30 червня 2025 року справа № 640/14462/22
Київський окружний адміністративний суд у складі головуючого судді Кушнової А.О., розглянув у порядку письмового провадження за правилами спрощеного позовного провадження адміністративну справу за позовом Приватного акціонерного товариства «Національна енергетична компанія «Укренерго» до Державної аудиторської служби України про визнання протиправним та скасування висновку.
Суть спору: 31.08.2022 до Окружного адміністративного суду міста Києва через підсистему «Електронний Суд» звернулось Приватне акціонерне товариство «Національна енергетична компанія «Укренерго» із позовом до Державної аудиторської служби України, в якому просить суд визнати протиправним та скасувати висновок Державної аудиторської служби України про наявність ознак порушень законодавства у сфері публічних закупівель від 17.08.2022, процедури закупівлі UA-2020-11-11-003531-C, яка проводилась приватним акціонерним товариством «Національна енергетична компанія «Укренерго».
Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 06.09.2022 (суддя Арсірій Р.О.) позовну заяву залишено без руху та встановлено позивачу п'ятиденний строк з дня одержання даної ухвали для усунення недоліків.
Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 16.09.2022 (суддя Арсірій Р.О.) прийнято позовну заяву до розгляду та відкрито провадження у справі за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи (у письмовому провадженні).
Законом України від 13.12.2022 № 2825-IX «Про ліквідацію Окружного адміністративного суду міста Києва та утворення Київського міського окружного адміністративного суду» (далі - Закон № 2825-IX) Окружний адміністративний суд міста Києва ліквідовано, утворено Київський міський окружний адміністративний суд із місцезнаходженням у місті Києві.
Відповідно до п. 2 Прикінцевих та перехідних Закону № 2825-IX, з дня набрання чинності цим Законом Окружний адміністративний суд міста Києва припиняє здійснення правосуддя; до початку роботи Київського міського окружного адміністративного суду справи, підсудні окружному адміністративному суду, територіальна юрисдикція якого поширюється на місто Київ, розглядаються та вирішуються Київським окружним адміністративним судом.
14.12.2022 вказаний Закон був опублікований в газеті «Голос України» № 254 та набрав чинності 15.12.2022.
02.11.2023 на адресу Київського окружного адміністративного суду супровідним листом від 03.01.2023 № 03-19/791/23 «Про скерування за належністю справи» надійшли матеріали адміністративної справи № 640/14462/22.
02.11.2023 відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями справу передано на розгляд судді Київського окружного адміністративного суду Кушновій А.О.
Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 21.12.2023 прийнято адміністративну справу № 640/14462/22 до провадження судді Київського окружного адміністративного суду Кушнової А.О. Продовжено розгляд адміністративної справи в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення (виклику) сторін за наявними у справі матеріалами зі стадії розгляду справи по суті.
В обґрунтування позовних вимог позивач вказує, що відповідачем складено висновок про результати моніторингу процедури закупівлі, унікальний номер якої UA-2020-11-11-003531-C, який оприлюднено 17.08.2022 в електронній системі закупівель.
Згідно з висновком про результати моніторингу процедури закупівлі від 17.08.2022 аудиторською службою виявлено порушення законодавства у сфері закупівель, а саме: за результатами аналізу питання своєчасності надання інформації та документів у випадках, передбачених Законом, встановлено порушення вимог частини п'ятої статті 8 Закону. За результатами аналізу питання дотримання Замовником законодавства у сфері публічних закупівель щодо визначення предмета закупівлі, відображення закупівлі у річному плані, відповідності оголошення про проведення відкритих торгів з особливостями вимогам законодавства у сфері закупівель, оприлюднення інформації про закупівлю, розгляду тендерної пропозиції ДП «ІндаСофт-Україна» та ТОВ «Бі Пітрон Черкаси», своєчасності укладання договору про закупівлю, його оприлюднення та відповідності умов договору умовам тендерної пропозиції переможця - порушень не встановлено.
