Справа № 580/9300/23 Суддя (судді) першої інстанції: Валентина ЯНКІВСЬКА
19 травня 2025 року м. Київ
Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
Головуючого судді Коротких А.Ю.,
суддів Кузьменка В.В.,
Чаку Є.В.,
при секретарі Братиці К.В.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційні скарги Комунального підприємства "Дирекція парків" Черкаської міської ради та Черкаської міської ради на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 24 жовтня 2024 року у справі за адміністративним позовом Заступника керівника Черкаської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції Центрального округу до Черкаської міської ради, Комунального підприємства "Дирекція парків" Черкаської міської ради, третя особа - Управління екології та природних ресурсів Черкаської обласної державної адміністрації про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити дії,-
Заступник керівника Черкаської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції Центрального округу звернувся з позовом до Черкаської міської ради, Комунального підприємства "Дирекція парків" Черкаської міської ради, третя особа - Управління екології та природних ресурсів Черкаської обласної державної адміністрації про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити дії.
Рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 24 жовтня 2024 року позов задоволено повністю.
Не погоджуючись із зазначеною ухвалою суду, Комунальне підприємство "Дирекція парків" Черкаської міської ради та Черкаська міська рада звернулись з апеляційними скаргами.
Комунальне підприємство "Дирекція парків" Черкаської міської ради в своїй апеляційній скарзі просить скасувати рішення Черкаського окружного адміністративного суду по справі №580/9300/23 від 24.10.2024 року та ухвалити постанову про відмову у задоволенні позовних вимог в частині: - визнання протиправною бездіяльності Черкаської міської ради (вул. Б. Вишневенького, 36, м. Черкаси, 18000, код ЄДРПОУ 25212542) та комунального підприємства «Дирекція парків» Черкаської міської ради (18001, м. Черкаси, вул. Хрещатик, 168, код ЄДРПОУ 21368856) щодо незабезпечення організації проведення робіт із винесення меж ботанічної пам'ятки природи місцевого значення «Ландшафтне насадження вікової сосни» площею 27 га, координації здійснення землеустрою цієї земельної ділянки та контролю за використанням і охороною земель комунальної власності; - визнання протиправною бездіяльності комунального підприємства «Дирекція парків» Черкаської міської ради (18001, м. Черкаси, вул. Хрещатик, 168, код ЄДРПОУ 21368856) щодо незабезпечення режиму охорони та збереження об'єкта ПЗФ, проведення робіт із винесення меж ботанічної пам'ятки природи, закріплення їх в натурі (на місцевості) та встановлення інформаційно-охоронних знаків встановленого зразка.
Скасувати рішення Черкаського окружного адміністративного суду по справі №580/9300/23 від 24.10.2024 року та закрити провадження у справі №580/9300/23 на підставі п. 8 ч. 1 ст. 238 КАС України в частині: - зобов'язання Черкаської міської ради організувати проведення робіт із винесення меж ботанічної пам'ятки природи місцевого значення «Ландшафтне насадження вікової сосни» площею 27 га, координувати здійснення землеустрою цієї земельної ділянки, контролювати використання і охорону земель комунальної власності; - зобов'язання комунального підприємства «Дирекція парків» Черкаської міської ради (18001, м. Черкаси, вул. Хрещатик, 168, код ЄДРПОУ 21368856) та Черкаської міської ради (вул. Б. Вишневецького, 36, м. Черкаси, 18000, код ЄДРПОУ 25212542), з метою забезпечення режиму охорони та збереження об'єкта ПЗФ, провести роботи із винесення меж ботанічної пам'ятки природи, закріплення їх в натурі (на місцевості) та встановлення інформаційно-охоронних знаків встановленого зразка (за текстом апеляційної скарги).
Черкаська міська рада в своїй апеляційній скарзі просить скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нову постанову, якою в задоволенні позову відмовити повністю.
