П'ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
06 травня 2025 р.м. ОдесаСправа № 420/8947/24
Головуючий в 1 інстанції: Аракелян М. М. Місце ухвалення рішення: м. Одеса
Колегія суддів П'ятого апеляційного адміністративного суду у складі:
головуючого - Лук'янчук О.В.
суддів - Бітова А.І.
- Ступакової І.Г.
розглянувши у порядку письмового провадження в місті Одесі адміністративну справу за апеляційною скаргою Ренійської міської ради Ізмаїльського району Одеської області на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 04 лютого 2025 року по справі за позовом керівника Ізмаїльської окружної прокуратури Одеської області в інтересах держави в особі Департаменту культури, національностей, релігій та охорони об'єктів культурної спадщини Одеської обласної державної (військової) адміністрації до Ренійської міської ради Ізмаїльського району Одеської області про зобов'язання вчинити певні дії,
Керівник Ізмаїльської окружної прокуратури Одеської області в інтересах держави в особі Департаменту культури, національностей, релігій та охорони об'єктів культурної спадщини Одеської обласної державної (військової) адміністрації звернувся до суду з позовом до Ренійської міської ради Ізмаїльського району Одеської області, в якому просить зобов'язати Ренійську міську раду укласти з Департаментом культури, національностей, релігій та охорони об'єктів культурної спадщини Одеської обласної державної (військової) адміністрації охоронний договір на пам'ятку археології національного значення - Городище “Орлівка» (“Кам'яна Гора»), розташоване на захід від с. Орлівка Ізмаїльського району Одеської області, на території кам'яного кар'єру, на умовах і в порядку, визначеними постановою Кабінету Міністрів України від 28.12.2001 № 1768.
В обґрунтування позовних вимог зазначено, що за інформацією Департаменту культури, національностей, релігій та охорони об'єктів культурної спадщини Одеської обласної державної адміністрації пам'ятка археології національного значення Городище “Орлівка» (“Кам'яна Гора»), яка розташована на захід від с. Орлівка Ізмаїльського району, Одеської області, на території кам'яного кар'єру, занесена до Державного реєстру нерухомих пам'яток України постановою КМУ від 03.09.2009 № 928, охоронний № 150021-Н. При цьому, ще Постановою Ради Міністрів УРСР № 711 від 02.07.1965 “Про затвердження списку пам'ятників мистецтва, історії та археології Української РСР» городище вперше взято під охорону. Рішенням виконкому Одеської обласної ради депутатів трудящих № 452 від 11.09.1975 встановлено охоронну зону навколо пам'ятника 2 погонні метри.
Несформована земельна ділянка, на якій розташоване Городище “Орлівка» (“Кам'яна Гора») на теперішній час перебуває у власності Ренійської міської територіальної громади, а отже обов'язок щодо укладання охоронного договору покладений на Ренійську міську територіальну громаду. Однак, Ренійською міською радою до теперішнього часу не укладено охоронний договір щодо вказаного об'єкту.
Обов'язок укладення охоронного договору покладається саме на власника (користувача) пам'ятки, а не на орган охорони культурної спадщини і саме від власника (користувача) повинна виходити ініціатива укладення охоронного договору.
Наведене свідчить про порушення інтересів держави через невиконання вимог законодавства у сфері дотримання пам'яткоохоронного законодавства, що і стало підставою для звернення до суду з даним позовом.
Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 04 лютого 2025 року позов керівника Ізмаїльської окружної прокуратури Одеської області в інтересах держави в особі Департаменту культури, національностей, релігій та охорони об'єктів культурної спадщини Одеської обласної державної (військової) адміністрації до Ренійської міської ради Ізмаїльського району Одеської області про зобов'язання вчинити певні дії задоволено.
Зобов'язано Ренійську міську раду укласти з Департаментом культури, національностей, релігій та охорони об'єктів культурної спадщини Одеської обласної державної (військової) адміністрації охоронний договір на пам'ятку археології національного значення - Городище “Орлівка» (“Кам'яна Гора»), розташоване на захід від с. Орлівка Ізмаїльського району Одеської області, на території кам'яного кар'єру, на умовах і в порядку, визначеними постановою Кабінету Міністрів України від 28.12.2001 № 1768.
Не погоджуючись із зазначеним рішенням суду першої інстанції, Ренійська міська рада Ізмаїльського району Одеської області, подала апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на неповне з'ясування судом обставин справи, неправильне застосування норм права, просить скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове судове рішення про відмову у задоволенні позовних вимог в повному обсязі.
