17 квітня 2025 року
м. Київ
cправа № 910/127/21
Верховний Суд у складі судової палати для розгляду справ щодо земельних відносин та права власності Касаційного господарського суду:
Случ О. В. - головуючий, Багай Н. О., Берднік І. С., Волковицька Н. О., Дроботова Т. Б., Зуєв В. А., Краснов Є. В., Мачульський Г. М., Міщенко І. С., Могил С. К., Рогач Л. І., Чумак Ю. Я.,
за участю секретаря судового засідання - Прокопенко О. В.
розглянувши у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу заступника керівника Київської місцевої прокуратури
на постанову Північного апеляційного господарського суду від 25.09.2024 (головуючий суддя Тарасенко К. В., судді Коробенко Г. П., Кравчук Г. А.)
у справі № 910/127/21
за позовом заступника керівника Київської міської прокуратури в інтересах держави в особі Київської міської державної адміністрації (Київської міської ради)
до Національної академії внутрішніх справ,
третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача - Товариство з обмеженою відповідальністю "Фірма "Резон",
про припинення права користування земельними ділянками та зобов'язання вчинити дії,
(у судовому засіданні взяли участь: прокурор - Бондарчук І. П., Комаса О. Ю., представник позивача - Геращенко В. І., представник відповідача - Сухомлин Д. О., представник третьої особи - Овсій Д. Ю., Ковдій М. С.)
1. Заступник керівника Київської міської прокуратури (далі - прокурор) звернувся в інтересах держави в особі Київської міської державної адміністрації (Київської міської ради) (далі - позивач, КМДА) до Господарського суду міста Києва з позовом до Національної академії внутрішніх справ (далі - відповідач, НАВС), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача - Товариство з обмеженою відповідальністю "Фірма "Резон" (далі - третя особа, Товариство) про припинення права постійного користування відповідача земельними ділянками, площею 6,196 га (кадастровий номер 8000000000:90:305:0002) та площею 23,716 га (кадастровий номер 8000000000:90:305:0001), які розташовані на 22 км Харківського шосе у Дарницькому районі міста Києва, а також про зобов'язання останнього повернути вказані земельні ділянки з приведенням їх у придатний для використання стан шляхом знесення будівель і споруд.
2. Аргументуючи позовні вимоги, прокурор посилається на те, що КМДА надало відповідачеві спірні земельні ділянки у постійне користування для експлуатації та обслуговування бази відпочинку і оздоровлення курсантів на 22-му км Харківського шосе у Дарницькому районі міста Києва.
3. Прокурор зазначає, що на підставі укладеного 27.07.2017 між НАВС і Товариством договору, відповідач здійснює будівництво житлово-рекреаційного комплексу з вбудовано-прибудованими приміщеннями соціально-побутового та спортивно-оздоровчого призначення на спірних земельних ділянках, які для цього не відводилися та без згоди власника земельної ділянки, що свідчить про використання цих земельних ділянок не за цільовим призначенням, призведе до вибуття земельних ділянок з державної власності та унеможливить їх використання за цільовим призначенням.
4. Прокурор вказує на те, що використання земельних ділянок не за цільовим призначенням є підставою для припинення права постійного користування та, як наслідок, повернення земельних ділянок власникові з відновленням їх стану, який існував до порушення прав, шляхом приведення земельних ділянок у придатний для використання стан шляхом звільнення від будівель і споруд.
5. Рішенням Господарського суду міста Києва від 06.06.2024 позов задоволено.
6. Місцевий господарський суд вказав на те, що актом перевірки дотримання вимог земельного законодавства Департаменту земельних ресурсів Виконавчого органу КМДА (далі - Департамент) від 30.11.2020 № 20-0012-02 зафіксовано факт нецільового використання постійним користувачем - НАВС, земельних ділянок з кадастровими номерами 8000000000:90:305:0001 та 8000000000:90:305:0002 та факт порушення останньою вимог статті 96 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) у зв'язку з веденням будівельних робіт на вказаних ділянках.
