П'ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
06 червня 2025 р.м. ОдесаСправа № 490/846/25
Перша інстанція: суддя Гуденко О.А.,
повний текст судового рішення
складено 23.04.2025, м. Миколаїв
П'ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
доповідача - судді Джабурії О. В.,
суддів - Кравченка К. В., Вербицької Н. В.
розглянувши, в порядку письмового провадження, апеляційну скаргу Департаменту патрульної поліції на рішення Центрального районного суду м. Миколаєва від 23 квітня 2025 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до старшого інспектора ОД ВВДР Управління патрульної поліці в Миколаївській області Департаменту патрульної поліції майора поліції Фортушного Віктора Анатолійовича, Управління патрульної поліції в Миколаївській області Департаменту патрульної поліції Національної поліції України про визнання протиправною та скасування постанови про накладення адміністративного стягнення, а також закриття справи про адміністративне правопорушення
03 лютого 2025 року ОСОБА_1 , засобами поштового зв'язку, звернувся до суду першої інстанції з позовом до старшого інспектора ОД ВВДР Управління патрульної поліції в Миколаївській області Департаменту патрульної поліції майора поліції Фортушного Віктора Анатолійовича, Управління патрульної поліції в Миколаївській області Департаменту патрульної поліції Національної поліції України, в якому заявив такі вимоги:
визнати протиправною та скасувати постанову від 24.01.2025 серії ББА №360575 про накладення адміністративного стягнення по справі про адміністративне правопорушення у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху, зафіксоване не в автоматичному режимі передбаченого частиною 1 статті 140 Кодексу України про адміністративні правопорушення (далі - КУпАП), в розмірі 1020 грн;
Також позивач просив закрити справу про адміністративне правопорушення, у зв'язку з відсутністю в його діях відповідного складу.
Обґрунтовуючи позовні вимоги ОСОБА_1 зазначив, що постанову про накладення адміністративного стягнення за вчинення адміністративного правопорушення, передбаченого частиною 1 статті 140 КУпАП, не отримував. Про накладення адміністративного стягнення дізнався із застосунку «Дія».
Позивач пояснює, що, згідно змісту спірної постанови, 15.01.2025 о 10 год. 00 хв. в м. Миколаїв, Миколаївський р-н, вул. Врожайна до вул. Північна, гр. ОСОБА_1 , будучи адміністративно-відповідальною посадовою особою на посаді голови Центрального району Миколаївської міської ради, на перехресті вищезазначених вулиць, не забезпечив безпеку дорожнього руху, відповідно до Закону України «Про дорожній рух» та ДСТУ 3587, що виявилось у руйнуванні дорожнього покриття, чим порушив п. 1.5. Правил дорожнього руху.
Головною підставою для скасування спірної постанови ОСОБА_1 указав, що він не є суб'єктом правопорушення, передбаченого частиною 1 статті 140 КУпАП, оскільки балансоутримувачем доріг по вул. Врожайна до вул. Північна є Комунальне підприємство «ЕЛУ автодоріг», що підтверджується листом адміністрації Центрального району «Про погодження ремонту доріг» від 24.05.2024 №15490/06.01-46/24-2 та відповіддю Комунального підприємства «ЕЛУ автодоріг».
Також позивач зазначив, що суб'єкт владних повноважень не надав йому акту обстеження ділянки вулично-шляхової мережі. Відсутні відомості чи проводилось взагалі таке обстеження та якщо проводилось, то яким чином здійснено виміри та за допомогою яких технічних засобів.
За таких умов, позивач вважає спірну постанову незаконною та такою, що підлягає скасуванню, оскільки відсутній склад адміністративного правопорушення, а також відсутні докази на доведення його вини.
У відзиві на позов суб'єкт владних повноважень указав, що 15.01.2025 співробітниками відділу безпеки дорожнього руху Управління патрульної поліції в Миколаївській області було здійснено обстеження ділянок вулично-шляхової мережі м. Миколаєва, вул. Врожайна до вул. Північна та виявлено руйнуванні дорожнього покриття. За результатами обстеження було складено відповідні акти обстеження ділянок вулично-шляхових мереж від 15.01.2025. В ході вказаних обстежень було виявлено недоліки по всій протяжності вулиці, наявна ямковість. Зазначені недоліки в утриманні автодоріг є прямим порушенням норм та стандартів, що стосується безпеки дорожнього руху та безпосередньо створюють загрозу безпеці учасників дорожнього руху.
Виходячи з положень Закону України «Про національну поліцію» та Закону України «Про дорожній рух», при здійсненні обстеження вищевказаної ділянки дороги, були виявлені та задокументовані належним чином недоліки дорожнього покриття, що перевищували допустимі норми, встановлені п. 5.2 ДСТУ 3587-2022 «Безпека дорожнього руху. Автомобільні дороги, вулиці та залізничні переїзди».
