20 березня 2025 року
м. Київ
справа № П/990/64/24
провадження № 11-328заі24
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Кривенди О. В.,
суддів Банаська О. О., Булейко О. Л., Власова Ю. Л., Воробйової І. А., Губської О. А., Єленіної Ж. М., Кишакевича Л. Ю., Короля В. В., Кравченка С. І., Мазура М. В., Пількова К. М., Погрібного С. О., Ступак О. В., Ткача І. В., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Усенко Є. А., Шевцової Н. В.
розглянула в порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 (ОСОБА_1), який діє через адвоката Сугоняка Юрія Павловича, на рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 04 грудня 2024 року (судді Хохуляк В. В., Васильєва І. А., Гончарова І. А., Дашутін І. В., Юрченко В. П.) в адміністративній справі № П/990/64/24 за позовом ОСОБА_1 (ОСОБА_1) до Президента України Зеленського Володимира Олександровича, за участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача: Ради національної безпеки і оборони України (далі - РНБО), Служби безпеки України (далі ? СБУ), про визнання протиправним і нечинним Указу Президента України від 07 грудня 2023 року № 813/2023 в частині та
1. ОСОБА_1 звернувся до Верховного Суду як суду першої інстанції з адміністративним позовом до Президента України Зеленського В. О., у якому (з урахуванням уточненої позовної заяви) просив:
- визнати протиправним і нечинним Указ Президента України від 07 грудня 2023 року № 813/2023 «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 07 грудня 2023 року «Про застосування та внесення змін до персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» (далі - Указ № 813/2023) у частині введення в дію персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) щодо громадянина Федеративної Республіки Німеччина ОСОБА_1 (ОСОБА_1), а саме пункт 182 додатка 1 до рішення РНБО від 07 грудня 2023 року «Про застосування та внесення змін до персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)»;
- скасувати частково Указ № 813/2023 у частині введення в дію персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) щодо громадянина Федеративної Республіки Німеччина ОСОБА_1 (ОСОБА_1), а саме пункт 182 додатка 1 до рішення РНБО від 07 грудня 2023 року «Про застосування та внесення змін до персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)».
2. На обґрунтування позовних вимог посилався на те, що Президент України ухвалив спірний Указ всупереч положенням Конституції України, а також практиці тлумачення й застосування положень статті 1 Протоколу 1 до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція).
3. Твердив, що в оскаржуваній частині Указ Президента як рішення суб'єкта владних повноважень не відповідає критеріям, визначеним у частині другій статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), та суперечить нормам частин першої та другої статті 3 Закону України від 14 серпня 2014 року № 1644-VІІ «Про санкції» (у редакції, чинній на час виникнення спірних відносин; далі - Закон № 1644-VІІ), оскільки санкції до громадянина Федеративної Республіки Німеччина ОСОБА_1 застосовані за відсутності визначених цим Законом підстав та суперечать нормативно встановленим принципам їх застосування.
4. Вважав, що він не може розглядатися як суб'єкт, який здійснює терористичну діяльність, оскільки відповідно до статей 23, 24 Закону України від 20 березня 2003 року № 638-IV «Про боротьбу з тероризмом» особи, винні у терористичній діяльності, притягуються до кримінальної відповідальності. У свою чергу, Офіс Генерального прокурора на адвокатський запит відповів, що кримінальні провадження, у яких містяться дані про притягнення ОСОБА_1 до кримінальної відповідальності як підозрюваного, не встановлені. Принцип невинуватості закріплений положеннями частини першої статті 11 Загальної декларації прав людини, що також узгоджується з практикою Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) у низці рішень.
5. Отже, таких підстав, як дії іноземної фізичної особи ОСОБА_1, які створюють реальні та/або потенційні загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, сприяють терористичній діяльності та/або порушують права і свободи людини і громадянина, інтереси суспільства та держави, призводять до окупації території, експропріації чи обмеження права власності, завдання майнових втрат, створення перешкод для сталого економічного розвитку, повноцінного здійснення громадянами України належних їм прав і свобод, з якими Закон № 1644-VІІ пов'язує можливість застосування санкцій, -немає, як і немає будь-яких доказів вчинення зазначених дій ОСОБА_1 взагалі.
6. Також зазначав, що рішення РНБО від 07 грудня 2023 року не містить нормативних та фактичних підстав для застосування санкцій, як і жодних мотивів, які спонукали ухвалити таке рішення.
7. Мовив і про те, що він не був повідомлений про вчинення дій, які становлять загрозу національній безпеці, або інших дій, які є підставою застосування санкцій, як і про те, що стосовно нього розглядається питання про застосування санкцій. Таким чином, позивач був позбавлений можливості висловити свою позицію особисто або через представника з приводу звинувачень чи підозр, які слугували СБУ та РНБО приводом для включення позивача до санкційного списку.
8. На думку позивача, при виданні спірного Указу Президента не дотримано принципів пропорційності та необхідності, а також порушено права особи на участь у прийнятті рішення, що вказує на протиправний характер обмежувальних заходів, які застосовано до позивача.
9. Наголошував позивач і на тому, що безпідставне застосування до нього санкцій може мати наслідком порушення статті 1 Протоколу 1 до Конвенції. Безпідставне застосування санкцій до позивача грубо порушує його права на мирне володіння та розпорядження майном, гарантоване українським та міжнародним законодавством.
Короткий зміст рішення суду попередньої інстанції
10. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду рішенням від 04 грудня 2024 року у задоволенні позову відмовив.
