02 липня 2025 року
м. Київ
справа № 902/122/24
провадження № 12-15гс25
Велика Палата Верховного Суду у складі:
головуючого судді Уркевича В. Ю.,
судді-доповідача Пількова К. М.,
суддів Банаська О. О., Булейко О. Л., Воробйової І. А., Губської О. А., Ємець А. А., Кишакевича Л. Ю., Кривенди О. В., Мартєва С. Ю., Погрібного С. О., Стефанів Н. С., Ступак О. В., Ткача І. В., Ткачука О. С., Усенко Є. А., Шевцової Н. В.,
за участю секретаря судового засідання Жураховської Т. О.,
учасники справи:
від Офісу Генерального прокурора - Василенко Н. В. (прокурор),
від позивача - Хомеренчук Ю. О. (у порядку самопредставництва),
від відповідача-1 - Рябоконь Є. К. (у порядку самопредставництва),
від відповідача-2 - Римський М. В. (у порядку самопредставництва),
від третьої особи - ОСОБА_1. (у порядку самопредставництва),
розглянула в судовому засіданні касаційну скаргу першого заступника керівника Рівненської обласної прокуратури
на рішення Господарського суду Вінницької області від 29.07.2024 (суддя Міліціанов Р. В.)
та постанову Північно-західного апеляційного господарського суду від 06.11.2024 (головуючий Василишин А. Р., судді Бучинська Г. Б., Маціщук А. В.)
за позовом керівника Могилів-Подільської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Вінницької обласної військової адміністрації (далі - Адміністрація)
до Яришівської сільської ради Могилів-Подільського району Вінницької області (далі - Рада) та Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області (далі - Держгеокадастр),
третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача - Військова частина НОМЕР_1 (далі - ВЧ),
про визнання недійсним наказу, визнання незаконними та скасування державних реєстрацій.
Стислий виклад змісту позовних вимог
1. Прокурор в інтересах держави в особі Адміністрації пред'явив до Господарського суду Вінницької області з позовом до Ради та Держгеокадастру, в якому просив:
- визнати недійсним наказ Держгеокадастру від 04 лютого 2021 року № 65-ОТГ «Про передачу земельних ділянок державної власності у комунальну власність» (далі - Наказ) у частині передачі із державної в комунальну власність Ради земельних ділянок з кадастровими номерами 0522683600:01:000:0866 площею 14,0092 га та 0522683600:01:000:0913 площею 14,3612 га, цільове призначення - землі запасу, категорія - землі сільськогосподарського призначення (далі - Земельні ділянки);
- скасувати в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно (далі - Реєстр) державну реєстрацію права комунальної власності Ради на Земельні ділянки, припинивши зазначене право;
- визнати незаконною та скасувати в Державному земельному кадастрі (далі - Кадастр) державну реєстрацію Земельних ділянок.
2. Прокурор обґрунтовував пред'явлений позов, зокрема, тим, що Земельні ділянки частково розташовані у межах прикордонної смуги, яка встановлена вздовж державного кордону України, що свідчить про належність цих земельних ділянок в частині накладення до земель оборони, які можуть перебувати лише у державній власності та не підлягають передачі до комунальної власності, а також щодо яких встановлений спеціальний режим використання. Отже, Земельні ділянки незаконно зареєстровані у Кадастрі та Реєстрі за категорією - землі сільськогосподарського призначення та цільовим призначенням - землі запасу. Така реєстрація унеможливлює для Адміністрації розпорядження землею уздовж лінії державного кордону та надати її у постійне користування ВЧ для будівництва, облаштування та утримання інженерно-технічних і фортифікаційних споруд, огорож, прикордонних знаків, прикордонних просік, комунікацій з метою забезпечення національної безпеки і оборони, дотримання режиму державного кордону.
Стислий виклад змісту рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3. Господарський суд Вінницької області рішенням від 29 липня 2024 року, яке Північно-західний апеляційний господарський суд постановою від 06 листопада 2024 залишив без змін, у задоволенні позову відмовив.
4. Мотивуючи постановлені рішення, суди насамперед звернули увагу на різне визначення та правовий режим земель оборони [частина перша статті 77 Земельного кодексу України (далі - ЗК України)] та земель прикордонної смуги і створених навколо військових частин захисних, охоронних та інших зон з особливими умовами користування (частина третя статті 77 ЗК України). Водночас законодавець не визначив віднесення відповідних земель (уздовж лінії державного кордону, захисних, охоронних та інших зон з особливими умовами користування) винятково до державної власності зі статусом земель оборони.
З посиланням на статті 1-3 Закону України від 27 листопада 2003 року № 1345-IV «Про використання земель оборони» (далі - Закон № 1345-IV) та статтю 22 Закону України від 04 листопада 1991 року № 1777-XII «Про державний кордон України» (далі - Закон № 1777-XII) суди виснували, що встановлення прикордонного режиму та прикордонної смуги не унеможливлює перебування таких земельних ділянок у комунальній власності. Відповідно розширення прикордонної смуги внаслідок прийняття нормативно-правових актів, рішень обласних державних військових адміністрацій не впливає на правовий режим існуючого права власності, а лише встановлює чітко визначені обмеження (обтяження) щодо порядку, форми і способів використання земельних ділянок, розташованих у межах прикордонної смуги, запроваджує заборони стосовно розпорядженням ними або передачу у приватну власність. Тому розширення прикордонної смуги шляхом прийняття рішень Вінницькою обласною державною адміністрацією (далі - Вінницька ОДА) не може автоматично змінювати правовий режим власності на земельні ділянки, котрі розташовані у межах прикордонної смуги, перетворювати комунальну власність у державну, призводити до позбавлення права комунальної власності, яке підлягає захисту так само, як інші види права власності, та є непорушним згідно зі статтею 321 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України).
Суди базували свої висновки на тому, що питання вилучення земельних ділянок врегульовано статтями 140, 147, 148 ЗК України, а визначені законом обмеження у прикордонній смузі, спеціальні режими використання земельних ділянок для облаштування та утримання інженерно-технічних споруд і огорож, прикордонних знаків, прикордонних просік, комунікацій та інших об'єктів тощо є нормативно визначеними обмеженнями на використання земельних ділянок, у тому числі комунальної власності.
Взявши до уваги наведене, суди вказали, що прокурор у позові помилково: 1) прирівняв землі оборони до усіх земельних ділянок у межах прикордонної смуги та 2) ототожнив землі, на яких розташовані військові частини або прикордонні загони, із земельними ділянками, які можна надавати у постійне користування в порядку, передбаченому пунктом 27 (1) Перехідних положень ЗК України.
5. Суди погодилися із доводами прокурора, що відсутність окремого проєкту землеустрою щодо встановлення прикордонної смуги не свідчить про її відсутність, оскільки її розміри встановлені законом та фактичним розташуванням прикордонних інженерних споруд.
Втім, на переконання судів, це не звільняє прокурора та позивача від неодмінності доведення обставин розташування саме Земельних ділянок або їх частин у нормативно визначених межах державного кордону, прикордонної смуги або земель оборони. Водночас ЗК України та Закон України «Про землеустрій» визначили чіткий перелік документів, якими потрібно підтверджувати формування земельних ділянок, їх розташування, цільове призначення, площу.
На підтвердження накладення Земельних ділянок на прикордонну смугу прокурор долучив до матеріалів справи лист Держгеокадастру від 20 грудня 2022 року № 0- 2-0.6-4797/2-22 (т. 1, а. с. 41, 42), лист Адміністрації від 15 грудня 2022 року (т. 1, а. с. 36-38), лист Державного підприємства «Вінницький науково-дослідний та проектний інститут землеустрою» (далі - ДП) від 14 листопада 2023 року (т. 1, а. с. 21-25), схему накладення території 30-50 метрової смуги вздовж державного кордону на Земельні ділянки, які розташовані на території Ради (т. 2, а. с. 238, 239) (далі - Схема).
Щодо долучених до позову листів і Схеми суди зазначили, що вони мають інформативний характер, вказують лише орієнтовне, а не конкретне місце розташування ділянок, не можуть слугувати належним доказом у цій справі. Натомість допустимі докази на підтвердження розташування спірних частин Земельних ділянок на землях оборони; відомостей про облаштування інженерно-технічних споруд уздовж лінії державного кордону; актів обстеження, у яких було б зазначено параметри спорудження таких об'єктів; викопіювань з проєкту встановлення адміністративних меж або Публічної кадастрової карти, які б підтверджували координати та ширину прикордонної смуги у місці розташування Земельних ділянок, до матеріалів справи не надано. Відповідно суди вказали, що на підставі наданих доказів не можна з достатньою достовірністю встановити розташування у межах прикордонної смуги Земельних ділянок або їх частин.
До того ж, суди зазначили, що питання про дійсний розмір, конфігурацію та межі накладання Земельних ділянок могли бути вирішені шляхом отримання висновку експерта. Втім у поданих поясненнях (т. 3, а. с. 8-13, 14-16) прокурор та позивач заперечили проти призначення експертизи, а відповідач зазначив, що у нього немає коштів на оплату вартості експертного дослідження (т. 3, а. с. 19, 20).
6. Також суди вказали, що прокурор обґрунтовував позов посиланням на зміни до частини четвертої статті 77 ЗК України, внесені Законом України від 29 жовтня 2019 року № 232-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо забезпечення інженерно-технічного облаштування та утримання державного кордону» (далі - Закон № 232-IX), який набрав чинності 01 січня 2020 року та не має зворотної дії в часі. Натомість формування Земельних ділянок здійснено у 2013 році.
Суд апеляційної інстанції також зауважив, що Земельні ділянки за даними Кадастру з моменту відкриття поземельних книг (31 жовтня 2016 року та 29 липня 2020 року відповідно) і на цей час належать до земель сільськогосподарського призначення із цільовим призначенням землі запасу, код 16.00 (копія витягів з Кадастру, т. 1, а. с. 131, 142, 181, 289; пояснення щодо зміни кадастрових номерів Земельних ділянок станом на 2013 рік, т. 1, а. с. 78). Наявні в матеріалах справи докази повністю спростовують твердження прокурора про те, що Земельні ділянки сформовані та внесені до Кадастру в 2020 році, а також підтверджують їх перебування у комунальній власності задовго до реєстрації, про яку йдеться в позові прокурора. Відповідно його твердження про належність цих земель до комунальної власності під час останньої реєстрації є помилковим.
До того ж, апеляційний суд вказав, що на момент прийняття Наказу та передачі Земельних ділянок у комунальну власність інформація про прикордонну смугу шириною 30-50 метрів уздовж лінії державного кордону до Кадастру не була внесена. У зв'язку із цим суд апеляційної інстанції констатував, що визначення прикордонної смуги можливе лише в ході виготовлення документації із землеустрою на підставі відповідного звернення прикордонного загону (ВЧ), а також дозволу розпорядника землі. Втім на момент прийняття Наказу Земельні ділянки не були надані в постійне користування ВЧ, межі прикордонної смуги не були встановлені, а тому правових підстав для віднесення цих ділянок до земель оборони немає.