За результатами обстеження співробітниками з особливих доручень відділу безпеки дорожнього руху УПП в Миколаївській області було складено відповідні акти обстеження ділянки вулично-шляхової мережі від 15.01.2025. Саме тому за фактом порушення Головою адміністрації Центрального району Миколаївської міської ради вимог правил, норм та стандартів при утриманні дорожньої мережі, старшим інспектором ОД ВБДР УПП в Миколаївській області було винесено спірну постанову та на позивача накладено адміністративне стягнення за частиною 1 статті 140 КУпАП у сумі 1020 грн.
На думку відповідача, ОСОБА_1 , як голова адміністрації Центрального району м. Миколаєва, є суб'єктом відповідальності за частиною 1 статті 140 КУпАП, з огляду на положення статей 12, 24 Закону України «Про дорожній рух» та рішення виконавчого комітету Миколаївської міської ради від 24.03.2023 №178 «Про розмежування відповідальності за утримання об'єктів благоустрою (їх елементів) у місті Миколаєві між комунальними підприємствами та виконавчими органами Миколаївської міської ради».
Рішенням Центрального районного суду м. Миколаєва від 23 квітня 2025 року позов ОСОБА_1 задоволено частково.
Суд скасував спірну постанову та закрив провадження у справі про адміністративне правопорушення, у зв'язку з відсутністю в діях позивача відповідного складу.
Також суд відмовив у задоволенні позовних вимог, заявлених до старшого інспектора ОД ВВДР Управління патрульної поліці в Миколаївській області Департаменту патрульної поліції майора поліції Фортушного Віктора Анатолійовича.
Задовольняючи позов частково, суд першої інстанції виходив із того, що надані суб'єктом владних повноважень акти обстеження ділянки вулично-шляхової мережі є неналежними та недопустимими доказами, оскільки відсутні відомості, яким чином здійснено виміри ям та вибоїн та за допомогою яких технічних засобів це було здійснено, не зазначено ні розмір, ні глибину вибоїн асфальтобетонного покриття, ям, просідання, деформації та викришування проїзної частини.
Також суд першої інстанції зазначив, що суб'єкт владних повноважень не указав якого саме виду ремонту потребує дана ділянка дороги, адже жодного посилання на відповідний пункт ДСТУ, замірів виявлених пошкоджень та визначення їх виду спірна постанова не містить.
Суд першої інстанції також погодився з доводами позивача, що останній не є суб'єктом спірного правопорушення, оскільки розпорядженням фонду комунальної власності від 19.12.2002 №119-р та додатком до нього переліком доріг м. Миколаєва, підлягають закріпленню за Комунальним підприємством «ЕЛУ автодоріг», на праві повного господарського відання, та визначено перелік доріг, в тому числі вулиця Врожайна.
Як зазначив суд, рішенням виконавчого комітету Миколаївської міської ради від 24.03.2023 № 178 «Про розмежування відповідальності за утримання об'єктів благоустрою (їх елементів) у місті Миколаєві між комунальними підприємствами та виконавчими органами Миколаївської міської ради» (зі змінами та доповненнями), затверджено Перелік заходів з утримання об'єктів благоустрою міста Миколаєва (у т.ч. поточний та капітальний ремонт) та відповідальних за їх виконання (здійснення / замовлення).
При цьому, рішенням виконкому міської ради від 24.03.2023 №178 затверджено перелік заходів з утримання об'єктів благоустрою міста Миколаєва (у тому числі поточний та капітальний ремонт) та відповідальних за їх виконання, згідно якого зона відповідальності за поточний середній ремонт доріг розподіляється між Адміністраціями районів Миколаївської міської ради до відповідальності яких входить проведення поточних середніх ремонтів доріг, що знаходяться на території житлової забудови, а також доріг, що ведуть до підприємств та автогаражних кооперативів, які знаходяться у безпосередній близькості з приватною житловою забудовою, а також між КП «ЕЛУ автодоріг» до відповідальності яких входить забезпечення здійснення поточного дрібного ремонту доріг (усунення ямковості).
Тобто, до зони відповідальності голови адміністрації району Миколаївської міської ради не входить забезпечення здійснення поточного дрібного ремонту доріг (усунення ямковості).
Разом з цим, суд першої інстанції відмовив у задоволенні позовних вимог, заявлених до інспектора, оскільки працівник органу поліції не може виступати самостійним відповідачем у даній справі. Належним відповідачем є саме відповідний орган, на який, зокрема положеннями статті 222 КУпАП покладено функціональний обов'язок розглядати справи про адміністративні правопорушення.
Не погоджуючись з вказаним судовим рішенням, Департамент патрульної поліції подав апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове рішення про відмову в задоволенні позову.
Обґрунтування апеляційної скарги складається з такого.
По-перше, скаржник указує, що для провадження у справах про адміністративні правопорушення характерним є специфічний вид доказу - безпосередні спостереження осіб, уповноважених на складання протоколу (постанови) про адміністративне правопорушення і на проведення адміністративного розслідування, які фіксуються.
