня 2023 року (суддя Галатіна О.О.) та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 15 травня 2024 року (суддя-доповідач Геращенко І.В., судді: Блохін А.А., Казначеєв Е.Г.),
І. Короткий зміст позовних вимог
Керівник Слов'янської окружної прокуратури Донецької області (далі - прокурор) звернувся до суду в інтересах держави з позовом до Відділу освіти Слов'янської міської військової адміністрації Краматорського району Донецької області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача - Слов'янська міська військова адміністрація Краматорського району Донецької області, у якому просив:
- визнати протиправною бездіяльність Відділу освіти Слов'янської міської військової адміністрації Краматорського району Донецької області щодо неприведення захисної споруди цивільного захисту - сховища №19441, що розташоване за адресою: Донецька область, м. Слов'янськ, вул. Підгірна, 242, приміщення 1, у готовність до використання за призначенням;
- зобов'язати Відділ освіти Слов'янської міської військової адміністрації Краматорського району Донецької області вжити заходи щодо приведення в належний технічний стан та готовність до укриття населення захисної споруди цивільного захисту - сховища №19441, що розташоване за адресою: Донецька область, м. Слов'янськ, вул. Підгірна, 242, приміщення 1, відповідно до Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту, затверджених наказом Міністерства внутрішніх справ України № 579 від 09 липня 2018 року.
В обґрунтування позову зазначено, що Слов'янською окружною прокуратурою встановлено, що на території Краматорського району в межах Слов'янської міської територіальної громади за адресою: Донецька область, м. Слов'янськ, вул. Підгірна, 242, приміщення 1, розташована захисна споруда цивільного захисту - сховище №19441, яка перебуває на балансі Відділу освіти Слов'янської міської військової адміністрації Краматорського району Донецької області. За результатами оцінки готовності до експлуатації та використання сховище №19441 перебуває у неналежному стані. Невжиття відповідачем заходів щодо приведення у належний технічний стан та готовність до укриття населення захисної споруди свідчить про його протиправну бездіяльність, що, зважаючи на цільове призначення споруди, може вплинути на захист належним чином життя та здоров'я від загрози.
Вказуючи про порушення інтересів держави, прокурор посилається на те, що всупереч Вимогам щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту, затвердженим наказом Міністерства внутрішніх справ України № 579 від 09 липня 2018 року, балансоутримувачем сховища № 19441 не забезпечується належне утримання зазначеної споруди, яка повинна використовуватися для укриття населення під час військової агресії російської федерації проти України.
Враховуючи, що відсутній орган, до компетенції якого належать повноваження оскаржувати в суді бездіяльність відповідача щодо належного утримання захисної споруди цивільного захисту, то прокурор у силу вимог статті 131-1 Конституції України, статті 23 Закону України від 14 жовтня 2014 року №1697-VII «Про прокуратуру» (далі - Закон №1697-VII), статей 4, 5, 19, 53 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) набув статусу позивача в цій справі у спірних правовідносин.
ІІ. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
Ухвалою Донецького окружного адміністративного суду від 11 грудня 2023 року, залишеною без змін постановою Першого апеляційного адміністративного суду від 15 травня 2024 року, позовну заяву керівника Слов'янської окружної прокуратури Донецької області повернуто на підставі пункту 7 частини четвертої статті 169 КАС України.
Повертаючи позовну заяву, суд першої інстанції керувався тим, що відсутність у державного органу (ДСНС) повноважень на звернення до суду саме із обраним прокурором способом захисту інтересів держави, у вигляді спонукання вжити заходи, не може бути підставою для звернення прокурора до суду як самостійного позивача. В свою чергу, законодавством передбачено право ДСНС при застосуванні своєї компетенції, як суб'єкта владних повноважень, на звернення до суду виключно з позовами про застосування заходів реагування (пункт 48 Кодексу цивільного захисту України). Крім того, надання органам ДСНС права звернення до адміністративного суду лише з вимогами про застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи суб'єктів господарювання свідчить про виключність судового способу захисту цих суспільних інтересів у випадку створення загрози життю та/або здоров'ю людей, тоді як в інших випадках передбачено застосування заходів адміністративного примусу.
