П'ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
19 травня 2025 р.м. ОдесаСправа № 523/10921/17
Перша інстанція: суддя Андрухів В.В.,
П'ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
судді - доповідача - Турецької І. О.,
суддів - Джабурії О. В., Шевчук О. А.
за участі секретаря - Алексєєвої Н. М.
представника УДАБК Одеської міської ради - Хлистуна Р. В.;
представника ОСОБА_1 - Холода О. М.
розглянувши, у відкритому судовому засіданні, апеляційну скаргу Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 21 січня 2025 року у справі за позовом Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради до ОСОБА_1 про зобов'язання вчинити певні дії,
третя особа на стороні позивача, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору - Обслуговуючий кооператив «Дачно-будівельний кооператив «Ранні зорі»
Історія справи.
У липні 2017 року Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради (далі - УДАБК Одеської міської ради) звернулося до суду першої інстанції, а саме до Суворовського районного суду м. Одеси, в якому просило зобов'язати привести об'єкт самочинного будівництва, розташований на земельній ділянці з кадастровим номером 5110136900:27:008:0081, за адресою: АДРЕСА_1 , до попереднього стану згідно з договором дарування номер 4749 від 02.09. 2016.
Пояснюючи обставини позову УДАБК Одеської міської ради вказало, що ОСОБА_1 на підставі нотаріально посвідченого договору про поділ нерухомого майна від 02.09.2016 належить земельна ділянка за адресою: АДРЕСА_1 , кадастровий номер: 5110136900:27:008:0081, цільове призначення - для індивідуального дачного будівництва.
До того ж, відповідачу, на підставі нотаріально посвідченого договору дарування, від 02.09.2016 ОСОБА_1 належить об'єкт житлової нерухомості:12/1000 часток Дачно-будівельного кооперативу «Ранні зорі» з господарчими спорудами, що складає дачу № 29 «а», загальною площею 30,5 кв. м.
Мотивуючи свої вимоги УДАБК Одеської міської ради вказувало не неодноразове проведення позапланових перевірок дотримання замовником будівництва ОСОБА_1 вимог законодавства в сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил на об'єкті будівництва - реконструкція 12/1000 частин дачних будівель, розташованих за адресою Фонтанська дорога №78 та про встановлення обставин знесення дачної будівлі, що підлягала реконструкції, та проведення будівельних робіт з влаштування фундаменту та встановлення металевого каркасу для будівництва нового об'єкту.
Позивач наполягав, що у спірних правовідносинах відповідач, під виглядом реконструкції існуючої будівлі, фактично розпочав нове будівництво із повним знищенням (знесенням) об'єкта будівництва, який нібито підлягав реконструкції, без збереження несучих або будь-яких інших конструкцій, частин, елементів такого об'єкта.
За викладених обставин УДАБК Одеської міської ради вважало, що ОСОБА_1 здійснив будівництво нового об'єкта без отримання права на виконання таких робіт, що є порушенням пункту 1 частини першої статті 34 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» від 17.02.2011 № 3038-VI (далі - Закон 3038-VI) та свідчить про самочинний характер такого будівництва.
УДАБК Одеської міської ради наполягає, що невиконання ОСОБА_1 як замовником будівництва приписів про приведення об'єкта будівництва у попередній стан, являється підставою для звернення до суду з позовом про зобов'язання привести об'єкт самочинного будівництва до попереднього стану.
Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 22.07.2019, залишеним без змін постановою П'ятого апеляційного адміністративного суду від 11.12. 2019 у задоволенні позову УДАБК Одеської міської ради відмовлено.
Відмовляючи в задоволенні позовних вимог УДАБК Одеської міської ради
Суд першої та другої інстанції виходили із того, що на спірний об'єкт нерухомості, розташований за адресою: АДРЕСА_2 , заявлений в позові, як самочинно збудований , згідно з наявного витягу з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно, зареєстровано право власності.
Враховуючи вказані обставини, суди зазначили, що після реєстрації права власності на збудований об'єкт нерухомості виключається можливість віднесення такого об'єкта до самочинного в силу його узаконення.
Вищевказані судові рішення були скасовані постановою Верховного Суду від 5.05. 2022, а справу направлено на новий розгляд до суду першої інстанції.
