25 липня 2025 року
м. Київ
справа № 420/1850/20
адміністративне провадження № К/990/12846/24
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Білак М.В.,
суддів: Мацедонської В.Е., Мельник-Томенко Ж.М.
розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційною скаргою Головного управління Держпродспоживслужби в Одеській області
на постанову П'ятого апеляційного адміністративного суду від 28 лютого 2024 року (головуючий суддя - Кравченко К.В., судді: Джабурія О.В., Вербицька Н.В.)
у справі № 420/1850/20
за позовом Комунального підприємства «Чорноморськводоканал» Чорноморської міської ради Одеської області
до Головного управління Держпродспоживслужби в Одеській області
про визнання протиправними та скасування припису, рішення про застосування санкцій.
I. РУХ СПРАВИ
1. У березні 2020 року Комунальне підприємство Чорноморськводоканал Чорноморської міської ради Одеської області (далі - КП «Чорноморськводоканал») звернулось до суду з позовом до Головного управління Держпродспоживслужби в Одеській області (далі - ГУ Держпродспоживслужби в Одеській області), в якому просило визнати протиправними та скасувати:
- припис про виконання законних вимог щодо усунення порушення порядку формування, встановлення та застосування державних (регульованих) цін № 144 від 17 лютого 2020 року (далі - Припис);
- рішення про застосування адміністративно-господарських санкцій за порушення законодавства про ціни та ціноутворення № 4 від 17 лютого 2020 року (далі - Рішення № 4).
2. Позовні вимоги обґрунтовано тим, що КП "Чорноморськводоканал" позбавлено змоги до початку перевірки та під час перевірки достовірно ознайомитись з питаннями, які мають перевірятись, так як форма акту, розміщеного на сайті відповідача, не відповідала формі акту, яка була складена після перевірки. При таких обставинах, які прямо впливають на неправомірність здійснення перевірки, КП "Чорноморськводоканал" уважає, що сам по собі факт перевірки є незаконним і що посадові особи відповідача перевищили свої повноваження, не маючи уніфікованого акту для Держпродспоживслужби, здійснювали перевірку. Також, на думку представника позивача, є безпідставними та помилковими висновки акту перевірки про завищення тарифів на послуги централізованого водопостачання та водовідведення, а також про суми необґрунтовано отриманої позивачем виручки.
3. Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 26 грудня 2022 року у задоволенні позовних вимог відмовлено.
4. Постановою П'ятого апеляційного адміністративного суду від 28 лютого 2024 року рішення суду першої інстанції скасовано, прийнято нове рішення про задоволення позовних вимог. Визнано протиправним та скасовано припис ГУ Держпродспоживслужби в Одеській області про виконання вимог щодо усунення порушення порядку формування, встановлення та застосування державних (регульованих) цін № 144 від 17 лютого 2020 року. Визнано протиправним та скасовано рішення ГУ Держпродспоживслужби в Одеській області про застосування адміністративно-господарських санкцій за порушення законодавства про ціни та ціноутворення № 4 від 17 лютого 2020 року. Стягнуто з ГУ Держпродспоживслужби в Одеській області за рахунок його бюджетних асигнувань на користь Комунального підприємства «Чорноморськводоканал» Чорноморської міської ради Одеської області судові витрати в сумі 57805 (п'ятдесят сім тисяч вісімсот п'ять) гривень 00 копійок.
5. Не погоджуючись із рішенням суду апеляційної інстанції, ГУ Держпродспоживслужби в Одеській області звернулось із касаційною скаргою до Верховного Суду, в якій просило скасувати оскаржуване судове рішення, залишивши в силі рішення суду першої інстанції.
6. Ухвалою Верховного Суду від 24 травня 2024 року відкрито касаційне провадження за скаргою відповідача.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
7. На підставі наказу Головного управління Держпродспоживслужби в Одеській області «Про проведення комплексного планового заходу державного нагляду (контролю)» від 08 січня 2020 року № 26 та Направлення на проведення заходу державного нагляду (контролю) від 08 січня 2020 року № 24, відповідно до річного плану перевірок на 2020 рік, затвердженого наказами Державної регуляторної служби України від 15 листопада 2019 року № 196 «Про затвердження Плану здійснення комплексних заходів державного нагляду (контролю) на 2020 рік» та Державної служби України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів від 28 листопада 2019 року № 1160 «Про затвердження Річного плану здійснення заходів державного нагляду (контролю) Державної служби України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів на 2020 рік», посадовими особами Головного управління Держпродспоживслужби в Одеській області у період з 28 січня 2020 року по 10 лютого 2020 року проведено планову перевірку Комунального підприємства «Чорноморськводоканал» Чорноморської міської ради Одеської області (далі - КП «Чорноморськводоканал») з питань дотримання вимог щодо формування, встановлення та застосування державних регульованих цін, за результатами якої складено акт перевірки дотримання вимог щодо формування, встановлення та застосування державних регульованих цін від 10 лютого 2020 року № 359.
8. Перевіркою встановлено, що тарифи на послуги з централізованого водопостачання та водовідведення були затверджені рішеннями виконавчого комітету Чорноморської міської ради:
- від 30 серпня 2017 року № 300 «Про встановлення тарифів на централізоване водопостачання та водовідведення, тарифів на послуги з централізованого постачання холодної води, водовідведення (з використанням внутрішньобудинкових систем) Комунальному підприємству «Чорноморськводоканал» Чорноморської міської ради Одеської області»;
- від 23 серпня 2018 року № 263 «Про внесення змін та доповнень до рішення виконавчого комітету Чорноморської міської ради Одеської області від 30 серпня 2017 року № 300 «Про встановлення тарифів на централізоване водопостачання та водовідведення, тарифів на послуги з централізованого постачання холодної води, водовідведення (з використанням внутрішньобудинкових систем) Комунальному підприємству «Чорноморськводоканал» Чорноморської міської ради Одеської області» щодо коригування тарифів»
- від 14 січня 2019 року № 1 «Про внесення змін та доповнень до рішення виконавчого комітету Чорноморської міської ради Одеської області від 30 серпня 2017 року № 300 «Про встановлення тарифів на централізоване водопостачання та водовідведення, тарифів на послуги з централізованого постачання холодної води, водовідведення (з використанням внутрішньобудинкових систем) Комунальному підприємству «Чорноморськводоканал» Чорноморської міської ради Одеської області» щодо коригування тарифів».
