23 квітня 2025 року м. Дніпросправа № 340/7444/23
(суддя Черниш О.А., м. Кропивницький)
Третій апеляційний адміністративний суд
у складі колегії суддів: головуючого - судді Чередниченка В.Є. (доповідач),
суддів: Шальєвої В.А., Іванова С.М.,
розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу за апеляційною скаргою заступника керівника Голованівської окружної прокуратури на ухвалу Кіровоградського окружного адміністративного суду від 17 лютого 2025 року про залишення без розгляду позовної заяви у справі №340/7444/23 за позовом заступника керівника Голованівської окружної прокуратури в інтересах Держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Кіровоградській області до Заваллівської селищної ради Голованівського району Кіровоградської області про визнання протиправною бездіяльності та зобов'язання вчинити певні дії,-
Заступник керівника Голованівської окружної прокуратури 04 вересня 2023 року звернувся до суду в інтересах Держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Кіровоградській області з позовом до Заваллівської селищної ради Голованівського району Кіровоградської області згідно з яким просить:
- визнати протиправною бездіяльність Заваллівської селищної ради щодо неприведення у стан готовності захисної споруди (протирадіаційного укриття) №41576, що знаходиться за адресою: Кіровоградська область, смт. Завалля, вул. Лєрмонтова 4, з метою використання її за призначенням відповідно до Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту, затверджених наказом Міністерства внутрішніх справ України №579 від 09.07.2018 року;
- зобов'язати Заваллівську селищну раду привести у стан готовності захисну споруду (протирадіаційне укриття) №41576, що знаходиться за адресою: Кіровоградська область, смт. Завалля, вул. Лєрмонтова 4, з метою використання її за призначенням відповідно до Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту, затверджених наказом Міністерства внутрішніх справ України №579 від 09.07.2018 року.
Позов обґрунтовано тим, що під час виконання прокурорських повноважень встановлено, що на території Заваллівської територіальної громади знаходиться захисна споруда цивільного захисту - протирадіаційне укриття №41576, власником якої є Заваллівська селищна рада. Відповідач всупереч статті 32 Кодексу цивільного захисту України тривалий час не вживає заходи щодо утримання цієї захисної споруди у повній готовності до використання за призначенням та не усуває недоліки, виявлені за результатами оцінки стану готовності захисної споруди. Ця бездіяльність відповідача порушує інтереси держави у сфері підготовки країни до оборони в умовах воєнного стану, що стало підставою для звернення на підставі статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурора до суду з цим позовом.
Ухвалою Кіровоградського окружного адміністративного суду від 17 лютого 2025 року позовну заяву залишено без розгляду.
Ухвала суду мотивовано тим, що прокурор належним чином не обґрунтував підстави звернення до суду з позовом у цій справі, а тому позов слід залишити без розгляду відповідно до пунктів 1, 2 частини 1 статті 240 КАС України (як такий, що поданий особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності/підписаний особою, яка не має права його підписувати).
Не погодившись з ухвалою суду першої інстанції заступник керівника Голованівської окружної прокуратури, зазначаючи про порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, оскаржив її в апеляційному порядку. Просить скасувати ухвалу суду першої інстанції та направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Апеляційна скарга фактично обґрунтована тим, що прокурором при подачі позовної заяви у цій справі було враховано правову позицію Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, викладену у постанові від 03.10.2018 у справі № 826/12192/16 та у постанові від 25.07.2019 у справі № 820/5164/15, а також висновок, викладений у постанові Великої Палати Верховного Суду від 15.05.2019 у справі № 820/4717/16 у подібних правовідносинах. Зокрема, Велика Палата Верховного Суду у постанові від 15.05.2019 у справі № 820/4717/16 виснувала про наявність у прокурора права на звернення до суду з такими позовами в інтересах держави в особі територіального органу ДСНС, випадків відступлення від якої не встановлено.
Перевіривши законність та обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів апеляційної скарги, обговоривши доводи апеляційної скарги, дослідивши матеріали справи, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.
Правові засади організації і діяльності прокуратури України визначені Законом України від 14 жовтня 2014 року №1697-VII (далі - Закон України «Про прокуратуру»), статтею 1 якого установлено, що прокуратура України становить єдину систему, яка в порядку, передбаченому цим Законом, здійснює встановлені Конституцією України функції з метою захисту прав і свобод людини, загальних інтересів суспільства та держави.