За висновками суду першої інстанції, відсутність органу, уповноваженого на звернення до суду, в даному випадку зумовлено виключно обраним прокурором способом захисту у вигляді спонукання до вжиття заходів щодо приведення у готовність до укриття населення захисної споруди цивільного захисту - сховища № 19441. Водночас, законодавець передбачив, що саме на Державну службу України з надзвичайних ситуацій покладено завдання з реалізації державної політики у сфері цивільного захисту, а також здійснення державного нагляду (контролю) за додержанням і виконанням вимог законодавства у сфері цивільного захисту. Ці повноваження можуть бути реалізовані саме у спосіб, передбачений положеннями Кодексу цивільного захисту України. Крім того, здійснення позапланових заходів державного нагляду (контролю) може бути проведене в період воєнного стану на підставі рішень центральних органів виконавчої влади, що забезпечують формування державної політики у відповідній сфері. Таким органом в даному випадку є ДСНС. Таким чином, законодавством передбачено право ДСНС, як суб'єкта владних повноважень при застосуванні своєї компетенції, на звернення до суду виключно з позовами про застосування заходів реагування, що свідчить про виключність такого судового способу захисту цих суспільних інтересів у випадку створення загрози життю та/або здоров'ю людей.
У підсумку суд першої інстанції виснував, що у даному випадку належного нормативно-правового обґрунтування наявності законодавчо визначених підстав для звернення прокурора саме з таким предметом позову, прокурором не наведено.
Перший апеляційний адміністративний суд погодився з позицією суду першої інстанції щодо наявності правових підстав для повернення позовної заяви керівника Слов'янської окружної прокуратури, поданої як самостійним позивачем в інтересах держави.
ІІІ. Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух у касаційній інстанції. Позиція інших учасників справи
Заступник прокурора Донецької обласної прокуратури звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, у якій просить скасувати ухвалу суду першої інстанції від 11 грудня 2023 року та постанову суду апеляційної інстанції від 15 травня 2024 року, а справу направити для продовження розгляду до Донецького окружного адміністративного суду.
В обґрунтування вимог касаційної скарги зазначено, що ухвала суду першої інстанції та постанова суду апеляційної інстанції постановлені при неправильному застосуванні норм матеріального права, зокрема, статей 17-1, 19, 32, 48, 66, 68 Кодексу цивільного захисту України (далі - КЦЗ України), та з порушенням норм процесуального права, зокрема, статей частин третьої - п'ятої, дев'ятої статті 53, статей 54, 169, 242 КАС України, статті 23 Закону №1697-VII.
Як стверджує автор касаційної скарги, суди першої та апеляційної інстанцій, застосовуючи висновки, наведені Верховним Судом у справах № 560/10015/22 та №400/4238/22, не врахували, що у цих справах прокурори зверталися з позовам в інтересах ДСНС, і у цих справах суди дійшли висновку, що у зв'язку з тим, що орган в інтересах якого звернувся прокурор, не наділений повноваженнями звернення до суду у спірних правовідносинах, то прокурор, відповідно, не може звертатися до суду в інтересах такого органу. За таких обставин позови прокурорів у цих справах залишено без розгляду. Натомість, керівник Слов'янської окружної прокуратури звернувся з позовом в інтересах держави з тих підстав, що відсутній орган до повноважень якого віднесено захист інтересів держави у спірних правовідносинах. У цій справі Слов'янська окружна прокуратура звернулася до Донецького окружного адміністративного суду як самостійний позивач відповідно до частини третьої статті 23 Закону №1697-VII, з метою реалізації повноважень представляти в суді законні інтереси держави у разі відсутності органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб'єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження.
Зауважує, що у контексті фактичних обставин цієї справи ДСНС, інший орган державної влади, орган місцевого самоврядування не наділені повноваженнями/ правом звернутися до суду з позовом про вжиття заходів щодо приведення в належний технічний стан та готовність до укриття населення захисних споруд цивільного захисту. Разом з тим, державні інтереси не можуть залишатись незахищеними, з огляду на що, законодавець наділив органи прокуратури функцією представництва саме цих інтересів у суді у виключних випадках.
