суддів Касаційного цивільного суду в складі Верховного Суду Ситнік О. М., Фаловської І. М.
щодо постанови Верховного Суду в складі колегії суддів Третьої судової палати Касаційного цивільного суду від 28 травня 2025 року в справі № 362/2006/19 (провадження № 61-16401св23)
за позовом першого заступника керівника Києво-Святошинської місцевої прокуратури Київської області в інтересах держави в особі Національної академії наук України, Державного підприємства «Дослідне сільськогосподарське виробництво Інституту фізіології рослин і генетики Національної академії наук України» до Васильківської районної державної адміністрації Київської області, Головного управління Держгеокадастру у Київській області, ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , Товариства з обмеженою відповідальністю «Юпітер 9 Агросервіс», ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , треті особи: ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , про визнання недійсними розпоряджень, наказів, договорів оренди, скасування рішень про державну реєстрацію речових прав та витребування земельних ділянок з чужого незаконного володіння
за касаційними скаргами заступника керівника Київської обласної прокуратури та Державного підприємства «Дослідне сільськогосподарське виробництво Інституту фізіології рослин і генетики Національної академії наук України» на ухвалу Васильківського міськрайонного суду Київської області від 04 листопада 2022 року в складі судді Марчука О. Л. та постанову Київського апеляційного суду від 20 вересня 2023 року в складі колегії суддів Мостової Г. І., Березовенко Р. В., Лапчевської О. Ф.
У провадженні Васильківського міськрайонного суду Київської області перебувала цивільна справа за позовом першого заступника керівника Києво- Святошинської місцевої прокуратури Київської області в інтересах держави в особі Національної академії наук України (далі - НАН України), Державного підприємства «Дослідне сільськогосподарське виробництво Інститут-фізіології рослин і генетики Національної академії наук України» (далі - ДП «Дослідне сільськогосподарське виробництво Інститут фізіології рослин і генетики НАН України») до Васильківської районної державної адміністрації Київської області, Головного управління Держгеокадастру у Київській області, ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ТОВ «Юпітер 9 Агросервіс», ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , треті особи: ОСОБА_7 , ОСОБА_8 , про визнання недійсними розпоряджень, наказів, договорів оренди, скасування рішень про державну реєстрацію речових прав та витребування земельних ділянок з чужого незаконного володіння.
04 листопада 2022 року ухвалою Васильківського міськрайонного суду Київської області позов першого заступника керівника Києво-Святошинської місцевої прокуратури Київської області в інтересах держави в особі Національної академії наук України, ДП «Дослідне сільськогосподарське виробництво Інститут фізіології рослин і генетики НАН України» до Васильківської районної державної адміністрації Київської області, Головного управління Держгеокадастру у Київській області, ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ТОВ «Юпітер 9 Агросервіс», ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , треті особи: ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , про визнання недійсними розпоряджень, наказів, договорів оренди, скасування рішень про державну реєстрацію речових прав та витребування земельних ділянок з чужого незаконного володіння залишено без розгляду.
Ухвалу суду першої інстанції в частині позовних вимог прокурора в інтересах ДП «Дослідне сільськогосподарське виробництво Інституту фізіології рослин і генетики НАН України» мотивовано тим, що відповідні позовні вимоги прокурора спрямовані на захист прав або інтересів не держави, а державного підприємства, тому такі вимоги не підлягають розгляду по суті, оскільки позовну заяву в цій частині фактично подано не від імені та в інтересах держави, а від імені та в інтересах державного підприємства, на що прокурор не має повноважень.
Ухвалу суду першої інстанції в частині позовних вимог прокурора в інтересах НАН України мотивовано тим, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави в разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює компетентний орган, а також у разі його відсутності. За змістом позову прокурора вбачається, що НАН України як компетентний орган належним чином здійснював захист інтересів держави, оскільки звертався до суду з відповідним позовом про захист земельних прав, а саме з позовом про визнання недійсним і скасування розпорядження місцевого органу державної влади щодо спірних земельних ділянок. За позовом НАН України було ухвалено рішення Господарського суду Київської області від 29 травня 2017 року в справі № 911/968/17. У зв'язку із тим, що НАН України як уповноважений орган належним чином здійснює захист інтересів держави в цих правовідносинах, відсутні передбачені Цивільним процесуальним кодексом України (далі - ЦПК України) та Законом України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII «Про прокуратуру» (далі - Закон № 1697-VII) підстави для представництва прокурором інтересів держави в суді.
