14 травня 2025 року Чернігів Справа № 620/9204/24
Чернігівський окружний адміністративний суд в складі головуючого судді Непочатих В.О., розглянувши в спрощеному позовному провадженні без повідомлення сторін в приміщенні суду адміністративну за позовом заступника керівника Чернігівської окружної прокуратури в інтересах держави до Департаменту культури і туризму, національностей та релігій Чернігівської обласної державної адміністрації, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача Міністерство культури та інформаційної політики України про визнання протиправною бездіяльності та зобов'язання вчинити певні дії,
Заступник керівника Чернігівської окружної прокуратури звернувся до суду в інтересах держави з позовом до Департаменту культури і туризму, національностей та релігій Чернігівської обласної державної адміністрації, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача Міністерство культури та інформаційної політики України, в якому просить:
- визнати протиправною бездіяльність Департаменту культури і туризму, національностей та релігій Чернігівської обласної державної адміністрації щодо неподання пропозицій Міністерству культури та інформаційної політики України про занесення пам'ятки археології місцевого значення «Передгороддя» (Форштадт) стародавнього міста Чернігова, охоронний № 1/5-Чр, до Державного реєстру нерухомих пам'яток України;
- зобов'язати Департамент культури і туризму, національностей та релігій Чернігівської обласної державної адміністрації подати пропозиції Міністерству культури та інформаційної політики України про занесення пам'ятки археології місцевого значення «Передгороддя» (Форштадт) стародавнього міста Чернігова, охоронний № 1/5-Чр, до Державного реєстру нерухомих пам'яток України.
В обґрунтування своїх вимог позивачем зазначено, що Департаментом культури і туризму, національностей та релігій Чернігівської обласної державної адміністрації протиправно не вжито заходів для занесення пам'ятки археології місцевого значення «Передгороддя» (Форштадт) стародавнього міста Чернігова, охоронний № 1/5-Чр, до Державного реєстру нерухомих пам'яток України. Зазначає, що вказаний об'єкт культурної спадщини місцевого значення з 1998 року, (дата взяття пам'ятки на державний облік) і до даного часу до Державного реєстру пам'яток України не включено, що може призвести до порушення правового режиму його використання, та як наслідок, пошкодження, руйнування, знищення.
Відповідачем подано відзив, в якому просив відмовити в задоволенні позову, посилаючись на те, що протягом 2020-2023 років відповідач тричі подавав перелік всіх пам'яток області, у тому числі пам'ятку археології місцевого значення «Передгороддя» (Форштадт) стародавнього міста Чернігова, для занесення їх до Державного реєстру нерухомих пам'яток України, однак, у зв'язку з поверненням переліку для доопрацювання, обмеженим фінансуванням та браком фахівців підготовка облікової документації саме по згаданій пам'ятці археології вчасно не здійснена, у той час як постійно здійснюється подання доопрацьованих документів до Міністерства культури та інформаційної політики України щодо інших об'єктів територіальних громад у порядку черговості. Вказує на відсутність строків доопрацювання повернутих документів, коли це стосується переліку пам'яток. Зазначає про відсутність протиправної бездіяльності відповідача та необґрунтованість позовних вимог.
У відповіді на відзив заступник керівника Чернігівської окружної прокуратури додатково звернув увагу на викладені у позові обставини.
Розглянувши подані документи і матеріали, всебічно і повно з'ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об'єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, судом встановлено наступне.
Відповідно до відомостей Департаменту культури і туризму, національностей та релігій Чернігівської обласної державної адміністрації пам'ятку археології місцевого значення «Передгороддя» (Форштадт) стародавнього міста Чернігова, XI-XVIII ст., охоронний № 1/5-Чр, взято на облік розпорядженням Чернігівської обласної державної адміністрації від 28.12.1998 № 856, коригування наказом Департаменту культури і туризму, національностей та релігій Чернігівської обласної державної адміністрації від 07.06.2019 № 223. Об'єкт культурної спадщини розташований на території міста Чернігова, на площі 282,72 га.
