м. Вінниця
30 червня 2025 р. Справа № 120/7068/25
Суддя Вінницького окружного адміністративного суду Альчук М.П., розглянувши в порядку спрощеного позовного провадження без виклику сторін адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Апарату Ради національної безпеки і оборони України, Секретаря Ради національної безпеки і оборони України Литвиненка Олександра Валерійовича про визнання дій протиправними та зобов'язання вчинити дії, -
ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом до Апарату Ради національної безпеки і оборони України, Секретаря Ради національної безпеки і оборони України Литвиненка Олександра Валерійовича про визнання дій протиправними та зобов'язання вчинити дії.
Позовні вимоги обґрунтовано протиправністю дій Секретаря Ради національної безпеки і оборони України ОСОБА_2 щодо уточнення редакції змісту додатку до рішення Ради національної безпеки і оборони України від 12.02.2025 року "Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)", а також протиправністю дій Апарату Ради національної безпеки і оборони України щодо внесення до Державного реєстру санкцій відомостей про позивача 13.02.2025 року. Зокрема, представник позивача акцентує увагу на порушенні суб'єктами владних повноважень процедур щодо прийняття змін редакції змісту додатку рішення Ради національної безпеки і оборони України та внесення відомостей до Державного реєстру санкцій.
Секретар Ради національної безпеки і оборони України скористався своїм правом на подання відзиву, у якому заперечив проти задоволення позову. Серед іншого зауважує, що доводи позивача фактично свідчать про його незгоду із застосуванням санкцій. Відтак, заявлені позовні вимоги не можуть бути самостійним предметом розгляду без оскарження відповідного Указу Президента.
До суду від Апарату Ради національної безпеки і оборони України надійшов відзив, у якому представник вказує на безпідставність доводів позивача. Так, вказує, що суб'єкти владних повноважень діяли у спосіб та відповідно до вимог законодавства. Окрім того, підкреслює, що оскаржувані позивачем дії не є юридично значимими для спірних правовідносин, а належним і достатнім способом захисту порушених прав є оскарження відповідного Указу Президента.
Представником позивача подано відповідь на відзив, у якому останній зауважує, що відповідачами не надано жодних відомостей, які б спростовували наведені позивачем обставини. Окремо, зазначає, що Секретар Ради національної безпеки України не наділений правом змінювати уже введені в силу рішення Ради національної безпеки України, а за відсутності такого рішення - у Апарату Ради національної безпеки і оборони України відсутні підстави для внесення відомостей до Державного реєстру санкцій.
Ознайомившись з матеріалами справи, судом встановлено такі обставини.
Секретарем Ради національної безпеки і оборони України за результатами розгляду на засіданні Ради національної безпеки і оборони України від 12.02.2025 року питання "Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)" листом від 12.02.2025 року № 411/14-02/2-25 подано Президентові України відповідне рішення Ради національної безпеки і оборони України із додатками та проєктом Указу Президента України про введення його в дію.
Відповідний додаток до рішення Ради національної безпеки і оборони України від 12.02.2025 року щодо фізичних осіб до яких застосовуються персональні спеціальні економічні та інші обмежувальні заходи (санкції) містив відомості стосовно ОСОБА_1 та види застосованих до нього санкцій відповідно до Закону України "Про санкції".
Водночас, вказані відомості містили неправильний РНОКПП позивача, а саме: ідентифікаційний код містив 11 цифр замість 10.
Указом Президента України від 12.02.2025 року № 81/2025 введено в дію рішення Ради національної безпеки і оборони України від 12.02.2025 року "Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)".
Відповідно до п. 3 цього Указу, останній набирає чинності з дня його опублікування за повідомленням Рада національної безпеки і оборони України.
Секретарем Ради національної безпеки і оборони надіслано до Офісу Президента України лист від 13.02.2025 року із долученням до нього уточненої редакції додатка до рішення Ради національної безпеки і оборони України від 12.02.2025 року "Про фізичних осіб до яких застосовуються персональні спеціальні економічні та інші обмежувальні заходи (санкції)" та проханням повернути без розгляду додаток до цього рішення, надісланого листом від 12.02.2025 року № 411/14-02/2-25.
В уточненій редакції містився, зокрема правильний РНОКПП позивача.
Указ Президента України від 12.02.2025 року № 81/2025 із відображенням уточненого додатку опубліковано 14.02.2025 року в "Офіційному віснику Президента України" від 14.02.2025 року.