Суди в оскаржуваних рішеннях, встановивши відсутність у ДСНС права на звернення до суду з порушених прокурором питань, також посилалися на норми частин третьої - четвертої статті 53 КАС України, при цьому залишивши поза увагою положення частини п'ятої цієї статті, де вказано, що прокурор набуває статусу позивача, зокрема у разі відсутності повноважень у органу.
Ухвалою від 25 червня 2024 року Верховний Суд відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
Відповідач відзив на касаційну скаргу заступника прокурора Донецької обласної прокуратури не подав.
Ухвалою від 20 серпня 2025 року Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду Соколова В.М. провів необхідні дії з підготовки справи до касаційного розгляду та призначив її до розгляду в порядку письмового провадження за наявними матеріалами.
Ухвалою Верховного Суду від 21 серпня 2025 року відмовлено у задоволенні клопотання Офісу Генерального прокурора про передачу справи № 200/7012/23 на розгляд Судової палати з розгляду справ щодо виборчого процесу та референдуму, а також захисту політичних прав громадян Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.
IV. Джерела права й акти їхнього застосування. Позиція Верховного Суду
Предметом касаційного перегляду є ухвала суду першої інстанції про повернення позовної заяви на підставі пункту 7 частини четвертої статті 169 КАС України та постанова суду апеляційної інстанції, якою цю ухвалу залишено без змін.
Спірним у випадку, що розглядається, є питання наявності або відсутності у керівника Слов'янської окружної прокуратури права самостійного звернення до адміністративного суду в інтересах держави з позовом до балансоутримувача захисної споруди цивільного захисту- Відділу освіти Слов'янської міської військової адміністрації Краматорського району Донецької області про зобов'язання привести таку споруду (сховище № 19441) у стан готовності для використання за призначенням.
Нагадаємо, що ключовими аргументами самостійного звернення до суду з цим позовом прокурор визначив:
- відсутність у спеціально уповноваженого державного органу (ДСНС), на якого покладено обов'язок здійснення контролю за готовністю захисних споруд цивільного захисту, повноважень для звернення до суду з вимогами щодо впорядкування захисної споруди;
- відсутність суб'єкта, що наділений повноваженнями щодо захисту інтересів держави та територіальної громади, у випадку неналежного утримання органом місцевого самоврядування та балансоутримувача захисної споруди.
Повертаючи позовну заяву на підставі пункту 7 частини четвертої статті 169 КАС України, суди попередніх інстанцій, з посиланням на висновки Верховного Суду у справі №560/10015/22, виходили з того, що саме на ДСНС покладено завдання з реалізації державної політики у сфері цивільного захисту, а також здійснення державного нагляду (контролю) за додержанням і виконанням вимог законодавства у сфері цивільного захисту і такі повноваження можуть бути реалізовані саме у спосіб, передбачений положеннями КЦЗ України. Проте законодавством передбачено право ДСНС, як суб'єкта владних повноважень при застосуванні своєї компетенції, на звернення до суду виключно з позовами про застосування заходів реагування, що свідчить про виключність такого судового способу захисту цих суспільних інтересів у випадку створення загрози життю та/або здоров'ю людей. Ураховуючи те, що КЦЗ України не передбачає повноважень ДСНС на звернення до суду із пред'явленими прокурором позовними вимогами, то відповідно у позивача також немає права на звернення до суду з такими вимогами.
Застосовуючи межі касаційного перегляду, визначені статтею 341 КАС України, колегія суддів, переглянувши рішення судів першої та апеляційної інстанцій, дійшла до таких висновків.
Статтею 3 Конституції України установлено, що людина, її життя і здоров'я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю. Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов'язком держави.
Відповідно до пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
За визначенням, наведеним у пункті 7 частини першої статті 4 КАС України суб'єкт владних повноважень - орган державної влади (у тому числі без статусу юридичної особи), орган місцевого самоврядування, орган військового управління, їх посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
Право суб'єкта владних повноважень звернутися до суду та способи судового захисту регламентовані приписами частини четвертої статті 5 КАС України, якою передбачено, що суб'єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.