Свої вимоги апелянти мотивують тим, що судом першої інстанції при постановленні оскаржуваного судового рішення неповно досліджено обставини, що мають значення для справи та неправильно застосовано норми матеріального та процесуального права.
Дослідивши матеріали справи, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційні скаргі підлягає частковому задоволенню.
Судом першої інстанції встановлено, що Черкаською окружною прокуратурою в ході моніторингу використання земельних ділянок на території Черкаської міської ради виявлено факт порушення законодавства в сфері охорони об'єктів природно-заповідного фонду.
Так, рішенням Виконавчого комітету Черкаської обласної ради народних депутатів від 21.11.1984 року № 354 «Про мережу територій і об'єктів природно- заповідного фонду області» затверджено мережі територій і об'єктів природно- заповідного фонду місцевого значення згідно діючої класифікації (додатки № 1 - 4).
Згідно додатку до рішення Виконавчого комітету Черкаської обласної ради народних депутатів від 21.11.1984 року № 354 ботанічна пам'ятка природи місцевого значення «Ландшафтне насадження вікової сосни» площею 27 га оголошено об'єктом природно-заповідного фонду.
Вказана пам'ятка природи характеризується тим, що там знаходяться вікові дерева сосни віком 180 років з підростом (станом на 1984 рік), красивий ландшафт на високому правому березі Дніпра, місце масового відпочинку. Розташований у Соснівському районі міста Черкаси, колишній квартал № 23 Дахнівського лісництва та знаходиться у віданні Черкаської міської ради.
Комунальному підприємству «Дирекція парків» Державним управлінням охорони навколишнього природнього середовища в Черкаській області видано охоронне зобов'язання № 240 від 26.12.2012.
Як вбачається з охоронного зобов'язання №240 від 26.12.2012, КП «Дирекція парків» дає зобов'язання щодо забезпечення режиму охорони та збереження ботанічної пам'ятки природи місцевого значення «Ландшафтне насадження вікової сосни» в межах м. Черкаси, загальною площею 27.0 га.
Відповідно до пункту 1 Охоронного зобов'язання №240 від 26.12.2012 року КГІ «Дирекція парків» зобов'язується:
- дотримуватись встановленого режиму охорони та збереження території;
- забезпечити охорону та збереження цінних природних комплексів та об'єктів у межах території;
- дотримуватись вимог ЗУ «Про природно-заповідний фонд України», Положення про ботанічну пам'ятку природи місцевого значення «Ландшафтне насадження вікової сосни»;
- встановити межі в натурі (на місцевості) з нанесенням їх на планово-картографічні матеріали та встановити інформаційні, охоронні знаки встановленого законодавством зразку;
- не здійснювати діяльність, що може призвести до погіршення стану навколишнього природного середовища та зниження цінності території;
- у разі погіршення стану природних комплексів та об'єктів у межах території, забезпечити проведення природоохоронних заходів щодо відтворення природних комплексів та об'єктів.
Відповідно до пункту 2 Охоронного зобов'язання, контроль за виконанням Охоронного зобов'язання та дотримання природоохоронного законодавства у межах ботанічної пам'ятки природи забезпечується Державною екологічною інспекцією у Черкаській області.
Відповідно до пункту 3 Охоронного зобов'язання, зємлекористувач/землевласник (КП «Дирекція парків) несе повну відповідальність за охорону та збереження території, що перебуває у його користуванні/власності.
Відповідно до пункту 1.1 Положення, Ботанічна пам'ятка природи місцевого значення «Ландшафтне насадження вікової сосни» (далі - пам'ятка природи) оголошено рішенням Виконавчого комітету Черкаської обласної ради народних депутатів від 21.11.1984 року №354. Площа пам'ятки 27,0 га.
Згідно пункту 1.3 Положення про ботанічну пам'ятку природи місцевого значення «Ландшафтне насадження вікової сосни» (далі - Положення), пам'ятка природи розташована в бувшому кв.23 Дахнівського лісництва та знаходиться у віданні КІІ «Дирекція парків».