В своїй скарзі апелянт зазначає, що Городище «Орлівка» («Кам'яна Гора»), розташоване на захід від с. Орлівка, на території кам'яного кар'єру, занесене до Державного реєстру нерухомих пам'яток України Постановою Кабінету Міністрів України від 03.09.2009 № 928 як пам'ятка археології національного значення, охоронний номер у Державному реєстрі нерухомих пам'яток України 150021-Н, у зв'язку з чим, відповідно до ст. 17 Закону № 1805-III, вона є державною власністю. Вказує, що обов'язковою умовою для укладення охоронного договору на пам'ятку культурної спадщини є документ, що посвідчує право власності чи користування. Водночас вказує, що як об'єкт археології так і земельна ділянка під ним є державною власністю, а не власністю ради.
Справу розглянуто судом апеляційної інстанції в порядку письмового провадження на підставі ч.1 ст.311 КАС України.
Розглянувши матеріали справи, заслухавши суддю-доповідача, перевіривши законність і обґрунтованість судового рішення в межах позовних вимог і доводів апеляційної скарги, колегія суддів приходить до наступного.
Судом першої інстанції встановлено, що пам'ятка археології національного значення Городище “Орлівка» (“Кам'яна Гора»), яка розташована на захід від с. Орлівка Ізмаїльського району, Одеської області, на території кам'яного кар'єру, занесена до Державного реєстру нерухомих пам'яток України Постановою КМУ від 03.09.2009 № 928, охоронний номер у Державному реєстрі нерухомих пам'яток України 150021-Н.
Постановою Ради Міністрів УРСР № 711 від 02.07.1965 “Про затвердження списку пам'ятників мистецтва, історії та археології Української РСР» городище вперше взято під охорону.
Рішенням виконкому Одеської обласної ради депутатів трудящих № 452 від 11.09.1975 встановлено охоронну зону навколо пам'ятника 2 погонні метри.
Охоронний договір на пам'ятку археології національного значення - Городище “Орлівка» (“Кам'яна Гора»), розташоване на захід від с. Орлівка Ізмаїльського району Одеської області, на території кам'яного кар'єру, Ренійською міською радою з Департаментом культури, національностей, релігій та охорони об'єктів культурної спадщини Одеської обласної державної адміністрації не укладено.
Оскільки охоронний договір на пам'ятку археології національного значення не укладено, керівник Ізмаїльської окружної прокуратури Одеської області звернувся до суду із цим позовом.
Суд першої інстанції, задовольняючи позовні вимоги, виходив з того, що несформована земельна ділянка, на якій розташоване Городище “Орлівка» (“Кам'яна Гора»), на теперішній час перебуває у власності Ренійської міської територіальної громади, а отже обов'язок щодо укладання охоронного договору покладений на Ренійську міську територіальну громаду, а тому прийшов до висновку, що відповідач зобов'язаний був протягом місяця з часу включення об'єкту постановою Кабінету Міністру України від 03.09.2009 № 928 до переліку щойно виявлених об'єктів культурної спадщини укласти охоронний договір на вказаний об'єкт культурної спадщини національного значення з позивачем як органом охорони культурної спадщини.
Надаючи правову оцінку таким висновкам суду першої інстанції та доводам апеляційної скарги колегія суддів виходить з наступного.
Відповідно до ч. ч. 4, 5 ст. 54 Конституції України, культурна спадщина охороняється законом. Держава забезпечує збереження історичних пам'яток та інших об'єктів, що становлять культурну цінність, вживає заходів для повернення в Україну культурних цінностей народу, які перебувають за її межами.
Правові, організаційні, соціальні та економічні відносини у сфері охорони культурної спадщини з метою її збереження, використання об'єктів культурної спадщини у суспільному житті, захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь врегульовано Законом України "Про охорону культурної спадщини".