Приватне акціонерне товариство «Національна енергетична компанія «Укренерго» не погоджується з висновком Відповідача, вважає вказаний висновок протиправним, оскільки, на думку позивача, Державна аудиторська служба України дійшла помилкових висновків про наявність порушень у сфері публічних закупівель у спірних правовідносинах. Окрім того, позивач вважає, що вказані порушення не тягнуть негативних наслідків для процедури закупівлі, не зачіпають будь-чиїх прав, свобод та інтересів.
Відповідач скористався правом на подання відзиву на позовну заяву, який надійшов на адресу суду із відповідними письмовими доказами. У відзиві відповідач не погоджується з позовними вимогами та доводами, викладеними в адміністративному позові.
Відповідно до частини 5 статті 262 Кодексу адміністративного судочинства України, суд розглядає справу в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами, за відсутності клопотання будь-якої зі сторін про інше. За клопотанням однієї із сторін або з власної ініціативи суду розгляд справи проводиться в судовому засіданні з повідомленням (викликом) сторін.
Учасники справи з клопотанням про розгляд справи у судовому засіданні до суду не звертались.
З урахуванням викладеного, розгляд справи судом здійснено у порядку письмового провадження за наявними у ній матеріалами та доказами.
Розглянувши подані документи і матеріали, всебічно і повно з'ясувавши усі фактичні обставини справи, на яких ґрунтується позов, об'єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд
11.11.2020 Приватне акціонерне товариство «Національна енергетична компанія «Укренерго» (далі - Позивач, Замовник) оприлюднило оголошення про проведення відкритих торгів з особливостями в електронній системі закупівель UA-2020-11-11-003531-C з предметом закупівлі « 72260000-5 Послуги, пов'язані з програмним забезпеченням Програмний продукт в рамках реалізації об'єкту «Впровадження Технологічного порталу».
14.01.2021 між Позивачем та ДП «ІндаСофт-Україна» укладено договір № 01-095522-20, який опубліковано в системі електронних закупівель 15.01.2021.
Відповідачем у порядку, встановленому статтею 8 Закону № 922, та на підставі наказу від 27.07.2022 № 155 «Про початок моніторингу процедур закупівель» здійснено моніторинг процедури публічної закупівлі послуг « 72260000-5 Послуги, пов'язані з програмним забезпеченням Програмний продукт в рамках реалізації об'єкту «Впровадження Технологічного порталу» очікуваної вартістю 36 765 190,00 грн.
Як наслідок такого моніторингу, відповідачем складено висновок про результати моніторингу процедури закупівлі, унікальний номер якої UA-2020-11-11-003531-C, який оприлюднено 17.08.2022 в електронній системі закупівель.
Згідно з висновком про результати моніторингу процедури закупівлі від 11.11.2020 аудиторською службою виявлено порушення законодавства у сфері закупівель, а саме:
за результатами аналізу питання своєчасності надання інформації та документів у випадках, передбачених Законом, встановлено порушення вимог частини п'ятої статті 8 Закону.
За результатами аналізу питання дотримання Замовником законодавства у сфері публічних закупівель щодо визначення предмета закупівлі, відображення закупівлі у річному плані, відповідності оголошення про проведення відкритих торгів з особливостями вимогам законодавства у сфері закупівель, оприлюднення інформації про закупівлю, розгляду тендерної пропозиції ДП «ІндаСофт-Україна» та ТОВ «Бі Пітрон Черкаси», своєчасності укладання договору про закупівлю, його оприлюднення та відповідності умов договору умовам тендерної пропозиції переможця - порушень не встановлено.
У пункті 3 розділу II «Констатуюча частина» оскаржуваного висновку відповідача вказано: «З огляду на встановлені порушення законодавства у сфері закупівель, та з огляду на відсутність механізму їх усунення, керуючись статтями 5 та 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю України» та статтею 8 Закону України «Про публічні закупівлі» Держаудитслужба зобов'язує здійснити заходи, направлені на недопущення встановлених порушень у подальшому, зокрема шляхом притягнення до відповідальності осіб, якими допущені порушення та протягом п'яти робочих днів з дня оприлюднення висновку оприлюднити через електронну систему закупівель інформацію та/або документи, що свідчать про вжиття таких заходів».