Підставами для цього являлося те, що суди першої та апеляційної інстанцій не надали належної оцінки доводам адміністративного позову та апеляційної скарги, не перевірили правомірність здійснення реконструкції на об'єкті 12/1000 частин дачних будівель, розташованих, за адресою: АДРЕСА_1 , наявність дозвільних документів на здійснення реконструкції, а також дотримання інших норм містобудівного законодавства під час проведення будівельних робіт на вказаному об'єкті.
Після нового розгляду справи рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 30.05.2023, залишеним без змін постановою П'ятого апеляційного адміністративного суду від 19.09.2023, позов задоволено.
Зокрема, зобов'язано ОСОБА_2 привести об'єкт самочинного будівництва, розташований на земельній ділянці з кадастровим номером 5110136900:27:008:0081, за адресою: АДРЕСА_1 , до попереднього стану згідно з договором дарування, серія та номер 4749 від 02.09. 2016.
Ухвалюючи такі судові рішення, суди попередніх інстанцій виходили з того, що самочинний характер проведеного відповідачем будівництва підтверджується наявними у справі доказами та встановленими у ній обставинами, а тому визнав обґрунтованими та підставними заявлені Управлінням ДАБК вимоги про приведення об'єкта будівництва до попереднього стану.
За результатами касаційного розгляду касаційної скарги ОСОБА_1 рішенням Верховного Суду від 02.09.2024 її задоволено частково рішення Одеського окружного адміністративного суду від 30.05.2023 та постанову П'ятого апеляційного адміністративного суду від 19.09.2023 скасовано, а справу направлено на новий розгляд до суду першої інстанції.
Скасовуючи рішення суду першої та другої інстанції Верховний Суд наголосив, що як суд першої, так і суд апеляційної інстанцій, лише констатувавши факт здійснення відповідачем самочинного будівництва, не дослідили питання про те, чи є обраний позивачем спосіб судового захисту належним та ефективним і чи забезпечує він поновлення саме тих прав, порушення яких зумовило звернення до суду з цим позовом, чи може бути виконане таке рішення суду.
При цьому апеляційний суд не надав належної оцінки аргументам сторін стосовно належності/неналежності, ефективності обраного позивачем способу судового захисту, у зв'язку з чим викладені у оскаржуваних судових рішеннях висновки стосовно наявності підстав для задоволення поданого у цій справі позову в обраний позивачем спосіб є передчасними і такими, що не ґрунтуються на повному та всебічному з'ясуванні обставин справи.
Короткий зміст рішення суду першої інстанції.
За новим розглядом справи Одеський окружний адміністративний суд, в порядку розгляду справи в загальному провадженні, ухвалив рішення від 21.01.2025 про відмову УДАБК Одеської міської ради у задоволенні позову про зобов'язання привести об'єкт самочинного будівництва, розташований на земельній ділянці з кадастровим номером 5110136900:27:008:0081, за адресою: м. Одеса, Фонтанська дорога, 78, до попереднього стану згідно з договором дарування, серія та номер 4749 від 02.09. 2016.
Обґрунтування рішення складалося з того, що обраний позивачем спосіб судового захисту, у спірних правовідносинах, не є ефективним і не забезпечує захист саме тих прав та інтересів, порушення яких слугувало підставою для звернення до суду з цим позовом, унеможливлює виконання судового рішення, ухваленого по суті спору з урахуванням таких вимог позовної заяви.
Вирішуючи питання щодо можливості застосування судом, за власною ініціативою іншого способу захисту, ніж заявлено позивачем, суд першої інстанції виснував, що приписи статті 9 КАС України, чітко встановлюють, що суд може вийти за межі позовних вимог лише за позовом фізичних або юридичних осіб (які не є суб'єктами владних повноважень) до суб'єкта владних повноважень, та застосувати інший ефективний спосіб захисту порушеного права таких осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
При цьому, як констатував суд першої інстанції, позови суб'єкта владних повноважень розглядаються виключно в межах заявлених позовних вимог, як це передбачено першим реченням частини другої статті 9 КАС України.
Короткий зміст вимог апеляційної скарги та відзиву.
Вважаючи рішення суду незаконним та необґрунтованим УДАБК Одеської міської ради, в апеляційній скарзі просить його скасувати та ухвалити нове рішення про задоволення позову або задоволення позову частково, в частині знесення об'єкту самочинного будівництва.
Обґрунтовуючи доводи апеляції представник УДАБК Одеської міської ради зазначив, що пред'являючи вимоги до ОСОБА_1 про приведення об'єкта самочинного будівництва до попереднього стану, згідно з договором дарування, орган державного нагляду (контролю) переслідував мету, не позбавити відповідача права власності на об'єкт нерухомості, який було знесено до нового самочинного будівництва.
