28 липня 2025 року Справа № 640/38365/21 Провадження ЗП/280/862/25 м.Запоріжжя
Запорізький окружний адміністративний суд у складі головуючого судді Мінаєвої К.В., розглянувши в порядку письмового провадження за правилами спрощеного позовного провадження адміністративну справу
за позовом Акціонерного товариства «Укргазвидобування»
до Північного офісу Держаудитслужби
про визнання протиправним та скасування висновку № UA-2021-04-23-004209-b від 14.12.2021,
І. Зміст і підстави позовних вимог.
Акціонерне товариство «Укргазвидобування» звернулось до суду з позовом, в якому просить визнати протиправним та скасувати рішення Північного офісу Держаудитслужби про результати моніторингу процедури закупівлі № UA-2021-04-23-004209-b від 14.12.2021 року.
В обґрунтування позову посилається на те, що якому відповідач у Висновку зазначає про порушення позивачем вимог частини 5 статті 8 Закону України № 922-VIII «Про публічні закупівлі» (далі - Закон № 922-VIII) та, з огляду на відсутність механізму їх усунення, зобов'язує позивача здійснити заходи, направлені на недопущення встановлених порушень у подальшому, зокрема, шляхом притягнення до відповідальності осіб, якими допущено порушення. Позивач вважає, що викладені у Висновку твердження помилкові, необґрунтовані, та протиправні зобов'язання порушують принципи добросовісної конкуренції, недискримінації, об'єктивної та неупередженої оцінки тендерних пропозицій, порушують Конституцію України, оскільки зобов'язують позивача вчиняти дії, що суперечать вимогам законодавства України, порушують права позивача. Вказує, що під час здійснення моніторингу процедури закупівлі відповідач оприлюднив в електронній системі закупівель запит по надання інформації та документів, на підставі яких Замовник обґрунтував розмір витрат, технічних та якісних характеристик предмета закупівлі та визначив його очікувану вартість, у відповідь на який позивачем своєчасно оприлюднено в електронній системі закупівель відповідні пояснення. Отже, запитувана відповідачем інформація надана позивачем у встановлений відповідачем строк, тому порушення своєчасності надання інформації допущено не було. Крім того, зазначає, що предметом моніторингу може бути виключно дотримання тих вимог, які передбачені Законом № 922-VIII та іншими нормативно-правовими актами у сфері публічних закупівель. Оскільки останні не визначають обов'язку замовника обґрунтувати та визначити порядок розрахунку очікуваної вартості предмета закупівлі для юридичних осіб та/або суб'єктів господарювання, які здійснюють діяльність в одній або декількох окремих сферах господарювання, зазначене питання не може бути предметом дослідження в рамках моніторингу. Крім того, вважає, що в порушення вимог закону відповідач у Висновку не визначив конкретний спосіб усунення виявлених під час моніторингу порушень. Також, вважає, що оскаржуваний висновок підписаний неналежним цифровим підписом та складений з порушенням строку, встановленого ст. 8 Закону № 922-VIII. Просить задовольнити позовні вимоги в повному обсязі.
ІІ. Виклад позицій інших учасників справи.
20.05.2022 на адресу Окружного адміністративного суду м. Києва надійшов відзив на позовну заяву, в якому відповідач позовні вимоги не визнає, зазначає, що перед здійсненням процедури закупівлі замовник зобов'язаний визначити очікувану вартість предмета закупівлі з урахуванням усіх його необхідних технічних, функціональних та якісних характеристики. За результатами аналізу питання щодо своєчасності надання інформації та документів у випадках, передбачених Законом № 922-VIII, установлено, що на порушення вимог частини 5 статті 8 Закону № 922-VIII Замовник не надав через електронну систему закупівель інформацію та документи на підставі яких розрахував розмір витрат, технічних та якісних характеристик предмета закупівлі та визначив його очікувану вартість. Інших порушень у ході проведення моніторингу закупівлі не встановлено. Замовником на запит посадової особи органу державного фінансового контролю протягом трьох робочих днів з дня оприлюднення запиту не надано документи, які вимагались та наявність яких підтверджено Замовником у наданих поясненнях, цим самим не виконано законну вимогу органу державного фінансового контролю. Крім того, вказує, що відповідач при визначенні зобов'язання у Висновку, чітко дотримувався чинних нормативно-правових актів, врахував відсутність інших дієвих способів усунення виявлених порушень, окрім як надання застереження щодо недопущення таких порушень в подальшому. Такий спосіб усунення порушень, спрямований на неухильне дотримання законодавства про публічні закупівлі при їх проведенні, є пропорційним та має легітимну мету. Зазначає, що висновок моніторингу закупівлі, як акт індивідуальної дії - не встановлює нових обов'язків для позивача, не скасовує чи звужує його прав, що потребують захисту, а лише вказує на необхідність в подальшому дотримання законодавства, що регулює проведення публічних закупівель, а тому не порушує права позивача. Відтак вважає оскаржуваний висновок правомірним та просить відмовити у задоволенні позову.
15.04.2025 до Запорізького окружного адміністративного суду надійшли додаткові пояснення позивача, у яких позивач вказує, що оскаржуваний у даній справі висновок залишається чинним та порушує права позивача, доки не буде визнаний протиправним та не скасований судом. При цьому, оскаржуване порушення суб'єкта владних повноважень не може бути ним виправлене, отже повне відновлення законних прав та інтересів позивача неможливе без визнання оскаржуваного висновку суб'єкта владних повноважень протиправним.