Абзацами 1, 2 частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» передбачено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.
Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва (абзаци 1, 2 частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру»).
Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб'єктом владних повноважень (абзац 3 частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру»).
Аналіз положень частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 2) у разі відсутності такого органу.
У першому випадку прокурор набуває права на представництво, якщо відповідний суб'єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.
Нездійснення такого захисту проявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб'єкта владних повноважень, коли він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але, всупереч цим інтересам, за захистом до суду не звертається.
Водночас здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неефективною.
Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, серед іншого, включає досудове з'ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їхнього захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
Суд зазначає, що захищати інтереси держави повинні, насамперед, відповідні суб'єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, зокрема, замінює відповідного суб'єкта владних повноважень в судовому провадженні у разі, якщо той, усупереч закону, не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен зазначити, а суд - перевірити, причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб'єктом і які є підставами для звернення прокурора до суду. Прокурор не може вважатися альтернативним суб'єктом звернення до суду і замінювати належного суб'єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.
Такий висновок узгоджується з правовою позицією, викладеною Верховним Судом у постановах від 25.04.2018 у справі № 806/1000/17, від 19.07.2018 у справі № 822/1169/17, від 13.05.2021у справі № 806/1001/17 та Великою Палатою Верховного Суду від 13.02.2019 у справі № 826/13768/16, від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18.
У справі, що розглядається, як на підставу для звернення до суду прокурор посилався на частину третю та четверту статті 23 Закону України «Про прокуратуру», статтю 28 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» й зазначив, що Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Кіровоградській області як спеціально уповноважений орган на здійснення контролю за утриманням і станом готовності споруд цивільного захисту, не вживав заходів, спрямованих на зобов'язання балансоутримувача привести зазначену захисну споруду у стан готовності.
Отже, у позовній заяві прокурор зазначив, що суб'єктом владних повноважень, який мав би бути позивачем у цій справі, є Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Кіровоградській області. Але, з огляду на його бездіяльність, інтереси держави ним не захищаються, тому із цим позовом звертається саме прокурор.
Суд зазначає, що питання щодо повноважень прокурора звернутися до суду з відповідним позовом в інтересах держави в особі органу ДСНС уже досліджувалося Верховним Судом у справах №520/16197/23, №400/10777/23, №480/8807/23.
Як і в цій справі, у вищезазначених справах прокурор звернувся до суду в інтересах держави в особі одного з територіальних органів ДСНС з позовом до балансоутримувача з вимогами привести захисну споруду у належний стан.
Прокурор обґрунтовував підставу для представництва інтересів держави бездіяльністю територіального органу ДСНС, який би мав звернутися до суду самостійно як спеціальний орган, до повноважень якого належить контроль за станом захисних споруд.
Позов також було залишено без розгляду з тих самих мотивів, а саме: відсутності у територіальних органів ДСНС права на звернення до суду з позовами щодо приведення захисних споруд у стан готовності, що виключає подання таких позовів прокурором в особі територіального органу ДСНС.
Схожими у цій справі та у справах №520/16197/23, №400/10777/23, №480/8807/23 також були доводи, які стали підставою для відкриття касаційного провадження. У справі № 520/16197/23 прокурор наполягав на тому, що територіальні органи ДСНС з прийняттям Закону України від 06.10.2022 № 2655-IX, яким внесено зміни до пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України, уповноважені звертатися до адміністративного суду з позовами, що випливають з їхньої компетенції.
У постановах від 23.01.2025 у справі № 520/16197/23 та від 30.01.2025 у справі № 400/10777/23 Верховний Суд, проаналізувавши законодавчі положення щодо обсягу повноважень ДСНС у питанні реалізації державної політики щодо створення, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту, дійшов висновку, що законодавець у відповідних профільних нормативно-правових актах не наділив ДСНС правом на звернення до суду із позовом щодо приведення у стан готовності захисних споруд та, відповідно, правом на оскарження бездіяльності балансоутримувачів щодо допущеного неналежного стану таких захисних споруд.
Як зазначив Верховний Суд у постанові від 30.01.2025 у справі № 400/10777/23, Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розмежування повноважень між центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері цивільного захисту, та центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту» від 21.04.2021 №2228-IX із Кодексу цивільного захисту України виключено статтю 67 «Повноваження центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки».