На думку скаржника, Верховний Суд фактично зазначив, що підстави для знесення є доведеними, але підстави саме для приведення у первинний стан вже неіснуючого дачного будинку силами забудовника - відсутні.
За таких умов, на думку скаржника суд першої інстанції недостатньо дослідив висновки Верховного Суду та, замість того щоб прийняти рішення про знесення об'єкту самочинного будівництва - взагалі узаконив існування об'єкту самочинного будівництва, що протирічить не тільки висновкам ВС у постанові від 02.09.2024, а і статті 2 КАС України - завданню адміністративного судочинства.
ОСОБА_1 не скористався правом подання відзиву на апеляції.
У судовому засіданні суду апеляційної інстанції, представник УДАБК Одеської міської ради Хлистун Р.В. підтримав доводи апеляційної скарги та просив її задовольнити.
Представник ОСОБА_1 в судовому засіданні суду апеляційної інстанції, заперечував проти задоволення апеляції, просив залишити в силі рішення суду першої інстанції.
Представник ОК «ДБК «Ранні зорі» до суду апеляційної інстанції не з'явився, належним чином сповіщений про дату, час та місце розгляду справи.
Відповідно до частини 2 статті 313 КАС України неявка сторін або інших учасників справи, належним чином повідомлених про дату, час і місце розгляду справи, не перешкоджає розгляду справи.
Фактичні обставини справи.
ОСОБА_1 є власником земельної ділянки за кадастровим номером 5110136900:27:008:0081, площею 0,0102 га, цільове призначення E.07.03 «для індивідуального дачного будівництва».
Право власності набуто на підставі договору про поділ нерухомого майна № 4766, посвідченого 02.09. 2016 приватним нотаріусом Одеського міського нотаріального округу Іллічовою Н.А. та підтверджено витягом з Державного земельного кадастру серії НВ №5104140512017, виданого 06.03.2017 Відділом у м. Одесі ГУ Держгеокадастру в Одеській області,
02.09.2016 року між ОСОБА_3 та ОСОБА_1 укладено договір дарування, що зареєстрований в реєстрі за № 4749 та посвідчений приватним нотаріусом Одеського міського нотаріального округу Іллічовою Н.А., відповідно до умов якого ОСОБА_1 передано у власність 12/1000 часток ДБК «Ранні зорі» з господарчими спорудами, що складає дачу №29 «А», загальною площею 30,5 кв. м, за адресою: АДРЕСА_1 .
Того ж дня між ОСОБА_3 та ОСОБА_1 укладено договір дарування, що зареєстрований в реєстрі за № 4748 та посвідчений приватним нотаріусом Одеського міського нотаріального округу Іллічовою Н.А., відповідно до умов якого ОСОБА_1 передано у власність 11/1000 часток садових будівель ДБК «Ранні зорі», що складаються з садового будинку літ. «А», загальною площею 27,2 кв.м, за адресою: АДРЕСА_1 .
28.10.2016, УДАБК Одеської міської ради видало ОСОБА_1 будівельний паспорт № 01-06/1199 на реконструкцію 12/1000 частин дачних будівель ДБК «Ранні зорі» з розширенням та надбудовою другого поверху, розташованих за адресою: м. Одеса, Фонтанська дорога, 78.
30.11.2016 УДАБК Одеської міської ради зареєструвало повідомлення про початок виконання будівельних робіт ОД № 062163352360 з реконструкції 12/1000 частин дачних будівель за адресою: АДРЕСА_1 , замовник гр. ОСОБА_1
22.02.2017 УДАБК Одеської міської ради провело комісійне обстеження, ініційоване Департаментом муніципальної безпеки Одеської міської ради, на об'єкті будівництва за адресою: м. Одеса, Фонтанська дорога, 78.
За результатами комісійного обстеження 23.02.2017 виконавчий орган державного архітектурно-будівельного контролю міськради склав акт перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, в якому зазначив про знесення дачної будівлі, що підлягала реконструкції, та проведення будівельних робіт з влаштування фундаменту для будівництва нового об'єкту.
Так, під час перевірки встановлено, що ОСОБА_1 , на належній йому земельній ділянці, по Фонтанській дорозі, 78 провів роботи стосовно знесення 12/1000 часток дачних будівель, що підлягали реконструкції, та виконує будівельні роботи з влаштування фундаменту нової будівлі.