Згідно розпорядження Чернігівської обласної державної адміністрації «Про взяття під державну охорону нововиявлених пам'яток історії, мистецтва, археології» від 28.12.1998 № 856, місце розташування пам'ятки археології місцевого значення «Передгороддя» стародавнього міста Чернігова (X-XVII1 ст.): центральна частина міста Чернігова, на північ від «окольного граду», від Єлецького монастиря до району Воскресенської і Казанської церкви, в районі вулиць Любецької, Войкова, 9 Січня, Київської, уздовж вул. Дзержинського, до пл. П'яти кутів, вул. Східночеської до Міського саду в районі Кордівки (а.с. 29-32).
У відповідності до паспорта та облікової картки пам'ятка «Стародавнє місто Чернігів», III-V, VII-XIX ст.ст. н.е., розташована у південній і центральній частині сучасного міста. «Древнє місто» складалось з чотирьох укріплених частин. Найдавнішою з них був дитинець - центральна адміністративна частина. З півночі і заходу до дитинця прилягала ремісничо-торгова частина - окольний град, обнесений глибоким ровом, валом та дерев'яними стінами. Його укріплення включали територію сучасної площі ім. Куйбишева, вулицю Свердлова, доходили до р. Стрижня. Західна частина окольного града, що поширювалася в напрямку Єлецького монастир, називалася Третяком (а.с. 33-38).
Наказом Департаменту культури і туризму, національностей та релігій Чернігівської обласної державної адміністрації від 07.06.2019 № 223 уточнено місце розташування, опис меж та квартальної забудови пам'ятки «Передгороддя» (Форштадт) стародавнього міста Чернігова (а.с. 39-43).
Листом від 04.11.2020 № 15-3327/1 на виконання пункту 4 наказу Міністерства культури України від 27.06.2019 № 501 Департамент підготував перелік 2209 пам'яток археології Чернігівської області (3881 із такими, що входять до складу комплексів), які були взяті на облік за розпорядчими документами до набрання чинності Законом України «Про охорону культурної спадщини», та подав їх на розгляд експертної комісії Міністерства культури та інформаційної політики України для вирішення питання про занесення цих об'єктів до Державного реєстру нерухомих пам'яток України за категорією пам'яток місцевого значення (а.с. 101-103).
Судом встановлено, що через введення процедури електронного документообігу та змін в адміністративно-територіальному поділі області, з урахуванням коригувань Департамент у серпні 2021 року повторно подав переліки пам'яток археології Чернігівської області до Міністерства культури та інформаційної політики України листом від 04.08.2021 № 15-2404/1 (а.с. 97-100).
У подальшому переліки повторно були подані листом від 02.01.2023 № 15-7/1 на запит Міністерства культури та інформаційної політики України від 28.12.2022 № 06/35-5241-22 (а.с. 105-106).
У серпні 2023 року після розгляду матеріалів фахівцями Міністерства культури та інформаційної політики України Департаменту культури і туризму, національностей та релігій Чернігівської обласної державної адміністрації була надана відповідь із зауваженнями щодо переліків пам'яток та вимогою їх врахування із пропозицією додатково перевірити точність подання відомостей про всі об'єкти, що пропонуються до занесення до Реєстру (лист від 08.08.2023 № 06/35/6913-23) (а.с. 104).
Листами від 04.04.2024 № 15-764/1 та № 15-765/1 Департамент направив Міністерству відкоригований перелік на 231 (364 із внутрішньокомплексними) пам'ятку археології Корюківського району Чернігівської області (а.с. 88-96).
Чернігівська окружна прокуратура у жовтні 2023 року звернулася до Департаменту культури і туризму, національностей та релігій Чернігівської обласної державної адміністрації щодо пам'ятки археології місцевого значення «Передгороддя» (Форштадт) стародавнього міста Чернігова, охоронний № 1/5-Чр (а.с. 24).
Листом від 17.11.2023 № 15-2916/8 відповідач повідомив Чернігівську окружну прокуратуру, що матеріали перебувають на розгляді Міністерства культури та інформаційної політики України з серпня 2021 року (а.с. 25).