16.04.2025 судом отримано додаткові письмові пояснення відповідача, у яких зазначено, що граничний строк для складення висновку про результати моніторингу процедури закупівлі закінчується - 09.12.2021. Таким чином, оскаржуваний Висновок складений 09.12.2021, а оприлюднений 14.12.2021, отже вимоги Закону № 922-VIII виконано. Відповідач вказує, що перед здійсненням процедури закупівлі, замовник зобов'язаний визначити очікувану вартість предмета закупівлі з урахуванням усіх його необхідних технічних, функціональних та якісних характеристик. Згідно з правовою позицією Верховного Суду, викладеною у постанові від 30.03.2023 у справі № 420/11945/21, а саме у п. 80 застосований органом державного фінансового контролю спосіб усунення виявлених порушень «здійснити заходи щодо недопущення виявлених порушень у подальшому», є превентивним заходом, що не вимагає розірвання договірних відносин. Так вимога відповідача скерована на дотримання в подальшому вказаних правових норм під час проведення закупівель. Такий підхід узгоджується також із правовою позицією Верховного Суду, викладеною у постановах від 14.11.2024 у справі № 420/13262/22, від 15.06.2023 у справі № 160/15844/22, від 21.12.2023 у справі № 160/18147/22. Зазначає, що зобов'язання позивача здійснити розгляд питання про притягнення винних працівників до відповідальності саме по собі не створює жодних негативних наслідків для позивача, оскільки не зобов'язує його прийняти конкретне рішення. В силу вимог пункту 15 частини першої 5 статті 10 Закону № 2939-XII та підпункту 22 пункту 6 Положення № 43 орган державного фінансового контролю наділений лише правом ініціювання питання щодо притягнення до відповідальності винних у допущених порушеннях осіб. Водночас питання виявлення осіб, винних порушеннях, зазначених в спірному висновку, та встановлення достатності підстав для притягнення їх до відповідальності є прерогативою Позивача. Такий підхід узгоджується також із правовою позицією Верховного Суду, викладеною у постановах від 30.11.2023 у справі № 160/20811/22, від 21.12.2023 у справі № 160/18147/22.
ІII. Процесуальні дії у справі.
Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 17.01.2022 у справі №640/38365/21 відкрито провадження в адміністративній справі, призначено справу до розгляду за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення (виклику) сторін та проведення судового засідання за наявними у справі матеріалами.
Законом України від 13.12.2022 № 2825-IX «Про ліквідацію Окружного адміністративного суду міста Києва та утворення Київського міського окружного адміністративного суду» ліквідовано Окружний адміністративний суд міста Києва, утворено Київський міський окружний адміністративний суд із місцезнаходженням у місті Києві. На виконання положень пункту 2 розділу ІІ Прикінцевих та перехідних положень Закону України № 2825-IX матеріали адміністративної справи №640/38365/21 скеровано за належністю до Київського окружного адміністративного суду.
Відповідно до пункту 6 частини першої статті 152 та частини п'ятої статті 153 Закону України «Про судоустрій і статус суддів», Закону України «Про внесення зміни до пункту 2 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про ліквідацію Окружного адміністративного суду міста Києва та утворення Київського міського окружного адміністративного суду» щодо забезпечення розгляду адміністративних справ», з метою відновлення належного доступу громадян та юридичних осіб до правосуддя у публічно правових спорах наказом Державної судової адміністрації України від 16.09.2024 №399 затверджено Порядок передачі судових справ, нерозглянутих Окружним адміністративним судом міста Києва. З урахуванням положень Закону України № 2825-IX та результатів авторозподілу судових справ, не розглянутих Окружним адміністративним судом міста Києва (протокол доступний за посиланням: https://court.gov.ua/gromadjanam/perelik_rozpodil/), матеріали адміністративної справи №640/38635/21 скеровано за належністю до Запорізького окружного адміністративного суду, які надійшли 03.04.2025 за вх.№16154.
Ухвалою Запорізького окружного адміністративного суду від 08.04.2025 прийнято до провадження справу №640/38635/21 за позовом Акціонерного товариства «Укргазвидобування» до Північного офісу Держаудитслужби про визнання протиправним та скасування висновку № UA-2021-04-23-004209-b від 14.12.2021. Призначено справу до розгляду за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення (виклику) сторін (у письмовому провадженні).
IV. Фактичні обставини справи, встановлені судом.
На підставі наказу Північного офісу Держаудитслужби від 17.11.2021 № 661 «Про початок моніторингу закупівлі», Північним офісом Держаудитслужби здійснено моніторинг закупівлі Позивачем - 24612000-7 Вибухові речовини різні (Заряд кумулятивний для корпусних перфораційних систем 3 3/8» - 3 1/2» (86мм - 89мм)), ДК 021:2015: 24610000-3 - Готові вибухові речовини.
У Констатуючій частині висновку вказано наступне:
«Предметом аналізу були питання: визначення предмета закупівлі, відображення закупівлі у річному плані, оприлюднення інформації щодо закупівлі, відповідності вимог тендерної документації вимогам Закону України «Про публічні закупівлі» від 25.12.2015 № 922-VIII (далі - Закон № 922-VIII), розгляду тендерних пропозицій, своєчасності укладання договору про закупівлю та його оприлюднення, відповідності умов договору умовам тендерної пропозиції переможця.
Під час моніторингу проаналізовано: річний план закупівель на 2021 рік, оголошення про проведення відкритих торгів, тендерну документацію, затверджену протоколом тендерного комітету від 23.04.2021 № 762, тендерні пропозиції ТОВ «НТП «Агрософт», НІЦ «Матеріалообробка вибухом» Інституту електрозварювання ім. Є.О. Патона Національної академії наук України, протокол розгляду тендерних пропозицій від 24.06.2021 № 21Т-086, повідомлення про намір укласти договір від 24.06.2021, договір від 12.07.2021 № УГПГФ 915/07-21, відповідь Замовника на запит органу державного фінансового контролю від 22.11.2021.