При цьому, встановлено, що під час нового будівництва не витримані обов'язкові протипожежні відстані до існуючої будівлі, розташованої на суміжній земельній ділянці, чим порушено пункт 3.25* та додаток 3.1 (обов'язковий) ДБН 360-92** “Містобудування. Планування і забудова міських і сільських поселень».
23.02.2017 УДАБК Одеської міської ради прийняло наказ № 01-13/53 про скасування реєстрації повідомлення про початок виконання будівельних робіт № ОД 062163352360 від 30.11.2016, про що повідомило замовника листом від 23.02.2017 № 01-9/96вих.
На підставі направлення для проведення позапланової перевірки від 07.03.2017 №000263, УДАБК Одеської міської ради провело позапланову перевірку дотримання ОСОБА_1 вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил на об'єкті будівництва: будівництво нової будівлі із фактичним знесенням 12/1000 частин дачних будівель, розташованих за адресою: АДРЕСА_1 .
За результатами перевірки складено акт від 07.03.2017, в якому зафіксовано, що ОСОБА_1 фактично виконує будівельні роботи з нового будівництва будівлі за вказаною адресою, без отримання права на виконання таких робіт, чим порушив пункт 1 частини першої статті 34 Закону 3038-VI.
Також в акті відображено про недотримання при новому будівництві обов'язкових протипожежних відстань до існуючої будівлі, розташованої на суміжній земельній ділянці, чим порушено пункт 3.25* та додаток 3.1 (обов'язковий) ДБН 360-92** «Містобудування. Планування і забудова міських і сільських поселень».
07.03.2017 уповноважена особа УДАБК Одеської міської ради прийняло приписи:
про усунення порушення вимог містобудівного законодавства у термін до 07.04. 2017;
про зупинення виконання будівельних робіт з 07.03.2017 до усунення порушень.
Окрім того, уповноважена особа виконавчого органу державного архітектурно-будівельного контролю міськради склала протоколи про адміністративне правопорушення ОСОБА_1 пункту 1 частини першої статті 34 Закону 3038-VI та пункту 3.25* та додатку 3.1 (обов'язковий) ДБН 360-92** «Містобудування. Планування і забудова міських і сільських поселень».
16.03.2017, за результатами розгляду вказаних вище адміністративних протоколів, УДАБК прийняло постанову у справі про адміністративне правопорушення № 113/17 про визнання ОСОБА_1 винним у вчинені адміністративних правопорушень, передбачених частинами першою та п'ятою статті 96 Кодексу України про адміністративні правопорушення (далі - КУпАП).
29.03.2017 УДАБК зареєструвало повідомлення про початок виконання будівельних робіт №ОД 062170882008 з реконструкції 12/1000 частин дачних будівель ДБК «Ранні зорі» з розширенням та надбудовою другого поверху за адресою: м. Одеса, Фонтанська дорога, 78.
УДАБК Одеської міської ради, на підставі направлення від 30.03.2017 № 000363 провело позапланову перевірку дотримання ОСОБА_1 вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил на об'єкті будівництва: «Реконструкція 12/1000 частин дачних будівель, розташованих за адресою: АДРЕСА_1 .
31.03.2017, за результатами проведеної перевірки, виконавчий орган державного архітектурно-будівельного контролю міськради склав акт дотримання ОСОБА_1 вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, в якому зафіксував, що замовник будівництва фактично провів знесення 12/1000 часток дачних будівель, що підлягали реконструкції, та виконував будівельні роботи з нового будівництва будівлі за адресою: АДРЕСА_1 , шляхом влаштування фундаменту та встановлення металевих конструкцій каркасу будівлі нового об'єкту.
В акті встановлено, що при новому будівництві не витримані обов'язкові протипожежні відстані до існуючої будівлі, розташованої на суміжній земельній ділянці, чим порушено пункт 3.25* та додаток 3.1 (обов'язковий) ДБН 360-92** «Містобудування. Планування і забудова міських і сільських поселень».
31.03.2017 уповноважена особа УДАБК Одеської міської ради склала протокол про адміністративне правопорушення від 3.03.2017 та направила його разом з актом ОСОБА_1 листом № 01-18/71-и/в.