7. Водночас, суд вказав на те, що доказів того, що КМДА, як розпорядник спірних земельних ділянок, приймала рішення про їх передачу НАВС для будівництва багатоквартирних житлових будинків або про зміну цільового призначення із земель рекреаційного призначення на землі житлової та громадської забудови, матеріали справи не містять. Докази розробки НАВС проєктів землеустрою щодо зміни цільового призначення спірних земельних ділянок відповідачем також подані не були і в матеріалах справи відсутні.
8. Звідси, місцевий господарський суд задовольнив позовні вимоги, дійшовши висновку про те, що земельні ділянки, які віднесені до земель рекреаційного призначення, використовуються не за цільовим призначенням.
9. Постановою Північного апеляційного господарського суду від 25.09.2024 рішення Господарського суду міста Києва від 06.06.2024 скасовано. Прийнято нове рішення, яким у задоволенні позову відмовлено.
10. Апеляційний господарський суд відмовив у задоволенні позовних вимог, вказавши на те, що до земель рекреаційного призначення відносить тільки земельна ділянка площею 23,716 га, а інша - площею 6,196 га відноситься до земель оборони. При цьому, суд апеляційної інстанції не встановив обставин щодо використання земельної ділянки площею 23,716 га не за цільовим призначенням, а стосовно земельної ділянки площею 6,196 га, наголосив на тому, що землі оборони можуть використовуватися для будівництва об'єктів соціально-культурного призначення, житла для військовослужбовців та членів їхніх сімей, а також соціального та доступного житла без зміни їх цільового призначення. Звідси, апеляційний суд дійшов висновку про те, що фактичне використання спірних земельних ділянок відповідачем не суперечить цільовому призначенню останніх.
11. Окрім того, апеляційний суд взяв до уваги обставину чинності виданих НАВС містобудівних умов та дозволу на виконання будівельних робіт, у зв'язку із чим вказав на відсутність підстав для висновку про намір відповідача використати спірні земельні ділянки з порушенням приписів чинного земельного законодавства, як про це зазначив суд першої інстанції.
12. Постановою Верховного Суду від 17.04.2025 касаційну скаргу заступника керівника Київської місцевої прокуратури задоволено. Постанову Північного апеляційного господарського суду від 25.09.2024 скасовано, рішення Господарського суду міста Києва від 06.06.2024 у справі № 910/127/21 залишено в силі.
13. Під час розгляду цієї справи № 910/127/21 встановлено, зокрема, що звертаючись до суду з позовом, прокурор посилався на те, що НАВС як постійний землекористувач, якому КМДА надала в постійне користування дві земельні ділянки з видом використання - для обслуговування та експлуатації бази відпочинку і оздоровлення курсантів, уклала з Товариством договір за умовами якого останнє набуло право збудувати на спірних земельних ділянках житлово-рекреаційний комплекс.
14. Так, суди, зокрема, дослідили, що НАВС видано державний акт на право постійного користування землею від 17.02.1998 серії І-КВ № 005423, відповідно до якого земельну ділянку, площею 6,196 га, надано відповідачеві виключно для обслуговування та експлуатації бази відпочинку і оздоровлення курсантів 22-му км Харківського шосе у Харківському (Дарницькому) районі міста Києва.
15. У подальшому, рішенням КМДА від 20.09.2012 № 126/8410 надано у постійне користування земельну ділянку, площею 23,716 га, для експлуатації та обслуговування бази відпочинку і оздоровлення курсантів на 22-му км Харківського шосе у Дарницькому районі міста Києва (без вилучення земельної ділянки з Програми комплексного розвитку зеленої зони міста Києва до 2010 року та концепції формування зелених насаджень в центральній частині міста) за рахунок земель, оформлених відповідно до пункту 1 розпорядження КМДА від 02.07.1997 № 927, право користування якою посвідчено договором на право тимчасового довгострокового користування землею від 17.02.1998 № 90-5-00033.