20 вересня 2023 року постановою Київського апеляційного суду апеляційну скаргу керівника Обухівської окружної прокуратури Гладія Є. В. залишено без задоволення, ухвалу Васильківського міськрайонного суду Київської області від 04 листопада 2022 року - залишено без змін.
Постанову суду апеляційної інстанції мотивовано тим, що позовні вимоги прокурора спрямовані на захист прав або інтересів не держави, а державного підприємства, тому не підлягають розгляду по суті, оскільки позовну заяву за такими вимогами фактично подано не від імені та в інтересах держави, а від імені та в інтересах державного підприємства, а прокурор не має повноважень на представництво інтересів у частині таких: вимог. Оскільки ДП «Дослідне сільськогосподарське виробництво Інституту фізіології рослин і генетики НАН України» не є органом державної влади і не є суб'єктом владних повноважень, звернення прокурора до суду у цій справі в інтересах держави в особі указаного державного підприємства є безпідставним. Тому суд першої інстанції зробив обґрунтований висновок про те, що позов прокурора, поданий у цій справі, підлягає залишенню без розгляду на підставі пункту 2 частини першої статті 257 ЦПК України.
Також апеляційний суд зазначив, що згідно зі статутом НАН України є вищою науковою самоврядною організацією України, що заснована на державній власності, є державною організацією та не є органом державної влади і не є суб'єктом владних повноважень, тому звернення прокурора до суду в цій справі в інтересах держави в особі НАН України є безпідставним.
15 листопада 2023 року заступник керівника Київської обласної прокуратури засобами поштового зв'язку звернувся до Верховного Суду із касаційною скаргою на ухвалу Васильківського міськрайонного суду Київської області від 04 листопада 2022 року та постанову Київського апеляційного суду від 20 вересня 2023 року, в якій, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм процесуального права, просив скасувати вказані судові рішення, а справу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.
Заступник керівника Київської обласної прокуратури у касаційній скарзі вказував на те, що висновки судів про залишення без розгляду позову прокурора в цій справі є помилковими. НАН України передано у постійне користування, зокрема, земельні ділянки, які є державною власністю. НАН України здійснює повноваження з управління переданим їй державним майном, забезпечує реалізацію прав держави як власника цього майна, ефективно їх використовує та розпоряджається цим майном.
Щодо визначеного майна НАН України здійснює владні управлінські функції, у зв'язку із чим позов у цій справі правомірно подано прокурором в інтересах держави в особі НАН України. Позов у цій справі в означеній частині спрямований на захист майнових інтересів держави від неправомірних посягань третіх осіб на спірне державне майно.
24 листопада 2023 року ДП «Дослідне сільськогосподарське виробництво Інституту фізіології рослин і генетики НАН України» засобами поштового зв'язку звернулося до Верховного Суду із касаційною скаргою на ухвалу Васильківського міськрайонного суду Київської області від 04 листопада 2022 року та постанову Київського апеляційного суду від 20 вересня 2023 року, в якій заявник, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм процесуального права, просив скасувати вказані судові рішення, а справу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.
ДП «Дослідне сільськогосподарське виробництво Інститут фізіології рослин і генетики НАН України» в касаційній скарзі вказувало на те, що в цій справі прокурор має право подавати позов, оскільки захищає інтереси держави. Інтерес держави, на захисті якого наполягає прокурор, може збігатися і у цьому випадку збігається з інтересами державного підприємства, від імені якого, зокрема, подано позов у цій справі. Крім того, суд першої інстанції передчасно залишив позов без розгляду, оскільки, на думку заявника, мав залишити позовну заяву без руху та вказати на установлені судом недоліки позовної заяви прокурора.