Відповідно до частини першої статті 4 Закону № 922-VIII планування закупівель здійснюється на підставі наявної потреби у закупівлі товарів, робіт і послуг. Заплановані закупівлі включаються до річного плану закупівель. При цьому згідно із вимогами пункту 3 частини другої статті 4 Закону № 922-VIII річний план закупівель повинен містити інформацію про розмір бюджетного призначення та/або очікувана вартість предмета закупівлі.
Отже, перед здійсненням процедури закупівлі замовник зобов'язаний визначити очікувану вартість предмета закупівлі з урахуванням усіх його необхідних технічних, функціональних та якісних характеристики.
Згідно із частиною п'ятою статті 8 Закону № 922-VIII протягом строку проведення моніторингу процедури закупівлі посадова особа органу державного фінансового контролю, відповідальна за проведення моніторингу процедури закупівель, має право через електронну систему закупівель запитувати у замовника пояснення (інформацію, документи) щодо прийнятих рішень та/або вчинених дій чи бездіяльності, які є предметом дослідження в рамках моніторингу процедури закупівлі. Усі такі запити про надання пояснень автоматично оприлюднюються електронною системою закупівель.
Замовник протягом трьох робочих днів з дня оприлюднення запиту про надання пояснень щодо прийнятих рішень та/або вчинених дій чи бездіяльності, які є предметом дослідження в рамках моніторингу процедури закупівлі, повинен надати відповідні пояснення (інформацію, документи) через електронну систему закупівель.
З огляду на викладене під час здійснення моніторингу процедури закупівлі Північний офіс Держаудитслужби 22.11.2021 звернувся через електронну систему закупівель до Замовника з метою отримання, зокрема, інформації та документів на підставі яких Замовник обґрунтував розмір витрат, технічних та якісних характеристик предмета закупівлі та визначив його очікувану вартість, а також щодо отримання інформації про посилання на сторінку власного вебсайту (або офіційного вебсайту головного розпорядника бюджетних коштів) на якій розміщено зазначену інформацію, відповідно до вимог пункту 4-1 постанови Кабінету Міністрів України від 11 жовтня 2016 року № 710 «Про ефективне використання державних коштів» (зі змінами) (далі - Постанова № 710) .
Однак, Замовник на порушення вимог частини п'ятої статті 8 Закону № 922-VIII не надав через електронну систему закупівель інформацію та документи на підставі яких розрахував розмір витрат, технічних та якісних характеристик предмета закупівлі та визначив його очікувану вартість.».
За результатами моніторингу встановлено порушення п. 8 та п. 9 ч. 2 ст. 21, ч. 1 ст. 31, ч. 5 ст. 41 Закону № 922-VШ. За результатами аналізу питання дотримання Замовником законодавства у сфері публічних закупівель при визначенні предмета закупівлі, відображення закупівлі у річному плані, відповідності вимог тендерної документації вимогам Закону № 922- VIII, своєчасності укладання договору про закупівлю та його оприлюднення - порушень не встановлено.
14.12.2021 р. в електронній системі публічних закупівель Ргоzогrо (https://prozorro.gov.ua/tender/UA-2021-04-23-004209-b) оприлюднено висновок про результати моніторингу процедури закупівлі № UA-2021-04-23-004209-b, який затверджено начальником Північного офісу Держаудитслужби 14.12.2021 р. Карабановим О.В.
Вважаючи висновок відповідача про результати моніторингу процедури закупівлі протиправним та таким, що підлягає скасуванню, позивач звернувся з цим позовом до суду.
V. Мотиви, з яких виходить суд, та застосовані норми права.
За приписами частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відтак суб'єкт владних повноважень зобов'язаний діяти лише на виконання закону, за умов і обставин, визначених ним, вчиняти дії, не виходячи за межі прав та обов'язків, дотримуватися встановленої законом процедури, обирати лише встановлені законодавством України способи правомірної поведінки під час реалізації своїх владних повноважень.
Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні на момент виникнення спірних правовідносин було регламентовано Законом України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26.01.1993 №2939-XII (далі - Закон № 2939-XII у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин).
Згідно з частиною першою статті 1 Закону №2939-XII здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю).
Відповідно до частини другої статті 2 Закону №2939-XII державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, інспектування, перевірки закупівель та моніторингу закупівлі.
Постановою Кабінету Міністрів України від 28.10.2015 №868 «Про утворення Державної аудиторської служби України», яка набрала чинності 03.11.2015, утворено Державну аудиторську службу України як центральний орган виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів, реорганізувавши Державну фінансову інспекцію шляхом перетворення.
Відповідно до пункту 1 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03.02.2016 №43 (далі - Положення №43), Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів та який реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.
За змістом підпункту 3 пункту 4 Положення №43 Держаудитслужба відповідно до покладених на неї завдань, крім іншого, реалізує державний фінансовий контроль через здійснення: моніторингу закупівель.
Держаудитслужба здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи (пункт 7 Положення №43).
Відповідно до частин 1 та 4 статті 5 Закону №2939-XII контроль за дотриманням законодавства у сфері закупівель здійснюється шляхом проведення моніторингу закупівлі у порядку, встановленому Законом України «Про публічні закупівлі», проведення перевірки закупівель, а також під час державного фінансового аудиту та інспектування. Моніторинг закупівлі здійснюється за місцезнаходженням органу державного фінансового контролю.