11. Цей суд дійшов висновку, що, видаючи оспорюваний Указ в оскаржуваній частині, Президент України реалізував конституційні повноваження у порядку та на підставі законодавства України, з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване рішення, тобто пропорційно.
12. Суд установив, що СБУ звернулась до РНБО з пропозиціями про застосування, у тому числі до позивача, обмежувальних заходів (санкцій), передбачених Законом № 1644-VІІ, з метою невідкладного та ефективного реагування на потенційні загрози національним інтересам і безпеці держави.
13. РНБО підтримала внесені СБУ пропозиції щодо застосування санкцій, про що прийняла відповідне рішення. Відтак Президент України, видавши зазначений Указ, реалізував владні управлінські функції в межах власних конституційних повноважень.
14. Оскаржуваним Указом Президента України введено в дію рішення РНБО про застосування санкцій до фізичних осіб згідно з додатком, зокрема і до позивача.
Короткий зміст та обґрунтування заявлених в апеляційній скарзі вимог
15. Не погодившись із таким судовим рішенням, ОСОБА_1 подав апеляційну скаргу, в якій просить його скасувати та ухвалити нове рішення - про задоволення позовних вимог.
16. Прохання мотивує доводами, частково подібними до тих, що висловлені в позовній заяві і були предметом оцінки суду першої інстанції.
17. Вважає, що у цій справі має місце неповне з'ясування обставин, які мають вирішальне значення для вирішення цієї справи, оскільки, з погляду скаржника, суд першої інстанції як орган повної юрисдикції не скористався своїми повноваженнями та провів формальний розгляд справи без встановлення фактуальної основи достовірності порушень позивача, які стали підставою для застосування санкцій.
18. Наголошує, що докази, які досліджувалися судом та покладені в основу оскаржуваного рішення, викладені російською та англійською мовами і надані позивачем без їх перекладу на державну мову. Тому суд не мав права посилатися в своєму рішенні на ці докази.
19. Далі апелянт наводить пояснення та детальний аналіз доказів, які, з його погляду, переконливо свідчать, що він не вчиняв дії, які є підставою для застосування санкцій.
20. На підставі викладеного скаржник просить скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове - про задоволення позову.
21. В додаткових поясненнях наголошує на формальному та непрозорому підході до накладення санкцій і при здійсненні судового контролю, що не відповідає практиці ЄСПЛ та порушує принцип правової визначеності.
Позиція інших учасників справи
22. Президент України у відзиві на апеляційну скаргу просить залишити її без задоволення, а рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 04 грудня 2024 року - без змін.
23. Посилається на те, що чинне законодавство України не містить положень, які б встановлювали обов'язок вказувати підстави для застосування санкцій у відповідному рішенні РНБО або указі Президента України про введення такого рішення в дію. Чинним законодавством чітко встановлено, що Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України, Національний банк України, СБУ відповідно до статті 5 Закону № 1644-VІІвносять пропозиції РНБО щодо застосування, скасування та внесення змін до санкцій виключно за наявності достатніх підстав.
24. Санкції до позивача застосовано РНБО за результатами розгляду пропозицій СБУ. РНБО було розглянуто та підтримано відповідні пропозиції. У подальшому, після надходження в установленому порядку на ім'я глави держави відповідних матеріалів, Президент України в межах реалізації приписів Конституції України, Закону № 1644-VІІ видав Указ № 813/2023.
25. Отже, як зазначає відповідач, цей Указ прийнято на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією і законами України.
26. Посилається на правову позицію Великої Палати Верховного Суду, викладену у постанові від 13 січня 2021 року у справі № 9901/405/19 (провадження № 11-203заі20), згідно з якою судовий контроль за рішенням Президента України про введення в дію рішення РНБО є обмеженим, оскільки суд, з одного боку, не може за Президента повторно оцінити наявність та достатність підстав для введення таких санкцій в межах його дискреції (що означало б порушення принципу розподілу влади), але, з іншого боку, суд може перевірити дотримання меж такої дискреції та процедури введення санкцій.
27. Зазначає, що застосування санкцій до позивача рішенням РНБО, введеним у дію оскаржуваним Указом, ґрунтується на принципах пропорційності, відповідності меті, ефективності, правової визначеності, а також здійснено у зв'язку з наявністю достатніх підстав, визначених статтею 3 Закону № 1644-VІІ. Втручання у право мирного володіння майном позивача має легітимну мету забезпечити контроль за власністю особи, яка може нести потенційну загрозу національним інтересам України. Вказаний контроль є необхідним для ефективного реагування держави на загрози її безпеці.
28. Звертає увагу, що позивач неправильно трактує норми Закону № 1644-VII, за яким санкції не є видом відповідальності за вчинені порушення, а є спеціальними економічними та іншими обмежувальними заходами, які застосовуються з метою невідкладного та ефективного реагування не лише на наявні, але й на потенційні загрози національним інтересам та національній безпеці України.
29. СБУ у своєму відзиві просить залишити апеляційну скаргу без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін.
30. Посилається на те, що підставою для включення позивача до «санкційного» списку слугувала сукупність зібраної СБУ з різних джерел інформації (яка була підтверджена відповідними документальними доказам та свідчила про існування об'єктивних обставин), що в сукупності за своїми зовнішніми ознаками та проявами давала переконливі підстави говорити про причетність та участь позивача у діяльності, яка становила реальні або потенційні загрози національним інтересам.
