10 липня 2025 року
м. Київ
справа № 990/109/25
провадження № 11-175заі25
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Кривенди О. В.,
суддів Банаська О. О., Булейко О. Л., Губської О. А., Ємця А. А., Кишакевича Л. Ю., Короля В. В., Кравченка С. І., Мартєва С. Ю., Пількова К. М., Погрібного С. О., Стефанів Н. С., Стрелець Т. Г., Ступак О. В., Ткача І. В., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Усенко Є. А., Шевцової Н. В.
розглянула в порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 27 березня 2025 року (судді Рибачук А. І., Берназюк Я. О., Бучик А. Ю., Кравчук В. М., Стародуб О. П.) у справі № 990/109/25 за його позовом до держави України в особі Президента України Зеленського Володимира Олександровича, Верховного Суду, за участю третьої особи - Офісу Генерального прокурора, про визнання протиправними дій / бездіяльності, зобов'язання вчинити дії і
1. 25 березня 2025 року ОСОБА_1 звернувся до Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом до держави України в особі Президента України Зеленського Володимира Олександровича, Верховного Суду, за участю третьої особи - Офісу Генерального прокурора, про визнання протиправними дій / бездіяльності, зобов'язання вчинити дії, у якому просив:
- визнати протиправними дії / бездіяльність відповідачів, що призвели до порушень конституційних прав і свобод позивача (статті 55, 59 Конституції України), зокрема права на професійну правничу допомогу та доступу до суду, внаслідок чого обмежується право позивача не мати засобів зв'язку, не користуватися електронними послугами, що призводить до відмови у доступі до державних послуг та виплаті соціальної допомоги;
- визнати протиправними дії / бездіяльність відповідачів, які не звертаються до Конституційного Суду України, внаслідок чого порушено право позивача на отримання пенсії по втраті годувальника та завдано йому матеріальну шкоду у розмірі 127 920,00 грн;
- зобов'язати Верховний Суд звернутися до Конституційного Суду України щодо конституційності положень законів, які порушують права позивача, зокрема: статті 42 Закону України від 09 липня 2003 року № 1058-IV «Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування», статті 7 закону України про Державний бюджет України на відповідний рік, положень Закону України від 02 червня 2011 року № 3460?VI «Про безоплатну правову допомогу», постанови Кабінету Міністрів України від 09 грудня 2021 року № 1272 «Деякі питання надання допомоги в рамках Програми «єПідтримка», Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України);
- зобов'язати Верховний Суд не застосовувати положення КАС України, які передбачають повернення позовної заяви позивачеві без розгляду;
- стягнути з держави України внаслідок бездіяльності відповідачів матеріальну шкоду у розмірі 185 068,80 грн та моральну шкоду у розмірі 5 000 000,00 грн.
Короткий зміст рішення суду першої інстанції
2. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 27 березня 2025 року на підставі пункту 6 частини четвертої статті 169 КАС України повернув позовну заяву позивачеві.
3. Ключовим аргументом судового рішення про повернення позовної заяви суд першої інстанції визнав те, що ОСОБА_1 у своїй позовній заяві об'єднав в одне провадження кілька вимог, які підсудні різним судам, і немає законних підстав для їхнього роз'єднання в окремі провадження таким чином, щоб після роз'єднання Верховний Суд як суд першої інстанції міг розглядати в самостійному провадженні позовні вимоги до Президента України та Верховного Суду.
Короткий зміст та обґрунтування наведених в апеляційній скарзі вимог
4. ОСОБА_1 не погодився з ухвалою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 27 березня 2025 року та подав до Великої Палати Верховного Суду апеляційну скаргу, в якій просить її скасувати та ухвалити нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги.
5. Апелянт вважає оскаржувану ухвалу незаконною, необґрунтованою та такою, що грубо порушує його конституційні права. Твердить, що зазначеним судовим рішенням порушено його право на доступ до суду, правничу допомогу та проігноровано суть спору.