31.03.2017 УДАБК Одеської міської ради прийняло наказ № 01-13/115ДАБК про скасування реєстрації повідомлення, поданого ОСОБА_1 , про початок виконання будівельних робіт № ОД 062170882008 від 29.03.2017 щодо реконструкції 12/1000 частин дачних будівель ДБК «Ранні зорі» з розширенням та надбудовою другого поверху за адресою: м. Одеса, Фонтанська дорога, 78, про що повідомило замовника.
14.04.2017 УДАБК, за результатами розгляду вказаних документів прийняло постанову у справі про адміністративне правопорушення №197/1 про закриття справи про адміністративне правопорушення щодо ОСОБА_1 .
На підставі направлення для проведення планового (позапланового) заходу від 30.06.2017 №000632, УДАБК Одеської міської ради, в період з 19.07. 2017 по 24.07.2017 провело позапланову перевірку та склало акт № 000632 від 24.07.2017, а також протокол про адміністративне правопорушення.
Перевірочними заходами було встановлено побудова триповерхової будівлі з металевого каркасу із подальшим оздобленням пінобетонними блоками.
Також було встановлено, що за даними Єдиного реєстру документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт, які засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, відомостей про повернення на доопрацювання, відмову у видачі, скасування та анулювання зазначених документів, відсутня інформація щодо реєстрації дозвільних документів на виконання будівельних робіт за адресою: АДРЕСА_1 .
Зроблено висновок про те, що замовник будівництва ОСОБА_1 не виконав вимоги виданих раніше приписів, а саме: не зупинив виконання будівельних робіт, не одержав, у встановленому законодавством порядку, право на виконання будівельних робіт, не привів об'єкт до попереднього стану, чим порушив абзац третій пункту 14 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 № 553, а також вимоги Закону 3038-VI.
Вищезазначені обставини стали підставою для звернення УДАБК Одеської міської ради до суду з вимогою про зобов'язання ОСОБА_1 привести об'єкт самочинного будівництва, розташований на земельній ділянці з кадастровим номером 5110136900:27:008:0081, за адресою: АДРЕСА_1 , до попереднього стану згідно з договором дарування серія та номер 4749 від 02 вересня 2016 року.
Джерела правового регулювання (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) та оцінка суду апеляційної інстанції доводів апеляції і висновків суду першої інстанції.
Переглянувши справу за наявними у ній доказами та перевіривши законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що відсутні підстави для задоволення апеляції, з огляду на таке.
Пункт 1 частини 1 статті 1 Закону 3038-VI надає визначення терміну «будівництво», а саме: нове будівництво, реконструкція, реставрація, капітальний ремонт об'єкта будівництва
Відповідно до пункту 3.2 ДБН А.2.2-3-2014 «Склад та зміст проектної документації на будівництво» будівництво - це нове будівництво, реконструкція, капітальний ремонт та технічне переоснащення об'єктів будівництва. Нове будівництво будинків, будівель, споруд здійснюється з метою створення об'єктів виробничого або невиробничого призначення.
За приписами частини першої статті 38 Закону 3038-VI у разі виявлення факту самочинного будівництва об'єкта, перебудова якого з метою усунення істотного відхилення від проекту або усунення порушень законних прав та інтересів інших осіб, істотного порушення будівельних норм є неможливою, посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю видає особі, яка здійснила (здійснює) таке будівництво, припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил з визначенням строку для добровільного виконання припису.
У разі якщо особа в установлений строк добровільно не виконала вимоги, встановлені у приписі, орган державного архітектурно-будівельного контролю подає позов до суду про знесення самочинно збудованого об'єкта та компенсацію витрат, пов'язаних з таким знесенням.
Згідно з частинами першою, сьомою статті 376 Цивільного кодексу України житловий будинок, будівля, споруда, інше нерухоме майно вважаються самочинним будівництвом якщо вони збудовані або будуються на земельній ділянці, що не була відведена для цієї мети, або без відповідного документа, який дає право виконувати будівельні роботи чи належно затвердженого проекту, або з істотними порушеннями будівельних норм і правил.
У разі істотного відхилення від проекту, що суперечить суспільним інтересам або порушує права інших осіб, істотного порушення будівельних норм і правил суд за позовом відповідного органу державної влади або органу місцевого самоврядування може постановити рішення, яким зобов'язати особу, яка здійснила (здійснює) будівництво, провести відповідну перебудову. Якщо проведення такої перебудови є неможливим або особа, яка здійснила (здійснює) будівництво, відмовляється від її проведення, таке нерухоме майно за рішенням суду підлягає знесенню за рахунок особи, яка здійснила (здійснює) будівництво. Особа, яка здійснила (здійснює) самочинне будівництво, зобов'язана відшкодувати витрати, пов'язані з приведенням земельної ділянки до попереднього стану.