У березні 2024 року Чернігівська окружна прокуратура направила до Департаменту культури і туризму, національностей та релігій Чернігівської обласної державної адміністрації звернення № 55-77-2470ВИХ-24, в якому виключно з метою наявності підстав для представництва інтересів держави в суді просила надати належним чином завірені копії документів, які підтверджують отримання Міністерством поданого Департаментом переліку пам'яток археології Чернігівської області для занесення до Державного реєстру нерухомих пам'яток України, зокрема, пам'ятки археології місцевого значення «Передгороддя» (Форштадт) стародавнього міста Чернігова, охоронний № 1/5-Чр, а також надати інформацію щодо стану розгляду та тривалого невнесення до цього Реєстру згаданого об'єкта культурної спадщини. За відсутності відповідної інформації зазначити, які заходи вживалися Департаментом для з'ясування цих питань (а.с. 26).
Листом Департаменту культури і туризму, національностей та релігій Чернігівської обласної державної адміністрації від 15.04.2024 № 15-1061/8 повідомив Чернігівську окружну прокуратуру, що до Державного реєстру нерухомих пам'яток України було подано 2209 пам'яток археології Чернігівської області (3882 із такими, що входять до складу комплексів), які були взяті на облік за розпорядчими документами до набрання чинності Законом України «Про охорону культурної спадщини». У серпні 2023 року Департамент отримав від Міністерства культури та інформаційної політики України лист про необхідність доопрацювання подання: надання роз'яснень, коментарів і підтверджень інформації з переліків пам'яток.
При цьому відповідач у листі зазначив, що Мінкультури не розглядає якісь окремі пам'ятки із поданого переліку, а на час надання позивачу відповіді Департамент після зауважень Міністерства опрацював і подав пакет документів для занесення до Державного реєстру нерухомих пам'яток України пам'яток археології Корюківського району, який є першим за сучасним адміністративно-територіальним поділом Чернігівської області (а.с. 27-28).
Окрім цього у листі зазначено, що підготовлено новий перелік пам'яток археології району з додатковою колонкою пояснень щодо відмінностей між сучасною інформацією про пам'ятки та розпорядчими документами про їх взяття на облік. Опрацьовано всі наявні архівні матеріали (паспорти старого зразка, облікові картки зразка 2004 року з додатками, наукові звіти дослідників, література), Інтернет-видання, картографічні матеріали, в т. ч. ґуґл-карти та супутникова зйомка; було організовано спілкування із дослідниками, вивчення архівних даних наукових установ, бібліотек; підготовлено нову пояснювальну записку щодо принципів і порядку викладення матеріалів у переліках; складено історичні довідки на 5 найбільш проблемних пам'яток, складено. У телефонному режимі відбувалися постійні консультації, уточнення, апробація матеріалів із фахівцями відповідного відділу Мінкультури.
Також повідомлено, що аналогічний оновлений перелік пам'яток археології Чернігівського району, де перебуває і «Передгороддя» (Форштадт) стародавнього міста Чернігова, буде опрацьований і поданий до Держреєстру після переліків пам'яток Ніжинського, Новгород-Сіверського та Прилуцького районів.
Вважаючи таку бездіяльність відповідача протиправною, заступника керівника Чернігівської окружної прокуратури в інтересах держави звернувся до суду з цим позовом.
Надаючи правову оцінку обставинам справи, суд зазначає таке.
У відповідності до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
За приписами пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Згідно частини третьої статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Європейський Суд з прав людини неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі «Ф.В. проти Франції» (F.W. v. France) від 31.03.2005, заява 61517/00, пункт 27).
Суд також звертав увагу на категорії справ, де підтримка прокурора не порушує справедливого балансу. Зокрема, у справі «Менчинська проти Російської Федерації» (рішення від 15.01.2009, заява № 42454/02, пункт 35) Європейський Суд з прав людини висловив таку думку (у неофіційному перекладі): «Сторонами цивільного провадження виступають позивач і відповідач, яким надаються рівні права, в тому числі право на юридичну допомогу. Підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, при захисті інтересів незахищених категорій громадян (дітей, осіб з обмеженими можливостями та інших категорій), які, ймовірно, не в змозі самостійно захищати свої інтереси, або в тих випадках, коли відповідним правопорушенням зачіпаються інтереси великого числа громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави».
Водночас, Європейський Суд з прав людини уникає абстрактного підходу до розгляду питання про участь прокурора у цивільному провадженні. Розглядаючи кожен випадок окремо Суд вирішує наскільки участь прокурора у розгляді справи відповідала принципу рівноправності сторін.