Правові та економічні засади здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для забезпечення потреб держави та територіальної громади регулює Закон № 922-VIII (у редакції, чинній на час проведення моніторингу процедури закупівлі).
Пунктом 14 частини 1 статті 1 Закону №922-VIII визначено, що моніторинг процедури закупівлі - аналіз дотримання замовником законодавства у сфері публічних закупівель під час проведення процедури закупівлі, укладення договору про закупівлю та протягом його дії з метою запобігання порушенням законодавства у сфері публічних закупівель.
Відповідно до частини 1 статті 8 Закону №922-VIII моніторинг процедури закупівлі здійснюють центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю, та його міжрегіональні територіальні органи (далі - органи державного фінансового контролю). Моніторинг процедури закупівлі здійснюється протягом проведення процедури закупівлі, укладення договору про закупівлю та його дії. Моніторинг процедури закупівлі не проводиться на відповідність тендерної документації вимогам частини четвертої статті 22 цього Закону.
Згідно з частиною п'ятою статті 8 Закону № 922-VIII протягом строку проведення моніторингу процедури закупівлі посадова особа органу державного фінансового контролю, відповідальна за проведення моніторингу процедури закупівель, має право через електронну систему закупівель запитувати у замовника пояснення (інформацію, документи) щодо прийнятих рішень та/або вчинених дій чи бездіяльності, які є предметом дослідження в рамках моніторингу процедури закупівлі. Усі такі запити про надання пояснень автоматично оприлюднюються електронною системою закупівель. Замовник протягом трьох робочих днів з дня оприлюднення запиту про надання пояснень щодо прийнятих рішень та/або вчинених дій чи бездіяльності, які є предметом дослідження в рамках моніторингу процедури закупівлі, повинен надати відповідні пояснення (інформацію, документи) через електронну систему закупівель.
Замовник у межах строку здійснення моніторингу процедури закупівлі має право з власної ініціативи надавати пояснення щодо прийнятих рішень та/або вчинених дій чи бездіяльності, які є предметом дослідження в рамках моніторингу процедури закупівлі.
Приписами частини шостої статті 8 Закону № 922-VIII передбачено, що за результатами моніторингу процедури закупівлі посадова особа органу державного фінансового контролю складає та підписує висновок про результати моніторингу процедури закупівлі (далі - висновок), що затверджується керівником органу державного фінансового контролю або його заступником. Такий висновок підлягає оприлюдненню в електронній системі закупівель протягом трьох робочих днів з дня його складання.
У частині десятій статті 8 Закону № 922-VIII закріплено, що у разі незгоди замовника з інформацією, викладеною у висновку, він має право оскаржити висновок до суду протягом 10 робочих днів з дня його оприлюднення, про що зазначається в електронній системі закупівель протягом наступного робочого дня з дня оскарження висновку до суду. Замовник зазначає в електронній системі закупівель про відкриття провадження у справі протягом наступного робочого дня з дня отримання інформації про відкриття такого провадження та номер такого провадження.
Аналіз наведених правових норм дає підстави для висновку, що органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за дотриманням законодавства у сфері публічних закупівель шляхом їх моніторингу, за результатами здійснення якого посадовою особою складається висновок про результати моніторингу закупівлі.
При виявленні порушень законодавства у сфері публічних закупівель орган державного фінансового контролю у висновку здійснює його опис та зазначає про спосіб його усунення.
Отже, з метою усунення виявленого під час моніторингу порушення вимог законодавства у сфері публічних закупівель у висновку міститься вимога зобов'язального характеру, яка є обов'язковою для виконання.
За змістом Висновку, встановлено, що під час здійснення моніторингу процедури закупівлі Північний офіс Держаудитслужби 22.11.2021 звернувся через електронну систему закупівель до Замовника з метою отримання, зокрема, інформації та документів на підставі яких Замовник обґрунтував розмір витрат, технічних та якісних характеристик предмета закупівлі та визначив його очікувану вартість, а також щодо отримання інформації про посилання на сторінку власного вебсайту (або офіційного вебсайту головного розпорядника бюджетних коштів) на якій розміщено зазначену інформацію, відповідно до вимог пункту 4-1 постанови Кабінету Міністрів України від 11 жовтня 2016 року № 710 «Про ефективне використання державних коштів» (зі змінами) (далі - Постанова № 710) .
Так, 22.11.2021 відповідачем оприлюднено в електронній системі закупівель запит замовнику на пояснення, що доступні за посиланням https://prozorro.gov.ua/tender/UA-2021-04-23-004209-b. 23.11.2021 позивачем оприлюднені в електронній системі закупівель пояснення на запит Відповідача від 22.11.2021 (доступні за пocилaнням https://prozorro.gov.ua/tender/UA-2021-04-23-004209-b.)
Відповідач вважає, що в даному випадку позивач допустив порушення вимог частини 5 статті 8 Закону № 922-VIII, оскільки не надав через електронну систему закупівель інформацію та документи на підставі яких розрахував розмір витрат, технічних та якісних характеристик предмета закупівлі та визначив його очікувану вартість.
До матеріалів справи долучено відповідь на вказаний запит, за змістом якої позивач пояснив, що на товариство не поширюються вимоги постанови Кабінету Міністрів України від 11 жовтня 2016 р. № 710 «Про ефективне використання державних коштів», якою передбачено обов'язок головних розпорядників бюджетних коштів (розпорядників бюджетних коштів нижчого рівня), суб'єктів господарювання державного сектору економіки та підприємств, які використовують кошти державного бюджету забезпечити обґрунтування технічних та якісних характеристик предмета закупівлі, розміру бюджетного призначення, очікуваної вартості предмета закупівлі та оприлюднення вказаної інформації на власному веб- сайті, з огляду на наступне.