9. Згідно з актом перевірки, до складу тарифів КП «Чорноморськводоканал» включало інвестиційну складову відповідно до інвестиційної програми, яка розроблялась та затверджувалась в установленому порядку органом місцевого самоврядування на кожен рік: 2017, 2018, 2019.
10. Виконання інвестиційної програми передбачалось за рахунок амортизаційних нарахувань підприємства та частки прибутку для фінансування заходів інвестиційної програми - виробничі інвестиції з прибутку.
11. Також встановлено, що до складу затверджених та скоригованих тарифів на послуги з водопостачання та водовідведення включався податок на прибуток, розрахований з урахуванням інвестиційних програм.
12. Під час проведення перевірки КП «Чорноморськводоканал» було надано підтверджуючі документи про фактичне здійснення заходів інвестиційної програми за 2017, 2018 та 2019 роки на суми 3195,86 тис. грн; 2397,57 тис. грн та 4865,56 тис. грн з урахуванням ПДВ, що становить за 2017 рік - 52,2%, за 2018 рік - 26,3 %, за 2019 - 47,7%.
13. Перевіряючими установлено, що за невиконання річних інвестиційних програм, врахованих в планованих тарифах на послуги, КП «Чорноморськводоканал» повинно було здійснювати споживачам перерахунки за надані послуги.
14. Посадовими особами відповідача встановлено, що вказане призвело до завищення тарифів на послуги централізованого водопостачання та водовідведення.
15. В акті перевірки зазначено, що в період з 16 вересня 2017 року по 15 вересня 2018 року КП «Чорноморськводоканал» застосовувались тарифи згідно рішення від 30 серпня 2017 року№300. За вказаний період необґрунтовано одержана виручка КП «Чорноморськводоканал» склала: по водопостачанню - 2 757,9 тис. грн; по водовідведенню - 770,57 тис. грн з ПДВ.
16. В період з 01 лютого 2019 року по 01 січня 2020 року КП «Чорноморськводоканал» застосовувалися тарифи згідно рішення від 14 січня 2019 року № 1, за період необґрунтовано одержана виручка КП «Чорноморськводоканал» склала: по водопостачанню - 2 481,19 тис. грн; по водовідведенню - 319,43 тис. грн з ПДВ.
17. На підставі акту перевірки дотримання вимог щодо формування, встановлення та застосування державних регульованих цін від 10 лютого 2020 року № 359 Головним управлінням Держпродспоживслужби в Одеській області складено припис про виконання законних вимог щодо усунення порушення порядку формування, встановлення та застосування державних (регульованих) цін № 144 від 17 лютого 2020 року, яким відповідач вимагав у тримісячний термін здійснити перерахунки споживачам зайво нарахованої та стягнутої зі споживачів плати за послуги з централізованого водопостачання та водовідведення за період з 16 вересня 2017 року по 01 січня 2020 року, за період з 16 вересня 2018 року по 31 січня 2019 року та за період з 01 лютого 2019 року по 01 січня 2020 року. Також у приписі викладено вимогу у термін до 01 липня 2020 року сформувати економічно обґрунтовані тарифи на послуги з централізованого водопостачання та водовідведення у відповідності до вимог Порядку формування тарифів на централізоване водопостачання, затвердженого Постановою КМУ від 01 червня 2011 року № 869, та Порядку розроблення, погодження та затвердження інвестиційних програм суб'єктів господарювання у сфері централізованого водопостачання та водовідведення, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 14 грудня 2012 року № 630.
18. Також за наслідками проведення перевірки Головним управлінням Держпродспоживслужби прийнято рішення про застосування адміністративно-господарських санкцій за порушення законодавства про ціни і ціноутворення № 4 від 17 лютого 2020 року, яким до позивача застосовано штраф у сумі 2 423 598 грн та зобов'язано КП «Чорноморськводоканал» повернути споживачам суму необґрунтовано одержаної виручки у розмірі 2 423 598 грн протягом 30 днів з дня отримання цього рішення.
19. Уважаючи протиправними Припис та рішення ГУ Держпродспоживслужби в Одеській області про застосування адміністративно-господарських санкцій за порушення законодавства про ціни і ціноутворення, КП «Чорноморськводоканал» звернулось до суду.
20. Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 06 жовтня 2020 року, залишеним без змін постановою П'ятого апеляційного адміністративного суду від 18 лютого 2021 року, позовні вимоги задоволено. Визнано протиправним та скасовано припис ГУ Держпродспоживслужби в Одеській області про виконання законних вимог щодо усунення порушення порядку формування, встановлення та застосування державних (регульованих) цін № 144 від 17 лютого 2020 року. Визнано протиправним та скасовано рішення ГУ Держпродспоживслужби в Одеській області про застосування адміністративно-господарських санкцій за порушення законодавства про ціни і ціноутворення № 4 від 17 лютого 2020 року. Стягнуто з бюджетних асигнувань ГУ Держпродспоживслужби в Одеській області на користь КП «Чорноморськводоканал» Чорноморської міської ради Одеської області судові витрати в розмірі 23 122,00 грн.
21. Постановою Верховного Суду від 23 грудня 2021 року рішення судів першої та апеляційної інстанцій скасовано, а справу направлено на новий розгляд до суду першої інстанції.
III. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
22. Суд першої інстанції, відмовляючи у задоволенні позовних вимог, дійшов висновку, що при плановій перевірці КП «Чорноморськводоканал» щодо дотримання вимог формування, встановлення та застосування державних регульованих цін посадовими особами ГУ Держпродспоживслужби в Одеській області були об'єктивно вивчені надані документи, враховуючи вимоги чинного законодавства, встановлені порушення порядку формування, встановлення та застосування державних регульованих цін та правомірно надано обов'язковий до виконання припис про усунення виявленого правопорушення та винесено рішення про застосування адміністративно-господарські санкції.