28 травня 2025 року постановою Верховного Суду касаційну скаргу ДП «Дослідне сільськогосподарське виробництво Інститут фізіології рослин і генетики НАН України» залишено без задоволення. Касаційну скаргу заступника керівника Київської обласної прокуратури задоволено частково. Ухвалу Васильківського міськрайонного суду Київської області від 04 листопада 2022 року та постанову Київського апеляційного суду від 20 вересня 2023 року в частині залишення без розгляду позовних вимог першого заступника керівника Києво-Святошинської місцевої прокуратури Київської області в інтересах держави в особі НАН України скасовано, справу в цій частині передано для продовження розгляду до суду першої інстанції. В іншій частині ухвалу Васильківського міськрайонного суду Київської області від 04 листопада 2022 року та постанову Київського апеляційного суду від 20 вересня 2023 року залишено без змін.
У частині висновків щодо позову прокурора в інтересах держави в особі НАН України Верховний Суд керувався тим, що, оскільки НАН України наділена повноваженнями щодо управління об'єктами державної власності, що належать до сфери його управління, тобто на основі законодавства здійснює управлінські функції, то прокурор має повноваження на представництво інтересів держави в особі НАН України, що відповідає приписам частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII. Залишаючи без розгляду позов прокурора в частині представництва інтересів держави в особі НАН України, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, вирішив питання про прийнятність позову прокурора в цій частині всупереч нормам процесуального права.
З такими висновками колегії суддів не погоджуємося, тому відповідно до частини третьої статті 35 ЦПК України висловлюємо окрему думку.
Прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом (пункт 3 частини першої статті 131-1 Конституції України).
Організація та порядок діяльності прокуратури визначаються законом (частина друга статті 131-1 Конституції України).
Згідно зі статтею 1 Закону № 1697-VII прокуратура України становить єдину систему, яка в порядку, передбаченому цим Законом, здійснює встановлені Конституцією України функції з метою захисту прав і свобод людини, загальних інтересів суспільства та держави.
Питання представництва інтересів держави прокурором у суді врегульовано у статті 23 Закону № 1697-VII, у частині першій якої зазначено, що представництво прокурором держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів держави, у випадках та порядку, встановлених законом.
Згідно з абзацами першим та другим частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
Абзац третій частини третьої цієї статті передбачає заборону здійснення прокурором представництва в суді інтересів держави в особі державних компаній, а також у правовідносинах, пов'язаних із виборчим процесом, проведенням референдумів, діяльністю Верховної Ради України, Президента України, створенням та діяльністю засобів масової інформації, а також політичних партій, релігійних організацій, організацій, що здійснюють професійне самоврядування, та інших громадських об'єднань.
Згідно із частиною другою статті 4 ЦПК України у випадках, встановлених законом, до суду можуть звертатися органи та особи, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб або державних чи суспільних інтересах.
У справах можуть також брати участь органи та особи, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб (частина четверта статті 42 ЦПК України).
Відповідно до частини третьої статті 56 ЦПК України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених статтею 185 цього Кодексу (частина четверта статті 56 ЦПК України).
У постанові від 26 травня 2020 року в справі № 912/2385/18 (провадження № 12-194гс19) Велика Палата Верховного Суду зробила висновок, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежно здійснює компетентний орган; 2) у разі відсутності такого органу.
Поняття «компетентний орган» у цій постанові вживається у значенні органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб'єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження.
Також Велика Палата Верховного Суду в постанові від 06 липня 2021 року в справі № 911/2169/20 (провадження № 12-20г21) констатувала, що заборона на здійснення прокурором представництва в суді інтересів держави в особі державних компаній, передбачена абзацом третім частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII, має застосовуватися з урахуванням приписів абзацу першого частини третьої цієї статті, який передбачає, що суб'єкт, в особі якого прокурор може звертатись із позовом в інтересах держави, має бути суб'єктом владних повноважень незалежно від наявності статусу юридичної особи. У контексті засадничого правила частини другої статті 19 Конституції України незазначення у законі інших окремо визначених заборон на здійснення представництва прокурором, окрім спеціальної заборони на представництво державних компаній, не потрібно розуміти як таке, що розширює визначені в абзаці першому частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII межі для здійснення представництва прокурором законних інтересів держави.