Товариство не є бюджетною установою, що повністю утримуються за рахунок відповідно державного бюджету чи місцевого бюджету. Крім того, Товариство не є суб'єктом господарювання державного сектору економіки, з огляду на вказане.
Статтею 22 Господарського кодексу України визначено, що суб'єктами господарювання державного сектора економіки є суб'єкти, що діють на основі лише державної власності, а також суб'єкти, державна частка у статутному капіталі яких перевищує п'ятдесят відсотків чи становить величину, яка забезпечує державі право вирішального впливу на господарську діяльність цих суб'єктів.
Відповідно до п. 4.2 статуту АТ «Укргазвидобування» Товариство є власником: майна, переданого йому засновником; кредитних та запозичених коштів; виробленої продукції та майна, створеного (придбаного) Товариством у результаті господарської діяльності; доходів, отриманих у результаті здійснення господарської діяльності;
В рішенні Господарського суду міста Києва по справі № 910/10255/13 від 27.06.2013 року, яке залишене без змін постановою Київського апеляційного господарського суду від 10.07.2013 року та постановою Вищого господарського суду України від 13.08.2013 року по справі № 910/10255/13, встановлено, що майно, передане Національною акціонерною компанією Нафтогаз України до статутного капіталу ПАТ «Укргазвидобування» (перейменовано на АТ «Укргазвидобування» з 23.05.2018), а також майно, яке придбане, виготовлене та отримане ПАТ «Укргазвидобування» з інших джерел (в тому числі набуте внаслідок правонаступництва) є власністю ПАТ «Укргазвидобування».
Пунктом 4.3. статуту АТ «Укргазвидобування» передбачено, що Товариство має використовувати державне майно відповідно до законодавства. Майно, що є державною власністю і надане Товариству у користування, включається до його активів.
Тобто, відповідно до статуту Товариства, у АТ «Укргазвидобування» наявне майно, яке належить йому на праві приватної власності та, крім того, АТ «Укргазвидобування» може використовувати державне майно.
Таким чином, АТ «Укргазвидобування» не є суб'єктом, який діє на основі лише державної власності, а отже йому не притаманна перша ознака суб'єкта господарювання державного сектору економіки.
Крім того, згідно з ч. 1 ст. 167 Господарського кодекс у України корпоративні права - це права особи, частка якої визначається у статутному капіталі (майні) господарської організації, що включають правомочності на участь цієї особи в управлінні господарською організацією, отримання певної частки прибутку (дивідендів) даної організації та активів у разі ліквідації останньої відповідно до закону, а також інші правомочності, передбачені законом та статутними документами.
Пунктом 8 частини 1 статті 2 Закону України «Про акціонерні товариства» визначено, що корпоративні права - сукупність майнових і немайнових прав акціонера - власника акцій товариства, які випливають з права власності на акції, що включають право на участь в управлінні акціонерним товариством, отримання дивідендів та активів акціонерного товариства у разі його ліквідації відповідно до закону, а також інші права та правомочності, передбачені законом чи статутними документами.
Згідно ст. 172 Господарського кодексу України відносини, пов'язані з управлінням корпоративними правами держави, регулюються Законом України "Про управління об'єктами державної власності", іншими законами України та нормативно-правовими актами, прийнятими відповідно до них.
Зокрема, статтею 3 Закону України "Про управління об'єктами державної власності» визначено, що корпоративні права держави це - корпоративні права, що належать державі у статутних капіталах господарських організацій. Зі змісту вищезазначених норм чинного законодавства вбачається, що господарське товариство вважається таким, у статутному капіталі якого є корпоративні права держави, лише у випадку якщо держава є акціонером такого товариства та їй належать акції у статутному капіталі цього господарського товариства.
В той же час, відповідно до статуту АТ «Укргазвидобування» засновником та єдиним акціонером Товариства є акціонерне товариство «Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України», яка є окремою юридичною особою, створеною відповідно до чинного законодавства України.
В рішенні Господарського суду міста Києва по справі № 910/10255/13 від 27.06.2013 року, яке залишене без змін постановою Київського апеляційного господарського суду від 10.07.2013 та постановою Вищого господарського суду України від 13.08.2013 по справі № 910/10255/13, встановлено, що корпоративні права відносно ПАТ «Укргазвидобування» належать саме Національній акціонерній компанії «Нафтогаз України», а не державі, а відтак ПАТ «Укргазвидобування» не є господарською організацію чи товариством, у статутному капіталі якої є корпоративні права держави.
В постанові Окружного адміністративного суду м. Києва від 19.02.2014, залишеній без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 19.01.2016 року та постановою Верховного Суду від 20.12.2018 року по справі №826/1503/14, суд встановив, що у статутному капіталі ПАТ "Укргазвидобування" наявні корпоративні права виключно НАК "Нафтогаз України", а відтак, ПАТ "Укргазвидобування" не є підприємством, частка держави у статутному капіталі якого становить 50 відсотків та більше.
Таким чином, оскільки акції АТ «Укргазвидобування» належать НАК «Нафтогаз України», а не державі, то АТ «Укргазвидобування» не відноситься до суб'єктів, державна частка у статутному капіталі яких перевищує п'ятдесят відсотків чи становить величину, яка забезпечує державі право вирішального впливу на господарську діяльність цих суб'єктів, а відтак АТ «Укргазвидобування» не притаманна і друга ознака суб'єкта державного сектору економіки.