16. У пояснювальній записці до технічної документації із землеустрою щодо складання державного акта на право постійного користування земельною ділянкою, площею 23,716 га (кадастровий номер 8000000000:90:305:0001), та пояснювальній записці від 08.06.2011 № П3-6526 до проєкту рішення про надання відповідачу вказаної земельної ділянки (кадастрова справа А- 15967) зазначено, що: "земельна ділянка входить у зелену зону, межі якої визначені і затверджені рішенням Київської міської ради від 19.07.2005 № 806/3381 "Програма розвитку зеленої зони міста Києва до 2010 року та концепції формування зелених насаджень в центральній частині міста"; "висновком Київського міського управління земельних ресурсів від 17.06.1997 № 109-01 визначено обмеження (обтяження) на використання земельної ділянки - "земельна ділянка надається без права вирубки дерев"; "земельна ділянка знаходиться в межах комунального підприємства "Дарницьке лісопаркове господарство", в середині лісового масиву".
17. Відповідно до інформації з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно земельні ділянки, площею 6,196 га (кадастровий номер 8000000000:90:305:0002) та площею 23,716 га (кадастровий номер 8000000000:90:305:0001), розташовані на 22-му км Харківського шосе у Дарницькому районі міста Києва, зареєстровані на праві постійного користування за НАВС.
18. Разом з тим, з установлених у справі обставин вбачається, що НАВС якому в постійне користування КМДА передало дві земельні ділянки площею 6,1960 га та 23,716 га для експлуатації та обслуговування бази відпочинку і оздоровлення курсантів розпорядилося цими земельними ділянки уклавши правочин, за яким Товариство набуло право забудови цих земельних ділянок, а також право набути у власність житлові та нежитлові приміщення у новозбудованому майні.
19. Власники та землекористувачі земельних ділянок зобов'язані забезпечувати використання останніх за цільовим призначенням (п. "а" ч. 1 ст. 91, п. "а" ч. 1 ст. 96 ЗК України). Аналогічний обов'язок визначений в абз. 10 ст. 35 Закону України "Про охорону земель".
20. Цільове призначення земельної ділянки - допустимі напрями використання земельної ділянки відповідно до встановлених законом вимог щодо використання земель відповідної категорії та визначеного виду цільового призначення (абз. 15 ч. 1 ст. 1 Закону України "Про землеустрій").
21. Метою встановлення категорій земель за цільовим призначенням є забезпечення особливого правового режиму для їх охорони і ефективного використання.
22. У постанові Верховного Суду від 14.07.2020 у справі № 916/1998/19 викладно висновок про те, основою для визначення цільового призначення земельної ділянки є її належність до відповідної категорії земель і відповідного способу використання. Поділ земельного фонду країни на категорії передбачено ЗК України.
23. Згідно з ч. 1 ст. 19 ЗК України землі України за основним цільовим призначенням поділяються на такі категорії: а) землі сільськогосподарського призначення; б) землі житлової та громадської забудови; в) землі природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення; г) землі оздоровчого призначення; ґ) землі рекреаційного призначення; д) землі історико-культурного призначення; е) землі лісогосподарського призначення; є) землі водного фонду; ж) землі промисловості, транспорту, зв'язку, енергетики, оборони та іншого призначення.
24. Відповідно до правового висновку Великої Палати Верховного Суду, викладеного в постанові від 14.12.2022 у справі № 477/2330/18, і власник, і користувач земельної ділянки зобов'язані використовувати її за цільовим призначенням, зокрема для того, щоби забезпечити збереження землі, її ресурсів, надр і їх законне та раціональне використання. Такий обов'язок не є ілюзорним. Його порушення може тягнути відповідні негативні наслідки.