Отже, Велика Палата Верховного Суду визначила два критерії, за умови існування яких не допускається здійснення прокурором представництва в суді інтересів держави, а саме: 1) представництво інтересів держави в особі державних компаній; 2) позивач не є органом державної влади, органом місцевого самоврядування чи іншим суб'єктом владних повноважень.
Відповідно до частин першої та другої статті 1 Закону України від 07 лютого 2002 року № 3065-ІІІ «Про особливості правового режиму діяльності Національної академії наук України, національних галузевих академій наук та статусу їх майнового комплексу» (далі - Закон № 3065-ІІІ) НАН України є вищою державною науковою організацією України, яка організовує і здійснює фундаментальні та прикладні наукові дослідження, а також координує проведення фундаментальних досліджень у наукових установах та організаціях України. Національні галузеві академії наук є державними науковими організаціями України, які здійснюють фундаментальні дослідження, організовують, проводять та координують прикладні дослідження у відповідних галузях науки.
НАН України, національні галузеві академії наук засновані на державній власності, фінансуються з Державного бюджету України, а також з інших, не заборонених законодавством України, джерел фінансування.
Відповідно до відомостей з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань за організаційно-правовою формою НАН України є державною організацією (установою, закладом).
Статутом НАН України, ухваленим постановою загальних зборів НАН України від 14 квітня 2016 року № 2, визначено, що НАН України є вищою науковою самоврядною організацією України, яка заснована на державній власності (пункт 1.1 Статуту).
НАН України є державною організацією, створеною як неприбуткова державна бюджетна установа (пункт 1.11 Статуту).
В абзаці третьому частини третьої статті 23 Закон № 1697-VII передбачено заборону здійснення прокурором представництва в суді інтересів держави в особі державних компаній, а також у правовідносинах, пов'язаних із виборчим процесом, проведенням референдумів, діяльністю Верховної Ради України, Президента України, створенням та діяльністю засобів масової інформації, а також політичних партій, релігійних організацій, організацій, що здійснюють професійне самоврядування, та інших громадських об'єднань.
Державний класифікатор «Класифікація організаційно-правових форм господарювання» розмежовує такі організаційно-правові форми господарювання, як «державна організація (установа, заклад)» та «державна акціонерна компанія».
Так, державна організація (установа, заклад) утворюється компетентним органом державної влади в розпорядчому порядку на базі відокремленої частини державної власності, як правило, без поділу її на частки, і входить до сфери його управління; державна акціонерна компанія (товариство) - акціонерне товариство, 100 відсотків акцій якого належать державі.
У преамбулі Закону № 3065-ІІІ визначено мету правового регулювання режиму діяльності НАН України, національних галузевих академій наук та вказано, що метою цього Закону є забезпечення ефективного використання державних коштів та майнового комплексу НАН України, національних галузевих академій наук щодо задоволення державних і суспільних потреб.
Таке формулювання співвідноситься із частиною першою статті 23 Закону № 1697-VII, яка визначає, що представництво прокурором держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів держави, у випадках та порядку, встановлених законом.
Якщо законодавцем виключено можливість представництва прокурором державних компаній, то така норма не може тлумачитись у спосіб розширення обсягу процесуальної заборони на інших суб'єктів господарювання, зокрема державних організацій (установ).
Не можна ототожнювати державну неприбуткову бюджетну організацію (установу) та орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, від особи якої прокурор має право подати позов в інтересах держави щодо вибуття державного майна з державної власності.
У статті 23 Закону № 1697-VII визначено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Натомість державна неприбуткова бюджетна організація (установа), яка наділена повноваженнями щодо управління об'єктами державної власності, не стає власником державного майна, оскільки майно передається такій організації на праві господарського відання.