Приватне акціонерне товариство «Національна енергетична компанія «Укренерго» не погоджується з висновком Відповідача, вважаючи вказаний висновок протиправним.
Визначаючись щодо спірних правовідносин, що виникли між сторонами, суд виходив з наступного.
Згідно з ч. 2 ст. 2 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, інспектування, перевірки закупівель та моніторингу закупівлі.
Контроль за дотриманням законодавства у сфері закупівель здійснюється шляхом проведення моніторингу закупівлі у порядку, встановленому Законом України «Про публічні закупівлі», проведення перевірки закупівель, а також під час державного фінансового аудиту та інспектування.
Перевірка закупівель у замовників проводиться за місцезнаходженням юридичної особи, що перевіряється, чи за місцем розташування об'єкта права власності, щодо якого проводиться перевірка, і полягає у документальному та фактичному аналізі дотримання замовником законодавства про закупівлі. Результати перевірки закупівель викладаються в акті перевірки закупівель.
Моніторинг закупівлі здійснюється за місцезнаходженням органу державного фінансового контролю (ст. 5 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні»).
Проте слід зауважити, що моніторинг процедури закупівлі - аналіз дотримання Замовником законодавства у сфері публічних закупівель під час проведення процедури закупівлі, укладення договору про закупівлю та протягом його дії з метою запобігання порушенням законодавства у сфері публічних закупівель (пункт 14 частини першої статті 1 Закону України «Про публічні закупівлі»).
Аналогічні повноваження щодо проведення моніторингу закупівлі передбачені, зокрема, п.п. 3 п. 4 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03.02.2016 № 43.
Порядок здійснення моніторингу процедур публічних закупівель регламентований ст.8 Закону України «Про публічні закупівлі» (надалі - Закон № 922).
Повідомлення про прийняття рішення про початок моніторингу процедури закупівлі орган державного фінансового контролю оприлюднює в електронній системі закупівель протягом двох робочих днів з дня прийняття такого рішення. Строк здійснення моніторингу процедури закупівлі не може перевищувати 15 робочих днів з наступного робочого дня від дати оприлюднення повідомлення про початок моніторингу процедури закупівлі в електронній системі закупівель, (ч.ч. 3, 4 ст. 8 Закону України «Про публічні закупівлі»).
З огляду на зазначене, Держаудитслужба здійснила моніторинг процедури закупівлі в частині дотримання Позивачем законодавства у сфері публічних закупівель UA-2020-11-11-003531-C з предметом закупівлі « 72260000-5 Послуги, пов'язані з програмним забезпеченням Програмний продукт в рамках реалізації об'єкту «Впровадження Технологічного порталу», очікуваної вартістю 36 765 190,00 грн.
Зазначений моніторинг було розпочато на підставі наказу від 27.07.2022 № 155 «Про початок моніторингу процедур закупівель». Підставою для прийняття рішення про початок моніторингу є виявлені органом державного фінансового контролю ознаки порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель в інформації, оприлюдненій в електронній системі закупівель, про що відповідно зазначено у наказі та висновку.
Слід зазначити, що аналіз документів - це лише сукупність методичних прийомів і процедур, які використовуються для отримання інформації з документальних джерел, і наслідком яких є лише ознаки порушення, а не саме порушення в цілому, за результатом якого може бути прийнято рішення про проведення моніторингу, про що видається наказ.
Тобто при здійсненні аналізу інформації, яка оприлюднена на системі Прозорро Позивачем, посадовою особою Відповідача було виявлено можливі порушення при закупівлі UA-2020-11-11-003531-C, через що прийнято рішення про проведення моніторингу вказаної закупівлі, що повністю відповідає вимогам Закону № 922.