Отже, на відміну від фізичних та юридичних осіб, суб'єкти владних повноважень обмежені в праві звертатися до адміністративного суду, оскільки їм заборонено подавати позови на загальних підставах. Тому, у разі звернення суб'єкта владних повноважень до суду в якості позивача, останній зобов'язаний довести наявність правових підстав для звернення до суду саме з таким позовом, а суд повинен перевірити, чи має цей орган право на ініціювання судового процесу за правилами адміністративного судочинства.
Так, у постанові від 13 березня 2025 року у справі № 990/17/25 Велика Палата Верховного Суду, аналізуючи, зокрема, приписи частини четвертої статті 5 КАС України, зробила висновок, що суб'єкт владних повноважень не має прав, у розумінні міри свободи поведінки, а лише наділений законодавцем певними повноваженнями, необхідними для реального виконання завдань та функцій держави, що покладені на нього, у зв'язку з чим Велика Палата Верховного Суду констатувала, що законодавство встановлює обмеження щодо можливості звернення до суду саме суб'єктами владних повноважень.
Участь у судовому процесі прокурора в інтересах інших осіб, як спеціального суб'єкта звернення до суду, передбачена статтею 53 КАС України.
Так, частиною третьою статті 53 КАС України передбачено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу (частина четверта статті 53 КАС України).
Частиною п'ятою статті 53 КАС України установлено, що у разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
Правові засади організації і діяльності прокуратури України визначені Законом №1697-VII, статтею 1 якого установлено, що прокуратура України становить єдину систему, яка в порядку, передбаченому цим Законом, здійснює встановлені Конституцією України функції з метою захисту прав і свобод людини, загальних інтересів суспільства та держави.
Абзацами 1, 2 частини третьої статті 23 Закону №1697-VII передбачено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.
Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва (абзаци 1, 2 частини четвертої статті 23 Закону №1697-VII).
Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб'єктом владних повноважень (абзац 3 частини четвертої статті 23 Закону №1697-VII).
Отже, за наведеного правового регулювання, процесуальний статус прокурора у справі залежить від наявності чи відсутності повноважень органів державної влади здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах і, визначаючи правовий статус прокурора у судовому процесі для представництва інтересів держави, законодавець зобов'язав останнього навести належне обґрунтування щодо наявності/відсутності таких повноважень. А суд, у свою чергу, повинен надати оцінку таким аргументам та, у випадку встановлення відсутності підстав для представництва, застосувати наслідки, передбачені статтею 169 КАС України.
Верховний Суд зауважує, що подібне питання щодо повноважень прокурора самостійно звернутися до суду з відповідним позовом в інтересах держави вже досліджувалося Великою Палатою Верховного Суду у межах розгляду справи №925/1133/18.
Так, узагальнюючи висновки щодо застосування норм права, у справі №925/1133/18 Велика Палата Верховного Суду у постанові від 11 червня 2024 року констатувала, що: прокурор звертається до суду в інтересах держави як самостійний позивач, якщо:
- відсутній орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах;
- орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, є учасником спірних відносин і сам порушує інтереси держави.
Повертаючись до обставин справи, що розглядається, Верховний Суд зауважує, що у цій справі прокурор звернувся самостійно і визначив відповідачем балансоутримувача захисної споруди - Відділ освіти Слов'янської міської військової адміністрації Краматорського району Донецької області. Своє звернення до суду прокуратура обґрунтувала як відсутністю у ДСНС повноважень звернення до суду з такими позовними вимогами, так і відсутністю державного органу, якій уповноважений здійснювати представництво інтересів держави у спірних правовідносинах.
У пункті 43 постанові від 11 серпня 2023 року у справі № 560/10015/22 Верховний Суд звернув увагу, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб'єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб'єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести, а суд перевірити причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб'єктом, та які є підставами для звернення прокурора до суду.
Прокурор не може вважатися альтернативним суб'єктом звернення до суду і замінювати належного суб'єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави (пункт 44 постанови від 11 серпня 2023 року у справі № 560/10015/22).