Апеляційний суд вказав, що передача земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності в комунальну власність місцевих рад здійснював Держгеокадастр відповідно до статті 117 ЗК України, Указу Президента України від 15 жовтня 2020 року № 449 «Про деякі заходи щодо прискорення реформ у сфері земельних відносин» (далі - Указ № 449), постанови Кабінету Міністрів України від 16 листопада 2020 року № 1113 «Деякі заходи щодо прискорення реформ у сфері земельних відносин» (далі - Постанова № 1113), наказу Держгеокадастру від 17 листопада 2020 року № 485 «Деякі питання передачі земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності до комунальної». Оскільки Земельні ділянки були сформовані як об'єкти цивільних прав, відомості про які були наявні в Кадастрі, правових підстав для проведення їхньої інвентаризації не було.
Враховуючи, що Земельні ділянки з 2013 року були первинно сформовані як землі сільськогосподарського призначення, що підтверджено даними Кадастру, апеляційний суд виснував, що Держгеокадастр був зобов'язаний передати їх у власність територіальної громади.
7. До того ж, суд апеляційної інстанції виснував, що лише з 01 січня 2020 року законодавчо закріплено можливість набуття права постійного користування земельними ділянками уздовж лінії державного кордону шириною 30-50 метрів на суші, по берегу української частини прикордонної річки, озера або іншої водойми. Зазначені зміни передбачали необхідність набуття права постійного користування військовим частинам Державної прикордонної служби України (далі - ДПС України). Системний аналіз статей 1, 2, 3 Закону № 1345-IV, на думку апеляційного суду, дає підстави вважати, що лише земельні ділянки (їх частини) у межах прикордонної смуги, які є потрібними для використання військовим частинам (що обов'язково має бути підтверджено проєктно-технічною документацією), можуть передаватися у постійне користування військових частин, установ, військово-навчальних закладів, підприємств та організацій Збройних Сил України, інших військових формувань, утворених відповідно до закону, і лише після цього такі ділянки набувають статусу земель оборони, що узгоджується зі статтею 1 Закону № 1345-IV та статтею 77 ЗК України.
8. Щодо вибраних прокурором способів захисту суди звернули увагу на те, що в пункті «в» частини четвертої статті 84 ЗК України зазначено про неможливість передачі земель оборони у приватну власність. Водночас жодних застережень щодо можливості встановлення особливого режиму використання земель комунальної власності в оборонних цілях законодавство не містить.
Наведений висновок, на думку судів, відповідає змісту пункту 27(1) Перехідних положень ЗК України, яким не передбачено припинення права комунальної власності на земельні ділянки, зокрема й ті, які розташовані уздовж лінії державного кордону, за потреби будівництва, облаштування та утримання інженерно-технічних і фортифікаційних споруд. Цими нормами прямо визначено спрощений порядок встановлення та зміни цільового призначення земельних ділянок комунальної власності, можливість передачі у постійне користування відповідних земельних ділянок органами місцевого самоврядування. Отже, законодавець не визначив виняткового режиму державної власності на відповідні земельні ділянки.
Тож суди дійшли висновку про те, що захист прав та інтересів держави на облаштування оборонних споруд можливий у позасудовий спосіб шляхом звернення, зокрема, органів ДПС України до органів місцевого самоврядування з вимогами про передачу земельних ділянок комунальної власності у постійне користування без позбавлення права комунальної власності, як передбачено пунктом 27(1) Перехідних положень ЗК України.
У такому випадку інтереси держави захищені нормативним обтяженням та забороною на вилучення, зміну цільового призначення, надання (передачу) у власність або користування громадянам чи юридичним особам земельних ділянок, переданих (наданих) у постійне користування військовим частинам ДПС України (абзац шостий пункту 27(1) Перехідних положень ЗК України).
Отже, обраний прокурором спосіб та форма захисту державних інтересів суперечить вимогам, передбаченим пунктом 27(1) Перехідних положень ЗК України, та виходить за межі достатніх способів судового захисту, направлений на втручання у право власності за наявності менш обтяжливих правових механізмів задоволення державних інтересів.
9. До того ж, суди звернули увагу на те, що рішення з передачі земельних ділянок у постійне користування військовим частинам систематично ухвалює орган місцевого самоврядування (т. 1, а. с. 99-134; т. 2, а. с. 92- 136). Представник Ради у судових засіданнях неодноразово підтверджував готовність до прийняття таких рішень за зверненням компетентних державних органів.
Водночас суд апеляційної інстанції звернув увагу, зокрема, на те, що Рада 18 серпня 2021 року ухвалила рішення № 490-11/2021 та № 488-11/2021 «Про надання дозволу ІНФОРМАЦІЯ_1 на виготовлення проєкту відведення земельної ділянки у постійне користування орієнтовною площею 6,5500 га та орієнтовною площею 5,1 га для розміщення та постійної діяльності Державної прикордонної служби України із земель комунальної власності за межами населеного пункту с. Кремінне», на підставі яких на замовлення ВЧ у 2023 році ДП виготовило два проєкти землеустрою щодо відведення земельних ділянок у постійне користування із земель комунальної власності на території Ради, а саме земельних ділянок з кадастровими номерами 0522683600:01:000:0964 та 0522683600:01:000:0962, площами 6,5438 та 4,9300 га, які в подальшому внесені в Кадастр в межах 30-50 метрової смуги уздовж лінії державного кордону, вид цільового призначення 15.03 - для розміщення та постійної діяльності ДПС України, категорія - землі промисловості, транспорту, електронних комунікацій, енергетики, оборони та іншого призначення. Зазначені вище земельні ділянки межують з ділянками, які є предметом спору у цій справі, однак інформації про накладання ділянок шириною 30-50 метрів уздовж лінії державного кордону на суші на Земельні ділянки від ДП та ВЧ до Ради не надходило. Водночас ВЧ як в письмових поясненнях, так і в судовому засіданні 06 листопада 2024 року не заперечувала проти того, що за потреби у неї є можливість звернутися з клопотанням до Ради щодо поділу Земельних ділянок і отримання потрібних частин цих ділянок у постійне користування.
10. Суди зазначили, що позову пред'явлено також стосовно визнання незаконною та скасування в Кадастрі державної реєстрації Земельних ділянок. Тобто метою позову є повне виключення з Кадастру відомостей про ці ділянки. Проте, задоволення позову у такій редакції не приведе до визнання за державою права власності на частину Земельних ділянок або включення до державних реєстрів відомостей про зміну власника з комунальної на державну власність, оскільки матиме наслідком перехід спірних ділянок у комунальну власність на підставі прямої вказівки пункту 24 Перехідних положень ЗК України.
11. Також суди врахували, що прокурор обґрунтовував позов накладанням прикордонної смуги на Земельні ділянки площею 14,0092 га у межах 0,79 га (5,64 % площі ділянки) та площею 14,3612 га у межах 0,96 га (6,69 % площі ділянки). Отже, доводячи накладення прикордонної смуги на неістотну частину Земельних ділянок, прокурор заявив вимоги про повне припинення права комунальної власності на земельні ділянки, що не відповідає принципам пропорційності та верховенства права. Водночас внесення змін до законодавства щодо меж прикордонної смуги не містило імперативних приписів про припинення права власності на земельні ділянки, які не перебували у державній власності.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
12. 04 грудня 2024 року до Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду (далі - КГС ВС) надійшла касаційна скарга першого заступника керівника Рівненської обласної прокуратури, у якій він просить скасувати рішення Господарського суду Вінницької області від 29 липня 2024 року і постанову Північно-західного апеляційного господарського суду від 06 листопада 2024 року та ухвалити нове рішення про задоволення позову.
Доводи заявника, викладені в касаційній скарзі
13. Заявник вважає, що суди попередніх інстанцій неправильно застосували статті 77, 84, 117, 122 ЗК України, статтю 22 Закону № 1777-XII, статті 1-3 Закону № 1345-IV, пункт 2 постанови Кабінету Міністрів України від 27.07.1998 № 1147 «Про прикордонний режим» (далі - Постанова № 1147), а також не врахували висновків Верховного Суду щодо застосування зазначених норм, викладених у постановах від 04 вересня 2024 року у справі № 922/4669/23, від 06 листопада 2019 року у справі № 163/2369/16-ц, від 26 жовтня 2020 року у справі № 297/1408/15-ц та постанові Вищого господарського суду України від 26 липня 2017 року у справі № 914/1748/16, оскільки дійшли безпідставного висновку про те, що розташування Земельних ділянок у межах прикордонної смуги не свідчить про їх належність до земель оборони.
На переконання заявника, земельні ділянки в межах прикордонної смуги, яка встановлена вздовж державного кордону України, належать до земель оборони, щодо яких встановлений спеціальний режим їх використання та які можуть перебувати лише у державній власності і не підлягають передачі до комунальної чи приватної власності, а з 01 січня 2020 року земельні ділянки шириною 30-50 метрів здовж лінії державного кордону на суші, по берегу української частини прикордонної річки, озера або іншої водойми безальтернативно надаються військовим частинам ДПС України для будівництва, облаштування та утримання інженерно-технічних фортифікаційних споруд, огорож, прикордонних знаків, прикордонних просік, комунікацій.
Водночас заявник зауважує, що за висновками Верховного Суду, викладеними у постановах від 26 липня 2023 року у справі № 454/2498/19, від 26 жовтня 2020 року у справі № 297/1408/15-ц, від 14 листопада 2018 року у справі № 297/1395/15-ц, а також постанові Вищого господарського суду України від 26 липня 2017 у справі № 914/1748/16, під час надання земельної ділянки за відсутності проєкту землеустрою зі встановлення прикордонної смуги потрібно здійснювати з огляду на її нормативні розміри, передбачені статтею 22 Закону № 1777-XII та пунктом 1 Постанови № 1147. Відсутність окремого проєкту землеустрою щодо встановлення прикордонної смуги не свідчить про її відсутність, оскільки її розміри встановлені законом та фактичним розташуванням прикордонних інженерних споруд. Такі ж висновки КГС ВС зробив у постанові від 04 вересня 2024 року у справі № 922/4669/23, у якій, зокрема, виснував також про те, що земельні ділянки у межах прикордонної смуги, яка встановлена вздовж державного кордону України, належать до земель оборони, щодо яких встановлений спеціальний режим їх використання та які можуть перебувати лише у державній власності і не підлягають передачі до комунальної чи приватної власності.
14. Суди з формальних підстав не взяли до уваги надані прокурором докази (листи ДП від 14 листопада 2023 року № 1514 та від 26 серпня 2024 року № 798 з переліком земельних ділянок уздовж лінії кордону та відомостями щодо координат поворотних точок меж Земельних ділянок, а також Схему), які відповідали вимогам статей 77, 84 ЗК України, статей 2, 3 Закону № 1345-IV та статті 22 Закону № 1777-XII, що призвело до неправильних висновків про безпідставність позовних вимог.