За приписами статті 1 Закону України "Про охорону культурної спадщини" культурна спадщина - сукупність успадкованих людством від попередніх поколінь об'єктів культурної спадщини;
об'єкт культурної спадщини - визначне місце, споруда (витвір), комплекс (ансамбль), їхні частини, пов'язані з ними рухомі предмети, а також території чи водні об'єкти (об'єкти підводної культурної та археологічної спадщини), інші природні, природно-антропогенні або створені людиною об'єкти незалежно від стану збереженості, що донесли до нашого часу цінність з археологічного, естетичного, етнологічного, історичного, архітектурного, мистецького, наукового чи художнього погляду і зберегли свою автентичність;
пам'ятка культурної спадщини (далі - пам'ятка) - об'єкт культурної спадщини, який занесено до Державного реєстру нерухомих пам'яток України, або об'єкт культурної спадщини, який взято на державний облік відповідно до законодавства, що діяло до набрання чинності цим Законом, до вирішення питання про включення (невключення) об'єкта культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам'яток України;
охорона культурної спадщини - система правових, організаційних, фінансових, матеріально-технічних, містобудівних, інформаційних та інших заходів з обліку (виявлення, наукове вивчення, класифікація, державна реєстрація), запобігання руйнуванню або заподіянню шкоди, забезпечення захисту, збереження, утримання, відповідного використання, консервації, реставрації, ремонту, реабілітації, пристосування та музеєфікації об'єктів культурної спадщини.
Держава забезпечує збереження історичних пам'яток та інших об'єктів, що становлять культурну цінність, вживає заходів для повернення в Україну культурних цінностей народу, які знаходяться за її межами.
Відповідно до статті 14 Закону України "Про охорону культурної спадщини" занесення об'єкта культурної спадщини до Реєстру та внесення змін до нього (вилучення з Реєстру, зміна категорії пам'ятки) провадяться відповідно до категорії пам'ятки:
а) пам'ятки національного значення - постановою Кабінету Міністрів України за поданням центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини протягом одного року з дня одержання подання;
б) пам'ятки місцевого значення - рішенням центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини за поданням відповідних органів охорони культурної спадщини або за поданням Українського товариства охорони пам'яток історії та культури, інших громадських організацій, до статутних завдань яких належать питання охорони культурної спадщини, протягом одного місяця з дня одержання подання.
Об'єкт культурної спадщини до вирішення питання про його реєстрацію як пам'ятки вноситься до Переліку об'єктів культурної спадщини і набуває правового статусу щойно виявленого об'єкта культурної спадщини, про що відповідний орган охорони культурної спадщини в письмовій формі повідомляє власника цього об'єкта або уповноважений ним орган (особу).
Переліки об'єктів культурної спадщини затверджуються рішеннями відповідних органів охорони культурної спадщини.
Порядок обліку об'єктів культурної спадщини визначає центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини.
Центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини видає власнику пам'ятки або уповноваженому ним органу свідоцтво про реєстрацію об'єкта культурної спадщини як пам'ятки.
Центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини надає органу виконавчої влади Автономної Республіки Крим, органам охорони культурної спадщини обласних, Київської та Севастопольської міських, районних державних адміністрацій, відповідним виконавчим органам сільської, селищної, міської ради витяги з Реєстру щодо пам'яток, які розташовані на їхніх територіях.
З матеріалів справи вбачається, що пам'ятка археології національного значення Городище “Орлівка» (“Кам'яна Гора»), яка розташована на захід від с. Орлівка Ізмаїльського району, Одеської області, на території кам'яного кар'єру, занесена до Державного реєстру нерухомих пам'яток України Постановою КМУ від 03.09.2009 № 928, охоронний номер у Державному реєстрі нерухомих пам'яток України 150021-Н.
Постановою Ради Міністрів УРСР № 711 від 02.07.1965 “Про затвердження списку пам'ятників мистецтва, історії та археології Української РСР» городище вперше взято під охорону.
Рішенням виконкому Одеської обласної ради депутатів трудящих № 452 від 11.09.1975 встановлено охоронну зону навколо пам'ятника 2 погонні метри.
Згідно з ч.ч. 1, 2 ст. 24 Закону України "Про охорону культурної спадщини", власник або уповноважений ним орган, користувач зобов'язані утримувати пам'ятку в належному стані, своєчасно провадити ремонт, захищати від пошкодження, руйнування або знищення відповідно до цього Закону та охоронного договору.
Використання пам'ятки повинно здійснюватися відповідно до режимів використання, встановлених органами охорони культурної спадщини, у спосіб, що потребує якнайменших змін і доповнень пам'ятки та забезпечує збереження її матеріальної автентичності, просторової композиції, а також елементів обладнання, упорядження, оздоби тощо.