Визначаючи межи апеляційного перегляду в даній справі, з урахуванням висновків та мотивів Верховного Суду, з яких були скасовані рішення судів попередніх інстанцій, колегія суддів висновує з того, що не є спірним, в даній справі, факт про самочинний характер проведеного відповідачем будівництва, втім, є спірним та підлягає дослідженню спосіб захисту порушених прав обраного позивачем.
Верховний Суд, скасовуючи рішення судів першої та апеляційної інстанції виснував, що правовий порядок знесення будинку, будівлі, споруди, іншого нерухомого майна залежить від підстав, за якими його віднесено до об'єкта самочинного будівництва, а відтак за обставин якщо власник (користувач) земельної ділянки заперечує проти визнання права власності на нерухоме майно за особою, яка здійснила (здійснює) самочинне будівництво на його земельній ділянці, або якщо це порушує права інших осіб, майно підлягає знесенню особою, яка здійснила (здійснює) самочинне будівництво, або за її рахунок (частина 4 статті 376 Цивільного кодексу України. На переконання суду касаційної інстанції, це є логічним та виправданим, оскільки такі види самочинного будівництва, безперечно, не можуть бути приведені до легітимного стану шляхом перебудови.
Водночас, скаржник, враховуючи таку позицію Верховного Суду вважає, що суд першої інстанції при новому розгляді справи повинен був не відмовляти в задоволенні позову з підстав обрання позивачем неналежного способу захисту своїх прав, а ухвалити рішення про знесення об'єкту самочинного будівництва.
На його думку, суд першої інстанції неправильно розтлумачив позицію, що викладена у наведеній вище постанові Верховного Суду та проявив надмірний формалізм.
Переходячи до дослідження наведеного вище питання, колегія суддів зазначає таке.
Як установлено матеріалами справи приведення спірного об'єкта будівництва до попереднього стану, згідно з договором дарування від 02.09.2016 № 4749 є неможливим в силу фізичного знищення такого об'єкта як предмета матеріального світу.
Отож, з цього випливає висновок, що захистити порушені права виконавчого органу державного архітектурно-будівельного контролю міськради та інтереси, в обраний ним спосіб є неможливим.
Аналіз статті 38 Закону 3038-VI, статті 376 Цивільного кодексу України, послідовної та усталеної практики Верховного Суду, свідчить про те, що у органів державної влади та місцевого самоврядування наявне право на звернення до суду з позовом, зокрема про зобов'язання особи, яка здійснила самочинне будівництво, провести відповідну перебудову шляхом приведення об'єкта будівництва й території у попередній стан.
У такому випадку відповідний орган захищає права та інтереси громади або невизначеного кола осіб від порушень з метою запобігання можливим суспільно значимим несприятливим наслідкам від недотримання під час будівництва відповідних норм і правил. Одночасно такий позов має на меті усунути наслідки самочинного будівництва.
Поряд із цим колегія суддів є важливим звернути увагу на висновки Верховного Суду щодо застосування норм права, викладені у постанові від 29.01.2020 у справі №822/2149/18, яка була прийнята у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду.
У цій постанові Суд зазначав, що правовий порядок знесення будинку, будівлі, споруди, іншого нерухомого майно залежить від підстав, за якими його віднесено до об'єкта самочинного будівництва.
За змістом частини 7 статті 376 Цивільного кодексу України зобов'язання особи, яка здійснила будівництво, провести відповідну перебудову можливе лише у разі:
1) істотного відхилення від проекту, що суперечить суспільним інтересам або порушує права інших осіб;
2) істотного порушення будівельних норм і правил.
В цій справі Верховний Суд виснував, що з позовом про зобов'язання особи до проведення перебудови може звернутися відповідний орган державної влади або орган місцевого самоврядування. Окрім того, таке рішення суд може ухвалити і за позовом про знесення самочинного будівництва, якщо за наслідками розгляду справи дійде висновку, що можливість перебудови і усунення наслідків самочинного будівництва не втрачено і відповідач згоден виконати перебудову. У разі невиконання особою судового рішення про здійснення перебудови, суд може постановити рішення про знесення самочинного будівництва.