Суди не надали належної оцінки зазначеним доказам та необґрунтовано виснували, що вони не дають можливості встановити розташування Земельних ділянок чи їх частин у межах прикордонної смуги. Водночас доказів протилежного в матеріалах справи немає. Суди визнали Схему недопустимим доказом, однак не врахували, що вона розроблена спеціалізованим ДП, компетентність якого вони та відповідачі не ставили під сумнів.
Також прокурор долучав до позовної заяви проєкт формування територій і встановлення меж Кремінської сільської ради народних депутатів Могилів-Подільського району, розроблений Вінницькою філією Інституту землеустрою Української академії аграрних наук у 1992 році, та лист Держгеокадастру від 20 грудня 2022 року № 0-2-0.6-4797/2-22, які підтверджують перебування Земельних ділянок безпосередньо біля кордону.
До того ж, в матеріалах справи наявні й інші докази, зокрема, надані відповідачами проєкти землеустрою щодо відведення земельних ділянок в постійне користування ВЧ для розташування та постійної діяльності ДПС України із земель комунальної власності на території Ради з викопіюваннями з Публічної кадастрової карти, а також листи ІНФОРМАЦІЯ_2 від 03 грудня 2023 року № 71/9001-23-вих, від 15 грудня 2023 року № 71/9407-23-вих та інформації начальника ІНФОРМАЦІЯ_3 від 02 грудня 2023 року № 710/12391-23-вих і від 15 грудня 2023 року № 710/12920-23-вих.
15. Суд першої інстанції залишив без уваги доводи прокурора про те, що Держгеокадастр неналежно здійснив інвентаризацію Земельних ділянок під час передачі їх з державної в комунальну власність, а суд апеляційної інстанції виснував про невстановлення підстав для інвентаризації цих ділянок, оскільки вони були сформовані як об'єкти цивільних прав із внесенням відомостей до Кадастру.
Проте, суди не врахували відмінність понять інвентаризація земель і державна інвентаризація земель, а також не зауважили, що під час ухвалення Наказу Держгеокадастр керувався Указом № 449 та Постановою № 1113, за змістом якої він мав прискорити проведення інвентаризації земель сільськогосподарського призначення державної власності та встановити земельні ділянки, що підлягають передачі у комунальну власність територіальним громадам. Однак належну інвентаризацію земель Держгеокадастр не провів, а ділянки передав у комунальну власність Ради на підставі списків, сформованих структурним підрозділом.
16. Суди зробили помилкові висновки про вибору прокурором неправильного способу захисту, оскільки не врахували, що у цій справі є обставини, які унеможливлюють пред'явлення вимог про зобов'язання повернути Земельні ділянки державі, адже ці ділянки сформовані та зареєстровані у Кадастрі, а також накладаються на землі оборони лише частково. Тож лише частина Земельних ділянок належить на праві власності державі, а інша частина є землями комунальної власності. Відповідно повернення Земельних ділянок у власність держави повністю порушуватиме права територіальної громади, а їх часткове повернення є неможливим, оскільки вони сформовані як єдиний об'єкт цивільних прав. А тому зобов'язання Ради повернути Адміністрації частини сформованих Земельних ділянок буде неправомірним, а здійснити їх поділ неможливо.
Суди не врахували, що єдиною підставою для скасування в Кадастрі незаконної державної реєстрації Земельних ділянок є відповідне судове рішення, тому для поновлення прав та інтересів держави мають бути скасовані державна реєстрація права комунальної власності за Радою на Земельні ділянки та державна реєстрація зазначених ділянок у Кадастрі.
Розташування Земельних ділянок уздовж державного кордону в межах прикордонної смуги підтверджує їх належність до земель оборони, і розпорядитися ними може лише Адміністрація. Тож сформульовані прокурором у цій справі вимоги позову спрямовані на усунення правової невизначеності щодо цільового призначення земель, скасування права комунальної власності наземлі у межах прикордонної смуги, а також створення передумов для формування земельних ділянок оборони.
Узагальнений виклад позицій інших учасників справи
17. 21 грудня 2024 року до КГС ВС надійшли письмові пояснення ВЧ, у яких третя особа підтримала доводи касаційної скарги та просила її задовольнити, а також вказала, що Земельні ділянки належать до прикордонної смуги та потрібні для майбутнього будівництва, облаштування та утримання інженерно-технічних і фортифікаційних споруд, огорож, прикордонних знаків, просік, комунікацій.
18. 02 та 03 січня 2025 року до КГС ВС надійшли відзиви Ради та Держгеокадастру відповідно, в яких вони просили у задоволенні касаційної скарги відмовити, а оскаржувані судові рішення - залишити без змін. Відзиви обґрунтовані, зокрема, такими доводами.
Рада вважає, що зміни до частини третьої статті 77 ЗК України, внесені Законом № 232-IX, передбачають неодмінність набуття права постійного користування землею військовими частинами ДПС України. Однак ВЧ відповідно до статті 123 ЗК України таке право користування Земельними ділянками не набувала, а тому ці ділянки не мають ознак земель оборони.
Також Рада зазначає, що за потреби ВЧ мала можливість звернутися до неї з клопотанням щодо поділу Земельних ділянок і отримання у постійне користування необхідних частин цих ділянок відповідно до частини третьої статті 77, статей 79-1, 92, 117, 123 ЗК України для розташування та постійної діяльності ДПС України з подальшою передачею їх з комунальної у державну власність.
Держгеокадастр стверджує, що на момент прийняття ним Наказу Земельні ділянки не були надані в постійне користування ВЧ, а межі прикордонної смуги не були встановлені, а тому немає правових підстав для віднесення зазначених ділянок до земель оборони. Враховуючи, що Земельні ділянки з 2013 року були первинно сформовані як землі сільськогосподарського призначення, що підтверджено відомостями Кадастру, Держгеокадастр був зобов'язаний передати їх у власність територіальної громади.
До того ж, відповідач-2 вважає, що позов у цій справі пред'явлений державою (позивачем в особі Адміністрації) до неї самої (в особі Держгеокадастру), проте позивач і відповідач не можуть збігатися, оскільки такий збіг унеможливлює наявність спору (див. висновки Великої Палати Верховного Суду, викладені у постанові від 05 жовтня 2022 року у справі № 922/1830/19).
Інші доводи відзивів подібні до мотивів, викладених в оскаржених судових рішеннях.
17 та 31 січня 2025 року від Першого заступника керівника Вінницької обласної прокуратури до КГС ВС надійшли письмові пояснення.
У зв'язку із наведеним Велика Палата Верховного Суду звертає увагу на те, що відповідно до частини першої статті 298 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України) особа, яка подала касаційну скаргу, має право доповнити чи змінити її протягом строку на касаційне оскарження, а згідно із частиною першою статті 295 цього Кодексу учасники справи мають право подати до суду касаційної інстанції відзив на касаційну скаргу в письмовій формі протягом строку, встановленого судом касаційної інстанції в ухвалі про відкриття касаційного провадження.
Стосовно права сторони подати письмові пояснення Велика Палата Верховного Суду зауважує, що відповідно до частини першої статті 161 ГПК України під час розгляду справи судом у порядку позовного провадження учасники справи викладають письмово свої вимоги, заперечення, аргументи, пояснення та міркування щодо предмета спору винятково у заявах по суті справи, визначених цим Кодексом. Згідно із частиною п'ятою цієї статті суд може дозволити учаснику справи подати додаткові пояснення щодо окремого питання, яке виникло під час розгляду справи, якщо визнає це необхідним.
Колегія суддів КГС ВС не визнавала необхідним одержати від учасників додаткові письмові пояснення стосовно окремих питань. Сторони мали можливість подати свої пояснення у заявах по суті справи, передбачених для стадії касаційного оскарження, а також надати усні пояснення у судовому засіданні.
З огляду на це Велика Палата Верховного Суду відповідно до частини другої статті 118 ГПК України залишає без розгляду подані поза межами строку на касаційне оскарження (17 та 31 січня 2025 року) пояснення у справі як заяви по суті справи, що подані поза межами встановлених строків.
Розгляд справи Верховним Судом
19. Ухвалою від 20 грудня 2024 року колегія суддів КГС ВС відкрила касаційне провадження, а ухвалою від 25 лютого 2025 року на підставі частини п'ятої статті 302 ГПК України передала цю справу разом із касаційною скаргою на розгляд Великої Палати Верховного Суду для вирішення виключної правової проблеми, яка полягає у потребі визначення поняття та правового режиму земельних ділянок, які розташовані у межах прикордонної смуги, встановленої вздовж державного кордону, з урахуванням змісту пункту 27-1 Перехідних положень ЗК України, а саме щодо належності / неналежності їх до земель оборони в автоматичному порядку.
20. Мотивуючи ухвалу про передачу справи, колегія суддів КГС ВС зауважила, що прокурор у цій справі прагне відновити порушене право держави шляхом повернення частин Земельних ділянок, котрі, на його переконання, належать до земель оборони, а відповідно є у державній власності і у власності територіальної громади не можуть перебувати. Тож для правильного вирішення спору у цій справі передусім належить вирішити питання визначення та правового режиму земельних ділянок, які примикають до державного кордону України, тобто розташовані у прикордонній зоні.
Насамперед колегія суддів звертає увагу на різні поняття та правовий режим земель оборони (частина перша статті 77 ЗК України) та їх відмінність від земель прикордонної смуги і створених навколо військових частин захисних, охоронних та інших зон з особливими умовами користування (частина третя статті 77 ЗК України). За змістом статті 77 ЗК України законодавець не визначає віднесення відповідних земель (уздовж лінії державного кордону, захисних, охоронних та інших зон з особливими умовами користування) винятково до державної власності зі статусом земель оборони.
Колегія суддів зазначила, що розмежування поняття та правового режиму земель оборони та земель з особливим режимом використання в оборонних цілях має послідовне врегулювання у нормах спеціального законодавства (статтях 1, 2, 3 Закону № 1345- IV), а нормативно-правовими актами, які регулюють питання правового режиму зон з особливим режимом використання земель, є Закон № 1777-XII та Постанова № 1147.
21. Здійснивши аналіз зазначених актів, колегія виснувала, що ними визначено можливість установлення контрольованих прикордонних районів у межах земель територіальних громад, а встановлення прикордонного режиму та прикордонної смуги не виключає можливості перебування таких земельних ділянок у комунальній власності.