У Рекомендаціях Парламентської Асамблеї Ради Європи «Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону» від 27.05.2003 № 1604 (2003) щодо функцій органів прокуратури, які не відносяться до сфери кримінального права, передбачено важливість забезпечити, щоб повноваження і функції прокурорів обмежувалися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему відправлення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій були засновані окремі, належним чином розміщені і ефективні органи.
Враховуючи наведене, з урахуванням ролі прокуратури в демократичному суспільстві та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження зміст пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України щодо підстав представництва прокурора інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено.
Отже, прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (пункт 3 частини другої статті 129 Конституції України).
У відповідності до абзаців першого-другого частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
З аналізу вказаної статті слідує, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 2) у разі відсутності такого органу. Виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття «інтерес держави».
У Рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08.04.1999 № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з'ясовуючи поняття «інтереси держави» висловив міркування, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб'єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3 мотивувальної частини).
Враховуючи те, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини).
З огляду на вищевикладене, суд приходить до висновку, що «інтереси держави» охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом.
Суд зазначає, що звернення прокурора до суду у порядку адміністративного судочинства у цій справі слугує меті захисту суспільного інтересу у такій важливій сфері, як дотримання органами державної влади, органами місцевого самоврядування законодавства у сфері охорони культурної спадщини, а тому за відсутності державного органу, уповноваженого на звернення з відповідним позовом до суду, прокурор, звертаючись до суду з цим позовом, діяв відповідно до вимог статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України та частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру».
Такий висновок узгоджується також з позицією Верховного Суду, висловленою у постанові від 25.05.2024 у справі № 480/7612/22.
Правові, організаційні, соціальні та економічні відносини у сфері охорони культурної спадщини з метою її збереження, використання об'єктів культурної спадщини у суспільному житті, захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь регулюються Законом України «Про охорону культурної спадщини» (далі - Закон).
У преамбулі Закону також зазначено, що об'єкти культурної спадщини, які знаходяться на території України, охороняються державою. Охорона об'єктів культурної спадщини є одним із пріоритетних завдань органів державної влади та органів місцевого самоврядування.
Відповідно до частини першої статті 3 Закону України «Про охорону культурної спадщини» (далі - Закон) державне управління у сфері охорони культурної спадщини покладається на Кабінет Міністрів України, спеціально уповноважені органи охорони культурної спадщини. До спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини належать, центральні органи виконавчої влади, що забезпечують формування та реалізують державну політику у сфері охорони культурної спадщини, орган виконавчої влади Автономної Республіки Крим, обласні, районні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації та виконавчі органи сільської, селищної, міської ради.
Частиною другою статті 5 Закону передбачено, що до повноважень центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, належить, зокрема: реалізація державної політики з питань охорони культурної спадщини; ведення Державного реєстру нерухомих пам'яток України, здійснення координації та контролю за паспортизацією нерухомих об'єктів культурної спадщини; занесення об'єктів культурної спадщини місцевого значення до Державного реєстру нерухомих пам'яток України та внесення змін до нього щодо пам'яток місцевого значення.
Приписи пункту 2 частини першої статті 6 Закону визначають, що до повноважень органу виконавчої влади Автономної Республіки Крим, органів охорони культурної спадщини обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій відповідно до їхньої компетенції належить, зокрема: подання пропозицій центральному органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, про занесення об'єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам'яток України та про внесення змін до нього.
За правилами статті 13 Закону об'єкти культурної спадщини незалежно від форм власності відповідно до їхньої археологічної, естетичної, етнологічної, історичної, мистецької, наукової чи художньої цінності підлягають реєстрації шляхом занесення до Державного реєстру нерухомих пам'яток України (далі - Реєстр) за категоріями національного та місцевого значення пам'ятки. Порядок визначення категорій пам'яток встановлюється Кабінетом Міністрів України.
Занесення об'єкта культурної спадщини до Реєстру та внесення змін до нього (вилучення з Реєстру, зміна категорії пам'ятки) щодо пам'ятки місцевого значення провадиться рішенням центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини за поданням відповідних органів охорони культурної спадщини або за поданням Українського товариства охорони пам'яток історії та культури, інших громадських організацій, до статутних завдань яких належать питання охорони культурної спадщини, протягом одного місяця з дня одержання подання (пункт «б» частини першої статті 14 Закону).