23. Суд першої інстанції встановив, що при формуванні тарифів на централізоване водопостачання та водовідведення, згідно з рішеннями виконавчого комітету Чорноморської міської ради від 30 серпня 2017 року № 300, від 23 серпня 2018 року № 263, від 14 січня 2019 року № 1 КП "Чорноморськводоканал" внесено таку складову як розрахунковий прибуток - інше використання прибутку (запозичення), які не передбачались інвестиційними програмами.
24. Суд першої інстанції зазначив, що банківські кредити, які внесені до структури тарифів як «розрахунковий прибуток - інше використання прибутку (запозичення)» в розумінні приписів чинного законодавства України є позичковими коштами. Будь-яких доказів на підтвердження того, що КП "Чорноморськводоканал" було скориговано чи внесено зміни до інвестиційних програм, суду не надано. В той же час, Порядком № 869 не передбачено пряме включення «іншого використання прибутку (запозичення)» до складу тарифів на послуги з централізованого водопостачання та водовідведення без включення його до інвестиційної програми, як і не визначено включення до структури тарифу планованого прибутку, який не увійшов до інвестиційної програми.
25. Також суд першої інстанції наголосив, що за рахунок планованого прибутку насамперед фінансується інвестиційна складова, обов'язковість якої передбачено Законом України від 21 червня 2012 року № 5007-VI «Про ціни і ціноутворення» (далі - Закон № 5007-VI).
26. Суд апеляційної інстанції, розглядаючи справу, призначив судово-економічну експертизу, за результатами якої було складено висновок експерта № 23-1373 від 28 листопада 2023 року. Відповідно до висновків експерта документально не підтверджуються висновки акту перевірки щодо необґрунтовано отриманої КП «Чорноморськводоканал» виручки за період з 16 вересня 2017 року до 01 січня 2020 року, оскільки наведені у розрахунках необґрунтовано одержаної виручки КП «Чорноморськводоканал» за період з 16 вересня 2017 року до 01 січня 2020 рок не зіставляються із даними інвестиційних програм на 2017-2019 роки, і в акті перевірки відсутні посилання на перелік первинних документів позивача, які підтверджують фактичне здійснення заходів інвестиційних програм за період 2017-2019 роки.
27. Також суд апеляційної інстанції зазначив, що колегія суддів не може погодитись із доводами акту перевірки про неправомірність включення позивачем податку на прибуток до складу затверджених та скоригованих тарифів на послуги з водопостачання та водовідведення, оскільки даний податок є загальнодержавним податком, нарахування та сплата якого до бюджету є обов'язковим при наявності прибутку незалежно від джерел формування прибутку. Також відповідачем не доведена обґрунтованість зазначених в акті перевірки висновків про виконання інвестиційних програм за 2017 рік - на 52,2%, за 2018 рік - на 26,3%, за 2019 рік - на 47,7%, які стали підставою для висновку про завищення позивачем тарифів на послуги централізованого водопостачання та водовідведення та про отримання позивачем небунтованої виручки.
28. Окрім того, колегія суддів апеляційного суду наголосила, що оцінка інвестиційної складової тарифів повинна здійснюватися саме на етапі формування тарифів, оскільки при формуванні тарифів позивач не міг знати на майбутнє, в якому обсязі буде виконана інвестиційна програма і скільки коштів надійде від споживачів послуг централізованого водопостачання та централізованого водовідведення. Відповідно, сам факт неповного виконання інвестиційної програми за результатами року не може вказувати на завищення тарифів на послуги централізованого водопостачання та водовідведення, які формуються та затверджуються на такий рік.
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
29. Касаційне провадження за скаргою відповідача відкрито на підставі пунктів 3, 4 частини четвертої статі 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
30. У касаційній скарзі представник ГУ Держпродспоживслужби в Одеській області зазначає про відсутність правового висновку Верховного Суду щодо застосування пунктів 16, 18 Порядку формування тарифів на централізоване водопостачання та централізоване водовідведення, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 01 червня 2011 року № 869 (далі - Порядок № 869), пункту 1.3 Порядку розроблення, погодження та затвердження інвестиційних програм суб'єктів господарювання у сфері централізованого водопостачання та водовідведення, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 14 грудня 2012 року № 630, постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері комунальних послуг від 14 грудня 2012 року № 381 (далі - Порядок № 630).
31. В обґрунтування пункту 4 частини четвертої статті 328 КАС України відповідач зазначає, що суд апеляційної інстанції встановив обставини, що мають істотне значення, на підставі недопустимих доказів. На думку представника відповідача, висновок судово-економічної експертизи № 23-1373 від 20 березня 2023 року є недопустимим доказом, так як його отримано із порушенням порядку, визначеного КАС України та Інструкцією про призначення та проведення судових експертиз, експертних досліджень, затвердженої наказом Міністерства юстиції України від 08 жовтня 1998 року № 53/5 (далі - Інструкція № 53/5).
32. Представник позивача подав відзив на касаційну скаргу, в якій просив оскаржуване судове рішення залишити без змін, а скаргу - без задоволення. Зазначив, що законодавством не передбачено обов'язку для ліцензіатів в сфері централізованого водопостачання та централізованого водовідведення, спрямовувати всі складові планового прибутку на виконання заходів інвестиційних програм за 2017-2019 роки. Джерела за рахунок яких планується виконувати інвестиційну програму, зазначаються ліцензіатом у заяві, яку подає разом з інвестиційною програмою до органу місцевого самоврядування. Отже, враховуючи положення пункту 18 Постанови № 869, така складова планового прибутку як «погашення основної суми запозичень», зважаючи на сполучники та/або, може як враховуватись, так і не враховуватись у складі інвестиційних програм.
VI. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ
33. Верховний Суд, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, вважає за необхідне зазначити таке.
34. Спір у цій справі виник у зв'язку із порушенням комунальним підприємством порядку формування, встановлення та застосування тарифів на послуги з водопостачання та водовідведення.