Так, на фотознімках, доданих до відзиву на позовну заяву, зафіксовані численні недоліки дорожнього полотна, а саме: вибоїни асфальтобетонного покриття, яке відноситься до середніх ремонтів доріг.
Згідно рішення виконавчого комітету Миколаївської міської ради № 178 від 24.03.2023, на адміністрації районів покладено проведення середніх ремонтних доріг.
Аналогічні положення зазначені в Положенні про адміністрацію Центрального району Миколаївської міської ради від 23.02.2017, а саме: у п. 3.4.13 зазначено, що «Ремонт внутрішньоквартальних проїздів, доріг та тротуарів приватного сектору, територій, прилеглих до житлових будинків всіх форм власності» є відповідальністю районних адміністрацій.
Отже, на думку скаржника, вирішення питань щодо ремонту зазначеної дороги належить до компетенції адміністрації Центрального району Миколаївської міської ради, і вона повинна здійснювати ці заходи самостійно, не покладаючи відповідні обов'язки на інших.
По-друге, апелянт вважає, що частина 1 статті 140 КУпАП покладає відповідальність саме на посадових осіб органів, які відповідальні за забезпечення безпеки дорожнього руху при утриманні автомобільних доріг і вулиць. Оскільки позивач перебуває на посаді голови Центрального району Миколаївської міської ради, яка не забезпечила безпеку дорожнього руху, що виявилось у руйнуванні дорожнього покриття, його правомірно притягнуто до адміністративної відповідальності за частиною 1 статті 140 КУпАП.
Позивач, скориставшись процесуальним правом подання відзиву на апеляційну скаргу, вважає її необґрунтованою та просить залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції залишити без змін, оскільки воно ухвалено у відповідності до норм матеріального та процесуального права.
Мотиви відзиву полягають у тому, що суд першої інстанції дійшов законного та обґрунтованого висновку про відсутність в діях ОСОБА_1 складу адміністративного правопорушення, передбаченого частиною 1 статті 140 КУпАП.
Відповідно до частини 1 статті 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.
Ураховуючи, що сторони не заявляли клопотання про розгляд апеляційної скарги за їх участі, а також враховуючи клопотання позивача про розгляд справи без його участі, суд апеляційної інстанції, відповідно до пункту 1 частини 1 статті 311 КАС України, розглянув справу в порядку письмового провадження.
Розглянувши матеріали справи, заслухавши доповідача, доводи апеляційної скарги, перевіривши законність і обґрунтованість судового рішення, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.
15.01.2025 інспекторами УПП в Миколаївській області здійснено обстеження автодороги по вул. Врожайна до вул. Північна, м. Миколаїв за наслідками якого складено акти обстеження ділянки вулично-шляхової мережі (далі - Акти обстеження) (а.с.61-62).
Відповідно до Актів обстеження встановлено:
Забезпечення безпечного експлуатаційного стану ділянки дороги (вулиці) покладено на голову адміністрації Центрального району Миколаївської міської ради Олександра Берези.
Експлуатаційний стан обстеженої ділянки не відповідає вимогам ДСТУ 3587-2022 «Безпека дорожнього руху. Автомобільні дороги, вулиці та залізничні переїзди. Вимоги до експлуатаційного стану»:
- покриття проїздної частини має чисельні вибоїни, ями, просідання, деформації та викришування проїздної частини, потребує вирівнювання, підсипання та профілювання дорожнього покриття.
Експлуатаційний стан технічних засобів організації дорожнього руху не відповідає вимогам ДСТУ 4100:2014 та ДСТУ 3308-96 за такими показниками: відсутні дорожні знаки.
За результатами обстеження ділянку визнано такою, що не відповідає вимогам норм та стандартів в галузі безпеки дорожнього руху.
15.01.2025 інспектором УПП в Миколаївській області складено вимогу №9 адресовану голові адміністрації Центрального району Миколаївської міської ради Олександру Березі згідно якої інспектор, зокрема, вимагає протягом п'яти діб ліквідувати вибоїни, просідання, деформації та викришування асфальтобетонного покриття, здійснити вирівнювання, підсипання та профілювання дорожнього покриття в мікрорайоні Варварівка Центрального району м. Миколаєва: від в'їзду вулиці Одеського шоссе на вул. Врожайна через вул. Рекордна до вул. Північна. Про результати розгляду вимоги повідомити письмово УПП в м. Миколаєві. Також попереджено, що у разі невиконання вимоги будуть вжиті заходи щодо притягнення до адміністративної відповідальності (а.с.67).
У зв'язку з невиконанням даної вимоги, 20.01.2025 УПП в Миколаївській області направило голові адміністрації Центрального району Миколаївської міської ради Олександру Березі повідомлення про запрошення до підрозділу патрульної поліції на 21.01.2025 о 10:00 год. до УПП в Миколаївській області, з метою розгляду справи про адміністративне правопорушення за фактом неналежного утримання за станом проїзної частини.