Відповідно до пункту 1.4 Положення, територія, якій надано статус пам'ятки природи, не вилучається з користування КП «Дирекція парків», який здійснює на ній свою діяльність згідно з цим Положенням.
Пунктом 1.5 Положення визначено, що КП «Дирекція парків» на території пам'ятки природи в своїй діяльності керується Конституцією України, ЗУ «Про охорону навколишнього природнього середовища», ЗУ «Про природно-заповідний фонд України», іншими законодавчими і нормативно-правовими актами та цим Положення, забезпечує і несе відповідальність за належний стан та додержання режиму території парку-пам'ятки.
Пунктом 1.5 Положення визначено, що межі пам'ятки природи встановлюються в натурі, оформляються відповідними знаками та інформаційними матеріалами, наносяться на планово-картографічні матеріали лісовпорядкування з детальною характеристикою в таксаційних описах, територіальних органів Держземагенства та КП «Дирекції парків», відображаються у відповідних формах статистичної звітності з кількісного обліку земель (форма №6-зем) та землевпорядній документації, обов'язково враховуються при реконструкції та розвитку прилеглих територій.
Пунктом 3.4 Положення визначено, що пам'ятка охорони охороняється КП «Дирекція парків» і утримується за його кошти.
Пунктом 3.5 Положення визначено, що забезпечення режиму охорони території земельних ділянок у межах пам'ятки здійснюється КП «Дирекція парків».
Пунктом 3.6 Положення визначено, що на КП «Дирекція парків» у межах пам'ятки природи оформляється охоронне зобов'язання щодо додержання встановленого режиму території.
Пунктом 3.8 Положення визначено, що державний контроль за додержанням режиму території пам'ятки природи здійснюється Державною екологічною інспекцією у Черкаській області.
Відповідно до пункту 5.1 Положення, зміна меж пам'ятки природи здійснюється відповідно до природоохоронного законодавства України.
Згідно з інформації Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області від 20.09.2023 року № 10-23-0.2-5264/2-23 в Державному земельному кадастрі відомості про ботанічну пам'ятку природи місцевого значення «Ландшафтне насадження вікової сосни» площею 27 га на підставі документації із землеустрою не вносилися, кадастровий номер не присвоювався.
Також відсутня інформація щодо встановлення меж ботанічної пам'ятка природи місцевого значення «Ландшафтне насадження вікової сосни» площею 27 га в Управлінні екології та природних ресурсів Черкаської обласної державної адміністрації.
Черкаською міською радою 30.07.2024 року розглянувши проект землеустрою КП «Дирекція парків» щодо відведення земельної ділянки площею 28,9600 га в постійне користування під ботанічну пам'ятку природи місцевого значення «Ландшафтне насадження вікової сосни», було прийнято рішення Черкаської міської ради від 30.07.2024 №61-21, яким вирішено:
1. Зареєструвати право комунальної власності за територіальною громадою міста Черкаси на земельні ділянки площею 8,0213 га (кадастровий номер 7110136700:02:003:0070) та площею 20,9387 га (кадастровий 7110136700:02:001:0012), в межах, визначених документацією із землеустрою.
2. Затвердити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 28,9600 га, в постійне користування під ботанічну пам'ятку природи місцевого значення «Ландшафтне насадження вікової сосни», якарозташована між вулицями Праслав'янська, вул. Підгірна, вул. Соснівська та вул. Митрополита Липківського м. Черкаси, Черкаська обл., цільове призначення 04.10 Для збереження та використання пам'яток природи.
3. Надати КП «ДИРЕКЦІЯ ПАРКІВ» ЧМР (код ЄДРПОУ - 21368856) земельні ділянки площею 20,9387 га (кадастровий номер 7110136700:02:001:0012) та площею 8,0213 га (кадастровий номер 7110136700:02:003:0070) у постійне користування під ботанічну пам'ятку природи місцевого значення «Ландшафтне насадження вікової сосни» за рахунок земель Черкаської міської ради.