Відповідно до частини 5 статті 8 Закону № 922, протягом строку проведення моніторингу процедури закупівлі посадова особа органу державного фінансового контролю, відповідальна за проведення моніторингу процедури закупівель, має право через електронну систему закупівель запитувати у замовника пояснення (інформацію, документи) щодо прийнятих рішень та/або вчинених дій чи бездіяльності, які є предметом дослідження в рамках моніторингу процедури закупівлі. Усі такі запити про надання пояснень автоматично оприлюднюються електронною системою закупівель. Замовник протягом трьох робочих днів з дня оприлюднення запиту про надання пояснень щодо прийнятих рішень та/або вчинених дій чи бездіяльності, які є предметом дослідження в рамках моніторингу процедури закупівлі, повинен надати відповідні пояснення (інформацію, документи) через електронну систему закупівель.
Так, під час здійснення моніторингу процедури закупівлі Відповідач 03.08.2022 року звернувся через електронну систему закупівель до Замовника з метою отримання, зокрема інформації та документів, на підставі яких Замовник обґрунтував розмір витрат, технічних та якісних характеристик предмета закупівлі та визначив його очікувану вартість.
Однак, Замовник, на порушення вимог частини п'ятої статті 8 Закону №922 не надав через електронну систему закупівель інформацію та документи, на підставі яких розрахував розмір витрат, технічних та якісних характеристик предмета закупівлі та визначив його очікувану вартість.
Як вбачається із змісту позову, Позивач не заперечує щодо порушення ним вимог, визначених ч. 5 ст. 8 Закону № 922, однак вважає це проявом надмірного формалізму або «правового пуризму».
Таке твердження Позивача щодо відповідної норми Закону № 922, є некоректним, оскільки Закон в цій частині містить імперативну умову та є чітким та зрозумілим.
При цьому слід зауважити, що частиною п'ятою статті 8 Закону України «Про публічні закупівлі» не передбачено продовження терміну розгляду запиту посадової особи органу державного фінансового контролю, як і звільнення Замовника від обов'язку надання інформації та документів.
Більш того, Позивач не надав до позову доказів звернення до Відповідача щодо неможливості виконати вимоги у встановлений строк з наданням підтверджуючих документів, тому позовні вимоги в цій частині є необґрунтованими та задоволенню не підлягають.
Таким чином, висновок у цій частині щодо порушення Позивачем ч. 5 ст. 8 Закону № 922 є правомірним.
Відповідно до ч. 7 ст. 8 Закону № 922, за результатами моніторингу закупівлі посадова особа органу державного фінансового контролю складає та підписує висновок про результати моніторингу закупівлі, що затверджується керівником органу державного фінансового контролю або його заступником. Такий висновок підлягає оприлюдненню в електронній системі закупівель протягом трьох робочих днів з дня його складання.
У висновку обов'язково зазначаються, в тому числі:….5) зобов'язання щодо усунення порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель.
Отже, відповідно до положень частини сьомої статті 8 Закону № 922, Відповідачем складено Висновок від 17.08.2022 № 770 з описом тієї інформації, яку вимагають зазначені норми законодавства.
Відповідно Відповідач, керуючись статтями 5 та 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», статтею 8 Закону № 922, зобов'язав здійснити заходи, направлені на недопущення встановлених порушень у подальшому, зокрема шляхом притягнення до відповідальності осіб, якими допущені порушення та протягом п'яти робочих днів з дня оприлюднення висновку оприлюднити через електронну систему закупівель інформацію та/або документи, що свідчать про вжиття таких заходів.
Верховний Суд у постановах від 05.03.2020 у справі № 640/467/19, від 23.04.2020 у справі № 160/5735/19 зазначив, що у висновку про необхідність «Усунути порушення законодавства в сфері публічних закупівель» Держаудитслужба повинна конкретизувати, який саме захід має вжити позивач для усунення виявлених під час моніторингу порушень.
Спонукання позивача самостійно визначити на підставі невизначених норм, які саме заходи слід вжити для усунення виявлених порушень, в свою чергу, може призвести до нового можливого порушення позивачем чинного законодавства. Зазначене є порушенням вимог закону в частині змісту висновку як акта індивідуальної дії.