35. Ця справа вже розглядалась судом касаційної інстанції та була направлена на новий розгляд до суду першої інстанції. Верховний Суд зазначив про передчасність висновку щодо наявності підстав для задоволення позовних вимог, вказав, що суди попередніх інстанцій дійшли помилкового висновку про те, що складений за результатом проведення перевірки КП «Чорноморськводоканал» акт неуніфікованої форми не може вважатись належним та допустимим доказом у справі, також суди попередніх інстанцій не надали оцінку всім іншим обставинам справи, що мають значення для правильного вирішення спору по суті позовних вимог. Суд касаційної інстанції наголосив, посилаючись на вже сталу практику, що відсутність затвердженої уніфікованої форми акта перевірки не може зупиняти виконання відповідачем функцій та завдань, покладених на нього державою.
36. Переглядаючи справу вдруге, суд першої інстанції дійшов висновку щодо наявності виявлених під час спірної перевірки порушень, що свідчить про законність Припису та Рішення № 4.
37. Однак, суд апеляційної інстанції вказав на відсутність у відповідача підстав для винесення Припису та Рішення № 4, оскільки порушення щодо формування тарифів допущені комунальним підприємством не були.
38. Верховний Суд не погоджується із висновком суду апеляційної інстанції з огляду на наступне.
39. Судами попередніх інстанцій встановлено, що винесенню оскаржуваних Припису та Рішення № 4 передувала планова перевірка КП «Чорноморськводоканал», проведена 10 лютого 2020 року ГУ Держпродспоживслужби в Одеській області. Плановою перевіркою був охоплений період діяльності комунального підприємства з 16 вересня 2017 року по 01 січня 2020 року, тобто період в якому діяли встановлені виконавчим комітетом Чорноморської міської ради Одеської області тарифи на послуги водопостачання та водовідведення.
40. Під час перевірки суб'єктом владних повноважень були встановлено, що до складу тарифів КП «Чорноморськводоканал» включало інвестиційну складову відповідно до інвестиційних програм, які розроблялись та затверджувались в установленому порядку органом місцевого самоврядування на кожен рік (з 2017 до 2019 року).
41. Виконання інвестиційної програми передбачалось за рахунок амортизаційних нарахувань підприємства та частки прибутку для фінансування заходів інвестиційної програми - виробничі інвестиції з прибутку.
42. Відповідно до частин другої, третьої статті 12 Закону № 5007-VI державні регульовані ціни повинні бути економічно обґрунтованими (забезпечувати відповідність ціни на товар витратам на його виробництво, продаж (реалізацію) та прибуток від його продажу (реалізації). Зміна рівня державних регульованих цін здійснюється в порядку і строки, що визначаються органами, які відповідно до цього Закону здійснюють державне регулювання цін. Зміна рівня державних регульованих цін може здійснюватися у зв'язку із зміною умов виробництва і продажу (реалізації) продукції, що не залежать від господарської діяльності суб'єкта господарювання.
43. Згідно з пунктом 4 частини першої статті 2 Закону України від 24 червня 2004 року № 1875-IV "Про житлово-комунальні послуги" (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин; далі - Закон № 1875-IV) державна політика у сфері житлово-комунальних послуг базується на таких принципах, зокрема, регулювання цін/тарифів на житлово-комунальні послуги, перелік яких визначено цим Законом, з урахуванням досягнутого рівня соціально-економічного розвитку, природних особливостей відповідного регіону та технічних можливостей.
44. Пунктом 1 частини першої статті 13 Закону № 1875-IV комунальні послуги (централізоване постачання холодної води, централізоване постачання гарячої води, водовідведення (з використанням внутрішньобудинкових систем), газопостачання, централізоване опалення, а також вивезення побутових відходів тощо) є одним із видів житлово- комунальних послуг за функціональним призначенням.
45. Частиною другою статті 14 Закону № 1875-IV ціни/тарифи на комунальні послуги та послуги з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій формуються і затверджуються центральними органами виконавчої влади, національними комісіями, що здійснюють державне регулювання у відповідних сферах, та органами місцевого самоврядування відповідно до їхніх повноважень, визначених законом.
46. Відповідно до пункту 3 частини першої статті 30 Закону № 1875-IV державне регулювання цін/тарифів базується на таких основних принципах, зокрема, відповідності рівня цін/тарифів розміру економічно обґрунтованих витрат на їх виробництво.
47. Згідно з частиною другою статті статі 31 Закону № 1875-IV виконавці/виробники здійснюють розрахунки економічно обґрунтованих витрат на виробництво (надання) житлово-комунальних послуг і подають їх органам, уповноваженим здійснювати встановлення тарифів. До складу економічно обґрунтованих витрат на виробництво (надання) житлово-комунальних послуг включається інвестиційна складова - витрати на відшкодування інвестиційних ресурсів, залучених за інвестиційними програмами, та їх вартість. Порядок розроблення, погодження і затвердження інвестиційних програм (комплекс заходів для підвищення рівня надійності та забезпечення ефективної роботи/експлуатації систем централізованого теплопостачання, водопостачання та водовідведення, конструктивних елементів житлових будинків і гуртожитків, внутрішньобудинкових систем гарячого і холодного водопостачання, водовідведення, централізованого опалення та зливової каналізації і технічних пристроїв будинків, який містить зобов'язання виконавця/виробника щодо будівництва чи реконструкції або модернізації об'єктів у цій сфері, поліпшення якості послуг), що реалізуються із залученням бюджетних коштів, коштів державних підприємств, установ та організацій, а також за рахунок кредитів, наданих під державні гарантії, порядок контролю за їх реалізацією, а також граничний рівень вартості інвестицій, які можуть залучатися за інвестиційними програмами, що включаються при розрахунку економічно обґрунтованих витрат, та граничний термін дії інвестиційних програм до моменту повного погашення зобов'язань за ними затверджуються Кабінетом Міністрів України. Інвестиційна програма повинна містити перелік заходів, строки та графік їх реалізації з відповідними розрахунками та обґрунтуванням, а також зазначенням джерел фінансування. Розмір інвестиційної складової ціни/тарифу затверджується органом, уповноваженим здійснювати встановлення цін/тарифів. У разі зменшення собівартості виробництва (надання) житлово-комунальних послуг внаслідок реалізації відповідної інвестиційної програми отримані кошти спрямовуються на відновлення активів підприємства за переліком, визначеним фінансовим планом, за погодженням з органом, уповноваженим здійснювати встановлення цін/тарифів.