У зв'язку з неявкою позивача на розгляд справи 21.01.2025 розгляд справи був відкладений на 24.01.2025 на 10:00 год., що підтверджується повідомленням про запрошення від 21.01.2025.
24.01.2025 позивач на розгляд справи не з'явився.
24.01.2025 інспектором УПП в Миколаївській області було здійснено розгляд справи про адміністративне правопорушення та винесено постанову серії ББА № 360575, якою позивача притягнуто до адміністративної відповідальності за частиною 1 статті 140 КУпАП у вигляді штрафу в розмірі 1 020 грн.
У тексті постанови вказано, що 15.01.2025 о 10 год. 00 хв. в м. Миколаїв, Миколаївський р-н, вул. Врожайна до вул. Північна, гр. ОСОБА_1 , будучи адміністративно-відповідальною посадовою особою на посаді голови Центрального району Миколаївської міської ради, на перехресті вищезазначених вулиць, не забезпечив безпеку дорожнього руху, відповідно до Закону України «Про дорожній рух» та ДСТУ 3587, що виявилось у руйнуванні дорожнього покриття, чим порушив п. 1.5. Правил дорожнього руху.
Вирішуючи дану справу в апеляційному провадженні, колегія суддів дійшла наступних висновків.
Вимогами частини 1 статті 2 КАС України передбачено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Відповідно до вимог частини 2 статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень, адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; пропорційна, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Керуючись положеннями вищевказаних законів, Кодексом та контекстом Конституції України можна зробити висновок, що однією з найважливіших тенденцій розвитку сучасного законодавства України є розширення сфери судового захисту, в тому числі судового контролю за правомірністю і обґрунтованістю рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень.
За приписами частини 2 статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Так, основним завданням КУпАП є охорона прав і свобод громадян, власності, конституційного ладу України, прав і законних інтересів підприємств, установ і організацій, встановленого правопорядку, зміцнення законності, запобігання правопорушенням, виховання громадян у дусі точного і неухильного додержання Конституції і законів України, поваги до прав, честі і гідності інших громадян, до правил співжиття, сумлінного виконання своїх обов'язків, відповідальності перед суспільством (ст. 1 КУпАП).
За змістом статті 6 Закону України «Про Національну поліцію» визначено, що поліція у своїй діяльності керується принципом верховенства права, відповідно до якого людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Принцип верховенства права застосовується з урахуванням практики Європейського суду з прав людини.
Під час виконання своїх завдань поліція забезпечує дотримання прав і свобод людини, гарантованих Конституцією та законами України, а також міжнародними договорами України, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, і сприяє їх реалізації (ч. 1 ст. 7 «Про Національну поліцію»).
За приписами п.п. 8 та 11 ч. 1 ст. 23 Закону України «Про Національну поліцію» передбачено, що поліція відповідно до покладених на неї завдань:
- у випадках, визначених законом, здійснює провадження у справах про адміністративні правопорушення, приймає рішення про застосування адміністративних стягнень та забезпечує їх виконання;
- регулює дорожній рух та здійснює контроль за дотриманням Правил дорожнього руху його учасниками та за правомірністю експлуатації транспортних засобів на вулично-дорожній мережі.
Правові та соціальні основи дорожнього руху з метою захисту життя та здоров'я громадян, створення безпечних і комфортних умов для учасників руху та охорони навколишнього природного середовища визначає Закон України ««Про дорожній рух» від 30.06.1993 № 3353-XII (далі - Закон № 3353-XII).
Частиною 3 статті 12 Закону № 3353-XII передбачено обов'язки посадових осіб, які відповідають за будівництво, реконструкцію, ремонт, експлуатацію та облаштування автомобільних доріг, вулиць та залізничних переїздів, мостів, шляхопроводів, інших споруд, а саме:
- забезпечувати утримання їх у стані, що відповідає встановленим вимогам щодо забезпечення безпеки дорожнього руху;
- при виникненні умов, що створюють загрозу безпеці дорожнього руху, здійснювати заходи для своєчасної заборони або обмеження руху, а також відновлення безпечних умов для руху;
- впроваджувати у повному обсязі заходи щодо безпеки дорожнього руху при здійсненні будівництва, реконструкції та ремонту доріг, вулиць та залізничних переїздів;
- у разі забруднення проїзної частини доріг, вулиць, залізничних переїздів невідкладно здійснювати заходи для їх очищення і своєчасного попередження учасників дорожнього руху про загрозу безпеці руху, що виникла;
- обладнувати їх технічними засобами регулювання дорожнього руху;
- своєчасно виявляти перешкоди дорожньому руху та забезпечувати їх усунення, а у разі неможливості - невідкладно позначати дорожніми знаками, огороджувальними і направляючими засобами.