На земельну ділянку площею 20,9387 га наявні наступні містобудівні обмеження: охоронна зона пам'ятки культурної спадщини, пам'ятка природи на частині земельної ділянки площею 18,6286 га.
На земельну ділянку площею 8,0213 га наявні наступі містобудівні обмеження: охоронна зона пам'ятки культурної спадщини, пам'ятка природи на частині земельної ділянки площею 7,2932 га, водоохоронна зона на частині земельної ділянки площею 2,4113 га, прибережна захисна смуга вздовж річок, навколо водойм та на островах на частині земельної ділянки площею 2,3058 га.
Земельні ділянки віднести до земель природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення.
Цільове призначення земельних ділянок для збереження та використання пам'яток природи (код КВЦПЗ - 04.10).
КП «Дирекція парків» на підставі розробленого проекту землеустрою проведено державну реєстрацію земельної ділянки, на якій розміщено ботанічну пам'ятку природи місцевого значення «Ландшафтне насадження вікової сосни» в Державному земельному кадастрі, а саме земельні ділянки площею 20,9387 га (кадастровий номер 7110136700:02:001:0012) та площею 8,0213 га (кадастровий номер 7110136700:02:003:0070), що підтверджується витягами з Державного земельного кадастру НВ-1200527162024 від 02.07.2024 року та НВ-1200519342024 від 27.06.2024 року відповідно.
Відповідно до п. 2 рішення Черкаської міської ради №61-21 від 30.07.2024 року «Про надання КП «Дирекція парків» земельної ділянки в постійне користування в районі вул. Праслав'янська, вул. Підгірна, вул. Соснівська та вул. Митрополита Липківського (ботанічна пам'ятка природи місцевого значення «Ландшафтне насадження вікової сосни») вирішено затвердити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 28,9600 га, в постійне користування під ботанічну пам'ятку природи місцевого значення «Ландшафтне насадження вікової сосни», яка розташована між вулицями Праслав'янська, вул. Підгірна, вул. Соснівська та вул. Митрополита Липківського м. Черкаси, Черкаська обл., цільове призначення 04.10 Для збереження та використання пам'яток природи.
КП «Дирекція парків» зареєстровано право постійного користування вказаними земельними ділянками в Державному реєстрі речових прав, що підтверджується витягами №394586510 від 12.09.2024 року та №394580012 від 12.09.2024 року.
Надаючи правову оцінку обставинам справи, колегія суддів зазначає наступне.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Статтею 131-1 Конституції України передбачено, що в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Згідно з частиною 3 статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Відповідно до частини 4 статті 53 КАС України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
За правилами частини 5 статті 53 КАС України у разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
Питання представництва інтересів держави прокурором у суді врегульовано у статті 23 Закону України «Про прокуратуру».
Частина перша цієї статті визначає, що представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.
Відповідно до частини 3 статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
В обґрунтування підстав звернення до суду в інтересах держави прокурор покликався на наявність виняткового випадку, за якого порушення відповідачами інтересів держави супроводжується неналежним виконанням уповноваженим органом функцій із захисту, усвідомленою пасивною поведінкою уповноваженого суб'єкта владних повноважень та є підставою для застосування представницьких повноважень прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції у спірних правовідносинах - Міністерства культури та стратегічних комунікацій України.
Суд першої інстанції, при вирішенні питання представництва прокурором в суді, виходив з того, що подання керівником окружної прокурори адміністративного позову мало на меті захист інтересів держави та бездіяльність органу, до компетенції якого віднесено здійснення повноважень щодо охорони культурної спадщини.
Верховний Суд уже вирішував питання наявності у прокурора права на звернення до суду з позовом, поданого в інтересах держави.