Такий підхід узгоджується із правовою позицією Великої Палати Верховного Суду у справі № 925/1133/18, яка у постанові від 11 червня 2024 року, з-поміж іншого, зазначила, що вирішення питання про орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, полягає у встановленні органу, який, використовуючи на підставі норм законодавства надані йому повноваження, зобов'язаний з метою захисту інтересів держави вчиняти юридичні дії, що впливають на права та обов'язки суб'єктів спірних правовідносин, зобов'язуючи їх припинити порушення інтересів держави та усунути наслідки цих порушень (зокрема, звертатись до суду з відповідним позовом) (пункт 68).
КЦЗ України врегульовані відносини, пов'язані із захистом населення, територій, навколишнього природного середовища та майна від надзвичайних ситуацій, реагуванням на них, функціонуванням єдиної державної системи цивільного захисту та, зокрема, визначено повноваження органів державної влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, права та обов'язки громадян України, іноземців та осіб без громадянства, підприємств, установ та організацій незалежно від форми власності.
Розділом ІІІ цього Кодексу визначені повноваження суб'єктів забезпечення цивільного захисту, зокрема, Кабінету Міністрів України; центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері цивільного захисту та реалізацію державної політики у сфері цивільного захисту; інших центральних органів виконавчої влади у сфері цивільного захисту та органів державної влади у сфері цивільного захисту; Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування у сфері цивільного захисту.
Главою 7 КЦЗ України визначена правова регламентація об'єктів укриття населення в об'єктах фонду захисних споруд цивільного захисту та евакуаційні заходи.
Відповідно до частини восьмої статті 32 КЦЗ України утримання захисних споруд цивільного захисту у готовності до використання за призначенням здійснюється суб'єктами господарювання, на балансі яких вони перебувають (у тому числі споруд, що не увійшли до їх статутних капіталів у процесі приватизації (корпоратизації), за рахунок власних коштів.
Частиною п'ятнадцятою статті 32 КЦЗ України установлено, що контроль за створенням фонду захисних споруд цивільного захисту, готовністю його об'єктів до використання за призначенням забезпечує центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, та його територіальні органи спільно з місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування в порядку, встановленому законом.
Наведені приписи Кодексу безумовно передбачають значну кількість державних органів різних рівнів, наділених повноваженнями у сфері захисту населення, а в частині утримання захисних споруд цивільного захисту контролюючим органом визначають центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, яким є Державна служба України з надзвичайних ситуацій. Таким чином, аргумент заявника касаційної скарги щодо відсутності органу, до компетенції якого віднесені повноваження у сфері контролю за готовністю об'єктів укриття до використання за призначенням не відповідають законодавчим приписам.
Визначаючи повноваження центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, Верховний Суд виходить із приписів Закону України від 21 квітня 2022 року № 2228-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розмежування повноважень між центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері цивільного захисту, та центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту», яким із КЦЗ України виключено статтю 67 «Повноваження центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки», проте доповнено статтею 17-1 «Повноваження центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту», згідно з пунктами 16, 48, 51 якої такий суб'єкт владних повноважень:
- реалізує державну політику з питань створення, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту, ведення обліку таких споруд;
- звертається до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об'єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, у разі якщо такі порушення створюють загрозу життю та/або здоров'ю людей;
- перевіряє стан дотримання вимог законодавства у сфері цивільного захисту та складає відповідні акти.
Також Верховним Судом беруться до уваги норми Закону України від 06 жовтня 2022 року № 2655-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо перших кроків дерегуляції бізнесу шляхом страхування цивільної відповідальності», яким пункт 48 частини другої статті 17-1 КЦЗ України після слів «адміністративного суду щодо» доповнено словами «допущення уповноважених посадових осіб до проведення планових або позапланових перевірок (у разі їх недопущення з підстав інших, ніж передбачені Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»), а також щодо», а після слів «здоров'ю людей» - словами «з інших підстав, визначених законом».