Пунктом 3 розділу X «Прикінцевих положень» Закону встановлено, що об'єкти, включені до списків (переліків) пам'яток історії та культури відповідно до Закону Української РСР «Про охорону і використання пам'яток історії та культури», визнаються пам'ятками відповідно до цього Закону.
При цьому, за статтею 6 Закону Української РСР «Про охорону і використання пам'яток історії та культури» (у редакції, чинній на час прийняття розпорядження Чернігівської обласної державної адміністрації від 28.12.1998 № 856) до пам'яток історії та культури відповідно належать пам'ятки археології - городища, кургани, залишки стародавніх поселень, укріплень, виробництв, каналів, шляхів, стародавні місця поховань, кам'яні скульптури, наскельні зображення, старовинні предмети, ділянки історичного культурного шару стародавніх населених пунктів.
Єдину систему обліку об'єктів культурної спадщини незалежно від їх видів та типів, а також порядок переміщення (перенесення) пам'ятки визначає Порядок обліку об'єктів культурної спадщини, затверджений наказом Міністерства культури України 11.03.2013 № 158 (у редакції, чинній на момент звернення відповідача у листопаді 2020 року, у серпні 2021 року та у січні 2023 року (далі - Порядок).
За визначеннями, що містяться у пункту 2 розділу І Порядку, Державний реєстр нерухомих пам'яток України - банк даних, сформованих за єдиними ознаками та принципами, що містить відомості про пам'ятки культурної спадщини; об'єкт культурної спадщини, який взято на державний облік відповідно до законодавства, що діяло до набрання чинності Законом - об'єкт культурної спадщини, який набув статус пам'ятки відповідно до законодавства, що діяло до набрання чинності Законом, в тому числі відповідно до законодавства Союзу РСР і Української РСР; уповноважений орган - орган виконавчої влади Автономної Республіки Крим, обласні, Київська та Севастопольська міські державні (військові) адміністрації.
Пунктом 3 розділу І Порядку передбачено, що система обліку об'єктів культурної спадщини включає комплекс заходів із взяття на облік об'єкта культурної спадщини, оформлення облікової документації, занесення чи незанесення об'єкта культурної спадщини до Реєстру, ведення Реєстру, інвентаризації об'єктів культурної спадщини, включення до Реєстру об'єкта культурної спадщини, який взято на державний облік відповідно до законодавства, що діяло до набрання чинності Законом, формування облікових справ та внесення змін до Реєстру (зміна категорії пам'ятки та вилучення пам'ятки з Реєстру).
Відповідно до пунктів 4 - 6 розділу І Порядку ініціаторами розгляду питань занесення об'єкта культурної спадщини до Реєстру, внесення змін до відомостей Реєстру, передбачених абзацами другим - п'ятим пункту 1 розділу V цього Порядку, та внесення змін до Реєстру (далі - Ініціатор) є, зокрема, уповноважений орган за категорією пам'ятки місцевого значення, суб'єктом прийняття рішення про занесення об'єкта культурної спадщини до Реєстру, внесення змін до відомостей Реєстру, передбачених абзацами другим - п'ятим пункту 1 розділу V цього Порядку, внесення змін до Реєстру щодо пам'яток місцевого значення є Мінкультури, яке також є суб'єктом розгляду питань занесення об'єкта культурної спадщини до Реєстру, внесення змін до відомостей Реєстру, передбачених абзацами другим - п'ятим пункту 1 розділу V цього Порядку, внесення змін до Реєстру.
Згідно пункту 4 Положення про Департамент культури і туризму, національностей та релігій Чернігівської обласної державної адміністрації, затвердженого розпорядженням начальника Чернігівської обласної військової адміністрації від 01.12.2022 № 443, основним завданням Департаменту є забезпечення реалізації державної політики у сфері культури та мистецтва, охорони культурної спадщини, музейної справи, міжнаціональних відносин, релігії та захисту прав національних меншин на території Чернігівської області.
Підпунктом 78 пункту 5 указаного Положення закріплено одне із завдань Департаменту щодо підготовки пропозицій для подання центральному органу виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини про занесення (вилучення) об'єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам'яток України та про внесення змін до нього.
Викладене свідчить, що вчинення дій, визначених, наведеними нормами законодавства, покладається, зокрема, на відповідача - Департамент культури і туризму, національностей та релігій Чернігівської обласної державної адміністрації.
