10 липня 2025 року
м. Київ
справа № 990/93/25
провадження № 11-182заі25
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Кривенди О. В.,
суддів Банаська О. О., Булейко О. Л., Губської О. А., Ємця А. А., Кишакевича Л. Ю., Короля В. В., Кравченка С. І., Мартєва С. Ю., Пількова К. М., Погрібного С. О., Стефанів Н. С., Стрелець Т. Г., Ступак О. В., Ткача І. В., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Усенко Є. А., Шевцової Н. В.
розглянула в порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 31 березня 2025 року (судді Єресько Л. О., Радишевська О. Р., Жук А. В., Мельник-Томенко Ж. М., Мартинюк Н. М.) у справі № 990/93/25 за позовом ОСОБА_1 до Верховної Ради України (далі - ВРУ) про визнання протиправною та скасування постанови в частині та
1. У березні 2025 року ОСОБА_1 звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом до ВРУ, у якому просив визнати протиправною та скасувати Постанову ВРУ від 19 вересня 2024 року № 3984-IX «Про перейменування окремих населених пунктів та районів» у частині перейменування селища Катеринополя Звенигородського району Черкаської області (далі - Спірна Постанова).
2. На обґрунтування позову зазначав, що Спірна Постанова порушує його права та права інших мешканців селища Катеринополя Черкаської області, оскільки була прийнята без дотримання вимог пункту 29 частини першої статті 85 Конституції України, яка передбачає, що перейменування географічних об'єктів має здійснюватися з урахуванням думки більшості населення, яке проживає на відповідній території. Позивач вказує, що зазначена Постанова була ухвалена без урахування громадської думки, оскільки результати громадських обговорень, за підсумками яких жителі цього населеного пункту висловилися проти перейменування, не взято до уваги.
3. Мотивуючи зазначене вище, ОСОБА_1 посилався на положення статей 5, 7, 8, 19, 34, 38, 69 Конституції України, вважаючи, що неврахування думки мешканців щодо перейменування населеного пункту, в якому вони проживають, порушує засади народовладдя, принципи місцевого самоврядування, верховенства права та конституційний обов'язок органів державної влади діяти лише в межах повноважень і у спосіб, визначений законом.
4. Крім того, за твердженням позивача, нехтування результатами громадських обговорень порушує право громадян на свободу вираження поглядів та їхнє право брати участь в управлінні державними справами безпосередньо. Позивач також наголошує, що принципи народного волевиявлення передбачають обов'язкове врахування думки громадян щодо питань, які безпосередньо стосуються їхніх інтересів.
Короткий зміст ухвали суду першої інстанції
5. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 31 березня 2025 року відмовив у відкритті провадження у справі за позовом ОСОБА_1 до ВРУ про визнання протиправною та скасування постанови в частині на підставі пункту 1 частини першої статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
6. Відмовляючи у відкритті провадження у справі, суд першої інстанції виходив з того, щопозивач оскаржує Постанову ВРУ з підстав, зокрема, її невідповідності приписам Конституції України та регламентної процедури її прийняття (законодавча процедура), а отже, перевірка Постанови не може бути здійснена в порядку адміністративного судочинства.
Короткий зміст та обґрунтування наведених в апеляційній скарзі вимог
7. Позивач не погодився з таким рішенням суду та звернувся до Великої Палати Верховного Суду з апеляційною скаргою, в якій просить скасувати зазначену ухвалу та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.
8. В апеляційній скарзі, зокрема, йдеться про те, що позивач оскаржує незаконність Спірної Постанови у частині перейменування населеного пункту - селища Катеринополя Звенигородського району Черкаської області, а не її неконституційність.
9. Посилається на те, що Спірна Постанова прийнята з недотриманням принципів, закріплених у статті 7 Конституції України та статті 4 Європейської хартії місцевого самоврядування, а також з порушенням статей 5, 7, 8 Закону України від 31 травня 2005 року № 2604-ІV «Про географічні назви» (далі - Закон № 2604-ІV), статей 25, 26 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні», всупереч пункту 7 статті 8 «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України від 21 березня 2023 року № 3005-ІХ «Про засудження та заборону пропаганди російської імперської політики в Україні і деколонізацію топонімії», а відтак вона є незаконною та підлягає скасуванню.