Так, у постанові Великої Палати Верховного Суду від 8 листопада 2023 року у справі №607/15052/16-ц наведено правову позицію про те, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати такий захист у спірних правовідносинах; 2) якщо немає органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб'єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.
Цей же висновок Велика Палата Верховного Суду наводила й у постанові від 26 червня 2019 року у справі №587/430/16-ц.
Подібний висновок щодо застосування норм права викладено Великою Палатою Верховного Суду й у постанові від 13 лютого 2019 року в адміністративній справі №826/13768/16, у якій Суд, погоджуючись із правовою позицією Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, викладеною у постанові від 25 квітня 2018 року у адміністративній справі №806/1000/17, зазначив, що за змістом частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 2) у разі відсутності такого органу.
У цій же постанові наголошено, що перший «виключний випадок» передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.
У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб'єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.
Нездійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб'єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, зокрема, включає досудове з'ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
При цьому підкреслено, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб'єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб'єкта владних повноважень, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.
Крім того, за висновками щодо застосування норм права, які містяться у постанові Великої Палати Верховного Суду від 8 листопада 2023 року у справі №607/15052/16-ц, оскільки повноваження органів влади, зокрема і щодо здійснення захисту законних інтересів держави, є законодавчо визначеними, суд згідно з принципом jura novit curia («суд знає закони») під час розгляду справи має самостійно перевірити доводи сторін щодо наявності чи відсутності повноважень органів влади здійснювати у спосіб, який обрав прокурор, захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах (аналогічна правова позиція викладена у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26 червня 2019 року у справі №587/430/16-ц).
У постанові від 26 травня 2020 року у справі №912/2385/18 Велика Палата Верховного Суду виснувала, що звертаючись до компетентного органу перед пред'явленням позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.
Підкреслювала, що невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу.
Тому Велика Палата Верховного Суду констатувала, що за наявності органу, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист інтересів держави саме у спірних правовідносинах, прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», і якщо цей компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження судом підстав для представництва. Якщо прокурору відомі причини такого незвернення, він повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові. Але якщо з відповіді зазначеного органу на звернення прокурора такі причини з'ясувати неможливо, чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.
Велика Палата Верховного Суду у постанові від 28 вересня 2022 року у справі №483/448/20 також зауважила, що у кожному випадку звернення до суду в інтересах держави, перед тим, як визначити коло відповідачів, прокурор має встановити, насамперед: (а) суб'єкта, якому належать повноваження звертатися до суду за захистом відповідного права або інтересу; (б) ефективний спосіб захисту такого права чи інтересу; (в) залежно від установленого - коло відповідачів.
Підстави для представництва прокурором інтересів держави повинні існувати на час звернення до суду та повинні бути доведені відповідними доказами. Прокурор повинен надати суду докази, які свідчать про те, що відповідний орган державної влади (інший суб'єкт владних повноважень) не здійснює захисту інтересів держави або здійснює його неналежним чином. Такими доказами, зокрема, можуть бути звернення прокурора до відповідного органу щодо захисту інтересів держави, відповіді на них та інші письмові докази, що стосуються справи. Аналогічний висновок викладений у постанові Верховного Суду від 21 серпня 2019 року у справі №263/2038/16-а.
Так, в постанові від 31.01.2024 року у справі №380/13877/21 предметом спору було рішення виконавчого комітету Львівської міської ради від 19.03.2021 року №197 «Про затвердження містобудівних умов та обмежень для проектування об'єкта будівництва на реконструкцію ТОВ «Друкарня на Пекарській» з надбудовою нежитлової будівлі на вул. Пекарській, 11-А у м. Львові з пристосуванням під функції апартамент-готелю». Пред'явлення позову прокурором в інтересах держави в особі ДІАМ України до виконавчого комітету Львівської міської ради про скасування рішення останнього про надання замовнику будівництва містобудівних умов та обмежень зумовлено тим, що на думку прокурора, таке рішення прийняте з порушенням вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності суб'єктом владних повноважень, якому держава делегувала повноваження центрального органу виконавчої влади, який реалізовує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду у галузі будівництва.