25. Окрім того, відповідно до правового висновку Верховного Суду, наведеного у вже згаданій постанові від 14.07.2020 у справі № 916/1998/19, цільове призначення земельної ділянки відповідно до законодавчо встановлених категорій земель визначається на підставі документації із землеустрою, а порядок використання земельної ділянки в межах певної категорії визначається землекористувачем самостійно, проте з обов'язковим дотриманням містобудівної документації та документації із землеустрою.
26. Зміна виду використання земельної ділянки в межах однієї категорії земель не є зміною її цільового призначення, а отже, не потребує проходження процедур, які відповідно до земельного законодавства України застосовуються при зміні цільового призначення (розробки проєкту землеустрою щодо відведення земельних ділянок, його затвердження тощо).
27. Єдина умова, яку встановлюють положення частини 5 статті 20 ЗК України при самостійному визначені виду використання земельної ділянки її власником/користувачем, є дотримання вимог, встановлених законом до використання земель цієї категорії, та необхідність урахування містобудівної документації та документації із землеустрою.
28. Суди попередніх інстанцій у цій справі, яка розглядається, дослідили, що в Державному земельному кадастрі зареєстровані земельні ділянки з кадастровим номером 8000000000:90:305:0001 з кодом 07.01 - для будівництва та обслуговування об'єктів рекреаційного призначення, та з кадастровим номером 8000000000:90:305:0002 з кодом 15.02 - для розміщення та постійної діяльності Національної гвардії України.
29. При цьому, звертаючись до суду з цим позовом, прокурор вказує, що причиною нецільового використання спірних земельних ділянок є здійснення житлової забудови на них, без згоди власника земельних ділянок та без зміни їх цільового призначення.
30. Як уже було наголошено вище, задовольняючи позовні вимоги в частині припинення права постійного користування НАВС, місцевий господарський суд виходив з того, що:
- КМДА передала НАВС у постійне користування дві спірні земельні ділянки з конкретним видом їх використання - для обслуговування та експлуатації бази відпочинку і оздоровлення курсантів на 22 км Харківського шосе у Харківському районі міста Києва, у межах визначеної ЗК України категорії земельних ділянок - землі рекреаційного призначення;
- актом перевірки дотримання вимог земельного законодавства Департаменту від 30.11.2020 № 20-0012-02 зафіксовано факт нецільового використання постійним користувачем - НАВС, земельних ділянок з кадастровими номерами 8000000000:90:305:0001 та 8000000000:90:305:0002 та факт порушення останньою вимог статті 96 ЗК України у зв'язку з веденням будівельних робіт на вказаних ділянках. Зазначений акт є чинним та у встановленому законом порядку відповідачем не оскаржувався, не скасований, недійсним не визнаний;
- доказів того, що КМДА, як розпорядник спірних земельних ділянок, приймала рішення про їх передачу НАВС для будівництва багатоквартирних житлових будинків або про зміну цільового призначення із земель рекреаційного призначення на землі житлової та громадської забудови, матеріали даної справи не містять;
- докази розробки НАВС проєктів землеустрою щодо зміни цільового призначення спірних земельних ділянок відповідачем також подані не були і в матеріалах справи відсутні.
- як убачається з наявного в матеріалах листа Секретаріату Кабінету Міністрів України від 05.01.2021 № 762-21, за результатами аналізу прийнятих актів Кабінету Міністрів України з питань погодження переліків земельних ділянок, на яких планується будівництво житла для військовослужбовців та членів їх сімей, актів Кабінету Міністрів про погодження переліку, до якого включені спірні земельні ділянки, не знайдено.
- не змінює обов'язку НАВС щодо дотримання нею спеціального режиму використання спірних земельних ділянок за цільовим призначенням й отримання відповідачем 26.08.2015 містобудівних умов та обмежень забудови земельних ділянок та дозволу на виконання будівельних робіт від 09.08.2019 № IY 113192210997 на об'єкт "Будівництво житлово-рекреаційного житлового комплексу на 22-у км Харківського шосе у Дарницькому районі міста Києва". Навпаки, вказані документи лише підтверджують вчинення НАВС дій, спрямованих на використання спірних земельних ділянок з порушенням приписів чинного земельного законодавства.