10. Звертає увагу на те, що документи ХVІІ-ХІХ століть не містять чітких, достовірних доказів найменування Єкатеринополя із зазначенням «на честь російської імператриці Катерини ІІ», тому будь-яке твердження про його імперське коріння, яке безпосередньо пов'язане з російським царським двором або присвячене окремим особам чи подіям російської імперії, є безпідставним та надуманим. За результатами вивчення громадської думки (опитування) 85,6 відсотка учасників висловились за пропозицію «збереження існуючої назви смт Катеринопіль, не пов'язуючи її з ім'ям російської імператриці Катерини ІІ». Пропозицію про збереження існуючої назви селища Катеринополя внесли на обговорення саме жителі селища ще на І етапі консультацій з громадськістю.
11. Проте Спірна Постанова була прийнята без урахування громадської думки, як це передбачено статтею 5 Закону № 2604-ІV, та всупереч позиції територіальної громади селища Катеринополя, що вже само собою, на думку скаржника, є порушенням основних принципів Конституції України.
12. Мовить в апеляційній скарзі про те, що акт ВРУ про перейменування населеного пункту є таким, що за своєю сутністю та ознаками є рішенням суб'єкта владних повноважень під час здійснення своїх владних управлінських функцій, оскільки це рішення має властивості обов'язкового до виконання, воно впливає на життя громади та мешканців селища Катеринополя, зокрема і на позивача. У цьому публічно-правовому спорі вбачає прямий зв'язок між здійсненням владних управлінських функцій ВРУ стосовно позивача, що своєю чергою робить Спірну Постанову нормативно-правовим актом, на який за вимогами процесуального законодавства поширюється юрисдикція адміністративних судів.
13. З огляду на конституційне право оскарження в суді рішень органів державної влади ОСОБА_1 наголошує на безпідставності висновку суду першої інстанції про те, що цей спір не підлягає судовому розгляду, оскільки вважає, що кожне порушене право має бути захищене судом.
Позиція інших учасників справи
14. У відзиві на апеляційну скаргу ВРУ просить залишити її без задоволення, а ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 31 березня 2025 року - без змін.
Рух апеляційної скарги
15. Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 24 квітня 2025 року відкрила апеляційне провадження, а ухвалою від 25 червня 2025 року призначила справу до апеляційного розгляду в порядку письмового провадження без виклику учасників справи на 10 липня 2025 року.
Релевантні джерела права й акти їх застосування. Оцінка висновків суду, рішення якого переглядається, та аргументів учасників справи
16. Велика Палата Верховного Суду, заслухавши суддю-доповідача, дослідивши матеріали справи та доводи апеляційної скарги щодо порушення норм процесуального права судом першої інстанції, урахувавши доводи відповідача, викладені у відзиві на апеляційну скаргу, дійшла такого висновку.
17. Так, доводи апеляційної скарги позивача зводяться до його незгоди з висновком суду першої інстанції про непідвідомчість цього спору адміністративному суду та судовому контролю взагалі з огляду на правові підстави розгляду спорів про оскарження актів ВРУ, визначені статтею 266 КАС України.
18. Відповідно до частини четвертої статті 22 КАС України Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи, зокрема, щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності ВРУ, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України.
19. Особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності ВРУ, Президента України визначені у статті 266 КАС України. Правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ, зокрема, щодо: законності (крім конституційності) постанов ВРУ, указів і розпоряджень Президента України (пункт 1 частини першої); законності дій чи бездіяльності ВРУ, Президента України, Вищої ради правосуддя (пункт 2 частини першої цієї статті).
20. Згідно з пунктом 1 частини четвертої статті 266 цього Кодексу Верховний Суд за наслідками розгляду справи може, зокрема, визнати акт ВРУ, Президента України протиправним та нечинним повністю або в окремій його частині.
21. Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
22. Для реалізації конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб'єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.
23. Завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень (частина перша статті 2 КАС України).
24. Відповідно до пунктів 1, 2 частини першої статті 4 КАС України адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв'язку з виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
25. За правилами частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом: 1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; 2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; 3) визнання дій суб'єкта владних повноважень протиправними та зобов'язання утриматися від вчинення певних дій; 4) визнання бездіяльності суб'єкта владних повноважень протиправною та зобов'язання вчинити певні дії; 5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб'єкта владних повноважень.
26. Згідно з пунктом 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема у спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження.