Водночас указаним Законом Кодекс цивільного захисту України доповнено статтею 17-1 «Повноваження центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту», згідно з пунктами 16, 48, 51 якої такий суб'єкт владних повноважень:
- реалізує державну політику з питань створення, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту, ведення обліку таких споруд (пункт 16 статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України);
- звертається до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об'єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, у разі якщо такі порушення створюють загрозу життю та/або здоров'ю людей (пункт 48 Кодексу цивільного захисту України);
- перевіряє стан дотримання вимог законодавства у сфері цивільного захисту та складає відповідні акти (пункт 51 Кодексу цивільного захисту України).
З 29.10.2022 набрали чинності норми Закону України від 06.10.2022 №2655-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо перших кроків дерегуляції бізнесу шляхом страхування цивільної відповідальності», яким пункт 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України після слів «адміністративного суду щодо» доповнено словами «допущення уповноважених посадових осіб до проведення планових або позапланових перевірок (у разі їх недопущення з підстав інших, ніж передбачені Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»), а також щодо», а після слів «здоров'ю людей» - словами «з інших підстав, визначених законом».
Незважаючи на вказані зміни у Кодексі цивільного захисту України, норми Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16.12.2015 №1052 (далі - Положення №1052), на момент звернення прокурора до суду, змінені не були.
На час виникнення спірних правовідносин механізм створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту (далі - захисні споруди), у тому числі споруд подвійного призначення та найпростіших укриттів, та ведення його обліку визначався Порядком, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 10.03.2017 №138 (далі - Порядок №138).
За визначенням, наведеним у пункті 3 Порядку №138, балансоутримувачі захисних споруд - це власники, користувачі, юридичні особи, на балансі яких перебувають захисні споруди (у тому числі споруди, що не увійшли до їх статутних капіталів у процесі приватизації (корпоратизації); а утримання захисних споруд - це комплекс заходів організаційного, матеріально-технічного, інженерного, фінансового та іншого характеру, що спрямовані на забезпечення готовності захисних споруд до використання за призначенням.
Згідно з пунктом 12 Порядку №138 (у редакції, чинній на час звернення до суду з цим позовом) здійснення контролю за готовністю захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням забезпечує ДСНС разом з відповідними органами та підрозділами цивільного захисту, місцевими держадміністраціями.
Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов'язки та відповідальність суб'єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) установлені Законом України від 05.04.2007 № 877-V «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (далі - Закон №877-V).
Саме в цьому Законі наведені види та форми заходів державного нагляду (контролю), зокрема у вигляді планових і позапланових заходів, які здійснюються у формі перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та в інших формах, визначених законом (стаття 1 Закону №877-V).
Проте самостійне звернення до суду органу ДСНС з вимогами до суб'єкта господарювання як захід контролю Законом № 877-V не передбачено.
Аналогічний висновок Верховним Судом сформовано і в постанові від 23.01.2025 у справі № 520/16197/23, у якій Суд указав, що на відміну від попередньої редакції норми статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України її чинна редакція (з 29.10.2022) передбачає право ДСНС на звернення до суду також і з інших підстав, визначених законом.
За висновком Верховного Суду, коло правовідносин, у яких територіальний орган ДСНС може бути позивачем, хоча і розширилося, проте потребує чіткої кореляції із положенням закону, який би передбачив відповідний випадок, за якого ДСНС може подати до суду позовну заяву.
У контексті викладеного, Верховний Суд звернув увагу на загальні вимоги до здійснення державного нагляду (контролю), передбачені статтею 4 Закону №877-V, відповідно до частини четвертої якої орган державного нагляду (контролю) не може здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності, якщо закон прямо не уповноважує такий орган на здійснення державного нагляду (контролю) у певній сфері господарської діяльності та не визначає повноваження такого органу під час здійснення державного нагляду (контролю).
Указані норми, за висновком Верховного Суду, також визначають прямий зв'язок між законодавчим положенням і повноваженням контролюючого органу здійснювати той чи інший вид державного нагляду за діяльністю суб'єктів господарювання.