31. Наголошує, що санкції не є видом юридичної відповідальності, а тому запровадження спеціальних обмежувальних заходів (санкцій) до позивача не ставить йому за провину діяння, визначене законом як правопорушення, зокрема такого, яке тягне кримінальну відповідальність.
32. Щодо стверджуваного апелянтом порушення процедури прийняття оскаржуваного Указу Президента України зазначає, що Президент України, РНБО та СБУ, враховуючи потребу невідкладного та ефективного реагування на наявні та потенційні загрози, використали свої повноваження з належною метою, що відповідає Закону № 1644-VІІ, - захисту національних інтересів, національної безпеки, суверенітету і територіальної цілісності України, протидії терористичній діяльності, а також запобігання порушенню, відновлення порушених прав, свобод та законних інтересів громадян України, суспільства та держави.
33. Вважає, що суд першої інстанції, дослідивши всі докази у справі, з дотриманням норм матеріального і процесуального права прийняв законне рішення.
Рух апеляційної скарги
34. Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 16 січня 2025 року відкрила провадження за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 04 грудня 2024 року, а ухвалою від 19 лютого 2025 року призначила справу до розгляду в порядку письмового провадження на 20 березня 2025 року.
Обставини справи, установлені судом першої інстанції
35. Указом № 813/2023 введено в дію рішення РНБО від 07 грудня 2023 року «Про застосування та внесення змін до персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)», яким підтримано внесені СБУ пропозиції щодо застосування та внесення змін до персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій). Застосовано персональні спеціальні економічні та інші обмежувальні заходи (санкції) до: фізичних осіб - згідно з додатком 1, юридичних осіб - згідно з з додатком 2.
36. Згідно з пунктом 182 додатка 1 до рішення РНБО від 07 грудня 2023 року «Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» до ОСОБА_1 (ОСОБА_1), ІНФОРМАЦІЯ_1 , громадянина Федеративної Республіки Німеччина, було вирішено застосувати такі персональні спеціальні економічні та інші обмежувальні заходи (санкції):
1) блокування активів - тимчасове позбавлення права користуватися та розпоряджатися активами, що належать фізичній або юридичній особі, а також активами, щодо яких така особа може прямо чи опосередковано (через інших фізичних або юридичних осіб) вчиняти дії, тотожні за змістом здійсненню права розпорядження ними;
2) обмеження торговельних операцій (повне припинення);
3) обмеження, часткове чи повне припинення транзиту ресурсів, польотів та перевезень територією України (повне припинення);
4) запобігання виведенню капіталів за межі України;
5) зупинення виконання економічних та фінансових зобов'язань;
6) заборона участі у приватизації, оренді державного майна резидентами іноземної держави та особами, які прямо чи опосередковано контролюються резидентами іноземної держави або діють в їх інтересах.
37. Строк застосування - п'ять років.
38. Вважаючи Указ № 813/2023 в частині введення у дію позиції № 182 додатка 1 до рішення РНБО від 07 грудня 2023 року таким, що підлягає скасуванню, через свого представника звернувся з позовом до Верховного Суду як суду першої інстанції.
Релевантні джерела права й акти їх застосування. Оцінка висновку суду, рішення якого переглядається, та аргументів учасників справи
39. Велика Палата Верховного Суду, перевіривши доводи, якими апелянт обґрунтовує вимоги своєї скарги, в аспекті встановлених обставин виходить з такого.
40. Згідно із частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
41. За правилами частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом, зокрема, визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень.
42. Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
43. Відповідно до частини другої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
44. Згідно зі статтею 102 Конституції України Президент України є главою держави і виступає від її імені. Президент України є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина.
45. Позаяк Президент України є органом державної влади [в одній особі], то це означає, що глава держави зобов'язаний діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені не тільки Конституцією, але й законами України.
46. За приписами пункту 1 частини першої статті 106 Конституції України Президент України забезпечує державну незалежність, національну безпеку і правонаступництво держави.
47. На підставі пунктів 1, 18 частини першої статті 106 Конституції України Президент України забезпечує державну незалежність, національну безпеку і правонаступництво держави, а також очолює РНБО.
48. Статтею 107 Конституції України визначено, що РНБО є координаційним органом з питань національної безпеки і оборони при Президентові України. РНБО координує і контролює діяльність органів виконавчої влади у сфері національної безпеки і оборони. Головою РНБО є Президент України. Персональний склад РНБО формує Президент України. До складу РНБО за посадою входять Прем'єр-міністр України, Міністр оборони України, Голова СБУ, Міністр внутрішніх справ України, Міністр закордонних справ України. У засіданнях РНБО може брати участь Голова Верховної Ради України. Рішення РНБО вводяться в дію указами Президента України. Компетенція та функції РНБО визначаються законом.
49. Правові засади організації та діяльності РНБО, її склад, структуру, компетенцію і функції визначає Закон України від 5 березня 1998 року № 183/98-ВР «Про Раду національної безпеки і оборони України» (далі - Закон № 183/98-ВР).
50. Відповідно до частин першої, третьої та четвертої статті 10 Закону № 183/98?ВР рішення РНБО приймаються не менш як двома третинами голосів її членів та вводяться в дію указами Президента України. Рішення РНБО, введені в дію указами Президента України, є обов'язковими до виконання органами виконавчої влади.