27. Вичерпний перелік публічно-правових справ, на які не поширюється юрисдикція адміністративних судів, визначено в частині другій статті 19 КАС України.
28. Пунктом 1 частини другої статті 19 КАС України передбачено, що юрисдикція адміністративних судів не поширюється на справи, віднесені до юрисдикції Конституційного Суду України.
29. З наведеного вбачається, що КАС України регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, що виникають у результаті здійснення суб'єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.
30. За принципом поділу державної влади в Україні, закріпленому у статті 6 Основного Закону України, органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених Конституцією України межах відповідно до законів України.
31. За правилами статті 75 Конституції України єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент - ВРУ. Згідно з пунктом 3 статті 85 Основного Закону до повноважень ВРУ належить прийняття законів.
32. Відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 17 жовтня 2002 року № 17?рп/2002 у справі № 1-6/2002 повноваження ВРУ реалізуються спільною діяльністю народних депутатів України на засіданнях ВРУ під час її сесій.
33. У Рішенні Конституційного Суду України від 14 жовтня 2003 року № 16-рп/2003 у справі № 1-21/2003 зазначено, що основною формою діяльності ВРУ є пленарні засідання під час сесій, які є регулярними зібраннями народних депутатів України відповідного скликання у визначений час, у визначеному місці і які проводяться за встановленою процедурою. На пленарних засіданнях розглядаються питання, віднесені Конституцією України до повноважень ВРУ, і шляхом голосування народних депутатів України приймаються рішення з цих питань.
34. Термін «рішення» ВРУ, який вживається в частині другій статті 84 Конституції України, треба розуміти як результати волевиявлення парламенту України з питань, віднесених до його компетенції.
35. Під терміном «акти», що вживається у статті 91 Конституції України, необхідно розуміти рішення ВРУ у формі законів, постанов тощо, які приймаються ВРУ визначеною Конституцією України кількістю голосів народних депутатів України.
36. Отже, Конституція України закріплює за ВРУ особливий правовий статус як представницького виборного колегіального органу і єдиного органу законодавчої влади, яку ВРУ здійснює від імені Українського народу - єдиного джерела влади в Україні шляхом прийняття на пленарних засіданнях відповідних рішень, у тому числі у формі постанов, з питань, віднесених Конституцією України до її повноважень.
37. Відповідно до пункту 29 статті 85 Конституції України до повноважень ВРУ належить утворення і ліквідація районів, встановлення і зміна меж районів і міст, віднесення населених пунктів до категорії міст, найменування і перейменування населених пунктів і районів.
38. Конституційний процес організації територіального устрою України, у тому числі шляхом перейменування населених пунктів, та участь у ньому ВРУ не є формою реалізації управлінських функцій цього органу, тому не може підпадати під контроль суду адміністративної юрисдикції.
39. Зважаючи на викладене, Велика Палата погоджується з висновком Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду про те, що з огляду на конституційний статус ВРУ як єдиного органу законодавчої влади її участь у вирішенні питання територіального устрою України є юридичною формою реалізації її повноважень у сфері конституційних правовідносин.
40. Велика Палата звертає увагу на те, що приписи частини першої статті 2, пункту 2 частини першої статті 4, статей 5, 19 та частини першої статті 266 КАС України треба розуміти так, що у порядку адміністративного судочинства до Верховного Суду як суду першої інстанції можуть оскаржуватися тільки ті правові акти, дії чи бездіяльність, зокрема, ВРУ, які прийнято / вчинено / допущено у правовідносинах, у яких ВРУ реалізує свої владні (управлінські) функції.
41. Конституційний Суд України в Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що відносини, які виникають між фізичною чи юридичною особою і представниками органів влади під час здійснення ними владних повноважень, є публічно-правовими і поділяються, зокрема, на правовідносини у сфері управлінської діяльності та правовідносини у сфері охорони прав і свобод людини і громадянина, а також суспільства від злочинних посягань. КАС України регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, що виникають у результаті здійснення суб'єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.
42. У пункті 4 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 27 березня 2002 року № 7-рп/2002 зазначено, що за змістом положень статей 85, 91 Конституції України ВРУ приймає закони, постанови та інші правові акти. Вони є юридичною формою реалізації повноважень єдиного органу законодавчої влади в Україні та відповідно до частини другої статті 147, частини першої статті 150 Конституції України є об'єктом судового конституційного контролю.