УДАБК Одеської міської ради, звертаючись до суду з позовом про знесення самочинного будівництва, керуючись частиною 1 статті 38 Закону 3038-VI повинен був перевірити можливість перебудови і усунення наслідків самочинного будівництва на стадії виконання припису про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів.
Невиконання припису без поважних причин може свідчити про неможливість перебудови або небажання особи, яка здійснила самочинне будівництво, усувати його наслідки.
У інших випадках самочинного будівництва, зокрема, (1) якщо нерухоме майно збудоване або будується на земельній ділянці, що не була відведена для цієї мети, або (2) без відповідного документа, який дає право виконувати будівельні роботи чи (3) належно затвердженого проекту, стаття 376 Цивільного кодексу України не ставить можливість знесення об'єкта самочинного будівництва в залежність від можливостей його перебудови.
Позиція Верховного Суду у цій справі складається з того, якщо власник (користувач) земельної ділянки заперечує проти визнання права власності на нерухоме майно за особою, яка здійснила (здійснює) самочинне будівництво на його земельній ділянці, або якщо це порушує права інших осіб, майно підлягає знесенню особою, яка здійснила (здійснює) самочинне будівництво, або за її рахунок (частина 4 статті 376 Цивільного кодексу України) і в такому випадку знесення самочинного будівництва можливе без попереднього рішення суду про зобов'язання особи, яка здійснила будівництво, провести відповідну перебудову.
Неодноразово Верховний суд також підтримував правову позицію, що обов'язковому (безальтернативному) знесенню об'єкт будівництва підлягає лише у випадках, якщо такий об'єкт побудовано на земельній ділянці, що не була відведена для цієї мети та/або без відповідного документа, який дає право виконувати будівельні роботи ( постанови від 29.01.2020 справі № 822/2149/18, у справі № 640/183/19 від 07.11.2023 у справі №160/7812/22, від 24.06.2020 у справі № 320/5880/18, від 07.10.2020 у справі №640/183/19, від 20.06.2023 у справі № 260/2688/20).
Слід зупинитися на правових висновках Верховного Суду, висловлених у справі 160/7812/22. Так, в цій справі фактичні обставини свідчили про те, що замовник отримав документ, який давав право на виконання такого виду будівельних робіт, як реконструкція раніше введеного в експлуатацію об'єкта, однак фактично здійснив нове будівництво з повним знищенням того об'єкта, намір про реконструкцію якого заявлявся й, при цьому документа, який давав би право замовнику виконувати будівельні роботи з нового будівництва, отримано не було. Також були встановлені обставини й про те, що виданий органом державного архітектурно - будівельного контролю припис з відповідними вимогами про усунення порушень та наслідків самочинного будівництва не був виконаний особою, яка таке будівництво здійснила.
Тобто обставини вказаній справі є схожими зі справою, яка є предметом даного розгляду, а відтак, висловлена в ній позиція є релевантною до цієї справи.
При цьому, оцінюючи вказані обставини та статті 34, 36, 38 Закону3038-VI та статтю 376 Цивільного кодексу України Верховний Суд у справі № 160/7812/22 дійшов висновку про те, що нове будівництво, яке здійснюється на підставі повідомлення про початок виконання таких будівельних робіт як реконструкція, свідчить про здійснення будівництва без документа, який дає право виконувати ці будівельні роботи, а тому підпадає під наведені у законодавстві ознаки самочинного будівництва.
Верховний Суд констатував, що у такому випадку частина сьома статті 376 Цивільного кодексу України ці правовідносини не регулює, оскільки має місце той вид самочинного будівництва, для якого цей Кодекс не встановлює правила, що знесенню передує рішення суду про зобов'язання особи, яка здійснила будівництво, провести відповідну перебудову.
За позицією Верховного Суду, для задоволення позову про знесення самочинного будівництва, у такому випадку, визначальним та достатнім є той факт, що відповідач здійснив будівництво без документів, що дають право на це, та не виконав вимоги зобов'язального припису, яким вимагалось усунути виявлені порушення.
Отож є правильним висновок суду першої інстанції, що у спірні правовідносини, що є предметом даного розгляду, не регулюються частиною 7 статті 376 Цивільного кодексу України, оскільки має місце той вид самочинного будівництва, для якого не встановлюються правила, що знесенню самочинно побудованого об'єкта нерухомого майна, повинно передувати рішення суду про зобов'язання особи, яка здійснила таке будівництво, провести відповідну перебудову.