За приписами чч. 1 та 2 ст. 24 Закону № 3353-XII визначено, що власники доріг, вулиць та залізничних переїздів або уповноважені ними органи несуть відповідальність за створення безпечних умов руху на дорогах, вулицях та залізничних переїздах, що знаходяться у їх віданні.
При виконанні робіт по ремонту і утриманню автомобільних доріг, вулиць та залізничних переїздів дорожньо-експлуатаційні організації у першочерговому порядку повинні здійснювати заходи щодо безпеки дорожнього руху на основі обліку і аналізу дорожньо-транспортних пригод, результатів обстежень і огляду автомобільних доріг, вулиць та залізничних переїздів, і передусім на аварійних і небезпечних ділянках та у місцях концентрації дорожньо-транспортних пригод.
Єдині правила ремонту і утримання автомобільних доріг, вулиць та залізничних переїздів, правила користування ними та їх охорони затверджуються Кабінетом Міністрів України (ч. 4 ст. 24 Закону № 3353-XII).
Порядок дорожнього руху на території України відповідно до Закону України «Про дорожній рух» визначається Правилами дорожнього руху, затверджених Постановою Кабінету Міністрів України від 10.10.2001 року № 1306 (із змінами та доповненнями) (далі - ПДР).
Пунктом 1.1. ПДР визначено, що ці Правила відповідно до Закону України "Про дорожній рух" встановлюють єдиний порядок дорожнього руху на всій території України. Інші нормативні акти, що стосуються особливостей дорожнього руху (перевезення спеціальних вантажів, експлуатація транспортних засобів окремих видів, рух на закритій території тощо), повинні ґрунтуватися на вимогах цих Правил.
Пунктом 1.5. ПДР зазначено, що дії або бездіяльність учасників дорожнього руху та інших осіб не повинні створювати небезпеку чи перешкоду для руху, загрожувати життю або здоров'ю громадян, завдавати матеріальних збитків. Особа, яка створила такі умови, зобов'язана негайно вжити заходів до забезпечення безпеки дорожнього руху на цій ділянці дороги та вжити всіх можливих заходів до усунення перешкод, а якщо це неможливо, попередити про них інших учасників дорожнього руху, повідомити уповноважений підрозділ Національної поліції, власника дороги або уповноважений ним орган.
Пунктом 1.9. ПДР встановлено, що особи, які порушують ці Правила, несуть відповідальність згідно із законодавством.
Пунктом 2 Єдиних правила ремонту і утримання автомобільних доріг, вулиць, залізничних переїздів, правила користування ними та охорони, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 30.03.1994 року № 198, передбачено, що ремонт і утримання автомобільних доріг забезпечується Агентством відновлення (автомобільних доріг загального користування державного значення), підприємствами та організаціями, уповноваженими Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласними та Севастопольською міською держадміністраціями (автомобільних доріг загального користування місцевого значення), підприємствами або балансоутримувачами, утвореними або визначеними органами місцевого самоврядування відповідно до частини 1 статті 15 Закону України «Про благоустрій населених пунктів» (вулиць і доріг міст та інших населених пунктів) (далі підприємства та організації, що забезпечують ремонт та утримання дорожніх об'єктів).
Пунктом 11 вищезазначених Правил визначено обов'язки власників дорожніх об'єктів або уповноважені ними органів, підприємств та організацій, що забезпечують ремонт та утримання дорожніх об'єктів, а саме:
- своєчасно і якісно виконувати роботи з ремонту та утримання дорожніх об'єктів відповідно до Технічних правил ремонту і утримання вулиць та доріг населених пунктів, затверджених наказом Мінрегіону від 14.02.2012 року № 54, ДСТУ 3587:22 «Безпека дорожнього руху. Автомобільні дороги. Вимоги до експлуатаційного стану», ДСТУ 8749:2017 «Безпека дорожнього руху. Огородження та організація дорожнього руху в місцях проведення дорожніх робіт»;
- постійно контролювати експлуатаційний стан усіх елементів дорожніх об'єктів та негайно усувати виявлені пошкодження чи інші перешкоди в дорожньому русі, а за неможливості це зробити - невідкладно позначити їх дорожніми знаками, сигнальними, огороджувальними і направляючими пристроями відповідно до діючих нормативів або припинити (обмежити) рух;
- вирішувати питання забезпечення експлуатації дорожніх об'єктів у надзвичайних ситуаціях, за несприятливих погодно-кліматичних умов, у разі деформації та пошкодження елементів дорожніх об'єктів, аварії на підземних комунікаціях і виникнення інших перешкод у дорожньому русі й разом із спеціалізованими службами організації дорожнього руху і за погодженням з уповноваженим підрозділом Національної поліції оперативно вносити зміни до схеми організації дорожнього руху;
- своєчасно сповіщати місцеві органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування і користувачів автомобільних доріг про строки і порядок закриття або обмеження руху транспортних засобів, стан дорожнього покриття, рівень аварійності на відповідних ділянках, гідрометеорологічні та інші умови.