43. Оскільки позивач оскаржує Постанову ВРУ з підстав, зокрема, її невідповідності приписам Конституції України та регламентної процедури її прийняття (законодавча процедура), то перевірку цієї Постанови не можна здійснити в порядку адміністративного судочинства.
44. З огляду на це Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду дійшов слушного й обґрунтованого висновку про те, що предмет позову в цій справі не підпадає під контроль суду адміністративної юрисдикції.
45. Таку правову позицію Велика Палата Верховного Суду висловила, зокрема, у своїх постановах від 14 квітня 2021 року в справі № 800/400/16 (провадження № 11-46заі21) та 15 травня 2025 року у справі № 990/94/15 (провадження № 11-183заі25).
46. Згідно із частиною першою статті 147 Конституції України Конституційний Суд України вирішує питання про відповідність нормам Конституції України законів України та у передбачених цією Конституцією випадках інших актів, здійснює офіційне тлумачення Конституції України, а також інші повноваження відповідно до цієї Конституції.
47. Статтею 150 Конституції України визначено повноваження Конституційного Суду України, до яких, зокрема, належить вирішення питань про відповідність нормам Конституції України (конституційність) законів та інших правових актів ВРУ.
48. Згідно із частиною першою статті 152 Конституції України закони та інші акти за рішенням Конституційного Суду України визнаються неконституційними повністю чи в окремій частині, якщо вони не відповідають Конституції України або якщо була порушена встановлена Конституцією України процедура їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності.
49. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 7 Закону України від 13 липня 2017 року № 2136-VIII «Про Конституційний Суд України» до повноважень Конституційного Суду України належить вирішення питань про відповідність Конституції України (конституційність) законів України та інших правових актів ВРУ, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України, правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим.
50. Аналіз наведених вище норм свідчить про те, що в порядку адміністративного судочинства до Верховного Суду як суду першої інстанції можна оскаржувати лише ті акти, дії чи бездіяльність ВРУ, які прийнято / вчинено / допущено у правовідносинах, у яких цей орган реалізовує свої владні повноваження, до яких не віднесено законотворчу діяльність ВРУ, а також випадки, коли її акти підлягають перевірці на відповідність Конституції України (конституційність) Конституційним Судом України.
51. Невідповідність актів ВРУ нормам Конституції України може бути підставою для прийняття Конституційним Судом України рішення щодо їх неконституційності, що вказує на неможливість розгляду таких справ у порядку адміністративного судочинства.
52. За приписами пункту 1 частини першої статті 170 КАС України суд відмовляє у відкритті позовного провадження у справі, якщо її не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
53. Зважаючи на обставини, у зв'язку з якими позивач звернувся до адміністративного суду з позовом, зміст позовних вимог і наведене вище правове регулювання цих правовідносин, суд першої інстанції дійшов правильного висновку про те, що заявлений у цій справі позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства, а звідси є підстави для відмови у відкритті позовного провадження.
54. Міркування і твердження позивача в апеляційній скарзі не спростовують правильності наведеного висновку Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, викладеного в оскаржуваній ухвалі.
Висновки за результатами розгляду апеляційної скарги
55. Згідно з пунктом 1 частини першої статті 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.
56. Відповідно до статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
57. Оскільки суд першої інстанції, постановляючи ухвалу про відмову у відкритті провадження у справі, правильно застосував норми процесуального права, апеляційну скаргу ОСОБА_1 слід залишити без задоволення, а ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 31 березня 2025 року - без змін.
Керуючись статтями 308, 311, 312, 316, 321, 322, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, Велика Палата Верховного Суду
1. Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.
2. Ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 31 березня 2025 року у справі № 990/93/25 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач О. В. Кривенда
Судді: О. О. Банасько С. О. Погрібний
О. Л. Булейко Н.С. Стефанів
О. А. Губська Т. Г. Стрелець
А. А. Ємець О. В. Ступак
Л. Ю. Кишакевич І. В. Ткач
В. В. Король О. С. Ткачук
С. І. Кравченко В. Ю. Уркевич
С. Ю. Мартєв Є. А. Усенко
К. М. Пільков Н. В. Шевцова
Відповідно до частини третьої статті 321 Кодексу адміністративного судочинства України постанову оформила суддя Шевцова Н. В.