48. Згідно з частинами першою, сьомою статті 18-1 Закону України від 10 січня 2002 року № 2918-III «Про питну воду, питне водопостачання та водовідведення» інвестиційні програми розробляються суб'єктами господарювання у сфері централізованого водопостачання та водовідведення.
Порядок контролю за реалізацією інвестиційних програм у сфері централізованого водопостачання та водовідведення, а також граничний рівень вартості інвестицій, які можуть залучатися за інвестиційними програмами, що включаються при розрахунку економічно обґрунтованих витрат, та граничний термін дії інвестиційних програм до моменту повного погашення зобов'язань за ними встановлюються Кабінетом Міністрів України.
49. Механізм формування тарифів на централізоване водопостачання та централізоване водовідведення для суб'єктів природних монополій, які провадять або мають намір провадити господарську діяльність з централізованого водопостачання та/або централізованого водовідведення визначає Порядок формування тарифів на централізоване водопостачання та централізоване водовідведення, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 01 червня 2011 року № 869.
50. Пунктом 2 Порядку № 869 визначено, що він застосовується під час установлення органами місцевого самоврядування (далі - уповноважені органи) тарифів на централізоване водопостачання та водовідведення для суб'єктів природних монополій, а також для суб'єктів господарювання на суміжних ринках, зазначених у пункті 1 цього Порядку, та поширюється на таких суб'єктів під час розрахунку таких тарифів.
51. Отже, здійснення розрахунків витрат покладено саме на виконавців/виробників. В свою ж чергу, до компетенції центральних органів виконавчої влади, національної комісії, що здійснюють державне регулювання у відповідних сферах, та органів місцевого самоврядування відповідно до їхніх повноважень, визначених законом, віднесено встановлення та затвердження даних цін/тарифів.
52. Судами попередніх інстанцій встановлено, що рішенням виконавчого комітету Чорноморської міської ради від 30 серпня 2017 року № 300 встановлено КП "Чорноморськводоканал" тарифи на централізоване водопостачання та водовідведення за структурою, наведеною у додатку 1: на централізоване водопостачання: для споживачів, які є суб'єктами господарювання у сфері централізованого водопостачання та водовідведення - 5,00 грн за 1 м. куб., з урахуванням податку на додану вартість, для споживачів, які не є суб'єктами господарювання у сфері централізованого водопостачання та водовідведення - 11,87 грн за 1 м. куб., з урахуванням податку на додану вартість; на централізоване водовідведення: для споживачів, які є суб'єктами господарювання у сфері централізованого водопостачання та водовідведення - 4,38 грн, за 1 м. куб., з урахуванням податку на додану вартість, для споживачів, які не є суб'єктами господарювання у сфері централізованого водопостачання та водовідведення - 9,06 грн, за 1 м. куб., з урахуванням податку на додану вартість. Встановлено КП "Чорноморськводоканал" тарифи на послуги з централізованого постачання холодної води, водовідведення (з використанням внутрішньо будинкових систем) за структурою, наведеною у додатку 2: на послуги з централізованого постачання холодної води (з використанням внутрішньо будинкових систем) - 12,73 грн за 1 м. куб., з урахуванням податку на додану вартість, на послуги з централізованого водовідведення (з використанням внутрішньо будинкових систем) - 9,71 грн за 1 м. куб., з урахуванням податку на додану вартість.
53. Рішенням виконавчого комітету Чорноморської міської ради від 23 серпня 2018 року № 263 пункти 1-7 рішення від 30 серпня 2017 року № 300 викладено в наступній редакції: «встановити КП "Чорноморськводоканал" економічно обґрунтовані тарифи на централізоване водопостачання та водовідведення за структурою, наведеною у додатку 1: на централізоване водопостачання: для споживачів, які є суб'єктами господарювання у сфері централізованого водопостачання та водовідведення - 5,79 грн за 1 м. куб., з урахуванням податку на додану вартість, для споживачів, які не є суб'єктами господарювання у сфері централізованого водопостачання та водовідведення - 13,53 грн за 1м. куб., з урахуванням податку на додану вартість; на централізоване водовідведення: для споживачів, які є суб'єктами господарювання у сфері централізованого водопостачання та водовідведення - 5,46 грн, за 1 м. куб., з урахуванням податку на додану вартість, для споживачів, які не є суб'єктами господарювання у сфері централізованого водопостачання та водовідведення - 10,59 грн, за 1 м. куб., з урахуванням податку на додану вартість. Встановити КП "Чорноморськводоканал" економічно обґрунтовані тарифи на послуги з централізованого постачання холодної води, водовідведення (з використанням внутрішньо будинкових систем) за структурою, наведеною у додатку 2: на послуги з централізованого постачання холодної води (з використанням внутрішньо будинкових систем) - 14,40 грн за 1 м. куб., з урахуванням податку на додану вартість, на послуги з централізованого водовідведення (з використанням внутрішньо будинкових систем) - 11,28 грн за 1 м. куб., з урахуванням податку на додану вартість».
54. Рішенням виконавчого комітету Чорноморської міської ради від 14 січня 2019 року № 1 пункти 1-7 рішення від 30 серпня 2017 року № 300 викладено в наступній редакції: «встановити КП "Чорноморськводоканал" економічно обґрунтовані тарифи на централізоване водопостачання та водовідведення за структурою, наведеною у додатку 1: на централізоване водопостачання: для споживачів, які є суб'єктами господарювання у сфері централізованого водопостачання та водовідведення - 6,48 грн за 1 м. куб., з урахуванням податку на додану вартість, для споживачів, які не є суб'єктами господарювання у сфері централізованого водопостачання та водовідведення - 15,18 грн за 1 м. куб., з урахуванням податку на додану вартість; на централізоване водовідведення: для споживачів, які є суб'єктами господарювання у сфері централізованого водопостачання та водовідведення - 5,58 грн, за 1 м. куб., з урахуванням податку на додану вартість, для споживачів, які не є суб'єктами господарювання у сфері централізованого водопостачання та водовідведення - 11,16 грн, за 1 м. куб., з урахуванням податку на додану вартість. Встановити КП "Чорноморськводоканал" економічно обґрунтовані тарифи на послуги з централізованого постачання холодної води, водовідведення (з використанням внутрішньо будинкових систем) за структурою, наведеною у додатку 2: на послуги з централізованого постачання холодної води (з використанням внутрішньо будинкових систем) - 16,20 грн за 1 м. куб., з урахуванням податку на додану вартість, на послуги з централізованого водовідведення (з використанням внутрішньо будинкових систем) - 11,88 грн за 1 м. куб., з урахуванням податку на додану вартість».