22. На думку колегії суддів КГС ВС, цей висновок також підтверджено пунктом 27-1, внесеним до Перехідних положень ЗК України Законом України № 2952-IX від 24 лютого 2023 року «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо захисту державного кордону України» (далі - Закон № 2952-IX), який визначив, зокрема, що військовим частинам ДПС України для будівництва, облаштування та утримання інженерно-технічних і фортифікаційних споруд, огорож, прикордонних знаків, прикордонних просік, комунікацій органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, надають у постійне користування земельні ділянки державної та комунальної власності уздовж лінії державного кордону України на суші, по берегу української частини прикордонної річки, озера або іншої водойми у порядку, встановленому статтею 123 цього Кодексу, з урахуванням вимог цього пункту.
23. Отже, колегія суддів КГС ВС дійшла висновку, що законодавець передбачив можливість використання і комунальних земель в «оборонних цілях», однак автоматичного переведення цих земель до категорії земель оборони не визначав.
24. Колегія суддів КГС ВС констатує, що за даними ЄДРСР на розгляді місцевих та апеляційних судів нині перебувають десятки ініційованих прокурорами проваджень, предметом дослідження в яких є поняття та правовий режим земель, розташованих у прикордонній смузі. Зі змісту ухвалених рішень випливає, що суди попередніх інстанцій по-різному вирішують спірне питання: одні вважають, що розташування спірних земельних ділянок (чи їх частин) у межах прикордонної смуги відносить їх до земель оборони автоматично і тим самим «консервує» власність держави на ці землі; інші вважають, що встановлення прикордонного режиму та прикордонної смуги не виключає можливості перебування таких земельних ділянок у комунальній власності. Також неоднозначно вирішують суди й питання доказування обставин перебування спірних земельних ділянок у прикордонній смузі.
25. Колегія суддів КГС ВС з'ясувала, що Касаційний цивільний суд у складі Верховного Суду (далі - КЦС ВС) у постановах від 14 листопада 2018 року у справі № 297/1395/15-ц та від 26 жовтня 2020 року у справі № 297/1408/15-ц (на які часто покликаються суди попередніх інстанцій) виснував про те, що під час надання земельної ділянки за відсутності проєкту землеустрою зі встановлення прикордонної смуги потрібно здійснювати з огляду на її нормативні розміри, визначені статтею 22 Закону № 1777-XII та пунктом 1 Постанови № 1147. Відсутність окремого проєкту землеустрою щодо встановлення прикордонної смуги не свідчить про її відсутність, оскільки її розміри встановлені законом та фактичним розташуванням прикордонних інженерних споруд.
26. Втім колегія суддів КГС ВС зауважує, що висновків щодо категорії земель, які розташовані в прикордонній смузі, форми їх власності тощо, КЦС ВС у зазначених постановах не надавав, як не висловлював позицію щодо земельної документації, яка може підтверджувати факти накладення земельних ділянок.
27. Своєю чергою КГС ВС у постанові від 04 вересня 2024 року у справі № 922/4669/23 виснував, що земельні ділянки у межах прикордонної смуги, яка встановлена вздовж державного кордону України, належать до земель оборони, щодо яких встановлений спеціальний режим їх використання та які можуть перебувати лише у державній власності і не підлягають передачі до комунальної чи приватної власності.
Однак, на думку колегії суддів КГС ВС, зазначений висновок був сформований за обставин перебування на спірних земельних ділянках прикордонних інженерних споруд, а саме протитранспортного рову, валу, рокадної дороги та встановлених інформаційно-попереджувальних знаків.
28. Отже, колегія КГС ВС вважає, що вирішення у цій справі питання щодо визначення поняття та правового режиму земельних ділянок, які розташовані у межах прикордонної смуги, має істотне значення для формування єдиної правозастосовної практики та забезпечення розвитку права. У цій справі існує невизначеність законодавчого регулювання правових питань, які можна кваліфікувати як виключна правова проблема, а питання щодо правового регулювання актуальні не лише у справах господарського чи цивільного права, але й у публічному праві (адміністративному, кримінальному), тобто в невизначеній кількості справ.
29. Ухвалою від 26 березня 2025 року Велика Палата Верховного Суду прийняла до розгляду цю справу і призначила судове засідання на 07 травня 2025 року.
Встановлені судами обставини
30. 05 листопада 2018 року Вінницька ОДА за поданням Адміністрації ДПС України від 30 травня 2018 року № 0.22-5217/0/6-18 «Про зміну ширини прикордонної смуги в межах Вінницької області» прийняла розпорядження № 842 «Про зміну ширини прикордонної смуги», яким постановила змінити ширину прикордонної смуги в межах області вздовж державного кордону на його сухопутних ділянках та вздовж берегів прикордонних річок (р. Дністер), озер та інших водойм, у межах територій селищних і сільських рад, прилеглих до державного кордону, встановивши її ширину до десяти кілометрів від лінії державного кордону в глиб території України, але не меншою від ширини смуги місцевості, що розташована в межах від лінії державного кордону до лінії прикордонних інженерних споруджень, відповідно до схеми проходження тилової межі прикордонної смуги в контрольованих прикордонних районах Вінницької області.
31. 02 листопада 2021 року Вінницька ОДА прийняла розпорядження № 780 «Про зміну ширини прикордонної смуги», яким установила вздовж українсько-молдовського державного кордону України в межах Вінницької області на його сухопутних ділянках і вздовж берегів річки Дністер, річок, озер та інших водойм прикордонну смугу завширшки п'ять кілометрів від лінії державного кордону, де встановлюється прикордонний режим, але не менше від ширини смуги місцевості, що розташована в межах від лінії державного кордону до лінії прикордонних інженерних споруд, згідно зі Схемою проходження тилової межі прикордонної смуги в Могилів-Подільському та Тульчинському контрольованих прикордонних районах.
32. 04 лютого 2021 року Держгеокадастр ухвалив наказ, яким передав Раді (Яришівській сільській територіальній громаді) у комунальну власність земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності загальною площею 56,5372 га, які розташовані на території Яришівської сільської територіальної громади Могилів-Подільського району Вінницької області, за актом приймання-передачі.
33. За актом приймання-передачі від 04 лютого 2021 року Держгеокадастр передав, а Рада прийняла у комунальну власність земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності, зокрема Земельні ділянки.
34. За відомостями витягів з Кадастру НВ-0505178162016 від 31 жовтня 2016 року та НВ-0519911152020 від 27 липня 2020 року Земельні ділянки мають цільове призначення код 16.00 - землі запасу (земельні ділянки кожної категорії, які не надані у власність або користування громадянам чи юридичним особам), категорія - землі сільськогосподарського призначення.
35. За даними Кадастру з моменту відкриття поземельних книг (31 жовтня 2016 року та 29 липня 2020 року відповідно) Земельні ділянки належать до земель сільськогосподарського призначення із цільовим призначенням землі запасу, код 16.00.
36. За інформаційними довідками з Реєстру від 29 січня 2024 року № 363534453 та № 363534700 право власності на Земельні ділянки (реєстраційні номери об'єктів нерухомого майна 2325017005226 та 2325050805226) зареєстровано за Радою 25 березня 2021 року на підставі акта приймання-передачі б/н від 04 лютого 2021 року та Наказу; відомостей про реєстрацію інших речових прав немає.
37. Листом від 14 листопада 2023 року № 1514 ДП повідомило про виконання проєктно-вишукувальні робіт та визначення на підставі існуючих картографічних матеріалів 30-50-метрової смуги уздовж державного кордону та її поширення (накладення) на окремі земельні ділянки, а також надало схеми накладання смуги відведення державного кордону та перелік земельних ділянок, наданих у власність (користування) уздовж лінії державного кордону.
38. За відомостями Схеми частина земельних ділянок, що перебувають у комунальній власності Ради, розташовані в межах 30-50-метрової смуги вздовж державного кордону, зокрема Земельні ділянки (площі ділянок, що входять у 30 - 50-метрову смугу лінії державного кордону становить 0,79 га та 0,96 га).
39. У листі від 15 грудня 2023 року № 710/12920-23-вих ВЧ зазначила, що вона забезпечує охорону державного кордону у межах Могилів-Подільського району Вінницької області. Земельні ділянки перебувають в зоні 30-50-метрової смуги, потрібної для облаштування і утримання інженерно-технічних споруд та огорож державного кордону, необхідних для забезпечення надійної охорони державного кордону України в межах ділянки відповідальності.
Позиція Великої Палати Верховного Суду
Щодо загальних засад забезпечення оборони України
40. Велика Палата Верховного Суду вважає, що питання поняття та правового режиму та порядку використання земель оборони потрібно розглядати в системній єдності із правовим регулюванням забезпечення національної безпеки і оборони держави.
41. Основні засади забезпечення національної безпеки і оборони держави визначені Конституцією України.
42. Приписи статті 17 Конституції України передбачають, що захист суверенітету і територіальної цілісності України, забезпечення її економічної та інформаційної безпеки є найважливішими функціями держави, справою всього Українського народу.
Оборона України, захист її суверенітету, територіальної цілісності і недоторканності покладаються на Збройні Сили України.
Забезпечення державної безпеки і захист державного кордону України покладаються на відповідні військові формування та правоохоронні органи держави, організація і порядок діяльності яких визначаються законом.
43. Аналіз зазначеної правової норми дає підстави вважати, що:
- захист суверенітету і територіальної цілісності України є найважливішими функціями держави та завданням усіх суб'єктів публічної влади;
- оборона України, захист її суверенітету, територіальної цілісності і недоторканності покладаються передовсім на Збройні Сили України, які є основним суб'єктом забезпечення оборони держави;
- захист державного кордону України як невід'ємна складова системи забезпечення оборони держави покладаються на відповідні військові формування та правоохоронні органи держави, організація і порядок діяльності яких визначаються законом.
44. Прийняті на виконання Конституції України законодавчі акти конкретизують приписи Основного Закону України.
45. Так, Закон України «Про оборону України» (далі - Закон № 1932-ХІІ) встановлює засади оборони України, а також повноваження органів державної влади, основні функції та завдання органів військового управління, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, обов'язки підприємств, установ, організацій, посадових осіб, права та обов'язки громадян України у сфері оборони.
46. Оборона України - це система політичних, економічних, соціальних, воєнних, наукових, науково-технічних, інформаційних, правових, організаційних, інших заходів держави щодо підготовки до збройного захисту та її захист у разі збройної агресії або збройного конфлікту(стаття 1 Закону № 1932-ХІІ).
47. Згідно з абзацом п'ятнадцятим частини першої статті 3 Закону № 1932-ХІІ (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) підготовка держави до оборони в мирний час включає забезпечення охорони державного кордону України.
48. Наведені правила узгоджуються із приписами частини другої статті 2 Закону України «Про державний кордон України» (далі - Закон № 1777-ХІІ у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин), яка визначає, що охорона державного кордону України є невід'ємною складовою загальнодержавної системи захисту державного кордону і полягає у здійсненні ДПС України на суші, морі, річках, озерах та інших водоймах, а також Збройними Силами України у повітряному та підводному просторі відповідно до наданих їм повноважень заходів з метою забезпечення недоторканності державного кордону України.