Частина п'ята статті 242 КАС України передбачає, що при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.
Згідно із ч. 2 ст. 2 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, інспектування, перевірки закупівель та моніторингу закупівлі.
Орган державного фінансового контролю вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб (п. 3 ч. 1 ст.8 цього Закону).
Крім цього, п. 7 ст. 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», визначено, що органу державного фінансового контролю надається право пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства.
Таким чином, аналіз наведених норм дає підстави вважати, що органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за дотриманням законодавства про закупівлі та у разі виявлення порушень законодавства пред'являти обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.
Згідно правової позиції Верховного Суду, висловленій у постанові від 30.11.2020 у справі № 804/4463/17: «якщо існує декілька способів усунення виявлених у ході ревізії порушень, правом вибору певного конкретного способу відповідно до приписів статті 65 Господарського кодексу України наділений саме керівник підприємства».
У постанові від 03.06.2020 (справа №826/18894/16) Верховний Суд зазначив:
«- відповідно до пункту 15 статті 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» органи державного фінансового контролю наділені повноваженнями порушувати перед керівниками відповідних органів державної влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій питання про притягнення до відповідальності осіб, винних у допущених порушеннях;
- також згідно із пунктом 50 Порядку № 550, у межах наданих прав контролюючі органи вживають заходів для забезпечення, зокрема, притягнення до адміністративної, дисциплінарної та матеріальної відповідальності винних у допущенні порушень працівників об'єктів контролю;
- у справі, що розглядається, заявлено вимогу про визнання протиправною та скасування пункту 2 вимоги листа Держаудитслужби від 26.10.2016 № 05-14/310 «Щодо усунення порушень законодавства» щодо розгляду питання про притягнення до встановленої законом відповідальності працівників підприємства, які винні у завданні матеріальної шкоди (збитків).
Такі ж повноваження передбачені п.п.3 п.4, п.п.9 п.4, п.п.22 п.6 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 03.02.2016 № 43».
Отже, зважаючи на зазначене, Відповідач запропонував можливі шляхи усунення виявлених порушень, а саме: вжити заходи, направлені на недопущення встановлених порушень у подальшому, шляхом притягнення до відповідальності осіб, якими допущені порушення.
Верховний Суд також у постанові від 30.03.2023 у справі № 420/11945/21 висловився щодо обраного Держаудитслужбою способу усунення виявленого порушення: «здійснити заходи щодо недопущення в подальшому виявлених порушень» (п.п. 78, 79 постанови). Зокрема, постановою передбачено, що суб'єкт владних повноважень, встановивши наявність порушень під час проведення спірної закупівлі, дійшов висновку про застосування до Замовника превентивного заходу, що не вимагає розірвання договірних відносин, однак така вимога відповідача була скерована на дотримання в подальшому вказаних правових норм під час проведення закупівель (п. 80 постанови).
Таким чином Відповідач при зобов'язанні усунення порушення діяв у межах повноважень, визначених Законом та вказаними Положеннями, врахував висновки Верховного Суду та жодним чином не порушив прав та охоронюваних інтересів Позивача.
Враховуючи встановлені судом обставини справи, досліджені судом докази, норми законодавства України, суд дійшов висновку, що позовні вимоги позивача є необґрунтованими. Доказів, які б спростовували правомірність дій відповідача, позивачем не надано, а судом таких доказів не здобуто, у зв'язку з чим суд приходить до переконання, що в задоволенні позову слід відмовити.
Оскільки позовні вимоги не підлягають задоволенню, підстави для розподілу судових витрат відсутні.
Керуючись статями 242-246, 250 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -
У задоволенні адміністративного позову відмовити повністю.
Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті апеляційного провадження чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.
Апеляційна скарга на рішення суду подається до Шостого апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня його проголошення.
У разі оголошення судом лише вступної та резолютивної частини рішення, або розгляду справи в порядку письмового провадження, апеляційна скарга подається протягом тридцяти днів з дня складення повного тексту рішення.
Суддя Кушнова А.О.