51. Відповідно до частини першої статті 1 Закону № 1644-VII з метою захисту національних інтересів, національної безпеки, суверенітету і територіальної цілісності України, протидії терористичній діяльності, а також запобігання порушенню, відновлення порушених прав, свобод та законних інтересів громадян України, суспільства та держави можуть застосовуватися спеціальні економічні та інші обмежувальні заходи (далі - санкції).
52. У частині другій статті 1 Закону № 1644-VII визначено коло суб'єктів, до яких з боку України можуть застосовуватися санкції. Так, санкції можуть застосовуватися по відношенню до іноземної держави, іноземної юридичної особи, юридичної особи, яка знаходиться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи - нерезидента, іноземців, осіб без громадянства, а також суб'єктів, які здійснюють терористичну діяльність.
53. Підстави та принципи застосування санкцій передбачені у статті 3 Закону № 1644-VII.
54. Згідно із частиною першою зазначеної статті підставами для застосування санкцій є:
1) дії іноземної держави, іноземної юридичної чи фізичної особи, інших суб'єктів, які створюють реальні та/або потенційні загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, сприяють терористичній діяльності та/або порушують права і свободи людини і громадянина, інтереси суспільства та держави, призводять до окупації території, експропріації чи обмеження права власності, завдання майнових втрат, створення перешкод для сталого економічного розвитку, повноцінного здійснення громадянами України належних їм прав і свобод;
2) резолюції Генеральної Асамблеї та Ради Безпеки Організації Об'єднаних Націй;
3) рішення та регламенти Ради Європейського Союзу;
4) факти порушень Загальної декларації прав людини, Статуту Організації Об'єднаних Націй.
55. Застосування санкцій ґрунтується на принципах законності, прозорості, об'єктивності, відповідності меті та ефективності (частина друга статті 3 Закону № 1644-VII).
56. Підставою для застосування санкцій також є вчинення іноземною державою, іноземною юридичною особою, юридичною особою, яка знаходиться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи - нерезидента, іноземцем, особою без громадянства, а також суб'єктами, які здійснюють терористичну діяльність, дій, зазначених у пункті 1 частини першої цієї статті, стосовно іншої іноземної держави, громадян чи юридичних осіб останньої (частина третя статті 3 Закону № 1644-VII).
57. Види санкцій, порядок їх застосування, скасування та внесення до них змін визначені статтями 4 та 5 Закону № 1644-VII.
58. Згідно із частиною першою статті 5 Закону № 1644-VII пропозиції щодо застосування, скасування та внесення змін до санкцій виносяться на розгляд РНБО Верховною Радою України, Президентом України, Кабінетом Міністрів України, Національним банком України, СБУ.
59. Рішення щодо застосування, скасування та внесення змін до санкцій щодо окремих іноземних юридичних осіб, юридичних осіб, які знаходяться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи - нерезидента, іноземців, осіб без громадянства, а також суб'єктів, які здійснюють терористичну діяльність (персональні санкції), передбачених пунктами 1, 2-21, 23-25 частини першої статті 4 цього Закону, приймається РНБО та вводиться в дію указом Президента України. Відповідне рішення набирає чинності з моменту видання указу Президента України і є обов'язковим до виконання (частина третя статті 5 Закону № 1644-VII).
60. За приписами частин шостої та сьомої зазначеної статті рішення про внесення змін до санкцій приймається органом, що прийняв рішення про їх застосування відповідно до цього Закону, за власною ініціативою або на підставі пропозицій органів державної влади, зазначених у частині першій цієї статті. Рішення про скасування санкцій приймається органом, що прийняв рішення про їх застосування відповідно до цього Закону, у разі якщо застосування санкцій привело до досягнення мети їх застосування.
61. Отже, Закон № 1644-VII є регулятивним нормативним актом, який встановлює (запроваджує) ряд обмежень демократичних прав і свобод певних суб'єктів у випадку загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, а також задля протидії терористичній діяльності.
Цей Закон, як можна зрозуміти зі змісту наведених вище його приписів, дозволяє обмежувати певні права та свободи (право власності, право на підприємницьку діяльність тощо), не змінюючи при цьому провідних (ключових) цінностей, що становлять основу Конституції України.
62. Позаяк главою держави і гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, прав і свобод людини і громадянина є Президент України, а використання санкцій в особливий спосіб перебуває на межі втручання в права особи, гарантовані Конституцією України, Закон № 1644-VII передбачає, що рішення щодо застосування певного виду санкцій приймається РНБО та вводиться в дію указом Президента України, на якого власне й покладається відповідальність гарантувати як національні інтереси, національну безпеку, суверенітет і територіальну цілісність України, так і принципи правової держави, права і свободи людини і громадянина.
63. У цьому сенсі Законом № 1644-VII досить чітко і передбачувано визначено підстави, умови, мету застосування санкцій.
64. Як установив суд першої інстанції, пропозиції щодо застосування санкцій до ОСОБА_1 на розгляд РНБО були внесені СБУ.
65. Наявна в СБУ інформація, зібрана з використанням системи контррозвідувальних, пошукових, режимних, адміністративно-правових заходів, стала підставою для таких висновків компетентних органів.
66. Виключено частину судового рішення, яка містить службову інформацію.
67. Виключено частину судового рішення, яка містить службову інформацію.
68. Виключено частину судового рішення, яка містить службову інформацію.
69. Виключено частину судового рішення, яка містить службову інформацію.
70. Виключено частину судового рішення, яка містить службову інформацію.
71. Виключено частину судового рішення, яка містить службову інформацію.