49. Отже, законодавством чітко визначено, що для забезпечення оборони держави органи публічної влади повинні використовувати всі наявні у державі матеріальні ресурси та засоби, включно із землями оборони.
Щодо умов належності земель до категорії «землі оборони» та правового режиму їх використання
50. За змістом статей 13 та 14 Конституції України земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави. Право власності на землю гарантується. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою винятково відповідно до закону. Держава забезпечує захист прав усіх суб'єктів права власності і господарювання. Усі суб'єкти права власності рівні перед законом. Від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією.
51. Частинами першою та другою статті 84 ЗК України (в редакції, чинній на час прийняття Наказу) передбачено, що у державній власності перебувають усі землі України, крім земель комунальної та приватної власності. Право державної власності на землю набувається і реалізується державою через органи виконавчої влади відповідно до повноважень, визначених цим Кодексом.
52. До земель України належать усі землі в межах її території, в тому числі острови та землі, зайняті водними об'єктами, які за основним цільовим призначенням поділяються на категорії. Категорії земель України мають особливий правовий режим (частини перша та друга статті 18 ЗК України).
53. Відповідно до пункту «ж» частини першої статті 19 ЗК України землі оборони є однією з категорій земель України за основним цільовим призначенням.
54. Частиною другою статті 77 ЗК України встановлено, що землі оборони можуть перебувати лише в державній власності.
55. Згідно із частинами першою та п'ятою статті 20 ЗК України віднесення земель до тієї чи іншої категорії здійснюється на підставі рішень органів державної влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Ради міністрів Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування відповідно до їх повноважень. Земельні ділянки, що належать до земель оборони, використовуються винятково згідно із Законом № 1345-IV.
56. Основи правового режиму земель оборони визначені статтею 77 ЗК України, за частинами першою та другою якої землями оборони визнаються землі, надані для розташування і постійної діяльності військових частин, установ, військово-навчальних закладів, підприємств та організацій Збройних Сил України, інших військових формувань, утворених відповідно до законодавства України. Землі оборони можуть перебувати лише в державній власності.
57. Відповідне регулювання містить також і статті 1 та 2 Закону № 1345-IV, якими передбачено, що землями оборони визнаються землі, надані для розташування і постійної діяльності військових частин, установ, військово-навчальних закладів, підприємств та організацій Збройних Сил України, інших військових формувань, утворених відповідно до законів України (далі - військові частини). Військовим частинам для виконання покладених на них функцій та завдань земельні ділянки надаються у постійне користування відповідно до вимог ЗК України.
58. Також згідно з частиною третьою статті 77 ЗК України (в редакції Закону № 232-IX зі змінами, внесеними згідно із Законом № 2952-IX) навколо військових та інших оборонних об'єктів у разі потреби створюються захисні, охоронні та інші зони з особливими умовами користування.
У межах прикордонної смуги з метою забезпечення національної безпеки і оборони, дотримання режиму державного кордону військовим частинам ДПС України для будівництва, облаштування та утримання інженерно-технічних і фортифікаційних споруд, огорож, прикордонних знаків, прикордонних просік, комунікацій надаються в постійне користування земельні ділянки шириною 30- 50 метрів уздовж лінії державного кордону на суші, по берегу української частини прикордонної річки, озера або іншої водойми, а вздовж лінії державного кордону України з Російською Федерацією і Республікою Білорусь - шириною до 2 кілометрів.
59. Отже, Законом № 232-IX доповнено статтю 77 ЗК України та визначено належність до земель оборони земельних ділянок шириною 30-50 метрів уздовж лінії державного кордону на суші, по берегу української частини прикордонної річки, озера або іншої водойми, а вздовж лінії державного кордону України з Російською Федерацією і Республікою Білорусь - шириною до 2 кілометрів, які використовуються для будівництва, облаштування та утримання інженерно-технічних і фортифікаційних споруд, огорож, прикордонних знаків, прикордонних просік, комунікацій.
60. Отже, приписи ЗК України та законодавства, яке визначає правовий режим земель оборони, передбачають належність земельних ділянок до земель оборони як за їх суб'єктною ознакою - надання їх для розташування і постійної діяльності військових частин, установ, військово-навчальних закладів, підприємств та організацій Збройних Сил України, інших військових формувань, утворених відповідно до законодавства України, так і ознакою територіальної наближеності (прилеглості) до державного кордону України (безпосередньо вздовж державного кордону України та мети використання (облаштування та утримання інженерно-технічних і фортифікаційних споруд, огорож, прикордонних знаків тощо). Такі землі на момент прийняття оскаржуваного у цій справі Наказу могли перебувати винятково в державній власності. У цьому висновку Велика Палата Верховного Суду враховує mutatis mutandis власні висновки, викладені у підпунктах 7.21-7.24 постанови від 25 червня 2019 року у справі № 924/1473/15.
Щодо правового режиму земель прикордонної смуги
61. Навколо військових та інших оборонних об'єктів створюються зони особливого режиму використання земель, правовий режим яких врегульований у статті 115 ЗК України.
62. Зони особливого режиму використання земель створюються навколо військових об'єктів Збройних Сил України та інших військових формувань, утворених відповідно до законодавства України, для забезпечення функціонування цих об'єктів, збереження озброєння, військової техніки та іншого військового майна, охорони державного кордону України, а також захисту населення, господарських об'єктів і довкілля від впливу аварійних ситуацій, стихійних лих і пожеж, що можуть виникнути на цих об'єктах (частина перша статті 115 ЗК України).
Уздовж державного кордону України встановлюється прикордонна смуга, у межах якої діє особливий режим використання земель. Розмір та правовий режим прикордонної смуги встановлюються відповідно до закону (частини друга, третя статті 115 ЗК України).
63. Отже, метою створення зон особливого режиму використання земель є забезпечення належного функціонування військових об'єктів Збройних Сил України та інших військових формувань, збереження озброєння, військової техніки та іншого військового майна, охорони державного кордону України, а також захисту населення, господарських об'єктів і довкілля від впливу аварійних ситуацій, стихійних лих і пожеж, що можуть виникнути на цих об'єктах.
64. Різновидом зон особливого режиму використання земель оборони є прикордонна смуга, у межах якої здійснюють діяльність з охорони державного кордону.
65. Відповідно до частини третьої статті 77 ЗК України у разі потреби навколо військових та інших оборонних об'єктів створюються захисні, охоронні та інші зони з особливими умовами користування. У межах прикордонної смуги з метою забезпечення національної безпеки і оборони, дотримання режиму державного кордону військовим частинам ДПС України для будівництва, облаштування та утримання інженерно-технічних і фортифікаційних споруд, огорож, прикордонних знаків, прикордонних просік, комунікацій надаються в постійне користування земельні ділянки шириною 30-50 метрів уздовж лінії державного кордону на суші, по берегу української частини прикордонної річки, озера або іншої водойми.
66. Правила щодо особливого режиму використання земель містяться також у статті 3 Закону № 1345-IV, частина перша якої визначає, що уздовж державного кордону України відповідно до закону встановлюється прикордонна смуга, в межах якої діє особливий режим використання земель.
Частиною другою зазначеної статті передбачено, що землі в межах прикордонної смуги та інші землі, які потрібні для облаштування та утримання інженерно-технічних споруд і огорож, прикордонних знаків, прикордонних просік, комунікацій та інших об'єктів, надаються в постійне користування військовим частинам ДПС України.
Навколо військових частин та оборонних об'єктів можуть створюватися зони з особливим режимом використання земель з метою забезпечення функціонування цих військових частин та об'єктів, збереження озброєння, військової техніки, іншого військового майна, охорони державного кордону України, захисту населення, господарських об'єктів і довкілля від впливу аварійних ситуацій, стихійних лих і пожеж, що можуть виникнути на цих об'єктах. Розмір та правовий режим зон з особливим режимом використання земель встановлюються відповідно до закону (частина третя і четверта цієї ж статті).
67. Згідно зі статтею 22 Закону № 1777-XII з метою забезпечення на державному кордоні України належного порядку Кабінетом Міністрів України встановлюється прикордонна смуга, а також можуть установлюватися контрольовані прикордонні райони.
Прикордонна смуга встановлюється безпосередньо вздовж державного кордону України на його сухопутних ділянках або вздовж берегів прикордонних річок, озер та інших водойм з урахуванням особливостей місцевості та умов, що визначаються Кабінетом Міністрів України. До прикордонної смуги не включаються населені пункти і місця масового відпочинку населення.
У межах прикордонної смуги з метою забезпечення національної безпеки і оборони, дотримання режиму державного кордону військовим частинам ДПС України для будівництва, облаштування та утримання інженерно-технічних і фортифікаційних споруд, огорож, прикордонних знаків, прикордонних просік, комунікацій надаються в постійне користування земельні ділянки шириною 30 - 50 метрів уздовж лінії державного кордону на суші, по берегу української частини прикордонної річки, озера або іншої водойми.
Контрольовані прикордонні райони встановлюються, як правило, в межах території району, міста, селища, сільради, прилеглої до державного кордону України або до узбережжя моря, що охороняється органами ДПС України.
68. Відповідно до Закону № 1777-XII Кабінет Міністрів України ухвалив Постанову № 1147, якою установив уздовж державного кордону на його сухопутних ділянках і вздовж берегів прикордонних річок, озер та інших водойм прикордонну смугу у межах прилеглих до кордону територій селищних і сільських рад, де запроваджується прикордонний режим. З урахуванням особливостей місцевості та інших умов ширина прикордонної смуги може бути змінена обласними державними адміністраціями за поданням Адміністрації ДПС України, але вона не може бути меншою від ширини смуги місцевості, що знаходиться в межах від лінії державного кордону до лінії прикордонних інженерних споруджень (пункт 1), а також затвердив Положення про прикордонний режим (далі - Положення; пункт 3 Постанови № 1147).
69. За термінологією, яка міститься в пункті 2 Положення, прикордонна смуга - це ділянка місцевості, яка встановлюється безпосередньо уздовж державного кордону на його сухопутних ділянках або уздовж берегів прикордонних річок, озер та інших водойм у межах територій селищних і сільських рад, прилеглих до державного кордону, але не може бути меншою від ширини смуги місцевості, що розташована в межах від лінії державного кордону до лінії прикордонних інженерних споруджень. До прикордонної смуги не включаються населені пункти і місця масового відпочинку населення.
70. Окремою ділянкою з особливим призначенням у межах прикордонної смуги є ділянка шириною 30-50 метрів уздовж лінії державного кордону для будівництва, облаштування та утримання інженерно-технічних і фортифікаційних споруд, огорож, прикордонних знаків, прикордонних просік, комунікацій.
71. Організація інженерного забезпечення охорони державного кордону здійснюється відповідно до Інструкції з організації інженерного забезпечення державного кордону, затвердженої наказом Міністерства внутрішніх справ України від 02 березня 2019 року № 156 (далі - Інструкція № 156).