55. Пунктом 16 Порядку № 869 (в редакції від 21 квітня 2017 року) визначено, що не включаються до розрахунку тарифів витрати, які не використовуються для визначення об'єкта оподаткування відповідно до вимог розділу ІІІ Податкового кодексу України або перевищують межі відповідних витрат.
56. Відповідно до пунктів 11, 12 Порядку № 869 (в редакції від 21 квітня 2017 року) річні плани ліцензованої діяльності з централізованого водопостачання та водовідведення складаються окремо за видами такої діяльності (водопостачання, водовідведення) на підставі фактичних за останні п'ять років та прогнозованих обсягів централізованого водопостачання та водовідведення з урахуванням укладених із споживачами договорів та інших техніко-економічних факторів, зокрема:
зміни обсягів централізованого водопостачання та водовідведення в результаті економічного розвитку населеного пункту;
здійснення заходів щодо зменшення обсягу витрат на технологічні потреби у питній воді та її втрат у процесі виробництва і транспортування, оснащення приладами обліку використання водних ресурсів, виробництва та реалізації питної води, підвищення вимог щодо якості послуг з централізованого водопостачання та водовідведення;
удосконалення технологічних процесів підйому та/або подачі води, транспортування і очищення води і стічних вод у результаті автоматизації та механізації виробництва, заміни амортизованих мереж і обладнання, застосування енергозберігаючих технологій;
підвищення рівня організації виробництва та поліпшення умов праці у зв'язку з удосконаленням операційно-виробничого планування, систем управління, поліпшенням матеріально-технічного забезпечення господарської діяльності та вимог щодо економії паливно-енергетичних ресурсів.
Річні плани ліцензованої діяльності з централізованого водопостачання та водовідведення погоджуються в установленому законодавством порядку.
Розрахунки тарифів на централізоване водопостачання та водовідведення проводяться шляхом ділення суми річних планованих витрат повної собівартості та річного планованого прибутку на планований річний обсяг централізованого водопостачання та водовідведення, визначений річними планами згідно з пунктом 11 цього Порядку.
57. Відповідно до пункту 18 Порядку № 869 (в редакції від 21 квітня 2017 року) до тарифів на централізоване водопостачання та водовідведення включається планований прибуток.
Планований прибуток визначається як сума коштів, що перевищує суму повної планованої собівартості і спрямовується на:
- здійснення необхідних інвестицій,
-погашення основної суми запозичень та/або інвестування за рахунок власного капіталу в необоротні матеріальні та нематеріальні активи для провадження ліцензованої діяльності,
-забезпечення необхідного рівня прибутковості капіталу власників (нарахування дивідендів),
-відрахування до резервного капіталу,
-нарахування податку на прибуток.
Планування складової частини зазначеного прибутку, що передбачається для здійснення необхідних інвестицій для провадження ліцензованої діяльності, провадиться відповідно до інвестиційної програми ліцензіата, затвердженої згідно з його установчими документами і погодженої в установленому уповноваженими органами порядку.
58. Суд апеляційної інстанції, приймаючи оскаржуване рішення, дійшов висновку, що така складова планового прибутку як «погашення основної суми запозичень», зважаючи на сполучник та/або, може як враховуватись, так і не враховуватись у складі інвестиційних програм.
59. Окрім того, представник комунального підприємства у відзиві на касаційну скаргу наголосив, що позивач застосовував пункт 18 Порядку № 869 зі сполучником «або», а тому цілком правомірно не розглядав погашення основної суми запозичень, запланованих на отримання обігових коштів, як джерело фінансування інвестиційних програм.
60. Однак, Верховний Суд вважає, що такі висновки суперечить вимогам Закону України від 21 червня 2012 року № 5007-VI «Про ціни та ціноутворення», Порядку № 869 та Порядку № 630 .
61. Згідно із пунктом 19 Порядку № 869 схвалена уповноваженими органами інвестиційна програма повинна містити планований обсяг використання коштів для здійснення необхідних інвестицій із зазначенням об'єктів і пооб'єктних обсягів інвестування (включаючи придбання та встановлення будинкових приладів обліку води), джерел фінансування та графіка здійснення інвестиційних заходів на планований період чи більш тривалий строк (з окремим визначенням показників планованого періоду) з відповідними техніко-економічними розрахунками та обґрунтуваннями, що підтверджують їх доцільність і ефективність.
62. Пунктом 20 Порядку № 869 визначено, що складова частина планованого прибутку, що спрямовується на погашення основної суми запозичень, використаних для забезпечення провадження ліцензованої діяльності, визначається лише за тими запозиченнями (договорами), цільове використання яких узгоджено з уповноваженими органами та відсотки за користування якими враховані у складі планованих фінансових витрат.
Розрахунок річних планованих витрат, що включаються до повної собівартості централізованого водопостачання та водовідведення.
Статтею 12 Закону України від 21 червня 2012 року № 5007-VI «Про ціни та ціноутворення» Кабінет Міністрів України, органи виконавчої влади, державні колегіальні органи та органи місцевого самоврядування під час встановлення державних регульованих цін на товари до складу таких цін обов'язково включають розмір їх інвестиційної складової частини.
63. Пунктом 4 Порядку № 869 визначено, що інвестиційна програма - це комплекс заходів, затверджений в установленому порядку, для підвищення рівня надійності та забезпечення ефективної роботи систем централізованого водопостачання та водовідведення, який містить зобов'язання суб'єкта господарювання у сфері централізованого водопостачання та водовідведення щодо будівництва (реконструкції, модернізації) об'єктів у зазначеній сфері, поліпшення якості послуг, з відповідними розрахунками та обґрунтуваннями, а також зазначенням джерел фінансування та графіка виконання.