72. Виключено частину судового рішення, яка містить службову інформацію.
73. Оцінюючи оскаржуване рішення суб'єкта владних повноважень на предмет його правомірності, суд першої інстанції обґрунтовано зазначив, що неправильним є ототожнення зібраної компетентними органами інформації з достеменно встановленими фактами, які є підставою для притягнення особи до кримінальної відповідальності.
74. Законом № 1644-VII передбачено механізм реагування на наявні та потенційні загрози національній безпеці, який істотно відрізняється від механізму захисту охоронюваних законом прав та інтересів від кримінально-протиправних посягань та, відповідно, кримінальної відповідальності за вчинення кримінальних правопорушень.
75. Санкції в розумінні Закону № 1644-VII не є видом (формою, засобом, механізмом) відповідальності, оскільки дії, за фактом реалізації яких вони застосовуються до суб'єкта, котрий їх здійснив, у більшості випадків не містять ознак вольового протиправного порушення заборон, визначених відповідним законодавством, для кваліфікації якого необхідно встановити ознаки складу правопорушення. Наявність чи відсутність відповідного вироку та/або порушеного кримінального провадження за ознаками злочину, пов'язаного з посяганням на інтереси національної безпеки, територіальної цілісності чи подібного до них, не є обставиною, з якою Закон № 1644-VII пов'язує підстави для застосування санкцій.
76. У постанові від 06 липня 2023 року у справі № 9901/376/21 Велика Палата Верховного Суду вже формулювала висновок про те, що санкції, передбачені Законом № 1644-VIІ, не є видом покарання чи відповідальності. Вони виконують функції обмежувального економічного заходу щодо осіб, які, зокрема, становлять для України загрозу посягання на її національні інтереси, національну безпеку, суверенітет і територіальну цілісність. Однією з підстав для застосування такого обмежувального заходу є дії, які створюють об'єктивні підозри для відповідних органів влади щодо терористичної діяльності цієї особи, і саме ці органи, як у цьому випадку СБУ та Кабінет Міністрів України, надають РНБО відповідні пропозиції.
77. На цей же висновок Велика Палата Верховного Суду покликалась, зокрема, у своїй постанові від 27 серпня 2024 року у справі № 800/162/16.
78. Виключено частину судового рішення, яка містить службову інформацію.
79. Виключено частину судового рішення, яка містить службову інформацію.
80. Згадані документи містять в собі інформацію про те, що саме зазначені обставини були наведені СБУ в пропозиціях, скерованих до РНБО. Викладене спростовує доводи позивача про відсутність підстав для застосування санкцій.
81. Президент України своєю чергою в межах наданих йому дискреційних повноважень здійснив оцінку наявних та потенційних ризиків для національної безпеки і зробив висновок про доцільність уведення рішення РНБО в дію з метою захисту національних інтересів України.
82. Суд першої інстанції, з яким Велика Палата Верховного Суду погоджується, обґрунтовано зазначив, що при прийнятті оскаржуваного рішення (указу) Президент України не вийшов за межі наданих йому дискреційних повноважень, реалізувавши їх у спосіб, передбачений законами України. Таке рішення Президента України не має ознак свавільного.
83. Реагуючи на доводи апеляційної скарги щодо відсутності в матеріалах справи доказів існування підстав застосування до позивача санкцій, слід зазначити, що відповідно до статті 72 КАС України доказами в адміністративному судочинстві є будь-які дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин (фактів), що обґрунтовують вимоги і заперечення учасників справи, та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи. Засобами встановлення таких даних є, зокрема, письмові, речові й електронні докази.
84. При цьому за правилами частини першої статті 73 та частини першої статті 74 КАС України належними є докази, які містять інформацію щодо предмета доказування. Суд не бере до уваги докази, які одержані з порушенням порядку, встановленого законом [недопустимі докази].
85. Частиною другою статті 77 КАС України передбачено, що в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
86. Письмовими доказами є документи (крім електронних документів), які містять дані про обставини, що мають значення для правильного вирішення спору (частина перша статті 94 КАС України).
87. За обставинами цієї справи рішення про застосування санкцій до позивача РНБО прийняла за пропозицією СБУ. При цьому, ухвалюючи оскаржуване судове рішення, суд першої інстанції виходив з того, що відповідальність за повноту й достовірність відомостей, викладених у пропозиціях СБУ, несе їх ініціатор, а також інші уповноважені органи, які подали ініціатору інформацію.
88. У цьому аспекті варто зазначити, що за змістом статей 1, 2 Закону України від 25 березня 1992 року № 2229-XII «Про Службу безпеки України» (далі - Закон № 2229-XII) на СБУ як на державний орган спеціального призначення з правоохоронними функціями, який забезпечує державну безпеку України, покладається в межах визначеної законодавством компетенції захист державного суверенітету, конституційного ладу, територіальної цілісності, науково-технічного і оборонного потенціалу України, законних інтересів держави та прав громадян від розвідувально-підривної діяльності іноземних спеціальних служб, посягань з боку окремих організацій, груп та осіб, а також забезпечення охорони державної таємниці. До завдань СБУ також входить попередження, виявлення, припинення та розкриття кримінальних правопорушень проти миру і безпеки людства, тероризму та інших протиправних дій, які безпосередньо створюють загрозу життєво важливим інтересам України.
