про повернення позовної заяви
19 серпня 2025 року
м. Київ
справа №990/386/25
адміністративне провадження № П/990/386/25
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., суддів Коваленко Н.В., Рибачука А.І., Стародуба О.П. та Стеценко С.Г., перевіривши матеріали позовної заяви ОСОБА_1 до Верховної Ради України, Пенсійного фонду України, Кабінету Міністрів України про визнання протиправними дій та бездіяльності,
15 серпня 2025 року до Верховного Суду як суду першої інстанції надійшов позов ОСОБА_1 (далі також - позивач, ОСОБА_1 ) до Верховної Ради України, Пенсійного фонду України, Кабінету Міністрів України (далі також - відповідачі), в якому позивач просить:
- зобов'язати відповідачів негайно виконати Рішення Конституційного Суду України № 3-р(ІІ)/2023 від 22 березня 2023 року;
- зобов'язати Пенсійний фонд України повернути всю суму коштів, незаконно привласнених з 2021 року по 2025 року внаслідок невиконання Рішення Конституційного Суду України № 3-р(ІІ)/2023 від 22 березня 2023 року.
Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 15 серпня 2025 року для розгляду цієї справи визначено такий склад колегії суддів: суддя-доповідач Берназюк Я.О., судді Коваленко Н.В., Рибачук А.І., Стародуб О.П., Стеценко С.Г.
Відповідно до частини восьмої статті 171 КАС України, питання про відкриття провадження в адміністративній справі суддя вирішує протягом п'яти днів з дня надходження до адміністративного суду позовної заяви, заяви про усунення недоліків позовної заяви у разі залишення позовної заяви без руху, або отримання судом у порядку, визначеному частинами третьою - шостою цієї статті, інформації про місце проживання (перебування) фізичної особи.
Відповідно до частини першої статті 171 КАС України суддя після одержання позовної заяви з'ясовує чи подана позовна заява особою, яка має адміністративну процесуальну дієздатність; має представник належні повноваження (якщо позовну заяву подано представником); відповідає позовна заява вимогам, встановленим статтями 160, 161, 172 цього Кодексу; належить позовну заяву розглядати за правилами адміністративного судочинства і чи подано позовну заяву з дотриманням правил підсудності; позов подано у строк, установлений законом (якщо адміністративний позов подано з пропущенням встановленого законом строку звернення до суду, то чи достатньо підстав для визнання причин пропуску строку звернення до суду поважними); чи немає інших підстав для повернення позовної заяви, залишення її без розгляду або відмови у відкритті провадження в адміністративній справі, встановлених цим Кодексом.
Згідно з частиною другою статті 171 КАС України суддя відкриває провадження в адміністративній справі на підставі позовної заяви, якщо відсутні підстави для залишення позовної заяви без руху, її повернення чи відмови у відкритті провадження у справі.
Ознайомившись із поданою позовною заявою ОСОБА_1 , Верховний Суд встановив наступне.
Право особи на доступ до правосуддя гарантоване статтею 55 Основного Закону, положення якого є нормами прямої дії. Відповідно до наведеної статті Конституції України кожному гарантується судовий захист його прав та свобод і можливість оскаржити до суду рішення, дії та бездіяльність органів державної влади, місцевого самоврядування, громадських об'єднань і посадових осіб.
Свою позицію щодо застосування Конституції України при здійсненні правосуддя Верховний Суд України свого часу виклав у постанові Пленуму «Про застосування Конституції України при здійсненні правосуддя» від 1 листопада 1996 року №9. Зокрема, в пункті 8 цієї постанови зазначено, що правосуддя здійснюється виключно судами, юрисдикція яких поширюється на всі правовідносини, що виникають у державі (стаття 124 Конституції України), судам підвідомчі всі спори про захист прав і свобод громадян. Статтею 55 Конституції України кожній людині гарантовано право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, місцевого самоврядування, посадових і службових осіб, а тому суд не повинен відмовляти особі в прийнятті чи розгляді скарги з підстав, передбачених законом, який це право обмежує.
У рішенні Конституційного Суду України від 14 грудня 2011 року №19-рп/2011 (пункт 4.1.) зазначено, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб'єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.