Підпунктом 5.2.1 пункту 5.2. розділу 5 Державного стандарту України 3587-2022 «Безпека дорожнього руху. Автомобільні дороги. Вимоги до експлуатаційного стану», затвердженого і введеного в дію наказом Державного підприємства «Український науково-дослідний і навчальний центр проблем стандартизації, сертифікації та якості» від 21.11.2022 року № 228 (далі - ДСТУ 3587-2022), передбачено, що дорожнє покриття не повинно мати дефектів (додаток Г), що впливають на безпеку дорожнього руху, гранично допустимі величини яких перевищують наведені у таблиці 2.
У додатку «Г» до ДСТУ 3587-2022 наведено види дефектів дорожнього покриття, що впливають на безпеку дорожнього руху, а саме: покриття проїзної частини не повинно мати вибоїн, випотівання, гребінки, колійність, просідань, проломів, руйнувань крайки дорожнього покриття, відшарування шару зносу, забруднень та наявність сторонніх предметів.
Статтею 14 КУпАП встановлено, що посадові особи підлягають адміністративній відповідальності за адміністративні правопорушення, зв'язані з недодержанням установлених правил у сфері охорони порядку управління, державного і громадського порядку, природи, здоров'я населення та інших правил, забезпечення виконання яких входить до їх службових обов'язків.
Як визначено ч. 1 ст. 140 КУпАП, порушення правил, норм і стандартів, що стосуються забезпечення безпеки дорожнього руху при утриманні автомобільних доріг і вулиць, залізничних переїздів, інших дорожніх споруд, невжиття заходів щодо своєчасної заборони або обмеження руху при виникненні умов, які загрожують безпеці руху, або неприйняття своєчасних заходів до відновлення безпечних умов для руху - тягнуть за собою накладення штрафу на посадових осіб у розмірі шістдесяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.
Аналіз наведених норм свідчить, що об'єктом правопорушень, передбачених частиною 1 статті 140 КУпАП, є суспільні відносини у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху. Об'єктивна сторона цих правопорушень полягає у недодержанні правил, норм і стандартів при утриманні шляхів та невжитті заходів щодо своєчасної заборони або обмеження руху чи позначення на дорогах місць провадження робіт. Суб'єктивна сторона правопорушень, передбачених цією статтею, характеризується наявністю як умислу, так і необережності. Суб'єктами правопорушень, передбачених, зокрема частиною 1 статті 140 КУпАП, можуть бути лише посадові особи, до компетенції яких належить додержання правил, норм і стандартів при утриманні шляхів, вжиття заходів щодо своєчасної заборони або обмеження руху чи позначення на дорогах місць провадження робіт.
Таким чином, для вирішення питання правомірності притягнення особи до адміністративної відповідальності відповідно до частини 1 статті 140 КУпАП встановленню підлягають наступні обставини: чи вчинені особою відповідні дії (бездіяльність), що становлять об'єктивну сторону вказаного правопорушення та стали підставою для прийняття рішення про притягнення до адміністративної відповідальності, та чи є особа, виходячи із норми зазначеної статті, суб'єктом даного правопорушення.
Як встановлено колегією суддів, позивач, на час винесення оскаржуваної постанови, перебував на посаді голови адміністрації Центрального району Миколаївської міської ради.
У свою чергу, частиною 4 статті 42 Закону України «Про місцеве самоврядування» визначені повноваження сільського, селищного та міського голови, серед яких відсутні повноваження щодо дотримання правил, норм і стандартів, що стосуються забезпечення безпеки дорожнього руху при утриманні автомобільних доріг і вулиць.
Таким чином, враховуючи викладені обставини, колегія суддів дійшла висновку, що позивач, перебуваючи на посаді голови адміністрації Центрального району Миколаївської міської ради, не є суб'єктом адміністративного правопорушення, передбаченого положеннями частини 1 статті 140 КУпАП, оскільки на нього безпосередньо не покладений обов'язок забезпечувати утримання вулиць у Центральному районі м. Миколаєва у стані, що відповідає встановленим вимогам щодо забезпечення безпеки дорожнього руху.
При цьому, колегія суддів критично ставиться до посилань скаржника про те, що позивач є суб'єктом правопорушення, передбаченого частиною 1 статті 140 КУпАП.
Як зазначалось вище, за положеннями частини 3 статті 12 Закону України «Про дорожній рух» саме посадові особи, які відповідають за будівництво, реконструкцію, ремонт, експлуатацію та облаштування автомобільних доріг, вулиць та залізничних переїздів, мостів, шляхопроводів, інших споруд, зобов'язані, зокрема: забезпечувати утримання їх у стані, що відповідає встановленим вимогам щодо забезпечення безпеки дорожнього руху; обладнувати їх технічними засобами регулювання дорожнього руху.