У цій справі Верховний Суд дійшов наступних висновків:
« … прокурор, звертаючись до суду з позовом, має обґрунтувати та довести підстави для представництва, однією з яких є бездіяльність компетентного органу у разі виявлення ним порушень вимог законодавства, а в контексті справи, яка розглядається саме у сфері містобудівної діяльності, вчинених об'єктами нагляду.
64. При цьому, виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності реалізується через механізм здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду, який здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, через головних інспекторів будівельного нагляду у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України шляхом проведення планових, позапланових, документальних і камеральних перевірок.
65. У свою чергу, лише у разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності за наслідками перевірок, у центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду виникає право на звернення до суду з позовом про скасування рішень, прийнятих об'єктами нагляду.
66. У справі, яка розглядається відсутні відомості про виявлені компетентними органами вчинені об'єктом нагляду порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності щодо об'єкта будівництва «Реконструкція ТОВ «Друкарня на Пекарській» з надбудовою нежитлової будівлі на вул. Пекарській, 11-А у м. Львові з пристосуванням під функції апартамент-готелю» як за наслідками державного архітектурно-будівельного контролю так і державного архітектурно-будівельного нагляду, а відтак у ДІАМ України не виникло право на звернення до суду із позовом про скасування рішення, прийнятого виконавчим комітетом Львівської міської ради про затвердження містобудівних умов і обмежень на вказаний об'єкт будівництва, оскільки воно ще не здійснювало своїх повноважень, а відповідно у прокурора не виникло право на представництво інтересів держави в особі ДІАМ України шляхом звернення до суду з цим позовом.
67. За таких обставин, висновки судів попередніх інстанцій про залишення без розгляду позовної заяви прокурора у цій справі є правильними.»
Аналогічна правова позиція підтримана Верховним Судом у постанові від 25.03.2025 року при розгляді справи №460/23417/23 за позовом керівника окружної прокуратури в інтересах держави в особі Державної інспекції архітектури та містобудування України до Управління містобудування та архітектури виконавчого комітету Рівненської міської ради про визнання незаконним та скасування наказу «Про затвердження містобудівних умов та обмежень для проектування об'єкту будівництва».
У Рекомендації Парламентської Асамблеї Ради Європи від 27 травня 2003 року №1604 (2003) «Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону» щодо функцій органів прокуратури, які не відносяться до сфери кримінального права, передбачено важливість забезпечити, щоб повноваження і функції прокурорів обмежувалися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему відправлення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій були засновані окремі, належним чином розміщені й ефективні органи.
Згідно з пунктом 2 Рекомендації CM/Rec (2012)11 щодо ролі державних прокурорів за межами системи кримінального судочинства, прийнятої Комітетом міністрів Ради Європи 19 вересня 2012 року, обов'язками та повноваженнями прокурора за межами системи кримінального провадження є представництво загальних та громадських інтересів, захист прав людини та основоположних свобод, а також підтримка верховенства права. При цьому обов'язки та повноваження прокурорів за межами кримінального судочинства мають завжди встановлюватися та чітко визначатися у законодавстві (пункт 3 цієї Рекомендації).
З огляду на вищенаведене, з урахуванням ролі прокуратури в демократичному суспільстві та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, підстави та порядок звернення прокурора до адміністративного суду в порядку його представництва інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено та відмінно від реалізації права на звернення до суду самого суб'єкта владних повноважень (постанова Великої Палати Верховного Суду від 13 лютого 2019 року у адміністративній справі №826/13768/16).
Аналогічна правова позиція викладена в постанові Верховного Суду від 11.09.2024 року у справі №580/7276/21.
Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття «інтерес держави».
У Рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08.04.1999 року №3-рп/99 Конституційний Суд України, з'ясовуючи поняття «інтереси держави» висловив міркування, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб'єктів права власності та господарювання тощо (п. 3 мотивувальної частини).
Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.
Із врахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (п. 4 мотивувальної частини).
З вищенаведеного висновується, що «інтереси держави» охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора до суду.
Суд звертає увагу, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб'єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб'єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб'єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.
Із наведених нормативних положень вбачається, що прокурор, як посадова особа державного правоохоронного органу, з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій вправі звертатися до адміністративного суду із позовною заявою про захист прав, свобод та інтересів громадянина чи держави, але не на загальних підставах, право на звернення за судовим захистом яких гарантовано кожному (стаття 55 Конституції України), а тільки тоді, коли для цього наявні виняткові умови, і на підставі визначеного законом порядку такого звернення.
Так, прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.
У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
Водночас, необхідно зазначити, що перевірці права прокурора на звернення до адміністративного суду передує розгляд питання щодо правомірності дій відповідача з приводу прийняття оскаржуваного рішення (розгляду справи по суті). Встановлення обставин, що свідчать про відсутність у прокурора підстав для представництва інтересів держави, а отже і права на звернення до суду, є перешкодою для розгляду справи по суті. Правомірність оскаржуваного рішення, зокрема і з мотивів, наведених прокурором, повинна перевірятись за позовом належного позивача.
Такий правовий висновок викладено у постанові Верховного Суду від 12 травня 2022 року у справі №815/1476/18.
Крім того, слід зазначити, що Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13.02.2019 року (справа №826/13768/16) вирішуючи можливість здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді зазначила, зокрема, про таке.
У разі відсутності суб'єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесений захист законних інтересів держави, а також у разі представництва інтересів громадянина з метою встановлення наявності підстав для цього прокурор має право:
1) витребовувати за письмовим запитом, ознайомлюватися та безоплатно отримувати копії документів і матеріалів органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ і організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування, що знаходяться у цих суб'єктів, у порядку, визначеному законом;
2) отримувати від посадових та службових осіб органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ та організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування усні або письмові пояснення. Отримання пояснень від інших осіб можливе виключно за їхньою згодою.
Велика Палата Верховного Суду у своєму рішенні також послалася на висновок Верховного Суду, викладений у постанові від 25.04.2018 року у справі №806/1000/17, згідно із яким Касаційний адміністративний суд, зокрема, звернув увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб'єкти владних повноважень, а не прокурор.
Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб'єкта владних повноважень, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.
Велика Палата Верховного Суду зауважила, що наведені вище положення законодавства регламентують порядок та підстави здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді в межах правил участі в судовому процесі органів та осіб, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб. Колегія суддів вказує, що підстави для представництва повинні існувати на час звернення до суду і повинні бути доведені відповідними доказами. Прокурор повинен надати суду докази, які свідчать про те, що відповідний орган державної влади (інший суб'єкт владних повноважень) не здійснює захисту інтересів держави або здійснює його неналежним чином.
Такими доказами, зокрема, можуть бути звернення прокурора до відповідного органу щодо захисту інтересів держави, відповіді на них та інші письмові докази, що стосуються справи. Самого лише твердження прокурора про те, що уповноважений орган не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження, для прийняття заяви до розгляду недостатньо.
Прокурор, звертаючись до суду з позовом, має обґрунтувати та довести підстави для представництва, однією з яких є бездіяльність компетентного органу.
Бездіяльність компетентного органу означає, що він знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк.
Звертаючись до відповідного компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, серед іншого, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.
Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу.
Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як:
- значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об'єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню, тощо.
Таким чином, прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження його бездіяльності.
Якщо прокурору відомо причини такого незвернення, він обов'язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові, але якщо з відповіді компетентного органу на звернення прокурора такі причини з'ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.
Аналогічна правова позиція, викладена Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 26.05.2020 року у справі №912/2385/18.