Відповідно до частини першої і третьої статті 124 Основного Закону України, правосуддя в Україні здійснюють виключно суди; юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення; у передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.
Згідно з частиною першою та п'ятою статті 125 Конституції України судоустрій в Україні будується, зокрема, за принципом спеціалізації, відповідно до якого з метою захисту прав, свобод та інтересів особи у сфері публічно-правових відносин діють адміністративні суди.
Тобто для реалізації конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.
Відповідно до частини першої статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Згідно з пунктами 1 та 2 частини першої статті 4 КАС України адміністративна справа - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв'язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов'язує надавати такі послуги виключно суб'єкта владних повноважень, і спір виник у зв'язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб'єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв'язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб'єкта владних повноважень або іншої особи.
Відповідно до частин першої і другої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист; захист порушених прав, свобод чи інтересів особи, яка звернулася до суду, може здійснюватися судом також у будь-який спосіб, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб'єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Згідно зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
Відповідно до позиції Європейського суду з прав людини процедурні гарантії, закріплені в статті 6 Конвенції, гарантують кожному право подання скарги щодо його прав та обов'язків цивільного характеру до суду чи органу правосуддя. Таким чином, втілюється право на звернення до суду, одним із аспектів якого є право доступу до суду, тобто право розпочати провадження у судах з цивільних питань. Кожен має право на подання до суду скарги, пов'язаної з його або її правами та обов'язками; на це право, що є одним з аспектів права на доступ до суду, може посилатися кожен, хто небезпідставно вважає, що втручання у реалізацію його або її прав є неправомірним (рішення у справі «Голдер проти Сполученого Королівства» (Golder v. the United Kingdom), пункти 28- 36).
Також Cуд звертає увагу, що згідно з пунктом 9 частини третьої статті 2 КАС України до основних засад (принципів) адміністративного судочинства віднесено, зокрема, неприпустимість зловживання процесуальними правами. У свою чергу, стаття 45 КАС України встановлює, що учасники судового процесу та їхні представники повинні добросовісно користуватися процесуальними правами; зловживання процесуальними правами не допускається. З урахуванням конкретних обставин справи суд може визнати зловживанням процесуальними правами дії, що суперечать завданню адміністративного судочинства, зокрема, подання завідомо безпідставного позову, позову за відсутності предмета спору або у спорі, який має очевидно штучний характер.
У рішенні від 14 грудня 2011 року №19-рп/2011 (пункт 1 резолютивної частини) Конституційний Суд України встановив, що положення частини другої статті 55 Конституції України необхідно розуміти так, що конституційне право на оскарження в суді будь-яких рішень, дій чи бездіяльності всіх органів державної влади, місцевого самоврядування, посадових і службових осіб гарантовано кожному; реалізація цього права забезпечується у відповідному виді судочинства і в порядку, визначеному процесуальним законом. Таким чином, конституційне право особи на звернення до суду кореспондується з її обов'язком дотримуватися встановлених процесуальним законом механізмів (процедур).
Європейський суд з прав людини у своїй практиці неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема, щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть шкодити самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (рішення у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України», заяви №17160/06 та №35548/06; пункт 33).
Суд також враховує вже зазначену позицію Європейського суду з прав людини у справі «Golder v. the United Kingdom» (заява №4451/70), згідно з якою саме «небезпідставність» доводів позивача про неправомірність втручання в реалізацію його прав є умовою реалізації права на доступ до суду. У пунктах 30- 32 рішення у справі «Наталія Михайленко проти України» (заява №49069/11) Суд повторює, що пункт 1 статті 6 Конвенції гарантує кожному право на подання до суду скарги, пов'язаної з його або її правами та обов'язками цивільного характеру («Golder v. the United Kingdom», пункт 36). На це «право на суд», в якому право на доступ до суду є одним з аспектів, може посилатися кожен, хто небезпідставно вважає, що втручання в реалізацію його або її прав цивільного характеру є неправомірним, та скаржиться на те, що відповідно до пункту 1 статті 6 Конвенції йому не було надано жодних можливостей подати до суду скаргу (рішення у справах «Roche v. the United Kingdom», заява №32555/96, пункт 117 та «Salontaji-Drobnjak v. Serbia», заява №36500/05, пункт 132).