Водночас, запроваджене наведеним Законом формулювання «з інших підстав, визначених законом» не відповідає елементу принципу законності в частині чіткості формулювання нормативного акту, з огляду на визначення цим формулюванням повноважень центрального органу виконавчої влади, необхідних для реалізації покладених на нього завдань і функцій держави. Наведене формулювання потребує чіткої кореляції із положенням закону, який би передбачив відповідний випадок, за якого ДСНС може подати до суду позовну заяву зобов'язального характеру стосовно осіб, що відповідають за належне утримання захисних споруд.
Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 16 грудня 2015 року №1052, також не передбачає підстав звернення до суду в разі невідповідності об'єктів фонду захисних споруд цивільного захисту стану готовності до використання.
На час виникнення спірних правовідносин у цій справі, Порядком створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту, виключення таких споруд із фонду та ведення його обліку, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 10 березня 2017 року № 138 (далі - Порядок № 138), був визначений механізм створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту (далі - захисні споруди), у тому числі споруд подвійного призначення та найпростіших укриттів, та ведення його обліку.
За визначенням, наведеним у пункті 3 Порядку № 138 балансоутримувачі захисних споруд- це власники, користувачі, юридичні особи, на балансі яких перебувають захисні споруди (у тому числі споруди, що не увійшли до їх статутних капіталів у процесі приватизації (корпоратизації); а утримання захисних споруд - це комплекс заходів організаційного, матеріально-технічного, інженерного, фінансового та іншого характеру, що спрямовані на забезпечення готовності захисних споруд до використання за призначенням.
Здійснення контролю за готовністю захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням забезпечує ДСНС разом з відповідними центральними органами виконавчої влади, місцевими держадміністраціями та органами місцевого самоврядування відповідно до вимог законодавства (пункт 12 Порядку № 138).
Крім того, правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов'язки та відповідальність суб'єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) установлені Законом України від 05 квітня 2007 року № 877-V «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (далі - Закон № 877-V).
Саме в цьому Законі наведені види та форми заходів державного нагляду (контролю), зокрема у вигляді планових та позапланових заходів, які здійснюються у формі перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та в інших формах, визначених законом (стаття 1 Закону № 877-V).
Отже, за наведеного нормативно-правового регулювання та аналізуючи приписи пункту 17-1 КЦЗ України (у редакції Закону України від 06 жовтня 2022 року № 2655-IX) у взаємозв'язку з Положенням № 1052, Верховний Суд констатує, що органам ДСНС надано право звернення до адміністративного суду лише з вимогами про застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи суб'єктів господарювання свідчить про виключність судового способу захисту цих суспільних інтересів у випадку створення загрози життю та/або здоров'ю людей, тоді як в інших випадках передбачено застосування заходів адміністративного примусу, що за своєю суттю є заходом реалізації застосування санкції, передбаченої приписами статті 68 КЦЗ України.
Можливість самостійного звернення до суду органу ДСНС з позовними вимогами зобов'язального характеру до відповідальних суб'єктів в якості заходу контролю не встановлена.
Отже, за наведеного нормативно-правового регулювання, питання повноважень органу ДСНС звертатися до суду в якості позивача вирішено законодавцем через наділення указаного суб'єкта владних повноважень контролюючими функціями у вигляді здійснення державного нагляду (контролю), які реалізуються шляхом застосування відповідних заходів реагування до суб'єктів господарювання.
Саме у такий спосіб законодавець вирішив питання визначення суб'єкта державно-правового примусу у правовідносинах, пов'язаних з утриманням захисних споруд, а тому аргументи прокуратури про відсутність органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах не відповідають приписам КЦЗ України та Положенню № 1052, оскільки органи ДСНС наділені функцією впливу на балансоутримувачів об'єктів цивільного стану (захисних споруд) шляхом застосування заходів примусового характеру.
Відповідаючи на аргументи касаційної скарги Верховний Суд не може не врахувати і розвиток законодавства у сфері цивільного захисту, з огляду на набуття особливої соціальної значимості об'єктів укриття у період воєнного стану та здійснення ракетних і дронових атак на території України.