З урахуванням викладеного, функції захисту інтересів держави, про які іде мова у позовній заяві прокурора, належать, в першу чергу, до компетенції Державної екологічної інспекції Центрального округу, а тому повноваження на звернення до суду відповідно до статті 131-1 Конституції України, статті 23 Закону №1697-VII та статті 53 КАС України, може бути реалізовано прокурором лише у разі, якщо він доведе, що вказаний суб'єкт такий захист не здійснює або здійснює його неналежним чином.
Згідно з п. 1 Положення про Державну екологічну інспекцію України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 19 квітня 2017 року №275 (далі - Положення), Державна екологічна інспекція України (Держекоінспекція) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра захисту довкілля та природних ресурсів і який реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.
Одним із основних завдань Держекоінспекції, відповідно до п. 3 Положення, є здійснення у межах повноважень, передбачених законом, державного нагляду (контролю) за додержанням вимог законодавства, зокрема, щодо охорони і використання територій та об'єктів природно-заповідного фонду.
Держекоінспекція відповідно до покладених на неї завдань, згідно з п. 4 Положення, звертається до суду із позовом щодо визнання протиправними дій чи бездіяльності фізичних і юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців, органів державної влади та місцевого самоврядування, їх посадових осіб, про визнання недійсними індивідуальних актів або їх окремих частин, правочинів, що порушують вимоги законодавства про охорону навколишнього природного середовища.
За правилами п. 7 Положення Держекоінспекція здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку територіальні органи.
У свою чергу, подаючи даний позов в інтересах держави, прокурор не довів нездійснення або неналежним чином здійснення захисту інтересів держави таким органом, що надавало б йому право на звернення до суду в інтересах держави з цим позовом.
Враховуючи вищевикладене, колегія суддів доходить висновку, що суд першої інстанції не повністю встановив фактичні обставини справи та при ухваленні рішення допустив порушення норм процесуального права, вважаючи доведеними прокурором права звернення до суду з цим позовом.
Відповідно до пункту 7 частини четвертої статті 169 Кодексу адміністративного судочинства України позовна заява повертається позивачеві, якщо відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави або для звернення до суду особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи.
Однак такі процесуальні дії суд може вчиняти лише на стадії відкриття провадження.
Якщо відповідні обставини виявлено на стадії судового розгляду або після ухвалення судового рішення, то процесуальним наслідком відсутності підстав для здійснення представництва інтересів держави є залишення позовної заяви без розгляду (пункт 1 частини першої статті 240 Кодексу адміністративного судочинства України).
Згідно п. 3 ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і у відповідній частині закрити провадження у справі повністю або частково або залишити позовну заяву без розгляду повністю або частково.
Відповідно до ч. 1 ст. 319 КАС України судове рішення першої інстанції, яким закінчено розгляд справи, підлягає скасуванню повністю або частково в апеляційному порядку і позовна заява залишається без розгляду з підстав, встановлених 240 цього Кодексу.
Отже, апеляційний суд доходить висновку про те, що апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню, рішення суду першої інстанції - скасуванню, а позовні вимоги - залишенню без розгляду.
Керуючись ст.ст. 123, 240, 242-244, 250, 308, 310, 311, 315, 319, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, суд
Апеляційні скарги Комунального підприємства "Дирекція парків" Черкаської міської ради та Черкаської міської ради задовольнити частково.
Рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 24 жовтня 2024 року скасувати.
Ухвалити нову постанову, якою адміністративний позов Заступника керівника Черкаської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції Центрального округу до Черкаської міської ради, Комунального підприємства "Дирекція парків" Черкаської міської ради, третя особа - Управління екології та природних ресурсів Черкаської обласної державної адміністрації про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити дії - залишити без розгляду.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення безпосередньо до Верховного Суду.
Головуючий суддя: Коротких А.Ю.
Судді: Кузьменко В.В.
Чаку Є.В.
Повний текст виготовлено: 21 травня 2025 року.