Крім того, в рішенні Господарського суду м. Києві від 17.01.2017 по справі №910/17060/16, яке залишено без змін постановою Вищого господарського суду України від 24.10.2017, встановлено, що Товариство не відносяться до суб'єктів державного сектору економіки.
Наведене свідчить про те, що АТ «Укргазвидобування» не є суб'єктом державного сектору економіки. Товариство не використовує кошти Державного бюджету України.
Отже, позивач не є головним розпорядником бюджетних коштів (розпорядником бюджетних коштів нижчого рівня), суб'єктом господарювання державного сектору економіки, а відтак і не належить до переліку суб'єктів господарювання, на яких розповсюджуються вимоги пункту 4-1 постанови Кабінету Міністрів України «Про ефективне використання державних коштів» від 11 жовтня 2016 року № 710 щодо оприлюднення інформації про обґрунтування технічних та якісних характеристик предмета закупівлі на сторінці власного веб-сайту.
Всі зазначені аргументи було описано АТ «Укргазвидобування» у наданих поясненнях, які опубліковані у відповідь на запит на пояснення. Проте, відповідачем їх протиправно не взято до уваги.
Отже, проаналізувавши норми Закону № 922-VIII та зміст оскаржуваного Висновку, суд вважає, що зафіксовані відповідачем порушення вимог частини п'ятої статті 8 Закону № 922-VIII виходять за межі моніторингу процедури закупівлі, оскільки не стосуються аналізу дотримання замовником законодавства у сфері публічних закупівель під час проведення процедури закупівлі, укладення договору про закупівлю та протягом його дії.
Крім того, Висновок не містить посилання на порушення Замовником Постанови № 710, проте, відповідач запросив у позивача посилання на сторінку власного вебсайту, на якому розміщено обґрунтування технічних та якісних характеристик предмета закупівлі, розміру витрат, очікуваної вартості предмета закупівлі, необхідність визначення яких і передбачена вказаною Постановою.
Разом із тим, відповідачем не доведено наявність у позивача обов'язку розміщувати вказану інформацію.
Водночас контролюючим органом не зазначено, що визначення очікуваної вартості закупівлі відбулося із порушенням законодавства, та через це мало свої негативні юридичні наслідки, тому останнє не може вважатися порушенням, встановленим за результатами процедури закупівлі, а тому висновок в цій частині не відповідає цілям моніторингу.
Аналогічного висновку дійшов Верховний Суд в постанові від 19.02.2025 у справі №640/19571/22.
Щодо зобов'язальної частини висновку про результати моніторингу закупівлі.
Як встановлено вище, відповідач зобов'язав позивача «здійснити заходи направлені на недопущення встановлених порушень у подальшому, зокрема шляхом притягнення до відповідальності осіб, якими допущено порушення та протягом п'яти робочих днів з дня оприлюднення висновку оприлюднити через електронну систему закупівель інформацію та/або документи, що свідчать про вжиття таких заходів».
Наказом Державної аудиторської служби України від 23.04.2018 №86 затверджено Порядок заповнення форми висновку про результати моніторингу закупівлі.
Відповідно до пункту 2 Розділу ІІІ цього Порядку у пункті 2 констатуючої частини форми висновку робиться висновок про наявність чи відсутність порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель за кожним із питань, що аналізувалися.
У разі виявлення порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель пункт 3 констатуючої частини форма висновку має містити посилання на структурну одиницю компетенційного нормативно-правового акта, на підставі якої орган державного фінансового контролю зобов'язує замовника усунути у встановленому законодавством порядку такі порушення, а також зобов'язання щодо їх усунення (пункт 3 Розділу ІІІ Порядку).
Системний аналіз приписів Закону № 922-VIII та розділу III Порядку № 552, а також встановлених обставин справи дозволяє дійти висновку, що з метою виконання вимоги щодо обґрунтованості спірного висновку відповідачу не достатньо вказати у його змісті на факт відповідного правопорушення. Відповідач зобов'язаний навести опис порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, виявленого(их) за результатами моніторингу закупівлі, а також, у разі виявлення порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, окремо зазначити структурну одиницю компетенційного нормативно-правового акта, на підставі якої орган державного фінансового контролю зобов'язує замовника усунути у встановленому законодавством порядку виявлені порушення, а також зобов'язання щодо їх усунення.
Разом з тим, Висновок за своїм змістом є рішенням суб'єкта владних повноважень, прийнятим в межах реалізації повноважень органу державного фінансового контролю, та визначає позивачу певні зобов'язання для виконання. При цьому зобов'язальний характер вимоги щодо усунення правопорушення свідчить про встановлення цього порушення і визначення імперативного обов'язкового способу його усунення.
Наведене узгоджується із правовим висновком Верховного Суду, викладеним у постановах від 10.12.2019 у справі №160/9513/18 та від 05.03.2020 у справі №640/467/19.
Висновок є індивідуально-правовим актом та породжує права і обов'язки для позивача, оскільки містить певні вимоги зобов'язального характеру, зокрема, недопущення в подальшому порушень законодавства та оприлюднення через електронну систему закупівель інформацію та/або документи, що свідчать про вжиття заходів.
Можливість усунення виявлених порушень прямо залежить від чіткого визначення суб'єктом владних повноважень конкретного заходу (варіанту поведінки), яких слід вжити уповноваженій особі Замовника для усунення порушень.
Спонукання позивача самостійно визначити на підставі невизначених норм, які саме заходи слід вжити для усунення виявлених порушень, в свою чергу, може призвести до нового можливого порушення позивачем чинного законодавства. Зазначене є порушенням вимог закону в частині змісту висновку як акта індивідуальної дії.