Аналогічні висновки щодо відсутності у ДСНС, а, як наслідок, і в прокурора в особі ДСНС повноважень на звернення до суду з позовом до балансоутримувача захисної споруди щодо приведення її у належний стан були викладені Верховним Судом також у постановах від 24.01.2025 у справі №520/13228/23, у справі № 520/30126/23, від 30.01.2025 у справі № 560/17801/23, від 30.01.2025 у справі №400/4928/22, від 30.01.2025 у справі №420/22304/23.
На підставі аналізу зазначених норм законодавства та висновків Верховного Суду, викладених у справах №520/16197/23, №400/10777/23, №480/8807/23 та інших, колегія суддів вважає, що Кодекс цивільного захисту України не передбачає повноважень територіального органу ДСНС на звернення до суду із заявленими позовними вимогами.
Посилання скаржника на те, що судом першої інстанції не враховано правового висновку Великої Палати Верховного Суду, викладеного у постанові від 15.05.2019 у справі № 820/4717/16, за позовом керівника Харківської місцевої прокуратури №5 в інтересах держави в особі ГУ ДСУНС у Харківській області про зобов'язання відповідача привести захисну споруду цивільного захисту (сховище) № 78600 у належний стан, придатний для використання за цільовим призначенням (готовність до укриття населення), колегія суддів вважає помилковим, з огляду на таке.
Як вбачається з ухвали Верховного Суду від 29.11.2018 та постанови Великої Палати Верховного Суду від 15.05.2019 у справі № 820/4717/16, указаний спір був переданий на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини шостої статті 346 КАС України - через оскарження судового рішення з підстав порушення правил предметної підсудності.
Велика Палата Верховного Суду, розглянувши справу, погодилася з висновками судів першої та апеляційної інстанцій, що спір є публічно-правовим і підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.
Проте правова позиція у справі № 820/4717/16 була сформована Великою Палатою Верховного Суду з урахуванням положень статті 67 Кодексу цивільного захисту України, яка на час звернення з цим позовом утратила чинність на підставі Закону України від 21 квітня 2022 року №2228-IX.
Слід зазначити й про те, що на момент звернення прокурора із позовом в інтересах держави у справі №820/4717/16 діяльність органів прокуратури була врегульована розділом VII (статті 121 - 123) Конституції України (на час подання цього позову розділом VIIІ, стаття 131-1) та статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», яка відрізняється від редакції цієї статті, чинної на момент звернення прокурора із цим позовом.
Враховуючи зазначене, суд апеляційної інстанції вважає, що обставини справи №820/4717/16 (проведення органами ДСНС перевірки, внесення позивачу припису, накладення адміністративного штрафу, невиконання відповідачем вимог припису) є відмінними від обставин цієї справи.
Отже, фактичні обставини у справі № 820/4717/16 та їхнє нормативно-правове регулювання є відмінними від цієї справи, а тому і висновки суду у справі №820/4717/16 не є релевантними до цієї справи.
З огляду на викладене, прокурор у позовній заяві визначив орган, в особі якого він звернувся до суду та захищає інтереси держави, який не має самостійного права на звернення із цим позовом, тобто не може набути статусу позивача, а тому суд першої інстанції враховуючи положення частини 1 статті 240 КАС України правильно залишив позов без розгляду.
На підставі зазначеного, суд апеляційної інстанції вважає, що суд першої інстанції під час розгляду цієї справи об'єктивно, повно та всебічно дослідив обставини, які мають суттєве значення для вирішення справи, дав їм правильну юридичну оцінку і ухвалив законне, обґрунтоване рішення без порушень норм матеріального та процесуального права, доводи апеляційної скарги висновків суду не спростовують, тому ухвалу суду першої інстанції необхідно залишити без змін, а апеляційну скаргу без задоволення.
Керуючись: пунктом 1 частини 1 статті 315, статтями 316, 321, 322, 327, 329 КАС України, Третій апеляційний адміністративний суд, -
Апеляційну скаргу заступника керівника Голованівської окружної прокуратури - залишити без задоволення, а ухвалу Кіровоградського окружного адміністративного суду від 17 лютого 2025 року у справі №340/7444/23 - без змін.
Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду за наявності підстав, передбачених пунктом 2 частини 5 статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України.
Повне судове рішення складено 23 квітня 2025 року.
Головуючий - суддя В.Є. Чередниченко
суддя В.А. Шальєва
суддя С.М. Іванов