6. На переконання скаржника, постановивши ухвалу про повернення позовної заяви, суд обмежив його право на звернення до суду, оскільки міг би залишити позов без руху та надати строк для усунення недоліків.
Позиція інших учасників справи
7. Відповідачі та третя особа правом на подання відзиву на апеляційну скаргу не скористалися.
Рух апеляційної скарги
8. Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 24 квітня 2025 року відкрила апеляційне провадження за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 27 березня2025 року, а ухвалою від 25 червня 2025 року призначила справу до розгляду в порядку письмового провадження на 10 липня 2025 року.
9. Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з таких підстав.
10. Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
11. Для реалізації конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб'єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.
12. Завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень (частина перша статті 2 КАС України).
13. На підставі положень пунктів 1 та 2 частини першої статті 4 КАС України адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв'язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов'язує надавати такі послуги виключно суб'єкта владних повноважень, і спір виник у зв'язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб'єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв'язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб'єкта владних повноважень або іншої особи.
14. Кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом: 1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; 2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; 3) визнання дій суб'єкта владних повноважень протиправними та зобов'язання утриматися від вчинення певних дій; 4) визнання бездіяльності суб'єкта владних повноважень протиправною та зобов'язання вчинити певні дії; 5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб'єкта владних повноважень; 6) прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1-4 цієї частини, та стягнення з відповідача - суб'єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю (частина перша статті 5 КАС України).
15. Відповідно до частини третьої статті 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.
16. За пунктом 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
17. Адміністративний суд - суд, до компетенції якого цим Кодексом віднесено розгляд і вирішення адміністративних справ (пункт 3 частини першої статті 4 КАС України).
18. За пунктом 5 цієї частини статті як адміністративне судочинство розуміють діяльність адміністративних судів щодо розгляду і вирішення адміністративних справ у порядку, встановленому цим Кодексом.
19. Згідно із частиною першою статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист у спосіб, визначений у цій статті.
20. За приписами частини першої статті 171 КАС України суддя після одержання позовної заяви з'ясовує, чи: 1) подана позовна заява особою, яка має адміністративну процесуальну дієздатність; 2) має представник належні повноваження (якщо позовну заяву подано представником); 3) відповідає позовна заява вимогам, установленим статтями 160, 161, 172 цього Кодексу; 4) належить позовну заяву розглядати за правилами адміністративного судочинства і чи подано позовну заяву з дотриманням правил підсудності; 5) позов подано у строк, установлений законом (якщо позов подано з пропущенням установленого законом строку звернення до суду, то чи достатньо підстав для визнання причин пропуску строку звернення до суду поважними); 6) немає інших підстав для залишення позовної заяви без руху, повернення позовної заяви або відмови у відкритті провадження в адміністративній справі, встановлених цим Кодексом.
21. Відповідно до частини четвертої статті 22 КАС України Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо встановлення Центральною виборчою комісією результатів виборів або всеукраїнського референдуму, справи за позовом про дострокове припинення повноважень народного депутата України, а також справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, рішень, дій чи бездіяльності органів, які обирають (призначають), звільняють членів Вищої ради правосуддя, щодо питань обрання (призначення) на посади членів Вищої ради правосуддя, звільнення їх з таких посад, оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів призначення суддів Конституційного Суду України у процесі конкурсного відбору кандидатів на посаду судді Конституційного Суду України, а також Дорадчої групи експертів щодо оцінювання таких кандидатів на посаду судді Конституційного Суду України, бездіяльності Кабінету Міністрів України щодо невнесення до Верховної Ради України законопроєкту на виконання (реалізацію) рішення Українського народу про підтримку питання загальнодержавного значення на всеукраїнському референдумі за народною ініціативою.
22. Визначений частиною четвертою статті 22 КАС України перелік справ, які підсудні Верховному Суду як суду першої інстанції, є вичерпним.
23. Особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, бездіяльності Кабінету Міністрів України визначені у статті 266 КАС України. Правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ, зокрема, щодо: законності (крім конституційності) постанов Верховної Ради України, указів і розпоряджень Президента України (пункт 1 частини першої); законності дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (пункт 2 частини першої).
24. Згідно із частинами першою, другою статті 21 КАС України позивач може заявити кілька вимог в одній позовній заяві, якщо вони пов'язані між собою. Якщо справа щодо пов'язаних вимог територіально підсудна різним місцевим адміністративним судам, то її розглядає один із цих судів за вибором позивача.
25. Приписам цієї процесуальної норми кореспондують правила частини першої статті 172 КАС України про те, що в одній позовній заяві може бути об'єднано декілька вимог, пов'язаних між собою підставою виникнення або поданими доказами, основні та похідні позовні вимоги.
26. Водночас у цій статті (у частинах четвертій - шостій) встановлені заборони об'єднувати в одне провадження кілька вимог, щодо яких закон визначає особливості порядку їх розгляду. Зокрема, не допускається об'єднання в одне провадження кількох вимог, які належить розглядати в порядку різного судочинства, якщо інше не встановлено законом (частина четверта цієї статті), а також щодо яких законом визначена виключна підсудність різним судам (частина п'ята цієї статті).
27. Поза тим закон установлює норму, відповідно до якої суд за клопотанням учасника справи або з власної ініціативи вправі до початку розгляду справи по суті роз'єднати позовні вимоги, виділивши одну або кілька об'єднаних вимог у самостійне провадження, якщо це сприятиме виконанню завдання адміністративного судочинства і розгляд позовних вимог, виділених у самостійне провадження, буде продовжувати здійснювати суддя, який прийняв рішення про роз'єднання позовних вимог (частина шоста статті 172 КАС України).
28. Нормами КАС України імперативно врегульовано підсудність адміністративних справ з визначенням категорій справ, які підлягають розгляду Верховним Судом як судом першої інстанції та не підлягають розгляду іншими адміністративними судами в разі об'єднання у позові вимог, які хоч і пов'язані між собою, але їх розгляд віднесено до підсудності іншого адміністративного суду як суду першої інстанції.
29. Відповідно до пункту 6 частини четвертої статті 169 КАС України позовна заява повертається позивачеві, якщо порушено правила об'єднання позовних вимог (крім випадків, у яких є підстави для застосування положень статті 172 цього Кодексу).
30. Зі змісту позовної заяви вбачається, що ОСОБА_1 об'єднав кілька вимог до різних суб'єктів владних повноважень. Одні з цих вимог - до Президента України Зеленського Володимира Олександровича, що за правилами виключної підсудності належать до компетенції Верховного Суду як суду першої інстанції, інші - до Верховного Суду, підсудні окружному адміністративному суду.
31. Отже, Велика Палата Верховного Суду вважає правильним висновок суду першої інстанції про наявність підстав для повернення позовної заяви позивачу на підставі пункту 6 частини четвертої статті 169 КАС України, позаяк позивач об'єднав в одне провадження кілька вимог, що підсудні різним судам, і нема законних підстав для їхнього роз'єднання в окремі провадження таким чином, щоб після роз'єднання Верховний Суд як суд першої інстанції міг розглядати у самостійному провадженні позовні вимоги до Верховного Суду, які за правилами виключної підсудності йому не підсудні.
32. Така позиція суду неодноразово висловлювалась Великою Палатою Верховного Суду, зокрема, у постановах від 2 березня 2023 року у справі № 215/3640/22, від 11 липня 2024 року у справі № 990/198/24, від 05 грудня 2024 року у справі № 990/308/24.
33. Велика Палата Верховного Суду не погоджується з доводами апеляційної скарги про порушення права ОСОБА_1 на доступ до суду, оскільки оскаржувана ухвала постановлена з дотриманням норм процесуального законодавства, а повернення позовної заяви не позбавляє позивача права на повторне звернення до адміністративного суду в порядку, встановленому законом.