Посилання відповідача на те, що міський голова є суб'єктом правопорушення, передбаченого частиною 1 статті 140 КУпАП з огляду на те, що він є головною посадовою особою органу місцевого самоврядування, не заслуговують на увагу, оскільки для притягнення особи до відповідальності за частиною 1 статті 140 КУпАП, необхідним є встановлення наявності у посадової особи, відповідної компетенції стосовно додержання правил, норм і стандартів при утриманні автомобільних доріг і вулиць, тобто чи відноситься до її посадових обов'язків додержання правил, норм і стандартів при утриманні автомобільних доріг і вулиць, тоді як в даному випадку відповідачем не встановлено та не доведено наявності у позивача відповідної компетенції.
Разом з тим, для кваліфікації діяння (дії чи бездіяльності) за відповідною статтею КУпАП, необхідно встановити наявність всіх складових елементів складу правопорушення, а саме: об'єкту, об'єктивної сторони, суб'єкту та суб'єктивної сторони правопорушення, оскільки у разі відсутності хоча б одного із вказаних елементів складу правопорушення, кваліфікувати діяння як адміністративне правопорушення неможливо.
За таких обставин, колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції про відсутність в діях позивача складу правопорушення, передбаченого частиною 1 статті 140 КУпАП, за якою його було притягнуто до адміністративної відповідальності.
Водночас, фактично єдиним доказом наявності факту правопорушення, передбаченого частиною 1 статті 140 КУпАП виступають Акти обстеження ділянки вулично-шляхової мережі від 15.01.2025.
Відповідно до вимог частини 1 статті 74 КАС України, суд не бере до уваги докази, які одержані з порушенням порядку, встановленого законом.
Частиною 1 статті 251 КУпАП встановлено, що доказами в справі про адміністративне правопорушення, є будь-які фактичні дані, на основі яких у визначеному законом порядку орган (посадова особа) встановлює наявність чи відсутність адміністративного правопорушення, винність даної особи в його вчиненні та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи. Ці дані встановлюються протоколом про адміністративне правопорушення, поясненнями особи, яка притягається до адміністративної відповідальності, потерпілих, свідків, висновком експерта, речовими доказами, показаннями технічних приладів та технічних засобів, що мають функції фото- і кінозйомки, відеозапису, у тому числі тими, що використовуються особою, яка притягається до адміністративної відповідальності, або свідками, а також працюючими в автоматичному режимі, чи засобів фото- і кінозйомки, відеозапису, у тому числі тими, що використовуються особою, яка притягається до адміністративної відповідальності, або свідками, а також працюючими в автоматичному режимі або в режимі фотозйомки (відеозапису), які використовуються при нагляді за виконанням правил, норм і стандартів, що стосуються забезпечення безпеки дорожнього руху, безпеки на автомобільному транспорті та паркування транспортних засобів, актом огляду та тимчасового затримання транспортного засобу, протоколом про вилучення речей і документів, а також іншими документами.
Статтею 280 КУпАП визначено, що орган (посадова особа) при розгляді справи про адміністративне правопорушення зобов'язаний з'ясувати: чи було вчинено адміністративне правопорушення, чи винна дана особа в його вчиненні, чи підлягає вона адміністративній відповідальності, чи є обставини, що пом'якшують і обтяжують відповідальність, чи заподіяно майнову шкоду, чи є підстави для передачі матеріалів про адміністративне правопорушення на розгляд громадської організації, трудового колективу, а також з'ясувати інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи.
Дослідивши Акти обстеження, колегія суддів вважає їх неналежними, недопустимими доказами, складеними всупереч встановленої чинним законодавством процедури з огляду на таке.
Наказом Міністерства внутрішніх справ України від 07.11.2015 за №1395 затверджено Інструкцію з оформлення поліцейськими матеріалів про адміністративні правопорушення у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху, зафіксовані не в автоматичному режимі (далі - Інструкція № 1395), відповідно до пункту 3 розділу ІІ якої при складанні постанови у справі про адміністративні правопорушення, передбачені частинами 1-3 статті 140 КУпАП, до них необхідно долучати акт обстеження ділянки вулично-шляхової мережі (додаток 2) з відповідними замірами та схемою про:
1) пошкодження шляхів, залізничних переїздів, інших шляхових споруд, трамвайних колій чи технічних засобів регулювання дорожнього руху;
2) самовільне знімання, закриття чи встановлення технічних засобів регулювання дорожнього руху;
3) перешкоду для дорожнього руху, у тому числі забруднення шляхового покриття;
4) пошкодження асфальтобетонного покриття доріг унаслідок руху машин на гусеничному ходу;
5) умови та стан шляху, які загрожують безпеці дорожнього руху;
6) порушення нормативів щодо обладнання на дорогах місць проведення ремонтних робіт, залишення дорожніх машин, будівельних матеріалів, конструкцій;
7) порушення або невиконання правил на підприємствах, в установах та організаціях під час розроблення та виготовлення транспортних засобів і деталей до них або інших предметів їх додаткового обладнання, під час проектування, реконструкції та ремонту шляхів, залізничних переїздів, інших шляхових споруд.