Змінами до КЦЗ України, запроваджених Законом України від 08 листопада 2023 №3441-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо уточнення повноважень суб'єктів забезпечення цивільного захисту, вдосконалення законодавства з питань захисту населення і територій від наслідків надзвичайних ситуацій, організації та проведення евакуації населення, забезпечення охорони життя та здоров'я громадян» частина п'ятнадцята статті 32 Кодексу викладена в наступній редакції: «Контроль за станом готовності об'єктів фонду захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, та/або його територіальними органами (у разі їх утворення) спільно з відповідними центральними органами виконавчої влади, іншими органами державної влади, місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування шляхом проведення комплексних, контрольних та позапланових обстежень».
Отже, норма спеціального нормативного акта визначила чіткий перелік повноважень в сфері контролю за станом готовності об'єктів фонду захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням, визначивши їх як заходи адміністративного впливу.
За твердженням прокуратури, через обмеження, запровадженні на період воєнного стану постановою Уряду від 13 березня 2022 року № 303, наразі неможливо реалізувати повноваження органом ДСНС, проте Суд зауважує, що припинення проведення планових та позапланових заходів державного нагляду (контролю) на період воєнного стану, не є тотожним поняттю відсутності органу, що уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, а приписи статті 23 Закону №1697-VII не наділяють прокурора повноваженнями визначати суб'єкту владних повноважень, який реалізує передбачені законом владні управлінські функції, додаткові повноваження, не передбачені законом.
Верховний Суд наголошує, що приписи частини четвертої статті 5 КАС України наділяють суб'єктів владних повноважень правом звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України. Тому відсутність у органу ДСНС права звернутися до суду з саме з позовом зобов'язального характеру не означає, що наразі відсутній орган, що здійснює відповідні функції у спірних правовідносинах.
Суд також звертає увагу, що позовні вимоги прокурора сформульовані загально, а сам позов не містить належних аргументів неможливості застосування адміністративних заходів для вирішення порушеного у позові питання більш оперативним шляхом, що і є метою забезпечення відповідної громади захисною спорудою.
Водночас у вказаному аспекті принагідно відмітити, що позовна вимога в адміністративному процесі визначає не лише межі судового розгляду, а й ефективність судового захисту. Зміст позовної вимоги в адміністративному судочинстві має бути підпорядкований критерію її виконуваності, що є необхідною умовою реалізації принципу ефективного захисту прав. Такий підхід узгоджується як із національними правовими стандартами, так і з правовими позиціями Європейського суду з прав людини.
Підсумовуючи викладене, Верховний Суд констатує, що в обсязі чинного нормативно-правового регулювання, захист інтересів держави шляхом звернення до суду прокурора з окремим позовом зобов'язального характеру до балансоутримувача, який не забезпечив належне утримання захисної споруди, з вимогами щодо технічного утримання та обслуговування захисної споруди, суперечить приписам частини четвертої статті 5 КАС України, оскільки ця норма містить імперативний припис щодо наділення суб'єкта владних повноважень таким правом виключно законом або Конституцією України.
Аналогічний правовий підхід щодо застосування норм права у подібних правовідносинах сформульований у постанові Верховного Суду від 02 липня 2025 року у справі №120/17511/23.
Отож колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про необхідність повернення позовної заяви прокурора, у зв'язку з відсутністю підстав звернення до суду із зазначеним позовом відповідно до пункту 7 частини четвертої статті 169 КАС України.
Узагальнюючи вищесказане Верховний Суд констатує, що доводи та аргументи касаційної скарги про неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права не знайшли свого підтвердження під час касаційного перегляду судових рішень.
Зважаючи на те, що оскаржувані судові акти є законними і підстави для їх скасування відсутні, касаційну скаргу відповідно до статті 350 КАС України необхідно залишити без задоволення, а рішення судів - без змін.
V. СУДОВІ ВИТРАТИ
З огляду на результат касаційного розгляду справи, питання про розподіл судових витрат не вирішується.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд
Касаційну скаргу заступника керівника Донецької обласної прокуратури залишити без задоволення.
Ухвалу Донецького окружного адміністративного суду від 11 грудня 2023 року та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 15 травня 2024 року у справі № 200/7012/23 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
СуддіВ.М. Соколов М.В. Білак Л.О. Єресько