Водночас, 13.02.2025 року Апаратом Ради національної безпеки і оборони України внесено до Державного реєстру санкцій відомостей стосовно ОСОБА_1 .
Так, позивач, вважаючи порушеною Секретарем Ради національної безпеки і оборони України процедури внесення змін до редакції додатку до рішення Ради національної безпеки і оборони України від 12.02.2025 року та передчасного внесення Апаратом Ради національної безпеки і оборони України відомостей до Державного реєстру санкцій, звернувся за захистом своїх прав до суду.
Надаючи правову оцінку обставинам справи, суд керується таким.
Частиною другою статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Частинами першою, третьою та сьомої статті 107 Конституції України встановлено, що Рада національної безпеки і оборони України є координаційним органом з питань національної безпеки і оборони при Президентові України.
Головою Ради національної безпеки і оборони України є Президент України.
Рішення Ради національної безпеки і оборони України вводяться в дію указами Президента України.
Рада національної безпеки і оборони України керується у своїй діяльності Конституцією та законами України, міжнародними договорами, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, актами Президента України.
Порядок функціонування Ради національної безпеки і оборони України встановлюється Законом України від 05.03.1998 року № 183/98-ВР "Про Раду національної безпеки і оборони України" (далі - Закон № 183/98-ВР).
Статтею 4 Закону № 183/98-ВР передбачено, що відповідно до функцій, визначених Конституцією України, цим Законом та іншими законами, Рада національної безпеки і оборони України, зокрема розробляє та розглядає на своїх засіданнях питання, які відповідно до Конституції та законів України, Стратегії національної безпеки України, Воєнної доктрини України належать до сфери національної безпеки і оборони, та подає пропозиції Президентові України, приймає рішення щодо заходів політичного, економічного, соціального, воєнного, науково-технологічного, екологічного, інформаційного та іншого характеру відповідно до масштабу потенційних та реальних загроз національним інтересам України.
Згідно з частиною другою статті 7 Закону № 183/98-ВР Секретар Ради національної безпеки і оборони України забезпечує організацію роботи і виконання рішень Ради національної безпеки і оборони України.
Так, на Секретаря Ради національної безпеки і оборони України покладено повноваження щодо подання на розгляд Президента України проєктів актів Президента України про введення в дію рішень Ради національної безпеки і оборони України, в тому числі стосовно пропозицій і рекомендацій по реалізації засад внутрішньої і зовнішньої політики у сфері національної безпеки і оборони (пункт другий частина перша статті 13 Закону № 183/98-ВР).
Відповідно до частин першої, третьої та четвертої статті 10 Закону № 183/98-ВР рішення РНБО приймаються не менш як двома третинами голосів її членів та вводяться в дію указами Президента України. Рішення РНБО, введені в дію указами Президента України, є обов'язковими до виконання органами виконавчої влади.
Тобто, суд зауважує, що без видачі указу Президента України рішення Ради національної безпеки і оборони саме собою чинності не набирає.
Верховною Радою України, виходячи з положень Конституції України, Декларації про державний суверенітет України та загальновизнаних міжнародних норм і правил, прийнято Закон України від 14.08.2014 року № 1644-VII "Про санкції" (далі - Закон № 1644-VII).
Відповідно до частини першої статті 1 зазначеного Закону з метою захисту національних інтересів, національної безпеки, суверенітету і територіальної цілісності України, протидії терористичній діяльності, а також запобігання порушенню, відновлення порушених прав, свобод та законних інтересів громадян України, суспільства та держави можуть застосовуватися спеціальні економічні та інші обмежувальні заходи (далі - санкції).
Пропозиції щодо застосування, скасування та внесення змін до санкцій виносяться на розгляд Ради національної безпеки та оборони України Верховною Радою України, Президентом України, Кабінетом Міністрів України, Національним банком України, Службою безпеки України (частина перша статті 5 Закону № 1644-VII).
Рішення щодо застосування, скасування та внесення змін до санкцій щодо окремих іноземних юридичних осіб, юридичних осіб, які знаходяться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи-нерезидента, іноземців, осіб без громадянства, а також суб'єктів, які здійснюють терористичну діяльність (персональні санкції), передбачених пунктами 1, 2-21, 23-25 частини першої статті 4 цього Закону, приймається Радою національної безпеки та оборони України та вводиться в дію указом Президента України. Відповідне рішення набирає чинності з моменту видання указу Президента України і є обов'язковим до виконання (частина перша статті 5 Закону № 1644-VII).