Необхідно також зазначити, що форма Акту обстеження ділянки вулично-шляхової мережі затверджено Додатком № 2 до Інструкції № 1395, проте наявні в матеріалах справи Акти обстеження складені не за встановленою чинним законодавством формою.
При цьому, суд апеляційної інстанції звертає увагу, що зазначений Акт повністю надрукований за допомогою комп'ютерної техніки, що свідчить про складення його не на місці здійснення обстеження ділянки вулично-шляхової мережі.
Всупереч вимогам Інструкції № 1395, до Актів обстеження не додано відповідних замірів та схем, які б підтверджували факт пошкодження шляхів, залізничних переїздів, інших шляхових споруд, трамвайних колій чи технічних засобів регулювання дорожнього руху.
Колегія суддів наголошує, що відсутність відповідних замірів, схем, що прямо передбачено Інструкцією № 1395, свідчить про недопустимість Актів обстеження як доказу вчинення адміністративного правопорушення.
До того ж, надані відповідачем Акти обстеження не містять відомостей про свідків, в присутності яких було проведено обстеження, крім того Акти обстеження не містять посилання на те, до якої категорії та групи відноситься ділянка дороги.
За таких умов, під час розгляду справи про адміністративне правопорушення у посадової особи відповідача були відсутні об'єктивні докази, що безумовно підтверджують факт порушення позивачем частини 1 статті 140 КУпАП.
Суд апеляційної інстанції звертає увагу на те, що процесуальний обов'язок щодо доказування правомірності винесення постанови про притягнення особи до адміністративної відповідальності відповідно до положень діючого процесуального законодавства покладено на Відповідача.
Відтак, у даному спорі саме Департамент патрульної поліції, має довести правомірність та законність прийнятої постанови.
Аналогічна правова позиція щодо покладення обов'язку доказування саме на Відповідача в подібних правовідносинах, викладена в постановах Верховного Суду від 24.07.2019 року по справі № 161/10598/16-а, від 17.07.2019 року по справі № 295/3099/17, від 07.08.2019 року по справі № 754/10826/16.
В апеляційній скарзі Департамент патрульної поліції посилається на те, що для провадження у справах про адміністративні правопорушення характерним є специфічний вид доказу - безпосередні спостереження осіб, уповноважених на складання протоколу (постанови) про адміністративне правопорушення і на проведення адміністративного розслідування, які фіксуються.
Колегія суддів не приймає такі посилання апелянта, оскільки в силу вимог статті 251 КУпАП, візуальне спостереження працівником поліції за порушенням не може бути доказом порушення Правил дорожнього руху.
Як вбачається з матеріалів справи, будь-яких інших об'єктивних доказів, які б свідчили про вчинення позивачем адміністративного правопорушення, передбаченого частиною 1 статті 140 КУпАП, відповідачем не надано.
Аналізуючи питання обсягу дослідження доводів апеляції та їх відображення у судовому рішенні, колегія суддів спирається на висновки, що зробив Європейський суд з прав людини від 18 липня 2006 року у справі «Проніна проти України», в якому Європейський суд з прав людини зазначив, що пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди давати обґрунтування своїх рішень, але це не може сприйматись як вимога надавати детальну відповідь на кожен аргумент. Межі цього обов'язку можуть бути різними в залежності від характеру рішення. Крім того, необхідно брати до уваги різноманітність аргументів, які сторона може представити в суд, та відмінності, які існують у державах-учасницях, з огляду на положення законодавства, традиції, юридичні висновки, викладення та формулювання рішень.
У рішенні Європейського суду з прав людини «Серявін та інші проти України» вказано, що усталеною практикою Європейського суду з прав людини, яка відображає принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пунктом 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» від 09 грудня 1994 року).
Підсумовуючи викладене та враховуючи те, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, є всі підстави, відповідно до статті 316 КАС України, для залишення апеляційної скарги без задоволення, а судового рішення без змін.
Стаття 272 КАС України встановлює особливості оскарження даної категорії справ та встановлює, що судові рішення суду апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду справ, визначених статтями 273-277, 282-286 цього Кодексу, набирають законної сили з моменту проголошення і не можуть бути оскаржені.
Розподіл судових витрат, з огляду на результат апеляційного оскарження, не передбачений.
Керуючись статтями 272, 286, 308, 311, 315, 316, 321, 322, 325 КАС України, суд апеляційної інстанції
Апеляційну скаргу Департаменту патрульної поліції - залишити без задоволення, а рішення Центрального районного суду м. Миколаєва від 23 квітня 2025 року - без змін.
Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач О.В. Джабурія
Судді Н.В. Вербицька К.В. Кравченко