34. Що стосується доводів ОСОБА_1 про те, що суд першої інстанції мав забезпечити йому право на безоплатну правову допомогу, слід зазначити таке.
35. Статтею 16 КАС України установлено, що учасники справи мають право користуватися правничою допомогою. Представництво в суді, як вид правничої допомоги, здійснюється виключно адвокатом (професійна правнича допомога), крім випадків, встановлених законом. Безоплатна правнича допомога надається в порядку, встановленому законом, що регулює надання безоплатної правничої допомоги.
36. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 14 Закону України від 02 червня 2011 року № 3460?VI «Про безоплатну правничу допомогу» (далі - Закон № 3460?VI) право на безоплатну вторинну правничу допомогу згідно із цим Законом та іншими законами України мають, зокрема, повнолітні особи, які перебувають під юрисдикцією України, якщо їхній середньомісячний дохід, розрахований відповідно до методики, затвердженої Міністерством юстиції України, не перевищує двох розмірів прожиткового мінімуму, розрахованого та затвердженого відповідно до закону для осіб, які належать до основних соціальних і демографічних груп населення, а також особи з інвалідністю, які отримують пенсію або державну соціальну допомогу відповідно до законів України «Про державну соціальну допомогу особам з інвалідністю з дитинства та дітям з інвалідністю» і «Про державну соціальну допомогу особам, які не мають права на пенсію, та особам з інвалідністю», у розмірі, що не перевищує двох прожиткових мінімумів для працездатної особи, -на всі види правничих послуг, передбачених частиною другою статті 13 цього Закону.
37. Згідно із частиною другою статті 13 Закону № 3460-VI безоплатна вторинна правнича допомога включає такі види правових послуг, як: захист; здійснення представництва інтересів осіб, що мають право на безоплатну вторинну правничу допомогу, в судах, інших державних органах, органах місцевого самоврядування, перед іншими особами; складення документів процесуального характеру.
38. Відповідно до статті 15 Закону № 3460-VI суб'єктами надання безоплатної вторинної правничої допомоги в Україні є: центри з надання безоплатної правничої допомоги; адвокати, включені до Реєстру адвокатів, які надають безоплатну вторинну правничу допомогу.
39. Порядок подання звернення про надання безоплатної вторинної правничої допомоги встановлений у статті 18 Закону № 3460-VI.
40. Таким чином, на законодавчому рівні закріплені державні гарантії щодо надання безоплатної правової допомоги і за наявності відповідних підстав ОСОБА_1 міг звернутися до суб'єктів надання безоплатної вторинної правової допомоги, зокрема, з метою представництва його інтересів під час розгляду цієї справи судом.
41. Інші доводи та міркування позивача, викладені в апеляційній скарзі, не спростовують правильності правових висновків Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду щодо повернення позовної заяви особі, яка її подала, а тому не можуть бути підставою для скасування оскарженого судового рішення.
Висновки за результатами розгляду апеляційної скарги
42. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.
43. Згідно зі статтею 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
44. Велика Палата Верховного Суду вважає, що ухвалу суду першої інстанції від 27 березня 2025 року постановлено з дотриманням норм процесуального права, наведені в апеляційній скарзі доводи не спростовують правильності висновків Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, а тому підстав для скасування оскаржуваної ухвали немає.
Керуючись статтями 266, 308, 311, 315, 316, 322, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, Велика Палата Верховного Суду
1. Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.
2. Ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного від 27 березня 2025 рокуу справі № 990/109/25залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення та оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач О. В. Кривенда
Судді: О. О. Банасько С. О. Погрібний
О. Л. Булейко Н. С. Стефанів
О. А. Губська Т. Г. Стрелець
А. А. Ємець О. В. Ступак
Л. Ю. Кишакевич І. В. Ткач
В. В. Король О. С. Ткачук
С. І. Кравченко В. Ю. Уркевич
С. Ю. Мартєв Є. А. Усенко
К. М. Пільков Н. В. Шевцова