89. Згідно з пунктами 1, 4, 5, 8 статті 24 Закону № 2229-XII відповідно до своїх основних завдань СБУ зобов'язана: здійснювати інформаційно-аналітичну роботу в інтересах ефективного проведення органами державної влади та управління України внутрішньої і зовнішньої діяльності, вирішення проблем оборони, соціально-економічного будівництва, науково-технічного прогресу, екології та інших питань, пов'язаних з національною безпекою України; здійснювати контррозвідувальні заходи з метою попередження, виявлення, припинення і розкриття будь-яких форм розвідувально-підривної діяльності проти України; забезпечувати захист державного суверенітету, конституційного ладу і територіальної цілісності України від протиправних посягань з боку окремих осіб та їх об'єднань; здійснювати відповідно до законодавства профілактику правопорушень у сфері державної безпеки.
90. За такого правового регулювання СБУ, виконуючи покладені на неї завдання щодо попередження, виявлення, припинення та розкриття протиправних дій, що безпосередньо створюють загрозу життєво важливим інтересам України, наділена необхідним обсягом повноважень, які дозволяють їй виявити факт існування реальної чи потенційної загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, про які йдеться у статті 3 Закону № 1644-VII.
91. Проаналізувавши матеріали справи, зміст яких описано вище в цій постанові, Велика Палата Верховного Суду не встановила підстав для обґрунтованого сумніву стосовно достовірності встановлених СБУ обставин.
92. Отже, у матеріалах цієї справи є докази, які з достатнім ступенем переконливості здатні підтримати умовивід щодо існування обставин, які є належними підставами для внесення СБУ пропозиції до РНБО щодо застосування спеціальних санкцій до позивача.
93. Таким чином, твердження скаржника про те, що рішення РНБО та Указ № 813/2023 в оскаржуваній частині не ґрунтуються на підставах, передбачених статтею 3 Закону № 1644-VII, не відповідає встановленим обставинам справи.
94. Мета застосування санкцій у цьому випадку обумовлена реалізацією суверенного права держави на захист національних інтересів, національної безпеки, прав власності, сталого економічного розвитку України.
95. У частині доводів апеляційної скарги щодо обмеженого судового контролю у справах цієї категорії слід зазначити таке.
96. Згідно з Рекомендацією № R (80) 2 Комітету Міністрів Ради Європи державам-членам стосовно реалізації адміністративними органами влади дискреційних повноважень від 11 березня 1980 року дискреційним є повноваження, яке адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за певних обставин.
97. Комітет Міністрів Ради Європи сформулював принципи, які слугують змістовними гарантіями ухвалення справедливого рішення. Здійснюючи дискреційні повноваження, адміністративний орган: переслідує лише ту мету, задля якої його наділено такими повноваженнями: дотримується принципу об'єктивності й безсторонності, враховуючи лише ті чинники, які стосуються конкретної справи; дотримується принципу рівності перед законом, не допускаючи несправедливої дискримінації; забезпечує належну рівновагу між несприятливими наслідками, які можуть настати через його рішення для прав, свобод чи інтересів осіб, та переслідуваною метою: ухвалює своє рішення в межах строку, прийнятного під кутом зору питання, яке вирішується; забезпечує послідовне застосування загальних адміністративних приписів з одночасним врахуванням конкретних обставин кожної справи.
98. У пункті 2.4 Рішення Конституційного Суду України (далі - КСУ) від 08 червня 2016 року № 3-рп/2016 ідеться про те, що в Україні визнається і діє принцип верховенства права (частина перша статті 8 Конституції України), одним з елементів якого є правова визначеність приписів законів та інших нормативно-правових актів.
99. За правовою позицією КСУ, викладеною в Рішенні від 22 вересня 2005 року № 5-рп/2005, із конституційних принципів рівності і справедливості випливає вимога визначеності, ясності і недвозначності правової норми, оскільки інше не може забезпечити її однакове застосування, не виключає необмеженості трактування у правозастосовній практиці, неминуче призводить до сваволі (абзац другий підпункту 5.4 пункту 5 мотивувальної частини).
100. Твердження КСУ грунтуються на тому, що принцип правової визначеності не виключає визнання за органом державної влади певних дискреційних повноважень у прийнятті рішень, однак у такому випадку має існувати механізм запобігання зловживанню ними. Цей механізм повинен забезпечувати, з одного боку, захист особи від свавільного втручання органів державної влади у її права і свободи, а з другого - наявність можливості в особи передбачати дії цих органів.
101. У пункті 127 рішення ЄСПЛ від 14 червня 2007 року у справі «Свято-Михайлівська Парафія проти України» суд нагадав, що закон має бути сформульовано з достатнім ступенем передбачуваності, щоб надати громадянину можливість у розумній, залежно від обставин, мірі передбачити наслідки певної дії. Ступінь передбачуваності значною мірою залежить від змісту акта, який розглядається, сфери, яку він має охопити, кількості та статусу тих, кому його адресовано.
102. До того ж у національному праві має бути засіб юридичного захисту від свавільного втручання органів державної влади в права, гарантовані Конвенцією. Визначення дискреційних повноважень, якими наділені органи державної влади у сфері основоположних прав, у спосіб, що фактично робить ці права необмеженими, суперечило б принципу верховенства права. Відповідно закон має чітко визначати межі повноважень компетентних органів та однозначно визначати спосіб їх здійснення, беручи до уваги легітимну мету засобу, який розглядається, щоб гарантувати особі адекватний захист від свавільного втручання.