За змістом статті 113 Конституції України вищим органом у системі органів виконавчої влади є Кабінет Міністрів України (далі - КМУ).
Згідно зі статтею 113 Конституції України, статтею 84 Земельного кодексу України органом державної влади, тобто суб'єктом владних повноважень, через який держава реалізує право власності на землю держави, є, зокрема, КМУ як вищий орган у системі органів виконавчої влади.
Представництво в суді інтересів держави в особі КМУ може здійснюватися прокурором Офісу Генерального прокурора або обласної прокуратури винятково за письмовою вказівкою чи наказом Генерального прокурора або його першого заступника чи заступника відповідно до компетенції (стаття 23 Закону № 1697-VII).
У цій справі прокурор звернувся до суду в інтересах держави в особі НАН України, посилаючись на її бездіяльність у захисті інтересів держави щодо незаконного вибуття земельних ділянок. Однак належним компетентним органом, через який держава реалізує право власності на землю, є КМУ.
Відповідно представництво прокурором інтересів держави у таких правовідносинах є можливим лише за умови доведення бездіяльності КМУ, а не НАН України, яка не є органом державної влади щодо прав на земельні ділянки у контексті застосування статті 23 Закону № 1697-VII.
З огляду на те, що КМУ є вищим органом у системі органів виконавчої влади, через який держава реалізує право власності на землю, подання прокурором позову в інтересах держави, зокрема й в особі НАН України, у спорах щодо земельних ділянок не відповідає вимогам статті 23 Закону № 1697-VII.
Користування (володіння) НАН України землею, що належить на праві власності державі, саме собою не підтверджує віднесення такої особи до категорії суб'єктів владних повноважень та не допускає ототожнення суб'єкта владних повноважень із суб'єктом управління об'єктами державної власності, адже повноваження НАН України обмежуються управлінням майном на праві господарського відання, а не виконанням владних функцій.
На вказані обставини колегія суддів Третьої судової палати Касаційного цивільного суду в складі Верховного Суду звертала увагу в ухвалі від 26 лютого 2025 року про передання справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду для відступлення від висновку, викладеного у постанові Великої Палати Верховного Суду від 10 квітня 2024 року в справі № 520/8065/19 (провадження № 14-150цс23).
Ухвалою Великої Палати Верховного Суду від 23 квітня 2025 року справу повернуто на розгляд колегії суддів Третьої судової палати Касаційного цивільного суду в складі Верховного Суду з тих підстав, що спір у справі, яка передана на розгляд Великої Палати Верховного Суду, стосується повернення у власність держави саме земельних ділянок, а не майнового комплексу - будівлі, як у справі № 520/8065/19 (провадження № 14-150цс23). Велика Палата Верховного Суду виснувала, що обставини справи № 520/8065/19 (провадження № 14-150цс23) та справи № 362/2006/19 (провадження № 14-41цс25) не є подібними, а тому Велика Палата Верховного Суду не може вирішувати питання відступу від висновку, викладеного в постанові Великої Палати Верховного Суду від 10 квітня 2024 року в справі № 520/8065/19 (провадження № 14-150цс23).
Оскільки правова позиція, висловлена Великою Палатою Верховного Суду, має застосовуватися під час розгляду аналогічних справ і відповідно до вимог ЦПК України та Закону України «Про судоустрій і статус суддів» фактично встановлено ієрархію судових рішень у Верховному Суді, адже ні колегія суддів, ні судова палата чи об'єднана палата касаційного суду не наділені повноваженнями для відступу від правових позицій Великої Палати Верховного Суду, яка не знайшла підстав для прийняття справи до свого провадження, то єдиним способом реагування є викладення окремої думки.
НАН України не є органом державної влади, органом місцевого самоврядування чи іншим суб'єктом владних повноважень, бездіяльність якого могла би бути підставою для представництва прокурором інтересів держави в суді, суди правильно виснували про залишення позову прокурора в частині вимог в інтересах НАН України без розгляду. У цій частині судові рішення підлягали залишенню без змін.
Судді О. М. Ситнік
І. М. Фаловська