72. Відповідно до абзацу п'ятого пункту 1 Інструкції № 156 інженерне забезпечення охорони державного кордону - це комплекс організаційних та практичних заходів, які здійснюються з метою створення необхідних умов для своєчасного виявлення порушників державного кордону (противника), ефективного застосування озброєння та техніки (заподіяння максимальних утрат противнику), несення служби прикордонними нарядами, прихованого висунення, маневру та розгортання своїх сил, успішного виконання поставлених перед ними завдань, а також підвищення захисту підрозділів (особового складу, бойової та спеціальної техніки) від засобів ураження, ускладнення дій порушників державного кордону (противника).
73. Згідно з пунктом 1 глави 2 розділу IV Інструкції № 156 в інтересах охорони державного кордону на ділянці відповідальності органу охорони державного кордону створюється прикордонна інженерна інфраструктура. Лінія прикордонних інженерних споруд включає інженерні загородження, споруди для візуального спостереження, контрольно-слідову смугу, шляхи руху прикордонних нарядів (дорогу, стежку тощо). Залежно від умов місцевості та обстановки на державному кордоні на лінії прикордонних інженерних споруд можуть облаштовуватися інші елементи прикордонної інженерної інфраструктури.
74. Для забезпечення охорони державного кордону органи охорони державного кордону застосовують невибухові інженерні загородження. Основна їх кількість облаштовується на лінії прикордонних інженерних споруд (пункт 1 глави 3 розділу IV Інструкції № 156).
75. Земельні ділянки у її межах лінії інженерних прикордонних споруджень - це спеціальної смуги в межах прикордонної смуги та інші земельні ділянки, на яких проводиться облаштування та утримання інженерно-технічних споруд і огорож, прикордонних знаків, прикордонних просік, комунікацій та інших об'єктів, відповідно до частини третьої статті 77 ЗК України віднесені до земель оборони, а отже, можуть належати на праві власності винятково державі та передаватися у постійне користування органам ДПС України.
76. Отже, законодавство України виокремлює із прикордонної смуги (в її межах) земельні ділянки шириною 30-50 метрів уздовж державного кордону України для облаштування та утримання лінії прикордонних інженерних споруд.
77. Інші земельні ділянки в межах прикордонної смуги, які не використовуються для розташування прикордонної інженерної інфраструктури та не підлягають обов'язковому відведенню в постійне користування військовим частинам ДПС України, тобто мають інший правовий режим та не належать до земель оборони, можуть перебувати у комунальній та приватній власності.
78. Приписами статті 18 Закону № 1777-XII визначено, що судноплавство, користування водними об'єктами для потреб лісосплаву та інші види водокористування, створення різних гідроспоруд, провадження інших робіт у внутрішніх водах України, користування землею, лісами, тваринним світом, ведення гірничої справи, геологічних розвідувань та інша господарська діяльність на державному кордоні України провадяться відповідно до законодавства України та міжнародних договорів України і здійснюються так, щоб забезпечувався належний порядок на державному кордоні України. Компетентними органами України за погодженням з ДПС України з урахуванням місцевих умов установлюється порядок здійснення всіх видів господарської діяльності на державному кордоні України.
79. Згідно з пунктом 17 Положення (у редакції чинній на момент виникнення спірних правовідносин) авіаційні роботи, будівництво, вирубування дерев і чагарників, водокористування, геологічне вивчення, дорожні та інші дослідження, гідротехнічні, землевпорядні, меліоративні та інші роботи, пов'язані із зміною водного режиму прикордонних річок, озер та інших водойм, водолазні роботи або занурення апаратів, що використовуються для підводного плавання, відео-, кіно- та фотознімання місцевості, туристичні подорожі і стрибки з усіх видів парашутів у межах прикордонної смуги і районів, прилеглих до адміністративної межі між Автономною Республікою Крим та Херсонською областю, на території яких Кабінетом Міністрів України запроваджено прикордонний режим, а також збори, мітинги, маніфестації і демонстрації, спортивні, видовищні та інші масові заходи, військові навчання і тренування (далі - масові заходи) проводяться після інформування органу охорони державного кордону, у зоні відповідальності якого провадиться така діяльність, із зазначенням початку і строку її провадження, прізвища, власного імені, по батькові (за наявності) осіб, що провадитимуть діяльність або організовуватимуть масові заходи, інформації про документи дозвільного характеру на провадження зазначеної в цьому пункті діяльності або масових заходів.
80. Отже, особливий режим використання земель у межах прикордонної смуги зумовлює неодмінність погодження фізичними та юридичними особами із ДПС України здійснення всіх видів господарської діяльності на державному кордоні України, зокрема й проведення землевпорядних робіт для встановлення меж суміжних земельних ділянок на місцевості з метою уникнення накладення таких земельних ділянок на земельні ділянки в межах прикордонної смуги шириною 30-50 метрів уздовж лінії державного кордону.
81. На виконання статті 19 ЗК України Державний комітет України із земельних ресурсів наказом від 23 липня 2010 року № 548 затвердив Класифікатор видів цільового призначення земель (чинний на момент виникнення спірних правовідносин), у складі категорії земель оборони (пункт 15) визначив окремий вид цільового призначення землі - для розташування та постійної діяльності ДПС України (підпункт 15.03).
82. Здійснивши системний аналіз та тлумачення чинного законодавства, Велика Палата Верховного Суду зробила висновок, що законодавець визначив як правовий режим земельних ділянок у межах прикордонної смуги, так і спеціальний правовий режим земельних ділянок у межах прикордонної смуги шириною 30-50 метрів уздовж лінії державного кордону для будівництва, облаштування та утримання інженерно-технічних і фортифікаційних споруд, огорож, прикордонних знаків, прикордонних просік, комунікацій тощо.
83. Помістивши відповідні правила про земельні ділянки в межах прикордонної смуги шириною 30-50 метрів уздовж лінії державного кордону у статтю 77 «Землі оборони» ЗК України, встановивши мету виокремлення такої категорії земель - для забезпечення національної безпеки та оборони, дотримання режиму державного кордону, законодавець відніс ці земельні ділянки у межах прикордонної смуги до категорії земель оборони, для яких передбачений особливий режим використання.
84. Отже, землі прикордонної смуги шириною 30-50 метрів уздовж лінії державного кордону належать до земель оборони і використовуються для забезпечення діяльності ДПС України, зокрема для облаштування та утримання інженерно-технічних споруд, прикордонних знаків, просік, комунікацій та інших об'єктів. Ці землі мають особливий правовий режим, запроваджений законодавством, і використовуються з обмеженнями, передбаченими для забезпечення національної безпеки та оборони держави на кордоні.
85. Враховуючи наведене, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що земельні ділянки у межах прикордонної смуги, встановленої шириною 30-50 метрів вздовж державного кордону України, належать до земель оборони, щодо яких встановлений особливий режим використання та які можуть перебувати винятково у державній власності, а отже, мають обмежену оборотоздатність і не підлягають передачі до комунальної чи приватної власності.
86. Аналогічного підходу притримується Касаційний господарський суд у складі Верховного Суду в постановах від 04 вересня 2024 року у справі № 922/4669/23, від 02 жовтня 2024 року у справі № 444/1011/20, від 15 січня 2025 року у справах № 903/1311/23 та № 903/1324/23, від 12 лютого 2025 року у справі № 902/71/24, а також Касаційний цивільний суду у складі Верховного Суду у постанові від 06 листопада 2019 року у справі № 163/2369/16- ц, що додатково підтверджує те, що практика розгляду судом касаційної інстанції таких категорій справ є усталеною.
Щодо належного способу захисту в розглядуваному спорі
87. Оскільки Верховний Суд відповідальний за формування та забезпечення єдиної правозастосовної практики, тому у контексті обставин справи, яка переглядається, Велика Палата Верховного Суду вважає за неодмінне навести висновки щодо способів захисту прав держави у подібних правовідносинах.
88. Завданням цивільного судочинства є справедливий, неупереджений та своєчасний розгляд і вирішення цивільних справ з метою ефективного захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб, інтересів держави (частина перша статті 2 ЦПК України).
89. Згідно із частиною першою статті 4 ЦПК України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до суду за захистом своїх порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи законних інтересів.
90. Кожна особа має право на захист її особистого немайнового або майнового права чи інтересу в суді (статті 15, 16 ЦК України).
91. Шляхом вчинення провадження у справах суд здійснює захист осіб, права й охоронювані законом інтереси яких порушені або оспорюються. Розпорядження своїм правом на захист є приписом цивільного законодавства і полягає в наданні особі, яка вважає свої права порушеними, невизнаними або оспорюваними, можливості застосувати способи захисту, визначені законом або договором [пункти 51, 52 постанови Великої Палати Верховного Суду від 30 травня 2018 року у справі № 923/466/17 (провадження № 12-89гс19)].
92. Способами захисту суб'єктивних прав є закріплені законом матеріально-правові заходи охоронного характеру, за допомогою яких проводиться поновлення (визнання) порушених (оспорюваних) прав і вплив на правопорушника [див. постанови Великої Палати Верховного Суду від 22 серпня 2018 року у справі № 925/1265/16 (пункт 5.5), від 11 вересня 2019 року у справі № 487/10132/14-ц (пункт 90), від 15 вересня 2020 року у справі № 469/1044/17 (пункт 68)].
93. Тож це дії, спрямовані на запобігання порушенню або на відновлення порушеного, невизнаного, оспорюваного цивільного права чи інтересу. Такі способи мають бути доступними й ефективними [постанови Великої Палати Верховного Суду від 29 травня 2019 року у справі № 310/11024/15-ц (пункт 14) та від 01 квітня 2020 року у справі № 610/1030/18 (пункт 40)].
94. Суд розглядає цивільні справи не інакше як за зверненням фізичних чи юридичних осіб, поданим відповідно до ЦПК України, в межах заявлених ними вимог (частина перша статті 13 ЦПК України).
95. Велика Палата Верховного Суду неодноразово зазначала, що застосування конкретного способу захисту цивільного права залежить як від виду та змісту правовідносин, які виникли між сторонами, змісту права чи інтересу, за захистом якого звернулася особа, так і від характеру його порушення, невизнання або оспорення. Таке право чи інтерес мають бути захищені судом у спосіб, який є ефективним і правомірним, тобто таким, що відповідає змісту відповідного права чи інтересу, характеру його порушення, невизнання або оспорення та спричиненим цими діяннями наслідкам (близькі за змістом висновки викладені в постановах Великої Палати Верховного Суду від 05 червня 2018 року у справі № 338/180/17 (пункт 57), від 11 вересня 2018 року у справі № 905/1926/16 (пункт 40), від 30 січня 2019 року у справі № 569/17272/15, від 11 вересня 2019 року у справі № 487/10132/14 (пункт 89), від 16 червня 2020 року у справі № 145/2047/16-ц (пункт 7.23), від 22 червня 2021 року у справі № 334/3161/17 (пункт 55) та ін.).