Верховний Суд у постанові від 01.02.2023 у справі № 260/2284/21 наголосив, що обов'язком державних органів та органів місцевого самоврядування є створення належних умов для забезпечення захисту об'єктів культурної спадщини, зокрема, шляхом взяття їх на облік та занесення до Державного реєстру нерухомих пам'яток України за категоріями національного та місцевого значення пам'ятки.
За змістом приписів розділу ІІ Порядку взяття на облік об'єкта культурної спадщини забезпечують уповноважені органи, повноваження яких поширюється на територію розміщення такого об'єкта, шляхом занесення його до Переліку об'єктів культурної спадщини (далі - Перелік).
У свою чергу, питання занесення об'єкта культурної спадщини до Реєстру регламентовано розділом IV Порядку.
Так, відповідно до пункту 1 розділу IV Порядку для розгляду питання занесення об'єкта культурної спадщини до Реєстру Ініціатором подаються Мінкультури такі документи: подання за формою, наведеною у додатку 3 до цього Порядку, засвідчене підписом керівника установи, організації, що виступає Ініціатором; облікова документація.
Згідно з пункту 2 розділу IV Порядку Мінкультури здійснює перевірку поданих документів на їх комплектність та відповідність вимогам визначених цим Порядком. Подання документів, визначених пунктом 1 цього розділу, не в повному обсязі або невідповідність облікової документації вимогам, установленим розділом III цього Порядку, є підставою для повернення їх Ініціатору з обґрунтуванням підстав у строк, що не перевищує 10 робочих днів з дня їх надходження.
Якщо відомостей в поданих документах недостатньо для надання висновків, Експертна комісія рекомендує доопрацювати документи з врахуванням зауважень її членів, висловлених під час засідання (пункт 5 розділу IV Порядку).
За нормами пункту 6 розділу IV Порядку Мінкультури у строк, що не перевищує 10 робочих днів з дня оформлення протоколу Експертної комісії та з врахуванням її рішень, здійснює одну з таких дій, про що повідомляє Ініціатора, зокрема, надсилає подані документи на доопрацювання з метою уточнення позицій разом із відповідним протоколом Експертної комісії.
Відповідно до пункту 10 розділу IV Порядку у разі направлення поданих документів на доопрацювання Ініціатором забезпечується їх опрацювання з урахуванням зауважень, висловлених у протоколі Експертної комісії, у строк, що не перевищує 30 днів з дня їх отримання.
Якщо в строк, передбачений абзацом першим цього пункту, Ініціатором не подано Мінкультури доопрацьовані документи із врахуванням зауважень, висловлених у протоколі Експертної комісії, Мінкультури приймає рішення про зобов'язання уповноваженого органу забезпечити відповідне доопрацювання документів.
До вказаного Порядку наказом Міністерства культури та інформаційної політики України від 01.03.2024 № 158 внесено зміни, які набрали чинності 12.04.2024, зокрема, пунктом 5.6 розділу V Порядку передбачено, якщо відомостей в поданих документах недостатньо для надання висновків, Експертна комісія рекомендує доопрацювати документи з врахуванням зауважень її членів, висловлених під час засідання.
Отже, чинними до 12.04.2024 нормами Порядку було передбачено обов'язок Ініціатора забезпечити доопрацювання поданих ним документів з урахуванням зауважень, висловлених у протоколі Експертної комісії, у строк, що не перевищує 30 днів з дня їх отримання. При цьому у випадку неподання Ініціатором документів в установлений строк Мінкультури мало прийняти рішення про зобов'язання уповноваженого органу забезпечити відповідне доопрацювання документів.
Починаючи з 12.04.2024 пункт 5.8 розділу V Порядку передбачає, що у разі отримання повідомлення МКІП про відмову в занесенні об'єкта культурної спадщини до Реєстру, уповноважений орган у строк, що не перевищує 3 місяців з дня отримання такого повідомлення:
або приймає рішення про виключення цього об'єкта із Переліку з одночасним повідомленням власника цього об'єкта або уповноваженого(ої) ним органу (особи) рекомендованим листом з описом вкладення та повідомленням про вручення. При цьому завірена належним чином копія рішення також направляється до МКІП;
або подає до МКІП доопрацьовані документи для повторного розгляду питання щодо занесення цього об'єкта культурної спадщини до Реєстру у відповідності до положень цього розділу.