Статтею 23 Закону України "Про охорону культурної спадщини" передбачено, що усі власники пам'яток, щойно виявлених об'єктів культурної спадщини чи їх частин або уповноважені ними органи (особи) незалежно від форм власності на ці об'єкти зобов'язані укласти з відповідним органом охорони культурної спадщини охоронний договір.
Охоронний договір є актом за участю суб'єкта владних повноважень та співвласника пам'ятки культурної спадщини, має форму договору, визначає взаємні права та обов'язки його учасників у публічно-правовій сфері (реалізація державного управління охороною культурної спадщини) і укладається на підставі ст. 23 Закону. Укладання такого договору відбувається замість видання індивідуального акта органу охорони культурної спадщини, яким покладається на власника зобов'язання щодо забезпечення збереження пам'ятки, щойно виявленого об'єкта культурної спадщини чи її (його) частини.
Укладання охоронних договорів спрямоване на реалізацію державної політики у сфері охорони культурної спадщини. Такими договорами не вирішується питання власності на об'єкт культурної спадщини, а встановлюється режим використання пам'яток та відповідальність за порушення такого режиму.
Таким чином, законом передбачено обов'язкове укладення власником або уповноваженим ним органом, користувачем пам'ятки чи її частини, охоронного договору з відповідним органом культурної спадщини після переходу права власності.
Отже, охоронний договір, укладений на підставі ст. 23 Закону України "Про охорону культурної спадщини", є адміністративним договором.
Частиною 3 ст. 23 Закону України "Про охорону культурної спадщини" передбачено, що порядок укладання охоронних договорів та їхні типові форми затверджуються Кабінетом Міністрів України.
Відповідно до пункту 2 Порядку укладення охоронних договорів на пам'ятки культурної спадщини, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.12.2001 року № 1768 (далі - Порядок №1768) власник пам'ятки чи її частини або уповноважений ним орган (особа) зобов'язаний не пізніше ніж через один місяць з моменту отримання пам'ятки чи її частини у власність або у користування укласти охоронний договір з відповідним органом охорони культурної спадщини.
Обов'язок укладення охоронного договору покладається саме на власника пам'ятки, а не на орган охорони культурної спадщини, та саме від нього повинна виходити ініціатива щодо укладення охоронного договору.
Так, апелянт в апеляційній скарзі вказує, що з паспорту пам'ятки Городище «Орлівка» («Кам'яна Гора») вбачається, що дана пам'ятка є пам'яткою археології, а отже є державною власністю, як і земельна ділянка, на якій вона розташована.
Преамбулою Закону України Про охорону культурної спадщини закріплено, що охорона об'єктів культурної спадщини є одним із пріоритетних завдань органів державної влади та органів місцевого самоврядування.
За дефініцією, наведеною у статті 1 Закону України Про охорону культурної спадщини, пам'ятка культурної спадщини (далі - пам'ятка) - об'єкт культурної спадщини, який занесено до Державного реєстру нерухомих пам'яток України, або об'єкт культурної спадщини, який взято на державний облік відповідно до законодавства, що діяло до набрання чинності цим Законом, до вирішення питання про включення (не включення) об'єкта культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам'яток України.
Частиною 2 ст. 2 Закону України Про охорону культурної спадщини визначено, що археологічний об'єкт культурної спадщини це рештки життєдіяльності людини (нерухомі об'єкти культурної спадщини: городища, кургани, залишки стародавніх поселень, стоянок, укріплень, військових таборів, виробництв, іригаційних споруд, шляхів, могильники, культові місця та споруди, їх залишки чи руїни, мегаліти, печери, наскельні зображення, ділянки історичного культурного шару, поля давніх битв, а також пов'язані з ними рухомі предмети), що містяться під земною поверхнею та під водою і є невідтворним джерелом інформації про зародження і розвиток цивілізації.
Згідно з частинами першою-другою, шостою статті 17 Закону України Про охорону культурної спадщини пам'ятка, крім пам'ятки археології, може перебувати у державній, комунальній або приватній власності. Суб'єкти права власності на пам'ятку визначаються згідно із законом. Усі пам'ятки археології, в тому числі ті, що знаходяться під водою, включаючи пов'язані з ними рухомі предмети, є державною власністю. Такі рухомі предмети підлягають віднесенню до державної частини Музейного фонду України, обліку та збереженню у порядку, визначеному законодавством. Землі, на яких розташовані пам'ятки археології, перебувають у державній власності або вилучаються (викуповуються) у державну власність в установленому законом порядку, за винятком земельних ділянок, на яких розташовуються пам'ятки археології - поля давніх битв.