Визначення контролюючим органом такого способу усунення виявлених порушень як «здійснення заходів із забезпечення в подальшому недопущення встановлених порушень» не вирішує питання обґрунтованості та вмотивованості акта індивідуальної дії.
Відповідач, приймаючи акт індивідуальної дії зобов'язального характеру про необхідність усунення правопорушення, повинен визначити імперативний обов'язковий спосіб його усунення.
Однак, відповідач не конкретизував, яких саме заходів має вжити позивач та не визначив спосіб усунення виявлених під час моніторингу порушень, що свідчить про його нечіткість та невизначеність.
Розглядуване зобов'язання висновку контролюючого органу не містить конкретних заходів до виконання, тобто є неконкретизованим, в цій частині висновку не встановлено спосіб його виконання: він не містить визначення переліку дій, які саме необхідні вчинити позивачу, які заходи слід вжити задля усунення порушень, а також таке формулювання виключає можливість відстежити виконання визначеного зобов'язання.
Враховуючи, що судом встановлено відсутність порушень позивачем Закону № 922-VIII при проведенні закупівлі UA-2021-04-23-004209-b, а також зважаючи на необґрунтованість висновку, суд вважає, що оскаржуваний Висновок не відповідає критеріям, передбаченим ч.2 ст.2 КАС України, є протиправним та таким, що підлягає скасуванню.
Щодо підписання та затвердження спірного висновку неналежним електронним підписом.
Відповідно до абзацу 2 частини другої статті 17 Закону №2155-VIII (в редакції чинній на час виникнення спірних правовідносин) органи державної влади, органи місцевого самоврядування, підприємства, установи та організації державної форми власності, державні реєстратори, нотаріуси та інші суб'єкти, уповноважені державою на здійснення функцій державного реєстратора, для засвідчення чинності відкритого ключа використовують лише кваліфікований сертифікат відкритого ключа, а для реалізації повноважень, спрямованих на набуття, зміну чи припинення прав та/або обов'язків фізичної або юридичної особи відповідно до закону, застосовують виключно засоби кваліфікованого електронного підпису чи печатки, які мають вбудовані апаратно-програмні засоби, що забезпечують захист записаних на них даних від несанкціонованого доступу, від безпосереднього ознайомлення із значенням параметрів особистих ключів та їх копіювання.
Пунктом 3 Постанови №193 виключається можливість використання удосконалених електронних підписів чи печаток, які базуються на кваліфікованих сертифікатах відкритих ключів для реалізації органами державної влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами та організаціями державної форми власності, державними реєстраторами, нотаріусами та іншими суб'єктами, уповноваженими державою на здійснення функцій державного реєстратора, повноважень, спрямованих на набуття, зміну чи припинення прав та/або обов'язків фізичної або юридичної особи відповідно до закону.
Отже, для реалізації відповідних повноважень використовуються виключно кваліфіковані електронні підписи.
Відповідно до пункту 1 Порядку використання електронних довірчих послуг в органах державної влади, органах місцевого самоврядування, підприємствах, установах та організаціях державної форми власності, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 19 вересня 2018 року № 749 (далі - Порядок № 749) (чинного на час виникнення спірних правовідносин), цей Порядок визначав вимоги щодо використання, у тому числі отримання, кваліфікованих електронних довірчих послуг в органах державної влади, органах місцевого самоврядування, підприємствах, установах та організаціях державної форми власності (далі - державні установи) із використанням працівниками державних установ засобів кваліфікованого електронного підпису.
Кваліфікований сертифікат відкритого ключа підписувача - представника державної установи - кваліфікований сертифікат відкритого ключа, в якому додатково до ідентифікаційних даних фізичної особи, яка є працівником державної установи, зазначаються ідентифікаційні дані відповідної державної установи (найменування та ідентифікаційний код юридичної особи в Єдиному державному реєстрі підприємств та організацій України).
Згідно з пунктом 4 Порядку № 749 державні установи та їх працівники для засвідчення чинності відкритого ключа використовують лише кваліфіковані сертифікати відкритих ключів.
Верховний Суд у постанові від 23.02.2024 у справі № 200/14064/21 указав на те, що електронний підпис - це унікальний набір криптографічно зашифрованих електронних даних, які ідентифікують особу. Він може бути удосконаленим (УЕП) та кваліфікованим (КЕП). Відрізняються ці види підпису рівнем захисту. КЕП - більш захищений, оскільки базується на кваліфікованому сертифікаті відкритого ключа і зберігається на захищеному носії. УЕП - менш захищений, оскільки зберігається на незахищеному носії, водночас дає змогу здійснити ідентифікацію підписувача та виявити порушення цілісності електронних даних, з якими пов'язаний цей підпис.
Верховним Судом у постанові від 14.03.2024 по справі № 640/16962/21 також підтверджено, що оскаржуваний висновок підлягав оприлюдненню в електронній системі та на форму висновку мав бути накладений саме кваліфікований електронний підпис посадової особи органу, яка здійснила моніторинг процедури закупівлі.
Як слідує з протоколу створення та перевірки кваліфікованого та удосконаленого електронного підпису спірний висновок підписаний та затверджений відповідачем за допомогою удосконаленого електронного підпису, а не кваліфікованого електронного підпису, що підтверджується інформацією з сайту Центрального засвідчувального органу (https://czo.gov.ua/verify).
Таким чином, оскаржуваний висновок підписаний неналежним цифровим підписом, що суперечить п. 4 Загальних положень Порядку заповнення форми висновку про результати моніторингу процедури закупівлі, затвердженого наказом Міністерства фінансів України 08.09.2020 р. №552 та пп. 1) п. 3 постанови Кабінету Міністрів України від 03.03.2020 №193.