31. Таким чином, як убачається з матеріалів справи, Департамент містобудування та архітектури Виконавчого органу Київської міської ради (КМДА) видав на замовлення НАВС містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки на вул. Харківському шосе, 22-й км в Дарницькому районі м. Києва № 11058/0/12/27-15 від 26.08.2015 щодо можливості забудови двох земельних ділянок, які містять Основні техніко-економічні показники об'єкта будівництва, зокрема можливості будівництва житлово-рекреаційного комплексу, житлових будинків тощо.
32. Відповідно до пункту 8 частини 1 статті 1 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" (далі - Закон № 3038-VI) містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки (далі - містобудівні умови та обмеження) - документ, що містить комплекс планувальних та архітектурних вимог до проектування і будівництва щодо поверховості та щільності забудови земельної ділянки, відступів будинків і споруд від червоних ліній, меж земельної ділянки, її благоустрою та озеленення, інші вимоги до об'єктів будівництва, встановлені законодавством та містобудівною документацією.
33. За приписами статті 5 Закону України "Про основи містобудування" (далі - Закон № 2780-XII) до основних вимог містобудівної діяльності, зокрема, відноситься розміщення і будівництво об'єктів відповідно до затверджених у встановленому порядку містобудівної документації та проектів цих об'єктів; урахування державних та громадських інтересів при плануванні та забудові територій; урахування законних інтересів та вимог власників або користувачів земельних ділянок та будівель, що оточують місце будівництва.
34. Згідно із абзацом 2 частини 2 статті 24 Закону № 3038-VI забудова земельної ділянки здійснюється в межах її цільового призначення, встановленого відповідно до законодавства.
35. Разом з тим, за встановлених у цій справі № 910/127/21 обставин, Департамент містобудування та архітектури Виконавчого органу Київської міської ради (КМДА) видав на замовлення НАВС містобудівних умов та обмеження забудови земельної ділянки на вул. Харківському шосе, 22-й км в Дарницькому районі м. Києва № 11058/0/12/27-15 від 26.08.2015 щодо можливості забудови двох земельних ділянок, зокрема можливості будівництва житлово-рекреаційного комплексу, житлових будинків тощо, що не відповідає цільовому призначенню земельних ділянок з кадастровими номерами 8000000000:90:305:0001 та 8000000000:90:305:0002.
36. Відповідно до частин 1, 6-9 статті 246 Господарського процесуального кодексу України суд, виявивши при вирішенні спору порушення законодавства або недоліки в діяльності юридичної особи, державних чи інших органів, інших осіб, постановляє окрему ухвалу, незалежно від того, чи є вони учасниками судового процесу (1).
Окрема ухвала надсилається відповідним юридичним та фізичним особам, державним та іншим органам, посадовим особам, які за своїми повноваженнями повинні усунути виявлені судом недоліки чи порушення чи запобігти їх повторенню. Окрема ухвала щодо прокурора або адвоката надсилається органу, до повноважень якого належить притягнення до дисциплінарної відповідальності прокурора або адвоката відповідно (6).
З метою забезпечення виконання вказівок, що містяться в окремій ухвалі, суд встановлює у ній строк для надання відповіді залежно від змісту вказівок та терміну, необхідного для їх виконання (7).
Окрему ухвалу може бути постановлено судом першої інстанції, судами апеляційної чи касаційної інстанцій (8).
Окрема ухвала може бути оскаржена особами, яких вона стосується. Окрема ухвала Верховного Суду оскарженню не підлягає (9).
Відповідно до частини першої статті 6 Закону № 3038-VII управління у сфері містобудівної діяльності здійснюється, зокрема, органами місцевого самоврядування.
37. Частиною 2 статті 6 Закону № 3038-VII передбачено, що до уповноважених органів містобудування та архітектури належать органи, визначені у статті 13 Закону України "Про архітектурну діяльність".