Отже, чинними до 12.04.2024 нормами Порядку не було встановлено саме уповноваженому органові граничний строк доопрацювання поданих до Мінкультури документів з урахуванням зауважень Експертної комісії. Починаючи з 12.04.2024 тримісячний строк встановлений для випадків, коли МКІП повідомляє про відмову у занесенні об'єкта культурної спадщини до Реєстру. Водночас, строків доопрацювання переліку об'єктів культурної спадщини, що належать бути включеними до Реєстру, Порядок не визначає.
Як вбачається з матеріалів справи, пунктом 4 наказу Міністерства культури України від 27.06.2019 № 501 «Про внесення змін до Порядку обліку об'єктів культурної спадщини» органам виконавчої влади Автономної Республіки Крим, органам охорони культурної спадщини обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій приписано до 01.10.2019 подати Міністерству культури України, зокрема, переліки об'єктів культурної спадщини, які взято на державний облік відповідно до законодавства, що діяло до набрання чинності Законом України «Про охорону культурної спадщини», та не включених до Державного реєстру нерухомих пам'яток України станом на день набрання чинності цим наказом за формою, згідно з додатком до цього наказу.
При цьому, аналіз змісту форми Переліку об'єктів культурної спадщини, які взято на державний облік відповідно до законодавства, що діяло до набрання чинності Законом України «Про охорону культурної спадщини», та не включених до Державного реєстру нерухомих пам'яток України, свідчить, що наявність облікової документації на об'єкт не визначалася обов'язковою для формування такого Переліку.
Судом встановлено, що у листопаді 2020 року Департамент подав до Мінкультури 2209 (3882 із такими, що входять до складу комплексів) пам'яток археології Чернігівської області. Через введення процедури електронного документообігу та змін в адміністративно-територіальному поділі області, з урахуванням коригувань Департамент у серпні 2021 року повторно подав переліки до Мінкультури. У подальшому, переліки були подані на запит Мінкультури на початку січня 2023 року.
У серпні 2023 року після розгляду матеріалів фахівцями Міністерства культури та інформаційної політики України Департаменту культури і туризму, національностей та релігій Чернігівської обласної державної адміністрації була надана відповідь із зауваженнями щодо переліків пам'яток та вимогою їх врахування із пропозицією додатково перевірити точність подання відомостей про всі об'єкти, що пропонуються до занесення до Реєстру (лист від 08.08.2023 № 06/35/6913-23).
Листами від 04.04.2024 № 15-764/1 та № 15-765/1 Департамент направив Міністерству відкоригований перелік на 231 (364 із внутрішньо комплексними) пам'ятку археології Корюківського району Чернігівської області.
У серпні 2023 року після розгляду матеріалів фахівцями Міністерства культури та інформаційної політики України Департаменту культури і туризму, національностей та релігій Чернігівської обласної державної адміністрації була надана відповідь із зауваженнями щодо переліків пам'яток та вимогою їх врахування із пропозицією додатково перевірити точність подання відомостей про всі об'єкти, що пропонуються до занесення до Реєстру (лист від 08.08.2023 № 06/35/6913-23)
В подальшому, листом Департаменту культури і туризму, національностей та релігій Чернігівської обласної державної адміністрації від 02.01.2023 № 15/7-1 (вхідний реєстраційний номер МКІП від 03.01.2023 № 84/06-23) на розгляд Міністерства культури та інформаційної політики України були направлені переліки об'єктів культурної спадщини, що взяті на облік відповідно до законодавства, що діяло до набрання чинності Закону України «Про охорону культурної спадщини» та пропонуються до занесення до Державного реєстру нерухомих пам'яток. У тому числі до зазначених переліків було включено пам'ятку «Передгороддя» (Форштадт) стародавнього міста Чернігова, охоронний № 1/5-Чр.
Велика Палата Верховного Суду неодноразово у своїх рішеннях застосовувала підхід до розуміння протиправної бездіяльності. Так, протиправну бездіяльність суб'єкта владних повноважень слід розуміти як зовнішню форму поведінки (діяння) цього органу, що полягає (проявляється) у неприйнятті рішення чи у нездійсненні юридично значимих й обов'язкових дій на користь заінтересованих осіб, які на підставі закону та/або іншого нормативно-правового регулювання віднесені до компетенції суб'єкта владних повноважень, були об'єктивно необхідними і реально можливими для реалізації, але фактично не були здійснені.