64. Судами першої та апеляційної інстанцій також встановлено, що комунальним підприємством були отримані наступні кредити.
65. Рішенням виконавчого комітету Чорноморської міської ради від 08 липня 2016 року № 122-VII надано дозвіл КП "Чорноморськводоканал" на отримання у 2016-2017 роках кредитів (овердрафтів) в банківських установах в сумі до 2000000,00 грн. на конкурсній основі.
66. Рішенням виконавчого комітету Чорноморської міської ради від 22 вересня 2017 року № 256-VII надано дозвіл КП "Чорноморськводоканал" на отримання у 2018-2019 роках кредитів (овердрафтів) в банківських установах в сумі до 2000000,00 грн. виключно на конкурсній основі.
67. Рішенням виконавчого комітету Чорноморської міської ради від 25 січня 2019 року № 381-VII надано дозвіл КП "Чорноморськводоканал" на отримання кредиту в АБ «УКРГАЗБАНК» у сумі 3500000,00 грн на придбання спецтехніки на строк не більше ніж 24 місяці, з оплатою не більше ніж 19,0 % річних та сплатою одноразової комісії в розмірі 1 % річних від суми кредиту під заставу рухомого майна, що буде придбане, та проведення інших витрат, пов'язаних з оформленням кредитної угоди, у розмірі до 50000,00 грн.
68. Також з матеріалів справи вбачається, та не заперечувалось учасниками справи під час розгляду справи в судах першої та апеляційної інстанцій, що при формуванні тарифів на централізоване водопостачання та водовідведення, згідно рішення виконавчого комітету Чорноморської міської ради від 30 серпня 2017 року № 300, КП "Чорноморськводоканал" було включено розрахунковий прибуток (без урахуванням ПДВ) на централізоване водопостачання 2019,07 тис. грн, зокрема податок на прибуток - 363,43 тис. грн, інше використання прибутку (запозичення) - 1655,64 тис. грн; на послуги з централізованого постачання холодної води (з використанням внутрішньо будинкових систем) в сумі 48,59 тис. грн, зокрема податок на прибуток 8,75 тис. грн, інше використання прибутку (запозичення) - 39,84 тис. грн; на централізоване водовідведення в сумі 1072, 64 тис. грн, зокрема податок на прибуток - 193,08 тис. грн, інше використання прибутку (запозичення) - 246,71 тис. грн, на розвиток виробництва (виробничі інвестиції) - 632,86 тис. грн; по послуги з централізованого водовідведення (з використанням внутрішньо будинкових систем) в сумі 38,44 тис. грн, зокрема податок на прибуток - 6,92 тис. грн, інше використання прибутку (запозичення) - 31,52 тис. грн.
69. Відповідно до інвестиційних програми на 2017 рік до джерел фінансування водопостачання включені: амортизаційні відрахування - 2929,11 тис. грн, виробничі інвестиції з прибутку - 0, позичкові кошти - 0, бюджетні кошти - 0; до джерел фінансування водовідведення включені: амортизаційні відрахування - 2170,85 тис. грн, виробничі інвестиції з прибутку - 0, позичкові кошти - 0, бюджетні кошти - 0.
70. При формуванні тарифів на централізоване водопостачання та водовідведення, згідно з рішенням виконавчого комітету Чорноморської міської ради від 23 серпня 2018 року № 263, КП "Чорноморськводоканал" було включено розрахунковий прибуток (без урахуванням ПДВ) на централізоване водопостачання 2276,51 тис. грн, зокрема податок на прибуток - 409,77 тис. грн, інше використання прибутку (запозичення) - 1866,74 тис. грн; на послуги з централізованого постачання холодної води (з використанням внутрішньо будинкових систем) в сумі 21,742 тис. грн, зокрема податок на прибуток 3,914 тис. грн, інше використання прибутку (запозичення) - 17,828 тис. грн; на централізоване водовідведення в сумі 1257,33 тис. грн, зокрема податок на прибуток - 226,32 тис. грн, інше використання прибутку (запозичення) - 289,19 тис. грн, на розвиток виробництва (виробничі інвестиції) - 741,82 тис. грн; по послуги з централізованого водовідведення (з використанням внутрішньо будинкових систем) в сумі 17,666 тис. грн, зокрема податок на прибуток - 3,18 тис. грн, інше використання прибутку (запозичення) - 14,486 тис. грн.
71. Згідно з інвестиційною програмою на 2018 рік до джерел фінансування водопостачання включені: амортизаційні відрахування - 3999,13 тис. грн, виробничі інвестиції з прибутку - 0, позичкові кошти - 0, бюджетні кошти - 0; до джерел фінансування водовідведення включені: амортизаційні відрахування - 2969,23 тис. грн, виробничі інвестиції з прибутку - 632,86, позичкові кошти - 0, бюджетні кошти - 0 .
72. При формуванні тарифів на централізоване водопостачання та водовідведення, згідно рішення виконавчого комітету Чорноморської міської ради від 14 січня 2019 року № 1, КП "Чорноморськводоканал" було включено розрахунковий прибуток (без урахуванням ПДВ) на централізоване водопостачання 2019,07 тис. грн, зокрема податок на прибуток - 363,43 тис. грн, інше використання прибутку (запозичення) - 1655,64 тис. грн; на послуги з централізованого постачання холодної води (з використанням внутрішньо будинкових систем) в сумі 48,59 тис. грн, зокрема податок на прибуток 8,746 тис. грн, інше використання прибутку (запозичення) - 39,844 тис. грн; на централізоване водовідведення в сумі 1072,64 тис. грн, зокрема податок на прибуток - 193,08 тис. грн.., інше використання прибутку (запозичення) - 246,71 тис. грн, на розвиток виробництва (виробничі інвестиції) - 632,86 тис. грн; по послуги з централізованого водовідведення (з використанням внутрішньо будинкових систем) в сумі 38,44 тис. грн, зокрема податок на прибуток - 36,919 тис. грн, інше використання прибутку (запозичення) - 31,521 тис. грн.