Проаналізувавши доводи скаржника, що при вирішення даної справи, суд першої інстанції проявив надмірний формалізм, адже йому нічого не заважало прийняти рішення про знесення об'єкту самочинного будівництва, незважаючи на те, що орган державно - будівельного контролю обрав інший спосіб захисту, колегія суддів відповідає таке.
У статті 4 КАС України визначено, що позивач - особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано позов до адміністративного суду.
Відповідно до частини 2 статті 46 КАС України, позивачем в адміністративній справі можуть бути, крім громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, підприємства, установи, організації (юридичні особи), суб'єкти владних повноважень.
За загальним правилом, звернення суб'єкта владних повноважень (суб'єкта публічного права) до суб'єкта приватного права відбувається з метою ефективного захисту суспільних інтересів (інтересів необмеженого кола осіб).
Реалізуючи передбачене статтею 55 Конституції України, статтею 5 КАС України право на судовий захист, звертаючись до суду, особа вказує в позові власне суб'єктивне уявлення про порушене право чи охоронюваний інтерес та спосіб його захисту.
Основними елементами, що визначають сутність будь-якого позову (індивідуалізуючи ознаки позову) є предмет і підстава.
Предметом позову є матеріально-правова вимога позивача до відповідача, стосовно якої він просить постановити судове рішення. Вона опосередковується спірними правовідносинами - суб'єктивним правом і обов'язком відповідача.
Підставу позову складають обставини, якими позивач обґрунтовує свої вимоги. Такі обставини складають юридичні факти, які тягнуть за собою певні правові наслідки.
Фактична підстава позову - це юридичні факти, на яких ґрунтуються позовні вимоги позивача до відповідача. Правова підстава позову - це посилання в позовній заяві на закони та інші нормативно-правові акти, на яких ґрунтується позовна вимога.
Звертаючись до суду, позивач самостійно визначає у позовній заяві, яке його право чи охоронюваний законом інтерес порушено особою, до якої пред'явлено позов, та зазначає, які саме дії необхідно вчинити суду для відновлення порушеного права. У свою чергу, суд має перевірити доводи, на яких ґрунтуються позовні вимоги, в тому числі щодо матеріально-правового інтересу у спірних відносинах.
Іншими словами зміст позовних вимог - це максимально чітко і зрозуміло сформовані визначення способу захисту порушеного права, свободи чи інтересу у прохальній частині позов.
Частини 1 та 2 статті 5 КАС України унормовують, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом:
1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень;
2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень;
3) визнання дій суб'єкта владних повноважень протиправними та зобов'язання утриматися від вчинення певних дій;
4) визнання бездіяльності суб'єкта владних повноважень протиправною та зобов'язання вчинити певні дії;
5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб'єкта владних повноважень;
6) прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1-4 цієї частини та стягнення з відповідача - суб'єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю.
Захист порушених прав, свобод чи інтересів особи, яка звернулася до суду, може здійснюватися судом також в інший спосіб, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб'єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Підсумовуючи результати дослідження питань, що стосуються меж повноважень адміністративного суду щодо виходу за межі позовних вимог, колегія суддів насамперед, зазначає, що у світлі природи та мети адміністративного судочинства, яка пріоритезує ефективний захист прав та інтересів від порушень з боку суб'єктів владних повноважень перед будь-якими іншими цілями, а також з урахуванням принципу офіційного з'ясування всіх обставин у справі, який вимагає від адміністративного суду вжиття всіх процесуальних заходів для досягнення цієї мети, адміністративний суд має бути зобов'язаний виходити за межі позовних вимог, якщо це необхідно для ефективного захисту прав та інтересів приватних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
На тлі викладеного, колегія суддів відзначає, що суд першої інстанції, приймаючи оскаржуване рішення, дійшов вичерпних юридичних висновків щодо встановлення обставин справи, правильно застосував до спірних правовідносин норми матеріального права, а також дотримався норм процесуального права.
Відповідно до статті 316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
За результатами апеляційного розгляду розподіл судових витрат не передбачений.
Керуючись статтями: 308, 310, 316, 322, 325, 328 КАС України, суд
Апеляційну скаргу Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради - залишити без задоволення.
Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 21 січня 2025 року у справі за позовом Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради до ОСОБА_1 про зобов'язання вчинити певні дії - залишити без змін.
Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.
Доповідач - суддя І. О. Турецька
суддя О. В. Джабурія
суддя О. А. Шевчук
Повне судове рішення складено 19.05.2025.