38. Відповідно до частини 1 статті 13 Закону України "Про архітектурну діяльність" (далі - Закон № 687-XIV) до уповноважених органів містобудування та архітектури належать виконавчі органи сільських, селищних, міських рад з питань архітектури.
39. Згідно із частиною 5 статті 13 Закону № 687-XIV органи місцевого самоврядування здійснюють свою діяльність у сфері містобудування та архітектури відповідно до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».
40. Згідно із частинами 1 - 2 статті 11 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" (далі - Закон № 280/97-ВР) виконавчими органами міських рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи.
41. За приписами підпункту 9 пункту "а" частини 1 статті 31 Закону № 280/97-ВР та підпункту 1 пункту "б" частини 2 цієї статті до компетенції виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать власні (самоврядні) повноваження щодо надання відповідно до закону містобудівних умов і обмежень забудови земельних ділянок та делеговані повноваження щодо надання (отримання, реєстрація) документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт, здійснення державного архітектурно-будівельного контролю та прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів у випадках та відповідно до вимог, встановлених Законом України "Про регулювання містобудівної діяльності".
42. При розгляді цієї справи Судом виявлено, що в діяльності Департаменту містобудування та архітектури Виконавчого органу Київської міської ради (КМДА) має місце порушення вимог законодавства щодо видачі містобудівних умов та обмежень забудови земельних ділянок з порушенням цільового призначення цих земельних ділянок, що не узгоджується з вимогами Закону № 3038-VII.
43. Разом з тим, під час розгляду цієї справи КМДА підтримувала заявлені прокурором позовні вимоги, а також не заперечувала факт незаконності видачі НАВС містобудівних умов та обмежень забудови земельних ділянок для будівництва житлово-рекреаційного комплексу з вбудовано-прибудованими приміщеннями соціально-побутового та спортивно-оздоровчого призначення. При цьому, жодних пояснень щодо видачі структурним підрозділом виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) містобудівних умов та обмежень забудови земельних ділянок НАВС з метою здійснення житлової забудови на спірних земельних ділянках позивач не надав.
44. Відповідно до пункту 2 Положення про Департамент містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), затвердженого рішенням Київської міської ради від 20.04.2023 № 6293/6334 Департамент підзвітний і підконтрольний Київській міській раді, підпорядковується Київському міському голові, входить до структури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), виконує функції органу місцевого самоврядування та, у визначених законодавством України випадках, виконує функції державної виконавчої влади.
45. За наведеного, Верховний Суд вважає за необхідне постановити окрему ухвалу та направити її Київській міській раді щодо необхідності здійснення належної перевірки та відповідного реагування в межах компетенції на виявлений під час розгляду цієї справи факт видачі Департаментом містобудування та архітектури Виконавчого органу Київської міської ради (КМДА) містобудівних умов та обмеження забудови земельної ділянки на вул. Харківському шосе, 22-й км в Дарницькому районі м. Києва № 11058/0/12/27-15 від 26.08.2015 з порушенням вимог Закону № 3038-VII.
Керуючись статтями 234, 235, 246 Господарського процесуального кодексу України, Верховний Суд
1. За результатом розгляду касаційної скарги заступника керівника Київської місцевої прокуратури на постанову Північного апеляційного господарського суду від 25.09.2024 у справі № 910/127/21 направити Київській міській раді окрему ухвалу для здійснення належної перевірки та відповідного реагування в межах компетенції.
2. Про результати розгляду окремої ухвали повідомити Верховний Суд у місячний строк з дня її отримання.
Окрема ухвала є остаточною та оскарженню не підлягає.
Головуючий О. В. Случ
Судді: Н. О. Багай
І. С. Берднік
Н. О. Волковицька
Т. Б. Дроботова
В. А. Зуєв
Є. В. Краснов
Г. М. Мачульський
І. С. Міщенко
С. К. Могил
Л. І. Рогач
Ю. Я. Чумак
(з окремою думкою)