Для визнання бездіяльності протиправною недостатньо одного лише факту несвоєчасного виконання обов'язкових дій, а важливими є також конкретні причини, умови та обставини, через які дії, що підлягали обов'язковому виконанню відповідно до закону, фактично не були виконані чи були виконані з порушенням строків. Значення мають юридичний зміст, значимість, тривалість та межі бездіяльності, фактичні підстави її припинення, а також шкідливість бездіяльності для прав та інтересів особи.
Самі по собі строки поза зв'язком із конкретною правовою ситуацією, набором фактів, умов та обставин, за яких розгорталися події, не мають жодного значення. Сплив чи настання строку набувають (можуть набути) правового сенсу в сукупності з подіями або діями, для здійснення чи утримання від яких встановлюється цей строк.
Така правова позиція була викладена, зокрема, у постановах Великої Палати Верховного Суду від 19.04.2018 у справі №П/9901/137/18 (800/426/17), від 27.02.2020 у справі № 800/304/17, від 07.07.2021 у справі №9901/345/20, від 08.09.2022 у справі №9901/276/19, від 30.05.2024 у справі № 9901/506/21.
Таким чином, матеріалами справи підтверджується, що на теперішній час відповідно до рекомендацій третьої особи відбувається доопрацювання зазначених переліків, зокрема, готуються історичні довідки та акти візуального обстеження на пам'ятки, що потребують зміни відомостей (назви, датування).
Тобто, відповідачем поступово здійснюються заходи з занесення до Державного реєстру нерухомих пам'яток України, у тому числі зазначеного об'єкту культурної спадщини, що виключає можливість стверджувати про протиправну бездіяльність відповідача.
Суд не знаходить поважними посилання позивача на те, що відповідачем жодним чином не доведено наявність правових підстав для самостійного встановлення послідовності подання до Мінкультури переліків об'єктів культурної спадщини для внесення до Реєстру, оскільки, як зазначає Департамент у відзиві, така послідовність узгоджена в усному режимі з працівниками Мінкультури з метою оптимізації процесу занесення пам'яток до Реєстру, що позивачем не спростовано. При цьому, на переконання суду, самостійне визначення способів взаємодії Департаменту і Мінкультури у питаннях занесення переліку об'єктів культурної спадщини Чернігівської області до Реєстру за наявності документального підтвердження вчинення відповідачем дій, спрямованих на досягнення передбаченого законодавством результату, не зумовлює порушення відповідачем правових норм, які б свідчили про допущення протиправної бездіяльності при виконанні законодавчо покладених обов'язків.
Отже, прокурор, подаючи позов, не обґрунтував та довів бездіяльність відповідача у спірних правовідносинах.
У відповідності до вимог частини першої статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.
Враховуючи вищевикладене, з'ясувавши та перевіривши всі фактичні обставини справи, об'єктивно оцінивши докази, що мають юридичне значення, враховуючи основні засади адміністративного судочинства, вимоги законодавства України та судову практику, суд приходить до висновку про відсутність правових підстав для задоволення позову.
Керуючись статтями 72-74, 77, 241-246, 250 Кодексу адміністративного судочинства України, суд
У задоволенню позову заступника керівника Чернігівської окружної прокуратури (вул. Шевченка, 1, м. Чернігів, 14000, код ЄДРОПУ 02910114) в інтересах держави до Департаменту культури і туризму, національностей та релігій Чернігівської обласної державної адміністрації (вул. Коцюбинського, 70, м. Чернігів, 14000, код ЄДРПОУ 02231672), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача Міністерство культури та інформаційної політики України (вул. Івана Франка, буд. 19, м. Київ, 01601, код ЄДРПОУ 43220275) про визнання протиправною бездіяльності та зобов'язання вчинити певні дії - відмовити повністю.
Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.
Апеляційна скарга на рішення суду може бути подана безпосередньо до Шостого апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.
Повне судове рішення складено 14.05.2025.
Суддя Василь НЕПОЧАТИХ