Відповідно до частини шостої статті 5 Закону № 1644-VII рішення про внесення змін до санкцій приймається органом, що прийняв рішення про їх застосування відповідно до цього Закону за власною ініціативою або на підставі пропозицій органів державної влади, зазначених у частині першій цієї статті.
Аналіз вищенаведених норм свідчить про те, що при введенні в дію рішення Ради національної безпеки і оборони про застосування санкцій, Президент забезпечує виконання покладених на нього функцій та повноважень у сфері національної безпеки і оборони України.
Разом із тим, суд наголошує, що застосування санкцій має здійснюватися на підставі, у спосіб та в порядку, які передбачені Законом № 1644-VII.
Відповідно до матеріалів справи, Секретарем Ради національної безпеки і оборони України за результатами розгляду на засіданні Ради національної безпеки і оборони України від 12.02.2025 року питання "Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)" листом від 12.02.2025 року № 411/14-02/2-25 подано Президентові України відповідне рішення Ради національної безпеки і оборони України із додатком, який містить відомості про осіб щодо яких застосовуються персональні спеціальні економічні та інші обмежувальні заходи (санкції), та проєктом Указу Президента України про введення його в дію.
Указом Президента України від 12.02.2025 року № 81/2025 введено в дію рішення Ради національної безпеки і оборони України від 12.02.2025 року "Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)" у редакції, що містилася у листі Секретаря Ради безпеки і оборони України Литвиненка О.В. від 12.02.2025 року № 411/14-02/2-25.
Загальнодоступною є інформація щодо того, що аналізований Указ оприлюднено на офіційних сайтах Президента України та Ради Національної безпеки України 13.02.2025 року із санкційним списком (додатком), який містив помилкові відомості щодо РНОКПП позивача.
У подальшому, Секретарем Ради національної безпеки і оборони надіслано до Офісу Президента України лист від 13.02.2025 року із долученням до нього уточненої редакції додатка до рішення Ради національної безпеки і оборони України від 12.02.2025 року "Про фізичних осіб до яких застосовуються персональні спеціальні економічні та інші обмежувальні заходи (санкції)" та проханням повернути без розгляду додаток до цього рішення, надісланого листом від 12.02.2025 року № 411/14-02/2-25.
Так, Указ Президента України від 12.02.2025 року № 81/2025 на офіційних сайтах Президента України та Ради Національної безпеки України оприлюднено із додатком, що містив правильні відомості, зокрема щодо РНОКПП позивача.
Судом враховано, що характер зміни рішення Ради національної безпеки і оборони України стосувався виключно виправлення допущених помилок у особистих даних осіб до яких застосовуються персональні спеціальні економічні та інші обмежувальні заходи (санкції), тобто технічних помилок.
Разом з тим, чинне законодавство України не передбачає можливості виправлення помилок чи внесення змін до нормативно правових актів, у тому числі і рішень Ради національної безпеки і оборони України та Указів Президента, поза встановленою процедурою прийняття відповідного акту.
Тобто зміна або уточнення змісту уже ухваленого рішення Ради національної безпеки і оборони України не шляхом повторного голосування, ухвалення відповідного рішення та його введення в дію окремим указом Президента України, а редагування через неофіційні заяви, супровідні листи чи відомчі тлумачення - не повинні мати правого значення.
Так, суд висновує, що зміни до нормативних актів мають відбуватися виключно у спосіб, передбачений законом, а спроби обійти формальну процедуру становлять порушення принципу правової передбачуваності.
Важливо зазначити, що такий підхід відповідає принципу юридичної визначеності, який є складовою верховенства права у національній правовій системі.
Зміна навіть другорядного елемента такого рішення без додержання відповідної процедури може поставити під сумнів його юридичну чинність, а також відповідність принципу правової визначеності та належного врядування.
Водночас, відповідно до матеріалів справи, Указ Президента України від 12.02.2025 року № 81/2025 із відображенням уточненого додатку опубліковано 14.02.2025 року в "Офіційному віснику Президента України" від 14.02.2025 року.
Тобто, цей Указ набрав чинності 14.02.2025 року.