Отже, діюче законодавство безальтернативно визначає для пам'яток археології та земель, на яких вони розташовані, єдину форму власності - державну, а у випадку, якщо така земельна ділянка не перебуває у державній власності, - остання підлягає обов'язковому вилученню або викупу державою.
За приписами ч. 1 ст. 32 Закону України Про охорону культурної спадщини з метою захисту традиційного характеру середовища окремих пам'яток, їх комплексів (ансамблів), історико-культурних заповідників, історико-культурних заповідних територій навколо них мають встановлюватися зони охорони пам'яток: охоронні зони, зони регулювання забудови, зони охоронюваного ландшафту, зони охорони археологічного культурного шару.
Межі та режими використання зон охорони пам'яток визначаються відповідною науково-проектною документацією і затверджуються відповідним органом охорони культурної спадщини.
Порядок визначення та затвердження меж і режимів використання зон охорони пам'яток та внесення змін до них встановлюється центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини.
При цьому охоронна зона може бути встановлена на земельній ділянці будь-якої категорії, у тому числі сільськогосподарського призначення.
Відповідно до статті 34 Закону України Про охорону культурної спадщини території пам'яток, охоронних зон, заповідників, музеїв-заповідників, охоронювані археологічні території належать до земель історико-культурного призначення, включаються до державних земельних кадастрів, планів землекористування, проектів землеустрою, іншої проектно-планувальної та містобудівної документації.
Таким чином, умовою належності земельної ділянки до земель історико - культурного призначення є розташування на ній об'єктів, передбачених положеннями статті 53 Земельного кодексу України, статті 34 Закону України Про охорону культурної спадщини.
Як вбачається з листа Ренійської міської ради Ізмаїльського району Одеської області від 01.12.2023 № 38/4737-4809 земельна ділянка, на якій розташовано об'єкт культурної спадщини Городище “Орлівка» (Кам'яна гора) являє собою несформовану земельну ділянку право власності якої не визначено, можлива орієнтована плаща ділянки складає 11,0000 га.
Відповідно до абз. 10 п. 24 Розділу X “Перехідні положення» Земельного кодексу України інші земельні ділянки та землі, не сформовані у земельні ділянки, переходять у комунальну власність з дня набрання чинності цим пунктом (набрання чинності 27.05.2021).
Таким чином, несформована земельна ділянка, на якій розташоване Городище “Орлівка» (“Кам'яна Гора»), на теперішній час перебуває у власності Ренійської міської територіальної громади, а отже обов'язок щодо укладання охоронного договору покладений на Ренійську міську територіальну громаду, а тому доводи апелянта в цій частині є безпідставними.
Отже доводи апеляційної скарги не спростовують висновки суду першої інстанції і зводяться до переоцінки встановлених судом обставин справи.
За таких обставин, доводи апеляційної скарги висновків суду першої інстанції не спростовують, рішення суду першої інстанції є законним та обґрунтованим, а викладені в апеляційній скарзі доводи відповідача не свідчать про порушення судом норм матеріального чи процесуального права, які могли б призвести до неправильного вирішення справи.
Відповідно до п.58 рішення Європейського суду з прав людини у справі "Серявін та інші проти України" від 10.02.2010 р., заява 4909/04, Суд повторює, що згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі "Руїс Торіха проти Іспанії" від 09.12.1994 року, серія A, № 303-A, п.29).
Отже, при ухваленні оскаржуваного рішення судом першої інстанції було дотримано всіх вимог законодавства, а тому підстав для його скасування немає.
З підстав визначених статтею 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Керуючись ст. ст. 308, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 328 КАС України, колегія суддів, -
Апеляційну скаргу Ренійської міської ради Ізмаїльського району Одеської області залишити без задоволення.
Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 04 лютого 2025 року залишити без змін.
Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню в касаційному порядку до Верховного Суду не підлягає, за винятком випадків, перелічених у пункті 2 частини 5 статті 328 КАС України.
Повний текст судового рішення виготовлений 06 травня 2025 року.
Головуючий суддя: О.В. Лук'янчук
Суддя: А.І. Бітов
Суддя: І.Г. Ступакова