103. За практикою ЄСПЛ, надання правової дискреції органам влади у виді необмежених повноважень є несумісним з принципом верховенства права, і закон має з достатньою чіткістю визначати межі такої дискреції, наданої компетентним органам, та порядок її здійснення, з урахуванням законної мети цього заходу, щоб забезпечити особі належний захист від свавільного втручання (див. рішення від 02 листопада 2006 року у справі «Волохи проти України», від 02 серпня 1984 року у справі «Мелоун проти Сполученого Королівства»).
104. Правовладдя вимагає, щоб будь-яка дискреція не була настільки необмеженою, щоб стати потенційно свавільною. Жодна дискреція не може бути юридично безмежною.
105. З урахуванням особливостей процедури застосування санкцій (рішення РНБО уводиться в дію указом Президента України) Велика Палата Верховного Суду зауважує, що певним обсягом дискреційних повноважень у спірних правовідносинах наділена РНБО як координаційний орган з питань національної безпеки і оборони при Президентові України, одним із завдань діяльності якого є невідкладне та ефективне реагування на наявні та потенційні загрози національним інтересам і безпеці України. Діяльність РНБО у спірних правовідносинах є своєрідним фільтром, який з-поміж зібраних правоохоронними органами матеріалів покликаний виокремити реальні загрози національним інтересам, про які має бути повідомлений Президент України.
106. До того ж згідно зі статтею 102 Конституції України Президент України є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина. У спірних правовідносинах дискреційними є повноваження Президента України щодо введення або невведення в дію рішень РНБО. Прийняття того чи іншого рішення Президентом України обумовлюється оцінкою реальності тих ризиків, про існування яких ідеться в рішенні РНБО, на основі обґрунтованості та вмотивованості викладу відповідної інформації.
107. Велика Палата Верховного Суду звертає увагу, що відповідно до частини третьої статті 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір. Водночас в окремих категоріях спорів про оскарження рішень суб'єктів владних повноважень (наприклад, спорів щодо накладення спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів) судовий контроль може піддаватися певним обмеженням з огляду на сферу реалізації дискреційних повноважень органів, якими прийнято оскаржувані рішення, що не суперечить наведеним приписам Конституції України.
108. Зокрема, вирішуючи спір щодо оскарження рішення суб'єкта владних повноважень, прийнятого в межах дискреційних повноважень, суд може оцінювати те, чи прийняте таке рішення в межах дискреції відповідного органу та чи не має воно ознак свавілля.
109. Велика Палата Верховного Суду погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що обсяг і результат оцінки Президентом України істотності ризиків, які стали підставою для застосування обмежувальних заходів щодо позивача, перебувають поза межами судового контролю, оскільки адміністративний суд не наділений повноваженнями ані вирішувати питання національної безпеки і оборони, ані координувати і контролювати діяльність органів виконавчої влади у сфері національної безпеки і оборони.
110. Суд першої інстанції в цьому сегменті слушно послався на постанову Великої Палати Верховного Суду від 27 серпня 2024 року у справі № 800/162/16, висновки якої були наведені вище.
111. У цій постанові Велика Палата Верховного Суду нагадала свій висновок, сформульований у постанові від 13 січня 2021 року у справі № 9901/405/19, який доречно буде навести для цілей розгляду цієї справи. Згідно з цим висновком наявність реальної чи потенційної загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, про які йдеться у статті 3 Закону № 1644-VII, безумовно є оціночним поняттям, а достатність підстав вважати таку загрозу реальною чи потенційною передбачає певну межу дискреції. При введенні в дію рішення РНБО про такі санкції Президент як гарант Конституції України, якому народом України надано представницький мандат та якому Конституцією України надано повноваження вводити в дію рішення РНБО, має самостійно оцінити наявність та достатність підстав для введення санкцій. Судовий контроль за таким рішенням є обмеженим, оскільки суд, з одного боку, не може собою підмінити Президента й здійснити власну оцінку реальності загроз національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України та, відповідно, наявності і достатності підстав для ведення таких санкцій у межах його дискреції (що означало б порушення принципу розподілу влади), але, з іншого боку, суд може перевірити дотримання меж такої дискреції та процедури введення санкцій.
112. Тому Велика Палата Верховного Суду відхиляє доводи апеляційної скарги позивача про те, що, пославшись на обмежений судовий контроль у цій категорії справ, суд ухилився від здійснення правосуддя.
113. Так само Велика Палата Верховного Суду відхиляє і доводи апеляційної скарги щодо недотримання принципу пропорційності під час уведення в дію Указом № 813/2023 санкцій до позивача з таких міркувань.
114. Санкції як економічні обмежувальні заходи є лише тимчасовими обмеженнями, які стосуються здебільшого втручання у право власності особи та носять превентивний характер.
115. Відповідно до усталеної практики ЄСПЛ стаття 1 Першого протоколу до Конвенції містить три окремі норми. Перша, що виражається в першому реченні першого абзацу та має загальний характер, закладає принцип мирного володіння майном. Друга норма, що міститься в другому реченні того ж абзацу, охоплює питання позбавлення права власності та обумовлює його певними критеріями. Третя норма, висловлена в другому абзаці, визнає право договірних держав, серед іншого, контролювати використання майна в загальних інтересах. Друга та третя норми, які стосуються конкретних випадків втручання у право мирного володіння майном, повинні тлумачитися у світлі загального принципу, закладеного першою нормою (див. mutatis mutandis рішення ЄСПЛ у справі «East/West Alliance Limited» проти України від 23 січня 2014 року, пункти 166-168).