Пунктом другим частини четвертої статті 5-4 Закону № 1644-VII передбачено, що інформація про застосування, скасування та внесення змін до санкцій міститься в Державно реєстрі санкцій, має бути актуальною та доступною для пошуку і завантаження з дня набрання чинності указом Президента України, яким введено в дію рішення Ради національної безпеки і оборони України про застосування, скасування чи внесення змін до санкцій, а у випадках, передбачених цим Законом, - з дня набрання чинності постановою Верховної Ради України про затвердження відповідного рішення Ради національної безпеки і оборони України.
З цією метою укази Президента України про введення в дію відповідних рішень Ради національної безпеки і оборони України, постанови Верховної Ради України про затвердження відповідних рішень Ради національної безпеки і оборони України невідкладно у день підписання (до направлення на публікацію) направляються до апарату Ради національної безпеки і оборони України у формі електронної копії оригіналу паперового документа за допомогою засобів інформаційних, електронних комунікаційних, інформаційно-комунікаційних систем та електронних довірчих послуг.
У свою чергу, згідно з приписами частин першої, п'ятої статті 5-4 Закону № 1644-VII порядок ведення та доступу до Реєстру визначається Положенням про Державний реєстр санкцій, що затверджується Радою національної безпеки і оборони України, з урахуванням особливостей, встановлених цим Законом та Законом України "Про публічні електронні реєстри", а ведення Реєстру забезпечує апарат Ради національної безпеки і оборони України, який є держателем цього Реєстру.
Суд наголошує, що відповідно до частини 13 статті 5-4 Закону № 1644-VII внесення до Реєстру інформації про застосування, скасування чи внесення змін до санкцій здійснюється з урахуванням вимог частини четвертої цієї статті невідкладно, але не пізніше дня, наступного за днем оприлюднення указу Президента України про введення в дію рішення Ради національної безпеки і оборони України про застосування, скасування чи внесення змін до санкцій.
Аналогічне положення містить розділ V Положення про Державний реєстр санкцій, затверджений рішенням Ради національної безпеки і оборони України від 29.01.2024 року "Про затвердження Положення про Державний реєстр санкцій", введеним в дію Указом Президента України від 29.01.2024 року № 36/2024.
Принагідно, суд зауважує, що пунктом четвертим Указу Президента України від 10.06.1997 року № 503/97 "Про порядок офіційного оприлюднення нормативно-правових актів та набрання ними чинності" передбачено, що нормативно-правові акти Верховної Ради України і Президента України набирають чинності через десять днів з дня їх офіційного оприлюднення, якщо інше не передбачено самими актами, але не раніше дня їх опублікування в офіційному друкованому виданні (пункт четвертий Указу Президента України від 10.06.1997 року № 503/97 "Про порядок офіційного оприлюднення нормативно-правових актів та набрання ними чинності").
Суд зауважує, що чинне законодавством розрізняє поняття "оприлюднення" та "опублікування" нормативно-правового акту.
Аналізуючи вищезазначені норми права, суд зауважує, що Закон № 1644-VII та Положення про Державний реєстр санкцій пов'язує обов'язок Апарату Ради національної безпеки України щодо внесення відомостей до Державного реєстру санкцій саме з моментом його оприлюднення, натомість щодо забезпечення доступу до інформації про застосування санкцій та її завантаження - з моментом набрання Указу Президента чинності.
Водночас відповідно до доводів позивача інформацію щодо застосування до нього санкцій була доступною для пошуку і завантаження 13.02.2025 року, тобто до набрання чинності розглядуваним Указом Президента. Вказане не заперечується відповідачем.
Разом з тим, суд акцентує увагу на тому, що звернення до суду є способом захисту порушених суб'єктивних прав, а не способом відновлення законності та правопорядку у публічних правовідносинах загалом.
Обов'язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб'єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених права чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
З цього випливає, що саме Указ Президента є чинним нормативно-правовим актом, який породжує юридичні наслідки, включаючи застосування обмежувальних заходів (санкцій) до конкретної особи.
Судом встановлено, що в провадженні Верховного Суду у складі суддів Касаційного адміністративного суду перебуває справа № 990/80/25 за позовом ОСОБА_1 до Президента України Зеленського В.О. за участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача - Ради національної безпеки та оборони України, Кабінету Міністрів України про визнання протиправним і скасування Указу Президента України від 12.02.2025 року № 81/2025 "Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 12.02.2025 року "Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)" у частині введення в дію персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) стосовно ОСОБА_1 (позиція 4 у Додатку до рішення Ради національної безпеки і оборони України від 12.02.2025 року "Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)").