73. Інвестиційною програмою на 2019 рік до джерел фінансування водопостачання включені: амортизаційні відрахування - 4456,71 тис. грн.., виробничі інвестиції з прибутку - 0, позичкові кошти - 0, бюджетні кошти - 0; до джерел фінансування водовідведення включені: амортизаційні відрахування - 3196,29 тис. грн.., виробничі інвестиції з прибутку - 844,89, позичкові кошти - 0, бюджетні кошти - 0.
74. Отже, позивач при формуванні тарифів на централізоване водопостачання та водовідведення, згідно з рішеннями виконавчого комітету Чорноморської міської ради від 30 серпня 2017 року № 300, від 23 серпня 2018 року № 263, від 14 січня 2019 року № 1 вніс таку складову як розрахунковий прибуток - інше використання прибутку (запозичення), які не передбачались інвестиційними програмами.
75. Згідно із пунктом 1.3. Порядку № 630 джерела фінансування інвестиційної програми - це кошти, отримані ліцензіатом від провадження ліцензованої діяльності, за рахунок яких здійснюється фінансування заходів інвестиційної програми, зокрема амортизаційні відрахування, виробничі інвестиції з прибутку, кошти в обсязі, передбаченому в установлених тарифах для виконання інвестиційних програм, та інші надходження, отримані від здійснення господарської діяльності, пов'язаної і не пов'язаної з ліцензованим видом діяльності (далі - власні кошти), та позичкові кошти (облігаційні позики, банківські кредити), залучені кошти (кошти, одержані від продажу акцій, залучені за договорами фінансового лізингу, пайові та інші внески громадян і юридичних осіб, інвесторів, гранти), бюджетні кошти.
76. Пунктом 2.1 Порядку № 630 визначено, що з метою обґрунтування запланованих витрат ліцензіатів, які спрямовуються на капітальні інвестиції в будівництво, реконструкцію, модернізацію об'єктів водопостачання та водовідведення, придбання матеріальних та нематеріальних активів та/або сум, спрямованих на повернення кредитів, виплат за договорами фінансового лізингу та інших зобов'язань, які планується використати для фінансування зазначених цілей, ліцензіат розробляє інвестиційну програму та забезпечує її затвердження, погодження, схвалення (для ліцензіатів Національної комісії, що здійснює регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - Комісія)).
77. Тобто, банківські кредити, які внесені до структури тарифів як «розрахунковий прибуток-інше використання прибутку (запозичення)» в розумінні приписів законодавства є позичковими коштами, які не були включені до інвестиційних програм. Будь-які докази щодо внесення змін КП "Чорноморськводоканал" до інвестиційних програм відсутні.
78. У свою чергу, Порядком № 869 не передбачено пряме включення «іншого використання прибутку (запозичення)» до складу тарифів на послуги з централізованого водопостачання та водовідведення без включення його до інвестиційної програми, погодженої уповноваженим органом; не визначено включення до структури тарифу планового прибутку, який не увійшов до інвестиційної програми.
79. Отже, Верховний Суд зазначає про неправомірність висновку суду апеляційної інстанції, що складова планового прибутку «погашення основної суми запозичення» не може не враховуватись у інвестиційній програмі. За рахунок планованого прибутку насамперед фінансується інвестиційна складова, обов'язковість якої передбачено Законом України «Про ціни і ціноутворення».
80. Крім того, з матеріалів справи вбачається, та не заперечувалось представниками позивача в суді першої інстанції, що інвестиційні програми на 2017, 2018 та 2019 роки КП "Чорноморськводоканал", складові яких увійшли у формування тарифів на централізоване водопостачання та водовідведення, не виконані в повному обсязі, що свідчить про те, що кошти зі споживачів були стягнуті необґрунтовано.
81. Таким чином, Верховний Суд погоджується із висновком суду першої інстанції, що при формуванні тарифів, всупереч вимогам Порядку № 869, Закону № 5007-VI КП «Чорноморськводоканал» до складу тарифів необґрунтовано включило суми позичкових (залучених) коштів без врахування їх в інвестиційних програмах, без визначення їх необхідності для виконання інвестиційної програми та без доказів їх необхідності та доцільності.
82. Відповідно до статті 352 КАС України суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.
83. За таких обставин, колегія суддів Верховного Суду приходить до висновку, що рішення суду першої інстанції відповідає нормам матеріального права, прийняте з дотриманням норм процесуального права, але помилково було скасоване судом апеляційної інстанції внаслідок неправильного застосування статті 18-1 Закону № 2918-III, статті 12 Закону № 5007-VI, пунктів 4, 16, 18, 20 Порядку № 869, пункту 1.3, 2.1 Порядку № 630, у зв'язку з чим касаційна скарга Головного управління Держпродспоживслужби в Одеській області підлягає задоволенню, а постанова суду апеляційної інстанції - скасуванню, із залишенням в силі рішення суду першої інстанції.
84. У касаційній скарзі відповідач зазначав також на порушення судом апеляційної інстанції норм процесуального права: встановлення обставини, що мають істотне значення, на підставі недопустимого доказу - висновку судово-економічної експертизи № 23-1373 від 20 березня 2023 року.
85. Частиною другою статті 351 КАС України визначено, що порушення норм процесуального права може бути підставою для скасування або зміни рішення лише за умови, якщо це порушення призвело до ухвалення незаконного рішення.
86. Враховуючи, що до ухвалення судом апеляційної інстанції незаконного рішення призвело неправильне застосування норм матеріального права, Верховний Суд не надає оцінки доводам, наведеним у касаційній скарзі, щодо процесуальних порушень.
87. З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати розподілу не підлягають.
Керуючись статтями 341, 345, 352, 356 КАС України, Суд
Касаційну скаргу Головного управління Держпродспоживслужби в Одеській області задовольнити.
Постанову П'ятого апеляційного адміністративного суду від 28 лютого 2024 року скасувати, залишити в силі рішення Одеського окружного адміністративного суду від 26 грудня 2022 року у справі № 420/1850/20.
Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення, є остаточною та оскарженню не підлягає.
...........................
...........................
...........................
М.В. Білак
В.Е. Мацедонська
Ж.М. Мельник-Томенко,
Судді Верховного Суду