Право на доступ до суду не є абсолютним і може підлягати обмеженням; вони дозволяються опосередковано, оскільки право на доступ до суду «за своєю природою потребує регулювання державою, регулювання, що може змінюватися у часі та місці відповідно до потреб та ресурсів суспільства та окремих осіб» (див. рішення від 28 травня 1985 року у справі «Ешингдейн проти Сполученого Королівства» (Ashingdane v. the United Kingdom), заява №8225/78, пункт 57). Встановлюючи такі правила, договірна держава користується певною свободою розсуду, однак обмеження, що застосовуються, не повинні обмежувати доступ, що залишається для особи, у такий спосіб або такою мірою, щоб сама суть права була порушена. Крім того, обмеження не відповідає пункту 1 статті 6 Конвенції, якщо воно не переслідує легітимну мету та якщо немає розумного співвідношення між засобами, що застосовуються, та метою, якої прагнуть досягти («Cordova v. Italy (no. 1)», заява №40877/98, пункт 54 та «Fayed v. the United Kingdom», пункт 65).
Конвенція призначена для гарантування не теоретичних або примарних прав, а прав практичних та ефективних. Це особливо стосується гарантій, закріплених статтею 6 Конвенції, з огляду на визначне місце, яке у демократичному суспільстві займають право на справедливий суд разом з усіма гарантіями за цією статтею («Prince Hans-Adam II of Liechtenstein v. Germany» [ВП], заява №42527/98, пункт 45).
Главою 2 розділу І "Загальні положення" КАС України визначено правила віднесення справ до адміністративної юрисдикції, відповідно до яких КАС України розрізняє предметну, інстанційну та територіальну юрисдикції (підсудність).
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
Згідно з частиною першою статті 22 КАС України місцеві адміністративні суди (місцеві загальні суди як адміністративні суди та окружні адміністративні суди) вирішують адміністративні справи як суди першої інстанції, крім випадків, визначених частинами другою - четвертою цієї статті.
Відповідно до частини першої статті 25 КАС України адміністративні справи з приводу оскарження індивідуальних актів, а також дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень, які прийняті (вчинені, допущені) стосовно конкретної фізичної чи юридичної особи (їх об'єднань), вирішуються за вибором позивача адміністративним судом за зареєстрованим у встановленому законом порядку місцем проживання (перебування, знаходження) цієї особи-позивача або адміністративним судом за місцезнаходженням відповідача, крім випадків, визначених цим Кодексом.
При цьому правила виключної підсудності визначенні статтею 27 КАС України, згідно з частиною третьою якої підсудність окремих категорій адміністративних справ визначається цим Кодексом.
Частиною четвертою статті 22 КАС України передбачений вичерпний перелік справ, які підсудні Верховному Суду як суду першої інстанції, а саме: справи щодо встановлення Центральною виборчою комісією результатів виборів або всеукраїнського референдуму, справи за позовом про дострокове припинення повноважень народного депутата України, а також справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Рахункової палати, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, рішень, дій чи бездіяльності органів, які обирають (призначають), звільняють членів Вищої ради правосуддя, щодо питань обрання (призначення) на посади членів Вищої ради правосуддя, звільнення їх з таких посад, оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів призначення суддів Конституційного Суду України у процесі конкурсного відбору кандидатів на посаду судді Конституційного Суду України, а також Дорадчої групи експертів щодо оцінювання таких кандидатів на посаду судді Конституційного Суду України, бездіяльності Кабінету Міністрів України щодо невнесення до Верховної Ради України законопроекту на виконання (реалізацію) рішення Українського народу про підтримку питання загальнодержавного значення на всеукраїнському референдумі за народною ініціативою.
Особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України визначені у статті 266 КАС України, частиною першою якої передбачено, що правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ щодо: законності (крім конституційності) постанов Верховної Ради України, указів і розпоряджень Президента України; законності дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України; законності актів Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України; законності рішень Вищої ради правосуддя, ухвалених за результатами розгляду скарг на рішення її Дисциплінарних палат; законності бездіяльності Кабінету Міністрів України щодо невнесення до Верховної Ради України законопроекту на виконання (реалізацію) рішення Українського народу про підтримку питання загальнодержавного значення на всеукраїнському референдумі за народною ініціативою.