96. Отже, спосіб захисту повинен відповідати змісту порушеного права та природі спірних правовідносин.
97. У своїх висновках Велика Палата Верховного Суду неодноразово звертала увагу на те, що позивач з дотриманням правил статей 387 і 388 ЦК України може витребувати належне йому майно від особи, яка є останнім його набувачем, незалежно від того, скільки разів це майно було відчужене до того, як воно потрапило у володіння кінцевого набувача.
98. Для такого витребування не потрібно заявляти вимоги про визнання незаконними та недійсними рішень органів державної влади чи місцевого самоврядування, рішень, записів про державну реєстрацію права власності на нерухоме майно за незаконним володільцем, самої державної реєстрації цього права, договорів, інших правочинів щодо спірного майна, у тому числі документів (свідоцтв, державних актів тощо), що посвідчують відповідне право.
99. Такі вимоги є неефективними способами захисту права власника. Їхнє задоволення не відновить позивачу права володіння його майном. Тому не допускається відмова у віндикаційному позові, зокрема, з тих мотивів, що рішення органу влади, певний документ, рішення, відомості чи запис про державну реєстрацію права власності на нерухоме майно не визнані незаконними або що позивач їх не оскаржив [постанови Великої Палати Верховного Суду від 07 листопада 2018 року у справі № 488/5027/14-ц (пункти 99, 100), від 14 листопада 2018 року у справі № 183/1617/16 (пункти 86, 94, 147), від 05 грудня 2018 року у справі № 522/2202/15-ц (пункти 73-76), від 21 серпня 2019 року у справі № 911/3681/17 (пункти 38,39), від 22 січня 2020 року у справі № 910/1809/18 (пункт 34), від 11 лютого 2020 року у справі № 922/614/19 (пункт 50), від 30 червня 2020 року у справі № 19/028-10/13 (пункт 10.29), від 23 листопада 2021 у справі № 359/3373/16-ц (пункти 148-151, 153, 154, 167, 168)].
100. Велика Палата Верховного Суду зауважує, що вибраний позивачем спосіб захисту прав повинен відповідати правовій природі тих правовідносин, що виникли між сторонами. За загальним правилом, речово-правові способи захисту прав особи застосовують, якщо сторони не пов'язані зобов'язально-правовими відносинами, що визначають їх зміст та правову природу. Якщо спір стосується правочину, укладеного власником (володільцем) майна, то його відносини з контрагентом мають договірний характер, що зумовлює і можливі способи захисту його прав. Водночас, коли сторони не перебували у договірних відносинах одна з одною, власник (володілець) майна може використовувати речово-правові способи захисту [аналогічні висновки викладені у пунктах 108-110 постанови Великої Палати Верховного Суду від 21.12.2022 у справі № 914/2350/18 (914/608/20)].
101. Усталеною є практика Великої Палати Верховного Суду, коли позивач вважає, що його право порушене тим, що право власності зареєстроване за відповідачем, а отже, належним способом захисту є віндикаційний позов, оскільки його задоволення, тобто рішення суду про витребування нерухомого майна із чужого незаконного володіння, є підставою для внесення відповідного запису до Реєстру. Натомість вимоги про скасування рішень, записів про державну реєстрацію права власності на це майно за незаконним володільцем не є потрібними для ефективного відновлення порушеного права (постанови Великої Палати Верховного Суду від 07 листопада 2018 року у справі № 488/5027/14-ц, від 09 листопада 2021 року у справі № 466/8649/16-ц).
102. Підсумовуючи викладене вище, потрібно наголосити, що Велика Палата Верховного Суду неодноразово викладала висновки, відповідно до яких якщо право власності на спірне нерухоме майно зареєстроване за іншою особою, то належному способу захисту права відповідає вимога про витребування від цієї особи (стягнення з неї) нерухомого майна. Задоволення віндикаційного позову щодо такого майна, тобто рішення суду про витребування нерухомого майна із чужого володіння, є підставою для внесення до Реєстру запису про державну реєстрацію за позивачем права власності на нерухоме майно, зареєстроване у цьому реєстрі за кінцевим набувачем, який є відповідачем [див., зокрема, постанови Великої Палати Верховного Суду від 07 листопада 2018 року у справі № 488/5027/14-ц (пункти 98, 123), від 14 листопада 2018 року у справі № 183/1617/16 (пункти 115, 116), від 19 травня 2020 року у справі № 916/1608/18, від 30 червня 2020 року у справі № 19/028-10/13 (пункт 10.29), від 22 червня 2021 року у справі № 200/606/18 (пункти 63, 74), від 23 листопада 2021 року у справі № 359/3373/16-ц (пункт 146)].
103. У тих випадках, коли має бути застосована вимога про витребування майна із чужого незаконного володіння, вимога власника про визнання права власності чи інші його вимоги, спрямовані на уникнення застосування приписів статей 387 і 388 ЦК України, є неефективними. Такі висновки сформульовані, зокрема, у постановах Великої Палати Верховного Суду від 14 листопада 2018 року у справі № 183/1617/16 (пункти 85, 86), від 21 серпня 2019 року у справі № 911/3681/17 (пункт 38), від 22 січня 2020 року у справі № 910/1809/18 (пункт 34), від 22 червня 2021 року у справі № 200/606/18 (пункт 74), від 23 листопада 2021 року у справі № 359/3373/16-ц (пункт 148).
104. Отже, належним способом захисту права особи, яка позбавлена володіння земельною ділянкою, є віндикаційний позов.
105. Наведене узгоджується з висновками Великої Палати Верховного Суду, сформульованими у постанові від 22 січня 2025 року у справі № 446/478/19.
Щодо вирішення спору по суті
106. Суди попередніх інстанцій відмовили в задоволенні позову з огляду на те, що чинне законодавство визначає прикордонну смугу як ділянку місцевості, в межах якої діє особливий режим використання земель, але не ідентифікує її землями оборони. Тож розташування спірної земельної ділянки в межах прикордонної смуги не підтверджує її належність до земель оборони та не впливає на її цільове призначення.
107. Велика Палата Верховного Суду не погодилася з таким висновком судів першої та апеляційної інстанцій.
108. Категорії земель визначають цільове призначення земельної ділянки та встановлюють певні обмеження та можливості щодо її використання.
109. Приписи статті 18 ЗК України визначили, що до земель України належать усі землі в межах її території, в тому числі острови та землі, зайняті водними об'єктами, які за основним цільовим призначенням поділяються на категорії. Категорії земель України мають особливий правовий режим.
110. Законодавець у приписах статті 19 ЗК України встановив, що землі України за основним цільовим призначенням поділяються на дев'ять категорій (землі сільськогосподарського призначення; землі житлової та громадської забудови;землі природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення; землі оздоровчого призначення; землі рекреаційного призначення; землі історико-культурного призначення;землі лісогосподарського призначення; землі водного фонду;землі промисловості, транспорту, електронних комунікацій, енергетики, оборони та іншого призначення).
111. Аналіз зазначених правових норм дає підстави вважати, що усі землі в межах території України за основним цільовим призначенням належать до певної категорії, жодна земельна ділянка не може бути без віднесення її до певної категорії.
112. Водночас правовий режим земель - це комплекс правових норм, що регулюють використання та охорону земель певної категорії, включаючи права та обов'язки землекористувачів.
113. Категорія земель є більш загальним поняттям, що характеризує землю за її основним цільовим призначенням, визначеним законом. Правовий режим земель передбачає більш детальний виклад правил використання та охорони земель певної категорії, який охоплює, зокрема, обмеження на використання землі.
114. Главою 18 «Обмеження прав на землю» ЗК України визначено, що з метою обмеження використання певних категорій земель можуть встановлюватися охороні зони (стаття 112), зони санітарної охорони (статті 113), санітарно-захисні зони (стаття 114), зони особливого режиму використання земель (стаття 115).
115. Особливий режим використання земель - це встановлені законом обмеження і правила щодо використання земель на певних територіях, які мають особливе значення або потребують спеціального захисту.
116. Особливий режим використання земель прикордонної смуги встановлюється вздовж державного кордону для охорони та забезпечення обороноздатності країни.
117. Кожна категорія земель має свій правовий режим, тобто певні обмеження та можливості щодо використання. Водночас для певної категорії землі закон може передбачати особливий режим використання, який встановлюється для різних цілей, зокрема для забезпечення функціонування певних об'єктів, охорони державного кордону.
118. Категорія земель визначає загальне цільове призначення, а особливий режим використання конкретизує правила використання та охорони земель, що належать до певної категорії.
119. Отже, саме належність земельних ділянок до тієї чи іншої категорії земель зумовлює встановлення у їхніх межах особливого режиму використання землі.
120. Велика Палата Верховного Суду у пункті 85 цієї постанови дійшла висновку, що земельні ділянки у межах прикордонної смуги шириною 30- 50 метрів уздовж державного кордону України належать до земель оборони, щодо яких встановлений особливий режим їх використання та які можуть перебувати винятково у державній власності, а отже не підлягають передачі до комунальної чи приватної власності.
121. Враховуючи наведене, суди першої та апеляційної інстанцій зробили необґрунтований висновок про те, що розташування спірної земельної ділянки в межах прикордонної смуги не підтверджує її належність до земель оборони та не впливає на її цільове призначення, помилково вказавши на відмінні визначення та правовий режим земель оборони (частина перша статті 77 ЗК України) та земель прикордонної смуги і створених навколо військових частин захисних, охоронних та інших зон з особливими умовами користування (частина третя статті 77 ЗК України).
122. Як на підставу касаційного оскарження заявник у касаційній скарзі навів довід про неврахування правових висновків Верховного Суду щодо застосування зазначених правових норм, викладених у постанові від 04 вересня 2024 року у справі № 922/4669/23.
123. Так, у зазначений справі суд касаційної інстанції дійшов висновку про те, що земельні ділянки у межах прикордонної смуги, яка встановлена вздовж державного кордону України, належать до земель оборони, щодо яких встановлений спеціальний режим їх використання та які можуть перебувати винятково у державній власності, не підлягають передачі до комунальної чи приватної власності.
124. Отже, підстави касаційного оскарження знайшли підтвердження.
125. Суди попередніх інстанцій в оскаржуваних судових рішеннях зазначили, що прокурор не довів належними та допустимими доказами обставини розташування Земельних ділянок або їх частин у нормативно визначених межах державного кордону, прикордонної смуги або земель оборони.
126. З цього приводу Велика Палата Верховного Суду зазначає таке.