Щодо посилань позивача на те, що висновок про результати вищезазначеного моніторингу було складено відповідачем з порушенням вимог чинного законодавства з наступних підстав, суд вважає за необхідне відмітити таке.
Відповідно до ч. 4 ст. 8 Закону України «Про публічні закупівлі» строк здійснення моніторингу процедури закупівлі не може перевищувати 15 робочих днів з наступного робочого дня від дати оприлюднення повідомлення про початок моніторингу процедури закупівлі в електронній системі закупівель.
Рішення про початок моніторингу процедури закупівлі оприлюднено в електронній системі закупівель 17.11.2021. Позивач вказує, що граничний строк для складення висновку про результати моніторингу процедури закупівлі закінчився 08.12.2021. Разом з тим, оскаржуваний Висновок складений 14.12.2021 (оприлюднений у цей же день), тобто на 19-й робочий день від дати оприлюднення повідомлення про початок моніторингу процедури закупівлі, що суперечить ч. 4 ст. 8 Закону України «Про публічні закупівлі».
Однак, згідно з вимогами частини шостої статті 8 Закону № 922-VIII за результатами моніторингу процедури закупівлі посадова особа органу державного фінансового контролю складає та підписує висновок про результати моніторингу процедури закупівлі (далі - висновок), що затверджується керівником органу державного фінансового контролю або його заступником. Такий висновок підлягає оприлюдненню в електронній системі закупівель протягом трьох робочих днів з дня його складання.
Відповідач вважає, що граничний строк для складення висновку про результати моніторингу процедури закупівлі закінчується 09.12.2021. Таким чином, оскаржуваний Висновок складений 09.12.2021, а оприлюднений 14.12.2021, тому вимоги Закону № 922-VIII виконано.
Суд зауважує на помилковості позиції відповідача щодо строку складення висновку про результати моніторингу, оскільки 15 робочих днів з дня наступного за 17.11.2021 (з урахуванням відсутності святкових днів в цей період у 2021 році) спливають 08.12.2021, а отже саме цей день є граничним днем складання висновку, та відповідно 13.12.2021 - граничним строком оприлюднення. Отже відповідачем порушено вимоги статті 8 Закону №922-VIII.
Ухвалюючи рішення, суд керується статтею 246 КАС України, статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, практикою Європейського суду з прав людини та Висновком №11 (2008) Консультативної ради європейських суддів (пункт 41) щодо якості судових рішень.
Згідно з усталеною практикою Європейського суду з прав людини, яка відображає принцип, пов'язаний із належним здійсненням правосуддя, у рішенні судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожний аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (параграф 58 рішення у справі «Серявін та інші проти України»).
Пунктом 41 Висновку № 11(2008) Консультативної ради європейських суддів зазначено, що обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов'язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.
Наведене дає підстави для висновку, що доводи сторін у кожній справі повинні оцінюватись судами на предмет їх відповідності критеріям конкретності, доречності та важливості у рамках відповідних правовідносин з метою належного обґрунтування позиції суду. Решта доводів та аргументів сторін, що наведена у заявах по суті справи, не потребує окремої оцінки суду, оскільки зроблених судом висновків не спростовують.
VI. Висновки суду.
Частинами першою, другою статті 77 КАС України передбачено, що кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача. Відповідно до положень статті 90 КАС України суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні.
Надавши оцінку усім доказам в сукупності, повно та всебічно проаналізувавши матеріали справи, суд дійшов висновку про відсутність встановлених відповідачем порушень позивачем законодавства у сфері публічних закупівель, викладених у висновку про результати моніторингу процедури закупівлі UA-2021-04-23-004209-b, тому позовні вимоги є обґрунтованими, підтвердженими матеріалами справи та підлягають задоволенню.
VII. Розподіл судових витрат.
При задоволенні позову сторони, яка не є суб'єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб'єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа (частина перша статті 139 КАС України).
Квитанцією від 21.12.2021 № 469662 підтверджується сплата позивачем судового збору. За таких обставин, враховуючи вимоги статті 139 КАС України, судові витрати на оплату судового збору в розмірі 2270,00 грн підлягають стягненню на користь позивача за рахунок бюджетних асигнувань відповідача.
Керуючись статтями 2, 5, 72, 77, 139, 241, 243-246, 255, 295 КАС України, суд
Позов Акціонерного товариства «Укргазвидобування» задовольнити.
Визнати протиправним та скасувати висновок рішення Північного офісу Держаудитслужби про результати моніторингу процедури закупівлі № UA-2021-04-23-004209-b, оприлюднений в електронній системі публічних закупівель Ргоzогrо від 14.12.2021 року.
Стягнути на користь Акціонерного товариства «Укргазвидобування» за рахунок бюджетних асигнувань Північного офісу Держаудитслужби судові витрати зі сплати судового збору в розмірі 2270,00 грн (дві тисячі двісті сімдесят гривень 00 коп.)
Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано.
У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.
Апеляційна скарга на рішення суду подається протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення безпосередньо до Шостого апеляційного адміністративного суду.
Повне найменування сторін:
Позивач - Акціонерне товариство «Укргазвидобування», місцезнаходження: вул. Кудрявська, буд. 26/28, м. Київ, 04053; код ЄДРПОУ 30019775;
Відповідач - Північний офіс Держаудислужби, місцезнаходження: вул. Січових Стрільців, буд. 18, м. Київ, 04053; код ЄДРПОУ 40479560.
Рішення у повному обсязі складено та підписано 28.07.2025.
Суддя К.В.Мінаєва