116. Критеріями сумісності заходу втручання у право на мирне володіння майном з гарантіями статті 1 Першого протоколу до Конвенції є те, чи ґрунтувалося таке втручання на національному законі, чи переслідувало воно легітимну мету, що випливає зі змісту вказаної статті, а також чи є відповідний захід пропорційним легітимній меті втручання у право.
117. Іншими словами, заходи втручання у право на мирне володіння майном мають відповідати таким умовам:
- втручання держави у право власності повинне мати нормативну основу в національному законодавстві;
- якщо можливість втручання у право власності передбачена законом, Конвенція надає державам свободу розсуду щодо визначення легітимної мети такого втручання: або для контролю за користуванням майном відповідно до загальних інтересів, або для забезпечення сплати податків, інших зборів чи штрафів;
- втручання у право власності, навіть якщо воно здійснюється згідно із законом і з легітимною метою, буде розглядатися як порушення статті 1 Першого протоколу до Конвенції, якщо не буде встановлений справедливий баланс між інтересами суспільства, пов'язаними із цим втручанням, та інтересами особи, яка зазнає втручання в її право власності. Отже, має існувати розумне співвідношення (пропорційність) між метою, досягнення якої передбачається, та засобами, які використовуються для цього.
118. Порушення статті 1 Протоколу 1 до Конвенції ЄСПЛ констатує, якщо хоча б один із зазначених критеріїв не буде дотриманий, і, навпаки, встановлює відсутність такого порушення, якщо дотримано всіх трьох критеріїв.
119. Використання власності не може завдавати шкоди, зокрема, правам, свободам та гідності громадян, інтересам суспільства (частина сьома статті 41 Конституції України).
120. У постанові від 24 лютого 2021 року у справі № 9901/294/19 Велика Палата Верховного Суду вже звертала увагу на те, що пункт 2 статті 1 Першого протоколу до Конвенції допускає реалізацію державою права вводити в дію такі закони, які вона вважає за необхідне, щоб здійснювати контроль за користуванням майном відповідно до загальних інтересів, що відповідає також частині сьомій статті 41 Конституції України.
121. Тимчасове обмеження права позивача користуватися та розпоряджатися належним йому майном, запобігання виведенню капіталів за межі України, зупинення торговельних та фінансових операцій безумовно є втручанням держави у його право на мирне володіння майном.
122. Водночас таке втручання у право позивача на мирне володіння майном ґрунтується на вимогах чинного законодавства, зокрема Закону № 1644-VII, та має легітимну мету забезпечити контроль за власністю особи, діяльність якої може нести загрозу національним інтересам України. Зазначена мета відповідає пункту 2 статті 1 Першого протоколу до Конвенції.
123. Велика Палата Верховного Суду вважає згадане втручання у право позивача на мирне володіння майном пропорційним легітимній меті й таким, що не становитиме надмірного тягаря для позивача. Втручання у право останнього на мирне володіння майном не позбавляє його права власності на таке майно, а лише на певний час обмежує можливість реалізації цього права в Україні. За встановлених обставин несприятливі для позивача наслідки запроваджених до нього санкцій дозволяють досягнути цілей, на які спрямовані рішення РНБО та Указ № 813/2023.
124. Таким чином, Президент України, РНБО і СБУ, ураховуючи потребу невідкладного та ефективного реагування на наявні та потенційні загрози, використали свої повноваження з належною метою, а саме захисту національних інтересів, національної безпеки, прав власності, сталого економічного розвитку України.
125. Ураховуючи викладене, Велика Палата Верховного Суду вважає, що Президент України, видаючи Указ № 813/2023 в оскаржуваній частині, діяв у межах своїх конституційних повноважень, у порядку та на підставі законодавства України, з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення, тобто пропорційно.
126. Отже, в обсязі встановлених у цій справі обставин у зіставленні з правовим регулюванням спірних правовідносин Велика Палата Верховного Суду погоджується з висновком суду першої інстанції про відсутність правових підстав для задоволення позовних вимог.
127. Інші доводи та міркування, викладені в апеляційній скарзі, також не спростовують правильності висновків суду першої інстанції, а тому не можуть бути підставою для скасування оскаржуваного судового рішення.
Висновки за результатами розгляду апеляційної скарги
128. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.
129. На підставі частини першої статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
130. Оскільки наведені в апеляційній скарзі доводи не спростовують викладених у судовому рішенні суду першої інстанції висновків про відмову в задоволенні позову, то апеляційна скарга задоволенню не підлягає.
131. Пункти 66-72, 78-79 мотивувальної частини цієї постанови містять службову інформацію.
132. Керуючись статтями 266, 308, 311, 315, 316, 322, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, Велика Палата Верховного Суду
1. Апеляційну скаргу ОСОБА_1 (ОСОБА_1) залишити без задоволення.
2. Рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 04 грудня 2024 року в адміністративній справі № П/990/64/24 залишити без змін.
Постанова суду набирає законної сили з дати її ухвалення та оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач О. В. Кривенда
Судді: О. О. Банасько М. В. Мазур
О. Л. Булейко К. М. Пільков
Ю. Л. Власов С. О. Погрібний
І. А. Воробйова О. В. Ступак
О. А. Губська І. В. Ткач
Ж. М. Єленіна О. С. Ткачук
Л. Ю. Кишакевич В. Ю. Уркевич
В. В. Король Є. А. Усенко
С. І. Кравченко Н. В. Шевцова