Практика Європейського суду з прав людини послідовно підтверджує, що ефективність засобу захисту визначається не формально, а з точки зору його здатності реально усунути порушення (рішення ЄСПЛ у справі "Кудла проти Польщі" від 26.10.2000 року).
Способи захисту права, як передбачені законом дії, що безпосередньо спрямовані на захист права. Такі дії є завершальними актами захисту у вигляді матеріально-правових дій або юрисдикційних дій щодо усунення перешкод на шляху здійснення суб'єктами своїх прав або припинення правопорушень, відновлення становища, яке існувало до порушення. Саме застосування конкретного способу захисту порушеного чи запереченого права і є результатом діяльності по захисту прав.
Належність способів захисту порушених прав, свобод і інтересів при дій суб'єктів владних повноважень має відповідати такій вимозі, як достатність. Спосіб захисту прав, свобод чи інтересі осіб при оскарженні дій суб'єктів владних втілює у собі призначення судового захисту, тобто ту мету, яку прагне досягти особа, права чи інтереси якої порушені рішенням суб'єкта владних повноважень.
Ухвалення акта з порушенням встановленої процедури може бути підставою для визнання його таким, що не відповідає вимогам законності.
Більше того, судом враховано, що дотримання формальних процедур вимагає законодавство, а не дотримання деяких формальних процедур вимагає об'єктивна ситуація.
Суд зауважує, що самі по собі дії та рішення Ради національної безпеки і оборони України не породжують юридичних наслідків без додаткового волевиявлення Президента.
Так, саме Глава держави здійснює оцінку змісту рішення Ради національної безпеки і оборони України і приймає самостійне рішення про його введення в дію. Тобто, це означає, що він зобов'язаний у кожному конкретному випадку проаналізувати законність, доцільність та обґрунтованість запропонованого рішення, з урахуванням його потенційного впливу на права і свободи людини.
Таким чином, для реального відновлення порушених прав позивача внаслідок застосування до нього санкцій, єдиним юридично релевантним способом захисту є оскарження відповідного Указу Президента України від 12.02.2025 року № 81/2025, а не лише констатація наявності процедурних порушень чи загальні посилання на порушення прав.
Суд зауважує, що процесуальний крок щодо оскарження процедурних питань реалізації рішення Ради національної безпеки та оборони України робить обраний спосіб захисту не лише недостатнім, а й фактично непридатним для досягнення мети адміністративного судочинства, з огляду на нівелювання необхідності надання правової оцінки як обставинам прийняття так і обґрунтованості Указу Президента України від 12.02.2025 року № 81/2025 у рамках справи № 990/80/25.
Відтак, з урахуванням вищенаведеного, суд констатує, що у контексті обставин справи, порушення Радою національної безпеки і оборони України процедури не є юридично значимими для спірних правовідносин, а належним і достатнім способом захисту порушених прав позивача внаслідок застосування до нього санкцій є саме оскарження відповідного Указу Президента України, яким введено в дію рішення Ради національної безпеки і оборони України, відповідно до якого до позивача застосовано санкції.
Таким чином, у задоволенні адміністративного позову слід відмовити.
У силу приписів статті 139 КАС України підстави для розподілу судових витрат відсутні.
Керуючись ст.ст. 73, 74, 75, 76, 77, 90, 94, 139, 241, 245, 246, 250, 255, 295 КАС України, -
Відмовити у задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1 ( АДРЕСА_1 , РНОКПП НОМЕР_1 ) до Апарату Ради національної безпеки і оборони України (вул. Банкова, 11, м. Київ, код ЄДРПОУ 21656169), Секретаря Ради національної безпеки і оборони України Литвиненка Олександра Валерійовича (вул. Петра Болбочана, 8, м. Київ) про визнання дій протиправними та зобов'язання вчинити дії.
Рішення суду набирає законної сили в порядку, визначеному ст. 255 КАС України.
Відповідно до ст. 295 КАС України, апеляційна скарга на рішення суду подається протягом тридцяти днів з дня його проголошення. Якщо в судовому засіданні було проголошено скорочене (вступну та резолютивну частини) рішення (ухвалу) суду або якщо розгляд справи здійснювався в порядку письмового провадження, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.
Учасник справи, якому повне рішення суду не було вручено у день його проголошення або складення, має право на поновлення пропущеного строку на апеляційне оскарження, якщо апеляційна скарга подана протягом тридцяти днів з дня вручення йому повного рішення суду.
Суддя Альчук Максим Петрович