Відповідно до частини другої статті 266 КАС України адміністративні справи про законність дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів, а також законність актів Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, розглядаються у порядку спрощеного позовного провадження Верховним Судом у складі колегії Касаційного адміністративного суду не менше ніж з п'яти суддів.
Отже, нормами КАС України встановлений вичерпний перелік адміністративних справ, які підсудні Верховному Суду як суду першої інстанції, а також суб'єктів владних повноважень, які можуть бути відповідачами у таких справах.
Інші категорії адміністративних справ, у тому числі з вимогами до інших суб'єктів владних повноважень, які не зазначені у частині четвертій статті 22 КАС України, Верховному Суду як суду першої інстанції не підсудні.
Як видно з позовної заяви позивачем об'єднано кілька вимог до різних суб'єктів владних повноважень, зокрема до Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України та Пенсійного фонду України, які стосуються, головним чином, відносин у сфері пенсійного забезпечення.
З огляду на положення статей 22, 266 КАС України, Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності, зокрема, Верховної Ради України та Кабінету Міністрів України, але виключно в межах визначених законом випадків, зокрема у частині невнесення до Верховної Ради України законопроекту на виконання рішення Українського народу, ухваленого на всеукраїнському референдумі за народною ініціативою. Водночас вимоги, заявлені до Пенсійного фонду України, належать до юрисдикції місцевих адміністративних судів та не віднесені до підсудності Верховного Суду як суду першої інстанції. Отже, Верховний Суд не є судом, уповноваженим розглядати цей спір.
Згідно з пунктом 6 частини четвертої статті 169 КАС України позовна заява повертається позивачеві, якщо порушено правила об'єднання позовних вимог (крім випадків, в яких є підстави для застосування положень статті 172 цього Кодексу).
Відповідно до частин першої, п'ятої статті 172 КАС України в одній позовній заяві може бути об'єднано декілька вимог, пов'язаних між собою підставою виникнення або поданими доказами, основні та похідні позовні вимоги.
Не допускається об'єднання в одне провадження кількох вимог, щодо яких законом визначена виключна підсудність різним судам.
Дотримуючись наведених вимог процесуального закону Суд виходить з того, що оскільки позивач об'єднав в одне провадження позовні вимоги до кількох відповідачів, що підсудні різним судам, і немає законних підстав для їхнього роз'єднання в окремі провадження таким чином, щоб після роз'єднання Верховний Суд як суд першої інстанції міг розглядати у самостійному провадженні позовні вимоги до Кабінету Міністрів України, Пенсійного фонду України, які цьому суду за правилами виключної підсудності не підсудні, то позовна заява ОСОБА_1 підлягає поверненню.
Згідно з частиною восьмою статті 169 КАС України повернення позовної заяви не позбавляє права повторного звернення до адміністративного суду в порядку, встановленому законом.
Аналогічну позицію щодо застосування пункту 6 частини четвертої статті 169 КАС України Велика Палата Верховного Суду викладала неодноразово, зокрема, у постановах від 02 березня 2023 року у справі № 215/3640/22, від 11 липня 2024 року в справі № 990/198/24, від 05 грудня 2024 року в справі № 990/308/24, від 10 квітня 2025 року в справі № 990/43/25 та Верховний Суд, зокрема, в ухвалах від 10 квітня 2023 року у справі №990/59/23, від 03 липня 2025 року у справі №990/298/25, від 28 липня 2025 року у справі №990/353/25
Враховуючи викладене, керуючись статтями 22, 160, 169, 172, 266, 294 КАС України, суд, -
Позовну заяву ОСОБА_1 до Верховної Ради України, Пенсійного фонду України, Кабінету Міністрів України про визнання протиправними дій та бездіяльності повернути позивачеві.
Копію ухвали про повернення позовної заяви надіслати особі, яка її подала.
Ухвала може бути оскаржена до Великої Палати Верховного Суду протягом п'ятнадцяти днів з дня її прийняття та набирає законної сили після її перегляду в апеляційному порядку або після закінчення строку на апеляційне оскарження.
Суддя-доповідач Я.О. Берназюк
Судді: Н.В. Коваленко
А.І. Рибачук
О.П. Стародуб
С.Г. Стеценко