127. За висновками Верховного Суду, викладеними в постановах від 14 листопада 2018 року у справі № 297/1395/15-ц, від 26 жовтня 2020 року у справі № 297/1408/15-ц, від 26 липня 2023 року у справі № 454/2498/19, від 04 вересня 2024 року у справі № 922/4669/23 (на неврахування яких посилається заявник у касаційній скарзі як на підставу касаційного оскарження), під час надання земельної ділянки без проєкту землеустрою з встановлення прикордонної смуги потрібно здійснювати з огляду на її нормативні розміри, встановлені статтею 22 Закону № 1777-XII та пунктом 1 Постанови № 1147. Якщо немає окремого проєкту землеустрою щодо встановлення прикордонної смуги, то це не підтверджує її відсутність, оскільки її розміри встановлені законом та визначені фактичним розташуванням прикордонних інженерних споруд.
128. Установлено, що сторона позивача надала суду лист ДП «Вінницький науково-дослідний та проектний інститут землеустрою» від 14 листопада 2023 року № 1514 з переліком земельних ділянок, наданих у власність (користування) уздовж лінії державного кордону та уздовж берегової лінії української частини прикордонної річки (р. Дністер) та схемою накладення території 30-ти (50-ти) метрової смуги відведення державного кордону (т. 1, а. с. 21-25).
129. Відповідно до схеми накладення, виконаної ДП Вінницький науково-дослідний та проектний інститут землеустрою», частина земельної ділянки, кадастровий номер 0522683600:01:000:0866, що перебуває у комунальній власності Ради, розташована в межах 50-метрової смуги вздовж державного кордону, а саме: площа території в межах 50-метрової смуги вздовж кордону становить 0,79 га. Частина земельної ділянки, кадастровий номер 0522683600:01:000:0913, що перебуває в комунальній власності Ради, розташована в межах 50-метрової смуги вздовж державного кордону, а саме: площа території в межах 50-метрової смуги вздовж кордону становить 0,96 га.
130. Натомість доказів, які б спростовували обставини перебування земельних ділянок з кадастровими номерами 0522683600:01:000:0866 та 0522683600:01:000:0913 у межах прикордонної смуги, матеріали справи не містять.
131. До того ж, Велика Палата Верховного Суду врахувала, що у цій справі прокурор пред'явив позов з вимогою про визнання недійсним Наказу в частині передачі з державної в комунальну власність Ради спірних земельних ділянок.
132. У позовній заяві прокурор зазначив, що площа накладення земельних ділянок у межах 50-метрової смуги вздовж кордону становить 0,79 та 0,96 га відповідно. Тож площа земельних ділянок, яка накладається на 50-метрову смугу вздовж кордону, є меншою за загальну площу земельних ділянок, переданих у комунальну власність на підставі оспорюваного Наказу.
133. Велика Палата Верховного Суду наголошує, що витребування майна із чужого незаконного володіння як правомірний та ефективний спосіб захисту в цій справі не можна застосувати щодо всієї площі земельних ділянок, таку вимогу можна розглядати лише стосовно тієї частини земельної ділянки, що накладається на 50-метрову смугу вздовж кордону.
134. Прокурор має довести, яка саме площа земельних ділянок, в яких межах накладається на 50-метрову смугу вздовж кордону. Захистити право без з'ясування повних відомостей про спірні земельні ділянки та їх ідентифікації неможливо (див. близькі за змістом висновки у постанові Верховного Суду у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду від 21 березня 2018 року у справі № 441/123/16).
135. Для вирішення подібних спорів земельна ділянка має бути ідентифікована, зокрема, шляхом визначення координат поворотних точок меж і даних про прив'язку поворотних точок меж до пунктів державної геодезичної мережі (стаття 15 Закону України «Про Державний земельний кадастр»).
136. Отже, у разі якщо під час нового розгляду справи буде встановлено, що спірні земельні ділянки частково накладаються на 50-метрову смугу вздовж кордону, то суди повинні врахувати висновки щодо ефективного та правомірного способу захисту у таких категоріях справ, що викладені у пунктах 87-105 цієї постанови.
137. З огляду на викладене, Велика Палата Верховного Суду зробила висновок про неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права, як-от: частини третьої статті 77 ЗК України внаслідок її неправильного тлумачення, а також порушення норм процесуального права, що унеможливило встановлення фактичних обставин, які мають значення для правильного вирішення справи, оскільки суди не дослідили належних доказів, що є порушенням вимог статей 86, 236, 237, 238, 282 ГПК України щодо ухвалення судового рішення на підставі всебічного, повного і об'єктивного розгляду в судовому процесі всіх обставин справи у сукупності, керуючись законом.
138. Під час нового розгляду суд першої інстанції повинен врахувати викладене, розглянути справу в установлені законом розумні строки з додержанням вимог матеріального і процесуального права, встановити усі підстави пред'явленого позову, дослідити та належно оцінити подані сторонами докази, дати правову оцінку доводам і запереченням сторін та ухвалити законне і справедливе судове рішення відповідно до встановлених обставин та вимог закону.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
Щодо конкретизації висновків Верховного Суду
139. В ухвалі про передачу цієї справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду колегія суддів Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду зазначила про те, що за подібних правовідносин касаційний суд не формулював висновків щодо визначення та правового режиму земельних ділянок, розташованих у межах прикордонної смуги.
140. Під час касаційного перегляду цієї справи Велика Палата Верховного Суду виявила відповідну практику Верховного Суду, яка не відповідає висновкам, наведеним у попередньому розділі цієї постанови.
141. Так, постановою від 12 лютого 2025 року у справі № 902/71/24 за позовом прокурора в інтересах держави в особі Адміністрації до Ради та Держгеокадастру про визнання недійсним наказу в частині передачі земельних ділянок із державної у комунальну власність, скасування державної реєстрації права комунальної власності щодо земельних ділянок, визнання незаконною та скасування державної реєстрації земельних ділянок, Касаційний господарський суд у складі Верховного Суду скасував постанову апеляційного суду про відмову в задоволенні позову і залишив у силі рішення суду першої інстанції, яким позов було задоволено, оскільки вважав підтвердженими доводи, викладені у касаційній скарзі першого заступника керівника Рівненської обласної прокуратури, щодо неправильного застосування апеляційним судом статей 77, 84 ЗК України, статті 22 Закону № 1777-XII та статей 1-3 Закону № 1345-IV.
142. У пунктах 42, 43 зазначеної постанови Касаційний господарський суд у складі Верховного Суду виснував, що земельні ділянки у межах прикордонної смуги, встановленої вздовж державного кордону України, належать до земель оборони, щодо яких встановлений спеціальний режим їх використання та які можуть перебувати лише у державній власності, тому не підлягають передачі до комунальної чи приватної власності. У цьому висновку касаційний суд врахував аналогічний висновок, викладений у постанові Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 04 вересня 2024 року у справі № 922/4669/23, на яку посилався заявник у касаційній скарзі, а також врахував, що цей висновок був підтриманий також у постановах Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 02 жовтня 2024 року у справі № 444/1011/20, від 15 січня 2025 року у справах № 903/1311/23 та № 903/1324/23 і нині є усталеним.
143. До того ж, відповідні висновки містяться також у постановах Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 11 лютого 2025 року у справі № 903/1322/23 (пункт 4.8) та від 18 лютого 2025 року у справах № 903/1333/23 (пункт 5.23) і №902/72/24 (пункт 20).
144. Подібні висновки про те, що землі прикордонних смуг, які належать до земель оборони, не можна передавати у приватну власність (пункт «в» частини четвертої статті 84 ЗК України), сформульовані також у постанові Касаційного цивільного суду у складі Верховного Суду від 06 листопада 2019 року у справі № 163/2369/16-ц за позовом заступника військового прокурора Луцького гарнізону в інтересах держави в особі Адміністрації ДПС України та ІНФОРМАЦІЯ_4 до фізичної особи про визнання недійсним державного акта про право власності на земельну ділянку та повернення ділянки з незаконного володіння.
145. З огляду на висновки, сформульовані у цій постанові за результатами касаційного перегляду справи, Велика Палата Верховного Суду загалом погоджується з такими висновками Касаційного цивільного суду та Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду, проте вважає за неодмінне конкретизувати їх, зазначивши, що земельні ділянки у межах прикордонної смуги, встановленої шириною 30-50 метрів уздовж державного кордону України на суші, по берегу української частини прикордонної річки, озера або іншої водойми (а вздовж лінії державного кордону України з Російською Федерацією і Республікою Білорусь - шириною до 2 кілометрів), належать до земель оборони, щодо яких встановлений особливий режим їх використання та які можуть перебувати винятково у державній власності, а отже не підлягають передачі до комунальної чи приватної власності.
Щодо результату розгляду касаційної скарги
146. Відповідно до пункту 2 частини першої статті 308 ГПК України суд касаційної інстанції за результатами розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу повністю або частково на новий розгляд, зокрема за встановленою підсудністю або для продовження розгляду.
147. Згідно із частиною третьою статті 310 ГПК України підставою для скасування судового рішення та направлення справи на новий розгляд є, зокрема, порушення норм процесуального права, на які посилається скаржник у касаційній скарзі, що унеможливило встановлення фактичних обставин, які мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази, за умови висновку про обґрунтованість заявлених у касаційній скарзі підстав касаційного оскарження, передбачених пунктами 1, 2, 3 частини другої статті 287 цього Кодексу.
148. З огляду на наведене, Велика Палата Верховного Суду зробила висновок про те, що рішення та постанова судів першої та апеляційної інстанцій про відмову в задоволенні позову підлягають скасуванню, а справа - направленню на новий розгляд до суду першої інстанції.
Висновок щодо застосування норм права
149. Земельні ділянки у межах прикордонної смуги, яка встановлена шириною 30-50 метрів вздовж державного кордону України на суші, по берегу української частини прикордонної річки, озера або іншої водойми, (а вздовж лінії державного кордону України з Російською Федерацією і Республікою Білорусь - шириною до 2 кілометрів), належать до земель оборони щодо яких встановлений спеціальний режим їх використання та які можуть перебувати лише у державній власності, а отже не підлягають передачі до комунальної чи приватної власності.
Судові витрати
150. Оскільки справа підлягає направленню на новий розгляд, розподіл судових витрат не здійснюється.
Керуючись статтями 308, 310, 314, 315, 317 Господарського процесуального кодексу України, Велика Палата Верховного Суду
1. Касаційну скаргу першого заступника керівника Рівненської обласної прокуратури задовольнити частково.
2. Рішення Господарського суду Вінницької області від 29 липня 2024 року та постанову Північно-західного апеляційного господарського суду від 06 листопада 2024 року скасувати, справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.
Постанова набирає законної сили з моменту її ухвалення, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Головуючий суддя В. Ю. Уркевич
Суддя-доповідач К. М. Пільков
Судді:О. О. БанаськоС. О. Погрібний
О. Л. Булейко Н. С. Стефанів
І. А. ВоробйоваО. В. Ступак
О. А. ГубськаІ. В. Ткач
А. А. Ємець О. С. Ткачук
Л. Ю. КишакевичЄ. А. Усенко
О. В. КривендаН. В. Шевцова
С. Ю. Мартєв
Постанову на підставі частини третьої статті 314 ГПК України оформила суддя Ступак О. В.